周敏凱,時曉建

(同濟(jì)大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院,上海 200092)

黨的二十大報告第一次對科教興國戰(zhàn)略與全面依法治國戰(zhàn)略分別作為單獨(dú)部分予以深刻闡述,實現(xiàn)中國高等教育高質(zhì)量發(fā)展,必須牢牢抓住兩個戰(zhàn)略,堅持依法治教的法治化方針不動搖。

一、高等教育高質(zhì)量發(fā)展是新時代的新目標(biāo)

黨的二十大報告提出,“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)?！盵1]20改革開放四十五年,我國高等教育已經(jīng)基本完成從“精英教育”到“大眾化教育”的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,取得了不凡的成績。普通高校的數(shù)量與在校人數(shù)等基礎(chǔ)指標(biāo)都有了明顯提高,高等教育資源緊缺現(xiàn)象得到了一定程度的緩解。但是,高等教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展,依然面臨一些深層問題的挑戰(zhàn)。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo),“必須針對學(xué)校自我約束和自我發(fā)展機(jī)制不健全、政府管理越位缺位錯位不到位、社會參與不足等問題,深化辦學(xué)體制和教育管理改革,推進(jìn)教育領(lǐng)域治理能力和水平現(xiàn)代化?！盵2]349這就必須踔厲推進(jìn)高等教育依法治教的法治化進(jìn)程,推動高等教育發(fā)展方式從外部資源推動,轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展,推動高等教育從“有”到“優(yōu)”、由“優(yōu)”向“強(qiáng)”的邁進(jìn)。高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

(一)教育強(qiáng)國是實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)

落實教育強(qiáng)國戰(zhàn)略關(guān)系國家現(xiàn)代化全局。習(xí)近平總書記指出,“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程,必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置,深化教育改革,加快教育現(xiàn)代化,辦好人民滿意教育?！盵3]155“今天,建設(shè)教育強(qiáng)國,對科學(xué)知識和優(yōu)秀人才的需要,比以往任何時候都更為迫切?！盵4]據(jù)中國教育科學(xué)研究院測算,我國目前的教育強(qiáng)國指數(shù)居全球第23位,比2012年上升26位,是全球進(jìn)步最快的國家之一。高等教育現(xiàn)代化水平集中體現(xiàn)了一個國家經(jīng)濟(jì)硬實力、文化軟實力、影響巧實力、技術(shù)銳實力的水平。實施教育強(qiáng)國戰(zhàn)略,必須立足新發(fā)展格局,圍繞立德樹人根本任務(wù),著力培養(yǎng)能擔(dān)當(dāng)重任的時代新人、堅定的社會主義建設(shè)者和可靠的接班人。

(二)高等教育體制改革是實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的持續(xù)動力

“從教育大國到教育強(qiáng)國是一個系統(tǒng)性躍升和質(zhì)變,必須以改革創(chuàng)新為動力。要堅持系統(tǒng)觀念,統(tǒng)籌推進(jìn)育人方式、辦學(xué)模式、管理體制、保障機(jī)制改革,堅決破除一切制約教育高質(zhì)量發(fā)展的思想觀念束縛和體制機(jī)制弊端,全面提高教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平”。[5]近年來深化高等教育體制改革,從“管、辦、評分離”到“放、管、服”改革,基本目標(biāo)都是促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能,強(qiáng)化高校主體在高等教育發(fā)展中的自主性地位。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán),完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。這已成為近年來進(jìn)一步深化高等教育體制改革的努力方向。

在高等教育法治化建設(shè)中,政府、高校、社會是三大治理主體。《教育法》和《高等教育法》等基本法律分別賦予他們不同的辦學(xué)權(quán)責(zé)。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》,是保障高校主體地位與辦學(xué)自主權(quán)的第一部標(biāo)志性文件。2014年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán) 完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》,進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“尊重學(xué)校的辦學(xué)主體地位”。[6]166習(xí)近平總書記在2018年全國教育大會上指出,“學(xué)校是辦學(xué)主體,要盡可能把資源配置、經(jīng)費(fèi)使用、考評管理等放給學(xué)校,保證學(xué)校事情學(xué)校辦。”[7]顯然,我國的高等教育基本法律都將高校主體放在高等教育治理的中心地位,都視其為“核心”主體。

深化高等教育體制改革的基本方向,就是堅持依法治教方針,明確三大治理主體權(quán)責(zé)界限和權(quán)責(zé)關(guān)系,發(fā)揮多元主體各自的主動性和積極性,尤其是激發(fā)高校主體自主辦學(xué)的積極性與創(chuàng)造性,型塑多元主體協(xié)調(diào)共治的格局。高等教育體制改革必將為高等教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供持續(xù)動力。

