蘇 通

（西南石油大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610500）

動(dòng)物檢疫是防控動(dòng)物疫病，保障養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展和公共衛(wèi)生安全的基本手段。而補(bǔ)檢制度是動(dòng)物檢疫中的重要制度之一，是指對依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行檢疫判定的法律制度，旨在減少社會(huì)資源浪費(fèi)并降低潛在的動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)[1]。由于依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫違法行為較為多發(fā)，因而與之配套的補(bǔ)檢制度在動(dòng)物檢疫中占有重要地位[2]。新修訂的《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》（以下簡稱《動(dòng)物防疫法》）以及《動(dòng)物檢疫管理辦法》都對該制度進(jìn)行了完善，但行政機(jī)關(guān)在具體適用補(bǔ)檢制度中仍然存在著合法性與合理性不足的風(fēng)險(xiǎn)，易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)檢過程中執(zhí)法失當(dāng)，對此有必要進(jìn)行深入探討。

1 補(bǔ)檢制度的上位法依據(jù)現(xiàn)狀考察

補(bǔ)檢制度的上位法依據(jù)是其合法性基礎(chǔ)，補(bǔ)檢的整個(gè)流程都必須在法律框架范圍內(nèi)進(jìn)行，對其上位法依據(jù)現(xiàn)狀的考察是進(jìn)一步研究該制度的基礎(chǔ)。

1.1 《動(dòng)物防疫法》規(guī)定了補(bǔ)檢的適用前提及法律后果

新修訂的《動(dòng)物防疫法》第76 條第1 款第3項(xiàng)明確了補(bǔ)檢制度的適用前提，主要包括3 個(gè)方面：一是屬于依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品；二是具備補(bǔ)檢條件；三是由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門決定是否進(jìn)行補(bǔ)檢。同時(shí)該法還明確了不具備補(bǔ)檢條件的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的處置方式及不同補(bǔ)檢結(jié)果的行政處罰后果，強(qiáng)化了對此類違法行為的懲戒效果?！秳?dòng)物防疫法》作為動(dòng)物防疫領(lǐng)域的基本法，為補(bǔ)檢制度的構(gòu)建提供了法律基礎(chǔ)。

1.2 《動(dòng)物檢疫管理辦法》規(guī)定了補(bǔ)檢的實(shí)施主體及補(bǔ)檢合格條件

《動(dòng)物檢疫管理辦法》第43 條、第44 條和第45 條明確了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為具備補(bǔ)檢條件情形下的補(bǔ)檢實(shí)施主體，同時(shí)根據(jù)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的不同特性區(qū)分了不同的補(bǔ)檢合格條件，并排除了其中部分動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢資格?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的部門規(guī)章，其在《動(dòng)物防疫法》的基礎(chǔ)上對補(bǔ)檢制度的法律規(guī)定進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，為補(bǔ)檢制度的規(guī)范化適用提供了實(shí)施細(xì)則。

1.3 《動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢規(guī)程》明確了補(bǔ)檢的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

《動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢規(guī)程》作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，是專門為補(bǔ)檢制度的規(guī)范化適用而制定的檢疫規(guī)程，其從適用范圍、補(bǔ)檢范圍及對象、補(bǔ)檢合格標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)檢程序、補(bǔ)檢結(jié)果處理和補(bǔ)檢記錄等6 個(gè)方面對補(bǔ)檢程序進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定[3]。該規(guī)程的制定為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員提供了動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢的操作基準(zhǔn)，可有效防止補(bǔ)檢過程中由于缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)而導(dǎo)致的自由裁量權(quán)濫用。

2 補(bǔ)檢制度適用中的問題檢視

從上述補(bǔ)檢制度的上位法依據(jù)現(xiàn)狀考察后可知，現(xiàn)行補(bǔ)檢制度主要以法律、部門規(guī)章和規(guī)章以下的規(guī)范性文件作為法定依據(jù)，主要從補(bǔ)檢制度的適用前提、決定主體、實(shí)施主體、補(bǔ)檢合格條件、具體檢疫規(guī)程等方面進(jìn)行了規(guī)定，為補(bǔ)檢制度提供了充足的合法性基礎(chǔ)，但在具體適用中依然面臨著不可忽視的問題。

