于萌

摘要：自2018年中央改革組建應(yīng)急管理部以來，應(yīng)急管理體系改革推動基層不斷增強(qiáng)應(yīng)急管理能力。黨的二十大報告強(qiáng)調(diào) “提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和重大突發(fā)公共事件處置保障能力，加強(qiáng)國家區(qū)域應(yīng)急力量建設(shè)”。社區(qū)作為社會的 “末梢神經(jīng)”，是應(yīng)急管理工作的最前沿陣地，基層社區(qū)成為我國應(yīng)急管理體系建設(shè)的第一道安全閥。但是，當(dāng)前城市社區(qū)人口眾多、居住密集、社會經(jīng)濟(jì)背景多樣，導(dǎo)致社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)存在不均衡不充分的現(xiàn)實困境。本文探討當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理體系存在的問題，并據(jù)此提出相應(yīng)的對策，為實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供有效的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；應(yīng)急管理；社區(qū)治理

近年來，我國高度重視社會治理工作，黨的二十大報告關(guān)于社區(qū)治理領(lǐng)域提出了一系列重要論述，同時強(qiáng)調(diào)，我們必須增強(qiáng)憂患意識、堅持底線思維。這些論述為社區(qū)應(yīng)急建設(shè)提供根本遵循。Z市按照市委、市政府的統(tǒng)一部署，以防范城市重大安全風(fēng)險為根本，踐行新發(fā)展理念，努力探索社區(qū)應(yīng)急管理新模式，取得了一定成效。但是在發(fā)展過程中還存在制度建設(shè)不夠健全、運作機(jī)制不夠全面等問題，這些問題具有普遍性。在新時代背景下積極推進(jìn)城市社區(qū)應(yīng)急管理體系優(yōu)化研究，是加強(qiáng)社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措，對滿足人民日益增長的美好生活和安全需要具有重大現(xiàn)實意義。[1]

一、Z市城市社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)狀

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，完善城市應(yīng)急制度

當(dāng)前，在城市發(fā)展方面，Z市強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)安全發(fā)展示范城市和綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作。一方面，由點到面推進(jìn)社區(qū)應(yīng)急改革工作。城市社區(qū)應(yīng)急管理整體上遵循多渠道綜合預(yù)警，建設(shè) “黨建引領(lǐng)、網(wǎng)格管理、全面覆蓋、多元參與”的防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)體系，街道辦事處統(tǒng)籌調(diào)配本轄區(qū)內(nèi)應(yīng)急資源，與上級本部門和相關(guān)單位信息溝通和資源協(xié)調(diào)。另一方面，統(tǒng)籌推進(jìn)安全發(fā)展示范城市和綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu) “六有”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，提升綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。截至目前，Z市全市有市級以上示范社區(qū)188個，其中國家級57個、省級64個、市級67個，通過示范社區(qū)建設(shè)，不斷完善社區(qū)應(yīng)急管理工作組組織架構(gòu)、應(yīng)急演練、人員責(zé)任體系、“多案合一”的應(yīng)急預(yù)案及應(yīng)急手冊編制、防汛防臺在線貫通等制度建設(shè)。

（二）堅持強(qiáng)基固本，提高社區(qū)應(yīng)急能力

一是夯實社區(qū)責(zé)任。強(qiáng)化社區(qū)工作人員協(xié)助開展安全生產(chǎn)檢查和災(zāi)害預(yù)防工作的專業(yè)化能力，組織定期巡查檢查、督促隱患整治。建立應(yīng)急調(diào)度平臺 “1+4”體系，以及社區(qū)安全勸導(dǎo)站和安全勸導(dǎo)員、災(zāi)害信息員、專兼職應(yīng)急救援隊伍 “1+3”體系。目前，Z市共明確安全勸導(dǎo)員、災(zāi)害信息員、專兼職應(yīng)急救援隊員17.6萬余人。二是資源整合高效利用。各社區(qū)結(jié)合實際情況，利用社區(qū)服務(wù)中心、避災(zāi)安置場所等原有建筑，創(chuàng)建應(yīng)急、黨建、消防、避災(zāi)、議事等功能多樣的基層站點。三是注重隊伍建設(shè)。組建一支不少于30人的應(yīng)急突擊隊，形成20分鐘應(yīng)急響應(yīng)黃金救援能力；同時，強(qiáng)化社區(qū)專業(yè)應(yīng)急救援隊伍建設(shè)。截至目前，Z市已組建、整合四大類應(yīng)急救援隊伍：綜合性消防救援隊伍、市縣鄉(xiāng)村應(yīng)急救援力量、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍和社會類應(yīng)急救援隊伍，共計7.1萬人。[2]

