李慕

摘要：隨著計(jì)算機(jī)技術(shù)的大規(guī)模普及與應(yīng)用，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能為代表的新興數(shù)字信息技術(shù)正在對(duì)數(shù)字政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)深度賦能，電子政務(wù)的發(fā)展對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變及內(nèi)部機(jī)構(gòu)重組起到至關(guān)重要的作用。本文基于西方公共服務(wù)理論、新公共管理理論和服務(wù)型政府理論，運(yùn)用文獻(xiàn)研究法，對(duì)我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展困境進(jìn)行分析，提出準(zhǔn)確識(shí)別服務(wù)目標(biāo)與對(duì)象、整合優(yōu)勢(shì)資源、加快人才培養(yǎng)等優(yōu)化措施，以期為我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展提供有益思路。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；發(fā)展困境

隨著新一輪信息化浪潮襲來(lái)，國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)一系列政策支持 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)的發(fā)展，促使政府機(jī)構(gòu)借助電子信息化手段實(shí)現(xiàn)政府管理和職能轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。我國(guó)更要利用自身互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)較為成熟的優(yōu)勢(shì)，努力地抓住時(shí)機(jī)，積極地落實(shí) “互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略，加大互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與政務(wù)服務(wù)的融合力度，為打造公共產(chǎn)品與服務(wù)貢獻(xiàn)力量。

一、電子政務(wù)的理論基礎(chǔ)

（一）西方公共服務(wù)理論

這一理論在發(fā)展過(guò)程中主要經(jīng)歷三個(gè)時(shí)期：①公法研究時(shí)期；②公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究時(shí)期：③新公共管理時(shí)期?！肮卜?wù)”在第一個(gè)時(shí)期出現(xiàn)，“公共產(chǎn)品”在第二個(gè)時(shí)期出現(xiàn)。新公共管理時(shí)期認(rèn)為 “公共服務(wù)”是公共管理的核心。目前，該理論已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共服務(wù)領(lǐng)域中的主導(dǎo)。而新公共服務(wù)理論則在上述理論基礎(chǔ)上得以建立，在諸多方面得到很大程度的完善，對(duì)電子政務(wù)的發(fā)展具有理論指導(dǎo)意義。

（二）新公共管理理論

傳統(tǒng)的公共管理理論更多強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的分層管理，貫穿全程的是權(quán)力的劃分，其理論根源要追溯到威爾遜、古德諾的政治與行政二分法和以韋伯科層制管理理論為基礎(chǔ)的官僚制行政理論。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)模式的革新與自由市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，將自由經(jīng)濟(jì)模式納入管理領(lǐng)域之后，傳統(tǒng)的行政體系已經(jīng)不能適應(yīng)高速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，便催生了新公共管理理論。該理論采用現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理念，將自由競(jìng)爭(zhēng)理念貫穿其中，推崇行政管理中企業(yè)化的管理模式，注重自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變管理理念，提升市場(chǎng)滿(mǎn)意度。

二、電子政務(wù)的發(fā)展階段

國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公廳等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā) 《國(guó)家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》，旨在加強(qiáng)電子政務(wù)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，支撐電子政務(wù)實(shí)施應(yīng)用。在互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展的強(qiáng)力作用下，“信息化”“數(shù)字化”“智慧化”成為政府行政管理效率發(fā)展的重要方向。我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展分為三個(gè)階段：電子政務(wù)萌芽期、電子政務(wù)全面推進(jìn)階段、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新突破階段。

第一階段 （2002年以前）是電子政務(wù)萌芽期。這一階段主要標(biāo)志是 “辦公自動(dòng)化”和 “部門(mén)信息化”，實(shí)現(xiàn)同部門(mén)上下級(jí)之間的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。1993年3月，“三金”工程開(kāi)始建設(shè)，為電子政務(wù)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

第二階段 （2002—2014年）是電子政務(wù)全面推進(jìn)階段?！秶?guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》 （中辦發(fā) 〔2002〕17號(hào)）頒布。這一階段強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)作和主動(dòng)服務(wù)，通過(guò)線(xiàn)上線(xiàn)下辦事大廳和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端提供更全面的在線(xiàn)辦事服務(wù)。2006年3月，原國(guó)務(wù)院信息化工作辦公室下發(fā) 《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》 （國(guó)信 〔2006〕2號(hào)），從戰(zhàn)略高度為加快電子政務(wù)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第三階段 （2014年以后）是政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新突破。2014年2月，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立，自此我國(guó)信息化發(fā)展步入轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新突破階段。同年，浙江首次提出 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的理念，開(kāi)始 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的地方探索。2016年政府工作報(bào)告提出大力推進(jìn) “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)部門(mén)間數(shù)據(jù)共享，讓居民和企業(yè)少跑腿、好辦事、不添堵?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”對(duì)于推動(dòng)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和數(shù)字政府建設(shè)具有重大戰(zhàn)略意義。截至2018年12月底，中國(guó)31個(gè)省級(jí)一體化 “互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)建成。2022年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布 《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā) 〔2022〕14號(hào)），指出要 “持續(xù)優(yōu)化全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)功能，全面提升公共服務(wù)數(shù)字化、智能化水平，不斷滿(mǎn)足企業(yè)和群眾多層次多樣化服務(wù)需求”。[1]