2.1 行政執(zhí)法主體與補(bǔ)檢實(shí)施主體分化，引起業(yè)務(wù)銜接不順暢

補(bǔ)檢作為依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫案件辦理的必經(jīng)程序，其中的行政執(zhí)法主體與補(bǔ)檢實(shí)施主體并不相同。根據(jù)《動(dòng)物防疫法》第76 條、第97 條和第100 條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門具有決定對符合條件的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)檢和查處依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫案件的職能。而《動(dòng)物防疫法》第11 條規(guī)定了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作，《動(dòng)物檢疫管理辦法》第43 條第1 款進(jìn)一步專門規(guī)定了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為補(bǔ)檢實(shí)施主體?？梢妼σ婪☉?yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫違法行為查處的執(zhí)法機(jī)關(guān)和決定是否啟動(dòng)補(bǔ)檢的主體都是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門，與補(bǔ)檢的具體實(shí)施主體動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)并不相同[4]。

《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》明確了“全面整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法職能”的要求，在實(shí)踐中，各地經(jīng)過行政執(zhí)法體制改革，成立了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門的名義行使行政執(zhí)法權(quán)，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法職能被剝離[5]。隨著行政執(zhí)法體制改革的進(jìn)一步深化，行政執(zhí)法權(quán)由橫向集中向縱向下放轉(zhuǎn)變[6]。黨中央國務(wù)院先后明確了要依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政執(zhí)法權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”的改革方向[7]。由此，查處依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫違法行為的行政執(zhí)法主體與實(shí)施補(bǔ)檢的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系將進(jìn)一步疏遠(yuǎn)，涉案動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢工作銜接面臨更多困難，一旦銜接不暢就會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)檢移交工作在兩個(gè)主體之間反復(fù)回轉(zhuǎn)，耗費(fèi)大量時(shí)間成本。

2.2 補(bǔ)檢的啟動(dòng)條件缺乏法律規(guī)定，內(nèi)容不明確

《動(dòng)物防疫法》第76 條第1 款第3 項(xiàng)明確規(guī)定了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門有權(quán)對具備補(bǔ)檢條件的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品啟動(dòng)補(bǔ)檢，對不具備補(bǔ)檢條件的進(jìn)行收繳銷毀，但是補(bǔ)檢條件的具體內(nèi)容并未規(guī)定?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第43 條第1 款重申了《動(dòng)物防疫法》對補(bǔ)檢的規(guī)定；第2 款規(guī)定了部分動(dòng)物產(chǎn)品不予補(bǔ)檢，即不具備補(bǔ)檢資格；第44 條和第45 條規(guī)定了動(dòng)物及生皮、原毛、絨、角等動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢合格條件，也并未規(guī)定啟動(dòng)補(bǔ)檢的條件?！秳?dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢規(guī)程》中“4.1 啟動(dòng)補(bǔ)檢”也沒有明確啟動(dòng)補(bǔ)檢的具體條件?？梢娧a(bǔ)檢的啟動(dòng)條件缺乏法律規(guī)定，補(bǔ)檢規(guī)程也未對其內(nèi)容予以明確。補(bǔ)檢合格條件與啟動(dòng)補(bǔ)檢的條件并非相同概念，前者決定補(bǔ)檢的結(jié)果合格與否，后者決定是否啟動(dòng)補(bǔ)檢程序。如果啟動(dòng)條件不明確，會(huì)導(dǎo)致補(bǔ)檢過程中出現(xiàn)各種亂象。

一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門故意將可能補(bǔ)檢認(rèn)定不合格的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品，按照不具備補(bǔ)檢條件處理并依照《動(dòng)物防疫法》第100 條處罰，讓違法行為人逃避補(bǔ)檢不合格的更重處罰?；蛘吖室鈱⒖赡苎a(bǔ)檢合格的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品，以動(dòng)物的“臨床檢查”或者動(dòng)物產(chǎn)品的“外觀檢查”等為判斷依據(jù)，而不將其移送動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施補(bǔ)檢，按照不具備補(bǔ)檢條件，而對其收繳銷毀，造成行政機(jī)關(guān)的權(quán)力濫用。二是違法行為人可能在不具備《動(dòng)物檢疫管理辦法》第44 條第1 項(xiàng)和第2 項(xiàng)的條件下，又故意不提供實(shí)驗(yàn)室檢測報(bào)告以逃避補(bǔ)檢程序，避免補(bǔ)檢結(jié)果不合格而面臨更重的行政處罰。三是由于啟動(dòng)補(bǔ)檢條件不明確，如違法行為人故意不提供實(shí)驗(yàn)室檢查報(bào)告，實(shí)施補(bǔ)檢的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能以此為由拒絕實(shí)施補(bǔ)檢，而不愿根據(jù)涉案動(dòng)物的“臨床檢查”或者動(dòng)物產(chǎn)品的“外觀檢查”認(rèn)定補(bǔ)檢不合格。