（三）注重科技賦能，推進(jìn)基礎(chǔ)應(yīng)急信息化建設(shè)

一是 “一網(wǎng)統(tǒng)管，一格多元”。借助各類各級智慧城市運行中心系統(tǒng)，以縣、區(qū)為應(yīng)急指揮樞紐，聯(lián)通各級網(wǎng)格，做到一網(wǎng)通管，五級聯(lián)動；實行黨員干部到所在社區(qū)與單位結(jié)對社區(qū)報到的 “雙報到”制度，切實做到 “社區(qū)吹哨，黨員報到”。二是通過數(shù)字平臺，將全市17.6萬名基層安全勸導(dǎo)員、災(zāi)害信息員和重點部位責(zé)任人納入平臺統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)動指揮，分級分類發(fā)布指令和提醒，實現(xiàn)了一鍵直達(dá)。三是通過微信公眾號、微信群等平臺開展社區(qū)居民應(yīng)急管理知識科普與教育，2022年，Z市播放或發(fā)送安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)宣傳提示、標(biāo)語、宣傳視頻74萬條次。

當(dāng)前，Z市社區(qū)應(yīng)急管理工作秉持 “人民至上、生命至上”理念，努力打造與國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代社區(qū)應(yīng)急管理體系，打通應(yīng)急管理 “最后一公里”。

二、我國城市社區(qū)應(yīng)急管理的現(xiàn)實困境

整體來看，我國城市基層應(yīng)急管理建設(shè)存在關(guān)口不夠前置、社區(qū)自身造血功能不足、社區(qū)應(yīng)急工作人員結(jié)構(gòu)不合理等問題，概括起來可以表達(dá)為當(dāng)前我國基層社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)不均衡不充分。[3]

（一）城市社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)不均衡

第一，上層建筑相對完善，但基層應(yīng)急體制稍有缺位。以Z市為例，2022年發(fā)布 《Z市 “十四五”應(yīng)急管理體系和本質(zhì)安全能力建設(shè)規(guī)劃》，強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)安全發(fā)展示范城市和綜合減災(zāi)示范社區(qū)創(chuàng)建工作。但是目前政府與社區(qū)間的職能還沒有完全理順，社區(qū)居民對政府的依賴性較強(qiáng)，應(yīng)急管理工作大多處于被動執(zhí)行狀態(tài)，未形成完整的社區(qū)應(yīng)急管理體制。同時，危機(jī)響應(yīng)時，基層社區(qū)對突發(fā)狀況的處置大多依賴于上級的決策部署，并且主體責(zé)任、職責(zé)范圍相對概括，部門間職能重疊，進(jìn)而削弱基層社區(qū)在應(yīng)急管理方面的主動性。

第二，區(qū)域間差距明顯。各社區(qū)的人口數(shù)量、社會經(jīng)濟(jì)背景不同，導(dǎo)致應(yīng)急管理在區(qū)域間的差異顯著。一是城市社區(qū)區(qū)域間的應(yīng)急資源分布不均，物資儲備量不足，缺乏足夠的物資可能使社區(qū)居民在緊急情況下難以滿足基本需求。二是區(qū)域間基礎(chǔ)設(shè)施差異化。存在城市社區(qū)風(fēng)險預(yù)警及監(jiān)測的手段落后，設(shè)施陳舊，從而影響應(yīng)急情況下的安全保障。三是過程上輕預(yù)防準(zhǔn)備，重救援恢復(fù)。在具體實踐中，社區(qū)應(yīng)急思路仍然沒有完全轉(zhuǎn)換為事前預(yù)防模式，且事后應(yīng)急處置也缺乏創(chuàng)新性，災(zāi)害防控與社區(qū)日常工作不夠融合，應(yīng)急處突的思維沒有融入常態(tài)化工作中。