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)的發(fā)展困境

（一）缺乏科學(xué)定位，服務(wù)目標(biāo)模糊

根據(jù)國(guó)務(wù)院電子政務(wù)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)要求，我國(guó)地方政府陸續(xù)出臺(tái)電子政務(wù)規(guī)范性文件，由于決策主體專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺、認(rèn)知具有局限性，導(dǎo)致電子政務(wù)定位不準(zhǔn)確，層層落地執(zhí)行時(shí)部分人員簡(jiǎn)單地將電子政務(wù)理解為辦公自動(dòng)化，沒(méi)有深入認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)對(duì)提高公共管理效率、履行服務(wù)職責(zé)、實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要作用。地方政府在靈活運(yùn)用和因地制宜方面存在明顯不足，電子政務(wù)的發(fā)展缺乏側(cè)重點(diǎn)，目標(biāo)群體定位模糊。電子政務(wù)建設(shè)關(guān)鍵在于推廣，將其優(yōu)勢(shì)廣泛告知社會(huì)公眾，提高公眾認(rèn)可度與參與度，但實(shí)際效果卻并不令人十分滿(mǎn)意，主要原因歸咎于電子政務(wù)建設(shè)工作在全面開(kāi)展前沒(méi)有明確服務(wù)目標(biāo)，面對(duì)不同年齡、民族、性別、職業(yè)的服務(wù)對(duì)象，缺乏具體、深入的多樣化需求調(diào)查，這就導(dǎo)致電子政務(wù)落地后不符合大眾的需求，難以獲得公眾的滿(mǎn)意。[2]

（二）資源有待整合，信息更新滯后

我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中，電子政務(wù)碎片化建設(shè)嚴(yán)重制約企業(yè)和公眾辦事滿(mǎn)意度、公共服務(wù)質(zhì)量和行政管理效率。政府機(jī)構(gòu)向公眾披露的信息多為零星片段，信息更新滯后，缺乏資源的合理安排與系統(tǒng)整合。由于管理層次和職能分工的存在，各部門(mén)之間存在溝通壁壘，無(wú)法實(shí)現(xiàn)高效聯(lián)動(dòng)，導(dǎo)致有效信息很難被公眾準(zhǔn)確捕捉。政務(wù)平臺(tái)信息更新缺乏靈活性和即時(shí)性，所提供的信息不能滿(mǎn)足公眾需求，久而久之訪(fǎng)問(wèn)量下降，逐漸淡出公眾視野，進(jìn)而導(dǎo)致網(wǎng)站信息更新滯后、頁(yè)面陳舊缺乏活力、政務(wù)平臺(tái)形同虛設(shè)，如此進(jìn)入惡性循環(huán)，給電子政務(wù)的建設(shè)發(fā)展帶來(lái)巨大阻力。

（三）人力資源缺失，專(zhuān)業(yè)知識(shí)匱乏

由于電子政務(wù)專(zhuān)業(yè)人才短缺，政府公務(wù)人員相關(guān)知識(shí)匱乏，導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中存在的問(wèn)題處理方式不夠科學(xué)。具體表現(xiàn)在：一是管理者不能及時(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念。在實(shí)時(shí)信息發(fā)布過(guò)程中，無(wú)法以滿(mǎn)足公眾的實(shí)際需求為轉(zhuǎn)移，更多考慮的是信息發(fā)布對(duì)政府可能造成的影響。二是固化的傳統(tǒng)辦公模式思想根深蒂固。當(dāng)下政務(wù)環(huán)境很難適應(yīng)新事物，很多年齡偏大的公務(wù)人員無(wú)法適應(yīng)電子政務(wù)的工作要求和方式，而且通過(guò)強(qiáng)硬手段倒逼政務(wù)方式改革和傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)變是比較困難的。三是對(duì)新事物掌握和適應(yīng)能力比較差。很多公務(wù)人員建立新型電子政務(wù)的意識(shí)和覺(jué)悟不強(qiáng)，滿(mǎn)足于長(zhǎng)此以往形成的 “工作經(jīng)驗(yàn)”，這與公務(wù)人員的個(gè)人素質(zhì)有關(guān)系。四是電子政務(wù)的實(shí)施難以越過(guò)政府管理部門(mén)這個(gè)準(zhǔn)繩，因此，嚴(yán)重阻礙一些內(nèi)網(wǎng)信息的發(fā)布和外網(wǎng)信息的公開(kāi)。五是我國(guó)基層單位相對(duì)閉塞，公務(wù)人員沒(méi)有或者極少有機(jī)會(huì)參加發(fā)達(dá)地區(qū)電子政務(wù)前沿知識(shí)的經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，導(dǎo)致基層單位政務(wù)信息化的發(fā)展步伐受阻。