綜上，由于補(bǔ)檢的啟動(dòng)條件缺乏法律規(guī)定，其操作規(guī)程也沒有明確的內(nèi)容指引，無疑會(huì)引發(fā)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和違法行為人三方各自利用啟動(dòng)條件的模糊性，濫用補(bǔ)檢程序達(dá)成自身不當(dāng)目的。

2.3 補(bǔ)檢的實(shí)施程序不夠細(xì)化，無法充分指導(dǎo)補(bǔ)檢過程

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依據(jù)《動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢規(guī)程》對符合條件的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品進(jìn)行補(bǔ)檢，但是作為首次制定的補(bǔ)檢規(guī)程，其在指導(dǎo)補(bǔ)檢實(shí)施的程序上尚不完善。一方面是補(bǔ)檢過程中的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品管理方式不明確，容易對補(bǔ)檢動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品造成不必要的價(jià)值損失。如規(guī)程3.1.4 和3.2.3中，需要實(shí)驗(yàn)室檢測的，由貨主在7 日內(nèi)提供符合要求的檢測報(bào)告，規(guī)程并未明確如何管理7 日等待期內(nèi)的涉案動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品[8]。同時(shí)規(guī)程“4.3 現(xiàn)場檢查”中對補(bǔ)檢動(dòng)物的臨床檢查，要求按照產(chǎn)地檢疫規(guī)程進(jìn)行，以《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》臨床檢查為例，該項(xiàng)檢查內(nèi)容較多，若被懷疑患有某種疫病，又要根據(jù)“4.5 實(shí)驗(yàn)室疫病檢測”進(jìn)行進(jìn)一步驗(yàn)證，由于涉及時(shí)間較長，必然需要一個(gè)等待的過程，此時(shí)也缺乏具體管理措施[9]。另一方面是該規(guī)程并未規(guī)定補(bǔ)檢過程中的時(shí)間期限。補(bǔ)檢中各個(gè)具體環(huán)節(jié)的完成期限和作出補(bǔ)檢結(jié)論的總體期限并無強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致補(bǔ)檢過程的時(shí)間可能被隨意拖長。

2.4 補(bǔ)檢相對人缺乏權(quán)利救濟(jì)手段

完善的行政救濟(jì)制度，是維護(hù)社會(huì)公平正義的基本保障，也是依法行政的必然要求[10]。補(bǔ)檢制度作為依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫案件辦理過程中的配套法律制度，在適用時(shí)可能會(huì)對補(bǔ)檢相對人的合法權(quán)益造成損害。一種情況是農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門認(rèn)定涉案動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品不具備補(bǔ)檢條件不予補(bǔ)檢時(shí)，無法進(jìn)入補(bǔ)檢程序，導(dǎo)致涉案的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品被收繳銷毀；另一種情況是經(jīng)過補(bǔ)檢后被認(rèn)定為不合格時(shí)，導(dǎo)致案件中違法行為的定性更重，相對人被給予更加嚴(yán)重的行政處罰。可見，不具備補(bǔ)檢條件和補(bǔ)檢不合格的認(rèn)定結(jié)論是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出收繳銷毀決定和更重行政處罰的前提條件，會(huì)對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重要影響。相對人如果對不具備補(bǔ)檢條件和補(bǔ)檢不合格的認(rèn)定結(jié)論不服，卻沒有相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)手段維護(hù)自身利益，不符合以人民為中心的基本理念。

3 完善補(bǔ)檢制度的實(shí)現(xiàn)路徑

補(bǔ)檢制度可以有效防止動(dòng)物疫情傳播，對行政執(zhí)法案件辦理具有重要作用。面對補(bǔ)檢制度適用中存在的問題，需要采取科學(xué)合理的應(yīng)對措施，完善補(bǔ)檢制度，以實(shí)現(xiàn)涉案動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢結(jié)果的公平正義，達(dá)到政治效果、法律效果與社會(huì)效果的最佳統(tǒng)一[11]。

3.1 健全補(bǔ)檢銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法主體與補(bǔ)檢實(shí)施主體間的協(xié)調(diào)配合