（二）城市社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)不充分

第一，應(yīng)急機(jī)制有待深化。目前，雖然已經(jīng)建立了黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化為基礎(chǔ)的社區(qū)治理模式，但是基層社區(qū)應(yīng)急管理機(jī)制仍不夠完善。一是自治機(jī)制不夠健全。居民從熟人社會轉(zhuǎn)到社區(qū)的半熟人社會，地緣因素導(dǎo)致的關(guān)系信任體系相對薄弱，管理難度高；同時，業(yè)委會成員參與社區(qū)自治的積極性較弱。二是社區(qū)應(yīng)急管理理念相對保守。當(dāng)前較多社區(qū)過度依賴傳統(tǒng)行政模式，社區(qū)自身造血功能未能激發(fā)，忽視了社區(qū)居民的主動參與和創(chuàng)新能力。

第二，隊伍上專業(yè)力量不足。一是基層網(wǎng)格員缺乏專業(yè)應(yīng)急素養(yǎng)。網(wǎng)格員作為社區(qū)應(yīng)急管理架構(gòu)中的重要組成部分，在現(xiàn)實中卻存在人崗不固定、素質(zhì)水平參差不齊的現(xiàn)象，造成難以規(guī)范其應(yīng)急專業(yè)素養(yǎng)；同時還存在網(wǎng)格員對社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)中的主要任務(wù)不明確，職能定位不準(zhǔn)的問題。二是兼職隊伍缺乏制度上的預(yù)案供給保障，導(dǎo)致隊伍成員在緊急情況下無法迅速有效地行動。此外，由于缺乏明確的制度保障，兼職隊伍的培訓(xùn)、裝備和資源投入存在信息差，限制其在應(yīng)急事件中的發(fā)揮。

第三，社會力量參與不充分。目前，社區(qū)工作人員難以應(yīng)對日益復(fù)雜的內(nèi)外部風(fēng)險，因此基層應(yīng)急管理需要社會組織的參與。社會組織具有廣泛的動員能力和整合社會資源的靈活性，可以在危機(jī)事件發(fā)生時及時開展救助，降低災(zāi)害帶來的損失。但是，社會組織存在資金來源單一、自身抗風(fēng)險能力弱等問題，同時，社區(qū)與社會組織之間缺乏紐帶和穩(wěn)定的合作機(jī)制，且社會組織在應(yīng)急事件發(fā)生時，主要作用于事后救災(zāi)，在前期預(yù)防階段難以作為。

三、優(yōu)化我國城市社區(qū)應(yīng)急管理體系的路徑

針對城市社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)不均衡不充分的問題，需要整合社區(qū)應(yīng)急功能、重塑社區(qū)應(yīng)急結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基層應(yīng)急能力。

（一）關(guān)口前移，健全社區(qū)應(yīng)急網(wǎng)格體系

目前，我國大部分城市社區(qū)已經(jīng)實現(xiàn)全方位黨建引領(lǐng)基層治理體系建設(shè)，在這樣的基礎(chǔ)上，將 “應(yīng)急網(wǎng)格”建設(shè)融入社區(qū)常態(tài)治理體系，將常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變，搭建能夠支撐 “全災(zāi)種、全周期”的應(yīng)急體系。