四、電子政務(wù)發(fā)展困境的原因分析

（一）信息部門(mén)決策方式落后

部分地區(qū)人員對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)識(shí)不足，負(fù)責(zé)電子政務(wù)建設(shè)工作的人才匱乏、專(zhuān)業(yè)知識(shí)欠缺，使該地區(qū)無(wú)法組成科學(xué)的決策團(tuán)隊(duì)，更無(wú)法做出科學(xué)的發(fā)展分析。

（二）專(zhuān)項(xiàng)資金分配不夠合理

自電子政務(wù)投資項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、便民信息化、農(nóng)牧業(yè)信息化、旅游信息化和教育信息化等方面建設(shè)。但據(jù)筆者了解，電子政務(wù)建設(shè)資金很多用于電子政務(wù)相關(guān)設(shè)備引進(jìn)和支付外包費(fèi)用，其中電子政務(wù)設(shè)備引進(jìn)占用了大量資金，而由于缺乏專(zhuān)業(yè)電子政務(wù)人才，導(dǎo)致一些設(shè)備的利用率并不高，很多先進(jìn)設(shè)備長(zhǎng)期閑置，優(yōu)勢(shì)功能得不到有效發(fā)揮。資金分配沒(méi)有在設(shè)備、技術(shù)和人員之間找到平衡點(diǎn)，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、達(dá)不到預(yù)期效果、信息更新不及時(shí)等棘手問(wèn)題。

（三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異

不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差距的事實(shí)是客觀(guān)存在的，我國(guó)各地區(qū)電子政務(wù)上的差距表現(xiàn)也尤為明顯。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，就電子政務(wù)的投入而言，發(fā)達(dá)地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不發(fā)達(dá)地區(qū)，而基層行政單位中，受各種原因限制電子政務(wù)建設(shè)的投入水平更加有限。因此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約著電子政務(wù)的發(fā)展。

五、優(yōu)化電子政務(wù)的對(duì)策探討

（一）建立以用戶(hù)為中心的服務(wù)目標(biāo)，明確定位服務(wù)對(duì)象

推動(dòng)電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展不僅能夠提高政府機(jī)構(gòu)的行政管理效率和水平，最根本的原因是電子政務(wù)廣泛建設(shè)可以便民利民。因此，讓公眾得到便利，認(rèn)可新型政務(wù)服務(wù)方式、積極轉(zhuǎn)變政府職能是發(fā)展電子政務(wù)的根本動(dòng)力。為了更好地讓電子政務(wù)服務(wù)公眾，現(xiàn)行電子政務(wù)仍有很大的提升空間。對(duì)于我國(guó)電子政務(wù)而言，分析服務(wù)對(duì)象的需求意義重大，它直接影響電子政務(wù)的功能發(fā)揮和公眾對(duì)電子政務(wù)的認(rèn)可程度，只有認(rèn)清社會(huì)公眾尋求電子政務(wù)服務(wù)的實(shí)際需求，才能明確電子政務(wù)建設(shè)方向和具體任務(wù)。

（二）整合更新系統(tǒng)資源，強(qiáng)化政務(wù)信息的安全性

充分發(fā)揮電子政務(wù)的行政辦公和管理服務(wù)效益優(yōu)勢(shì)，必須加強(qiáng)各部門(mén)之間的精誠(chéng)合作，實(shí)現(xiàn)有效信息共享和優(yōu)質(zhì)資源整合。具體應(yīng)建立電子政務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化平臺(tái)體系，我國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)有必要建設(shè)綜合統(tǒng)一的平臺(tái)來(lái)把散落在各部門(mén)的政務(wù)資源整合起來(lái)，形成完整的跨部門(mén)合作機(jī)制，使電子政務(wù)擺脫原有職能設(shè)計(jì)的界限，以電子信息化的形式，打破部門(mén)限制壁壘，達(dá)到電子政務(wù)的無(wú)縫隙連接，使政府管理和服務(wù)更加高效。[3]