由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法權(quán)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的補(bǔ)檢實(shí)施權(quán)相互分離，特別是如果行政執(zhí)法權(quán)下放至基層人民政府[12]，將導(dǎo)致兩個(gè)主體之間的補(bǔ)檢銜接困難進(jìn)一步加大。因此需要建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的補(bǔ)檢工作銜接機(jī)制。一是根據(jù)雙方職能職責(zé)，劃分雙方主體之間的補(bǔ)檢工作責(zé)任，防止權(quán)能不清導(dǎo)致工作出現(xiàn)推諉扯皮的情形；二是完善補(bǔ)檢相關(guān)的文書交接、實(shí)物移送等銜接程序，暢通補(bǔ)檢工作銜接渠道；三是定期開展工作聯(lián)席會(huì)，研判補(bǔ)檢工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時(shí)更新銜接機(jī)制，更好地適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況。

3.2 完善法律規(guī)定，明確啟動(dòng)補(bǔ)檢的條件

從目前補(bǔ)檢制度相關(guān)的法律依據(jù)和補(bǔ)檢規(guī)程來看，《動(dòng)物檢疫管理辦法》作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的部門規(guī)章，是《動(dòng)物防疫法》關(guān)于動(dòng)物檢疫管理規(guī)定的具體實(shí)施細(xì)則。應(yīng)通過加強(qiáng)法律修訂，在《動(dòng)物檢疫管理辦法》中明確規(guī)定補(bǔ)檢啟動(dòng)條件，并與補(bǔ)檢合格條件加以區(qū)分，為補(bǔ)檢的啟動(dòng)判斷提供法律依據(jù)。一個(gè)明確的、具備充分合理性和合法性的補(bǔ)檢啟動(dòng)條件，將有助于管理部門與違法行為人之間就違法事實(shí)判定達(dá)成共識(shí)，既可以防止農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門濫用補(bǔ)檢啟動(dòng)的裁量權(quán)，又可防止違法行為人利用補(bǔ)檢條件的模糊性漏洞逃避補(bǔ)檢程序，使得行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性得到充分保障。

3.3 優(yōu)化補(bǔ)檢規(guī)程，細(xì)化補(bǔ)檢程序中的模糊環(huán)節(jié)

目前在補(bǔ)檢程序上，《動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品補(bǔ)檢規(guī)程》中仍存在一些模糊環(huán)節(jié)，需要結(jié)合檢疫要求和工作實(shí)際對補(bǔ)檢程序進(jìn)行細(xì)化，減少補(bǔ)檢人員過多的裁量權(quán)。一方面要明確動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢程序，依法選擇適合補(bǔ)檢工作開展的動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品管理方式，建立科學(xué)規(guī)范的管理制度，完善管理日志記錄，保證補(bǔ)檢過程中的情況有據(jù)可查，避免動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)濫用管理權(quán)限，故意造成補(bǔ)檢動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的價(jià)值損失。另一方面要明確各個(gè)補(bǔ)檢環(huán)節(jié)的時(shí)間期限，為補(bǔ)檢程序提供基本的時(shí)間限制，防止補(bǔ)檢程序被隨意拖延。通過不斷優(yōu)化補(bǔ)檢規(guī)程，細(xì)化補(bǔ)檢程序中的模糊環(huán)節(jié)，為補(bǔ)檢工作提供科學(xué)規(guī)范的操作指南。

3.4 完善權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)補(bǔ)檢監(jiān)督工作

充分保障補(bǔ)檢相對人的救濟(jì)權(quán)利，既是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的正當(dāng)程序要求，也是在源頭化解行政爭議的必然要求。只有建立完善的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，才能保障公民的基本權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政[13]。首先應(yīng)當(dāng)充分保障相對人的陳述申辯權(quán)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出不符合補(bǔ)檢條件的結(jié)論或動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出補(bǔ)檢不合格的結(jié)論時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)地告知相對人相關(guān)結(jié)果，并說明作出該結(jié)果的依據(jù)、事實(shí)以及理由，然后充分聽取相對人的陳述申辯，并對陳述申辯的意見進(jìn)行審查，及時(shí)答復(fù)審查結(jié)果[14]。其次可以逐步完善在補(bǔ)檢制度中適用行政復(fù)議、行政訴訟等行政救濟(jì)的基本方式[15]，充分發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議的主渠道作用和行政訴訟的司法審查功能，維護(hù)好相對人的合法權(quán)益。最后還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。健全紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對補(bǔ)檢工作人員的全覆蓋監(jiān)督，完善投訴舉報(bào)渠道，對于補(bǔ)檢過程中的違法違紀(jì)行為予以堅(jiān)決查處，保證補(bǔ)檢結(jié)果的公平正義[16]。