第一，完善社區(qū)應(yīng)急網(wǎng)格體系。以黨建引領(lǐng)為主線，建立責(zé)任落實、風(fēng)險識別、隱患整治、宣傳培訓(xùn)、能力提升的工作機(jī)制，在一級網(wǎng)格中，成立專職應(yīng)急小組，實現(xiàn) “多員合一、專人專事”，在三級網(wǎng)格中組建應(yīng)急小隊。同時，各行政區(qū) （縣）對社區(qū)應(yīng)急管理進(jìn)行常態(tài)化巡查。在常態(tài)化社區(qū)治理工作中，搭建非常態(tài)應(yīng)急平臺，行政區(qū) （縣）及相關(guān)職能部門將資源和權(quán)力下沉，使突發(fā)事件發(fā)生時，社區(qū)能夠及時介入。[4]

第二，優(yōu)化危機(jī)評估和風(fēng)險識別機(jī)制。社區(qū)應(yīng)急管理體系應(yīng)堅持預(yù)防為主，關(guān)口前置，因此應(yīng)加強(qiáng)危機(jī)評估和風(fēng)險識別的能力。社區(qū)應(yīng)急小組應(yīng)定期開展各類隱患排查工作，編制弱勢群體名單，繪制本轄區(qū)災(zāi)害風(fēng)險地圖，制定疏散路線，加強(qiáng)與職能部門溝通對接，聯(lián)合開展各類災(zāi)害勘察專項活動。

第三，強(qiáng)化建立應(yīng)急培訓(xùn)、演練機(jī)制。各社區(qū)利用社區(qū)黨群服務(wù)中心設(shè)立科普學(xué)習(xí)區(qū)、引發(fā)災(zāi)害風(fēng)險清單。開展經(jīng)常性、實戰(zhàn)化應(yīng)急演練和群眾性應(yīng)急救護(hù)培訓(xùn)。此外，在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置實訓(xùn)室，針對各年齡層群體有針對性地開展實訓(xùn)。同時，根據(jù)轄區(qū)特點，開展面向基層應(yīng)急管理人員和社區(qū)居民的應(yīng)急演練，切實提高基層應(yīng)急管理人員和當(dāng)?shù)鼐用竦陌踩庾R和應(yīng)急意識。

（二）科技賦能，提升智慧社區(qū)應(yīng)急能力

第一，應(yīng)急數(shù)據(jù)資源共享。當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理的一個重要問題就是信息不對稱。因此，為提高社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)速度，應(yīng)以信息化平臺為支撐，實現(xiàn)市級政府有關(guān)部門、相關(guān)行業(yè)、基層社區(qū)應(yīng)急資源等數(shù)據(jù)整合集成、動態(tài)更新。依托城市大腦平臺提供的大數(shù)據(jù)組件將應(yīng)急數(shù)據(jù)資源進(jìn)行匯聚融合，真正實現(xiàn)應(yīng)急資源 “一網(wǎng)統(tǒng)管”。

第二，應(yīng)急管理系統(tǒng)互聯(lián)。強(qiáng)化社區(qū)應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)，將市域范圍內(nèi)各層級應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，統(tǒng)計生成各社區(qū)檢查符合率、隱患整改率等數(shù)據(jù)，實現(xiàn)風(fēng)險、隱患的多維度統(tǒng)計分析，全面掌握各屬地風(fēng)險管控及隱患排查治理狀況，通過動態(tài)的預(yù)警分析，降低事故發(fā)生概率。

第三，應(yīng)急救援系統(tǒng)互通。完善市域應(yīng)急地圖，整合突發(fā)事件、救援組織、應(yīng)急資源等各種信息要素，實現(xiàn)以數(shù)字化規(guī)劃為依托的快速響應(yīng)、高效組織機(jī)制，按風(fēng)險等級開展線上線下會商研判、聯(lián)合指揮調(diào)度工作。

第四，應(yīng)急管理工作透明化。各社區(qū)應(yīng)急小組需每日進(jìn)行線上線下安全排查、上報、處理工作，同時痕跡化使用數(shù)據(jù)，自動存儲使用記錄，便于監(jiān)督溯源。通過網(wǎng)絡(luò)，可隨時查看隱患的全流程閉環(huán)管理狀況，每項隱患由誰上報、誰確認(rèn)、誰負(fù)責(zé)指派、誰整改、誰驗收，量化隱患的排查治理流程流轉(zhuǎn)，應(yīng)急工作者一崗雙責(zé)，盡職減責(zé)、失職追責(zé)有據(jù)可依。