整合政務(wù)信息是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，雖然面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，但是只要對(duì)電子政務(wù)加以全面籌劃，終能實(shí)現(xiàn)政府信息資源的有效利用。我國(guó)政府應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)決策、辦公自動(dòng)化、內(nèi)部交流、對(duì)外發(fā)布、社會(huì)公眾的不同需要，對(duì)政務(wù)信息資源進(jìn)行分類(lèi)、加工和整理，按照統(tǒng)一規(guī)范建立起行業(yè)部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，更加人性化地為政府機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾提供信息咨詢(xún)的服務(wù)。電子政務(wù)應(yīng)以 “信息資源管理為支撐”，將政府機(jī)構(gòu)的信息資源進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，通過(guò)統(tǒng)一的接口與標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到信息資源共享，以此實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源的有效利用。電子政務(wù)的安全性問(wèn)題關(guān)乎電子政務(wù)建設(shè)的成敗，我國(guó)政府電子政務(wù)系統(tǒng)幾乎每年都會(huì)遭受到安全威脅，造成經(jīng)濟(jì)損失。這就要求地區(qū)政府必須全面加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的完善，通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)外包等方式保證電子政務(wù)信息的安全性，包括信息的保密性、完整性及可用性，并通過(guò)具體管理過(guò)程中實(shí)施 “軟措施”將網(wǎng)絡(luò)安全做細(xì)做實(shí)，確保政務(wù)信息安全。[4]

（三）加快人才培養(yǎng)步伐，快速提高電子政務(wù)人員素質(zhì)

“公共服務(wù)”是建設(shè)我國(guó)電子政務(wù)的主要目標(biāo)，只有在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中始終謹(jǐn)記這一宗旨，加強(qiáng)監(jiān)管和宣傳教育，營(yíng)造 “電子政務(wù)服務(wù)社會(huì)公眾”的氛圍，確保電子政務(wù)廣泛應(yīng)用時(shí)不發(fā)生偏離和懈怠。

聘用專(zhuān)家人才對(duì)公務(wù)人員開(kāi)展電子政務(wù)技能培訓(xùn)，提高電子政務(wù)人員工作專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，激發(fā)每個(gè)人在崗位上發(fā)揮創(chuàng)造出最大價(jià)值。設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，拓展多種渠道，挖掘具有信息技術(shù)和電子政務(wù)管理的復(fù)合型人才，建立適應(yīng)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展的技術(shù)專(zhuān)家、應(yīng)用人才和管理人員專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍。

電子政務(wù)人才匱乏的一個(gè)重要原因是電子政務(wù)得不到充分重視，人才價(jià)值得不到發(fā)揮，最終導(dǎo)致人才嚴(yán)重流失。因此，要完善人才引進(jìn)機(jī)制，給予電子政務(wù)相關(guān)領(lǐng)域人才較高待遇，避免流失；加強(qiáng)人力資源的開(kāi)發(fā)利用，建立培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才、用好人才的良性培育機(jī)制，提高人才資源管理水平。政府應(yīng)通過(guò) “一站式”網(wǎng)上信息服務(wù)，向社會(huì)公眾提供信息資源，提供高效、優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、全面的高質(zhì)量公共服務(wù)，打破時(shí)間和空間限制，讓公眾進(jìn)入系統(tǒng)即可得到所需要的信息和行政服務(wù)?！耙徽臼健彪娮诱?wù)在功能上應(yīng)強(qiáng)調(diào)為社會(huì)公眾服務(wù)，而不僅僅是為政府內(nèi)部工作人員辦公提供便利。要在保證提高公務(wù)人員辦公效率的同時(shí)，為社會(huì)公眾提供豐富的行業(yè)、經(jīng)濟(jì)、生活、政策、法規(guī)、新聞等方面的信息資源與公共服務(wù)。

六、結(jié)束語(yǔ)

電子政務(wù)的發(fā)展影響和制約社會(huì)公眾對(duì)政府行政管理服務(wù)的滿(mǎn)意度。大數(shù)據(jù)時(shí)代，電子政務(wù)服務(wù)的內(nèi)容及表現(xiàn)形式還會(huì)不斷發(fā)展與變化，通過(guò)對(duì)我國(guó)電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r的研究，能夠發(fā)現(xiàn)發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題，進(jìn)而找到我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)與其他國(guó)家電子政務(wù)之間存在較大差距的具體原因。另外，對(duì)我國(guó)電子政府建設(shè)存在問(wèn)題以及優(yōu)化電子政務(wù)的對(duì)策進(jìn)行研究，有利于電子政務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和基層單位具有借鑒意義。

參考文獻(xiàn)：

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