（三）聚合引領(lǐng)，構(gòu)建多主體“大安全”網(wǎng)

由于風(fēng)險的復(fù)雜性，社區(qū)應(yīng)急管理工作需要形成黨建引領(lǐng)、政府職能部門配合、社會組織和民眾參與的協(xié)同治理局面，打造應(yīng)急管理共同體。

第一，基層黨組織發(fā)揮 “頭羊”功能?；鶎狱h組織在應(yīng)急工作中需要承擔(dān)起制度保障、指路定向功能。在常態(tài)化管理時期，以街道黨建引領(lǐng)帶動社區(qū)組織、企業(yè)、志愿者、雙報到黨員等主體，積極引導(dǎo)其參與到日常社區(qū)治理中，定期組織街道黨建聯(lián)席會議；在應(yīng)急管理時期，以政策保障、財政支持、專項預(yù)案等為基礎(chǔ)，全方位引導(dǎo)社區(qū)應(yīng)急管理調(diào)度工作。

第二，以居民委員會、業(yè)主委員會為代表的居民自治組織發(fā)揮協(xié)調(diào)功能。基層政府積極引導(dǎo)社區(qū)自治組織參與社區(qū)共治，激發(fā)其在日常管理中的監(jiān)督、預(yù)警功能和災(zāi)害發(fā)生時的自救功能。

第三，完善多部門合作機(jī)制。災(zāi)害的復(fù)雜多樣性使得應(yīng)急處突需要多部門、多層級聯(lián)動響應(yīng)。通過制度約束，強(qiáng)化社區(qū)吹哨后部門響應(yīng)的速度和效率，規(guī)范相關(guān)職能部門針對社區(qū)應(yīng)急工作的標(biāo)準(zhǔn)化流程，提高社區(qū)應(yīng)急管理執(zhí)行效率。

第四，激發(fā)社會組織參與力。截至2022年底，全國社區(qū)社會組織超過175萬家，其中，約90%的社區(qū)社會組織由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或社區(qū)黨組織、基層群眾自治組織等進(jìn)行指導(dǎo)管理，且社會組織的靈活性是對當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理體制的有效補(bǔ)位，但是社會組織仍然存在社會功能萎縮等缺陷，因此需要激發(fā)其在應(yīng)急處突工作中的功能。具體來說，一方面，強(qiáng)化社會組織黨建引領(lǐng)，完善街道、社區(qū)黨建聯(lián)席會議機(jī)制，提升常態(tài)化治理工作中應(yīng)急組織的參與度；另一方面，根據(jù)社會組織不同的類型、功能，定期與相對應(yīng)職能部門開展應(yīng)急聯(lián)合演練，強(qiáng)化社會組織應(yīng)急本領(lǐng)。

四、結(jié)束語

作為各類風(fēng)險防控的最小單元，社區(qū)的應(yīng)急管理體系健全程度直接關(guān)系到社會治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。近年來，各級黨組織通過行之有效的集中領(lǐng)導(dǎo)，使得應(yīng)急管理體系建設(shè)得到快速發(fā)展，也為基層社區(qū)應(yīng)急管理體制提供了優(yōu)化思路，充分彰顯了堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度性優(yōu)勢，充分體現(xiàn)了黨政、行業(yè)、個體之間創(chuàng)新性的有效融合。為提高我國城市市域治理能力現(xiàn)代化水平，應(yīng)繼續(xù)提升黨組織在基層的領(lǐng)導(dǎo)力，通過基層創(chuàng)新探索風(fēng)險管理模式，積極推進(jìn)多主體聚能，滿足了多元化的風(fēng)險社會需求。同時，賦予基層更多的行政權(quán)力，形成更具整體性、動態(tài)性和復(fù)雜性的跨部門責(zé)任體系，增強(qiáng)基層社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)的主動性和管理能力，發(fā)展黨群共同參與的新型社區(qū)應(yīng)急管理模式。

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