(三)高等教育法制化建設(shè)是高等教育高質(zhì)量發(fā)展的制度保障

經(jīng)過四十五年的改革發(fā)展,全面依法治國總體格局基本形成。在高等教育領(lǐng)域落實依法治國戰(zhàn)略的方式,具體體現(xiàn)為高等教育依法治教與高校依章治校。高等教育法治化的首要任務(wù),是從制度層面規(guī)范高等教育治理三大主體的權(quán)責(zé)以及相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系的法律制度建設(shè),用明晰的法律規(guī)范確保高校辦學(xué)自主權(quán)的落實。黨的十八大以來,高等教育法治化建設(shè)取得不小成果,但是主體權(quán)責(zé)關(guān)系研究、高校自主辦學(xué)權(quán)責(zé)保障研究依然不夠充分,已有法律法規(guī)存在的主要問題還是針對性、實效性不是很強(qiáng)。新時代高等教育領(lǐng)域的法治化建設(shè),需要正視立法程序、法律條款、法律執(zhí)行、法律監(jiān)督等方面所面臨的新挑戰(zhàn),需要抓住制度建設(shè)的龍頭,探尋新的辦法加以克服。

二、推進(jìn)高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)

習(xí)近平總書記曾在中央全面依法治國工作會議上指出,“在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程上,我們要更加重視法治、厲行法治,更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用”。[8]292國家法治建設(shè)的本質(zhì)就是制定良法和實施善治。良法是前提,善治是結(jié)果,兩者相輔相成。依法治國首先需要制定符合憲法精神和時代需要的法律,即要有良法。已經(jīng)過時的法律規(guī)范和有悖憲法精神原則的法律規(guī)范,已經(jīng)失去了良法的價值,無法借助它們實現(xiàn)善治。依法治國還需要落實良法,公正有效執(zhí)行良法,即善治。如果良法不能實施,或不能公正有效地執(zhí)法,良法也就變成擺設(shè)和紙上談兵,也就無法實現(xiàn)善治結(jié)果。高等教育法治化,也必須實現(xiàn)良法善治的統(tǒng)一。不但需要系統(tǒng)健全的高等教育法律體系,即教育良法;同時還需要有效實施、監(jiān)督與落實,即教育善治。高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)應(yīng)該是建構(gòu)高等教育治理主體的多元形態(tài)、健全系統(tǒng)完備的法律制度體系、型塑有效合理的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)。

(一)建構(gòu)法治化治理的多元主體形態(tài)

國家現(xiàn)代化治理普遍呈現(xiàn)治理主體多元化的特征。除了政府主體之外,還有其他非政府主體的參與。治理主體多元化趨勢,體現(xiàn)了現(xiàn)代社會治理的發(fā)展需要和歷史進(jìn)步。中國現(xiàn)代化實踐證明,隨著我國改革開放和國家體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展,群眾民主自治意識的提升,我國現(xiàn)代化建設(shè)也呈現(xiàn)出主體多元化特征,它們在國家現(xiàn)代化治理的不同層面,都呈現(xiàn)出多元主體參與治理的特點。要求政府主體轉(zhuǎn)變政府行政職能改變單一權(quán)力中心地位,適當(dāng)放權(quán)。我國政府體制的“放、管、服”改革,就是打破單一政府主體的封閉式管理格局,適應(yīng)多元主體共治的現(xiàn)代化潮流。

高等教育法治化建設(shè)的基本任務(wù)就是健全高教法律制度體系,明晰政府、高校、社會多元主體的權(quán)責(zé)與權(quán)責(zé)關(guān)系,維護(hù)多元主體形態(tài)的健康發(fā)展。高等教育法治化建設(shè)的主體主要包括政府、高校和社會。在高等教育領(lǐng)域的“放、管、服”體制改革,著重要求政府主體適當(dāng)放權(quán),轉(zhuǎn)變職能,更多為高校與社會主體提供服務(wù)。政府主體的主要職能應(yīng)該是宏觀管理職能和服務(wù)職能,同時,還應(yīng)承擔(dān)對其他主體依法履行相關(guān)權(quán)責(zé)的監(jiān)管職能。

(二)健全高等教育的法律制度體系

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào),“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用,加強(qiáng)對立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[9]47高等教育法治化建設(shè),首要任務(wù)就是要建構(gòu)系統(tǒng)完備的高等教育法律規(guī)范體系;其次要重視高校內(nèi)部治理的大學(xué)章程與校規(guī)的制定。高等教育法律制度體系是依法治教的制度保障,大學(xué)章程、校規(guī)是依章治校的制度保障。

系統(tǒng)完備的高等教育法律制度體系,主要包含完備的法律制度體系、有力的法治保障體系、有效的法律實施體系、健全的法律監(jiān)督體系。首先,法律制度體系要契合多元主體參與的高等教育法治化形態(tài),合理配置政府、高校、社會三大主體的權(quán)責(zé);其次,高等教育法治保障體系主要保障政府、高校、社會三大主體依法參與治理的權(quán)責(zé),包括各主體在高等教育方面的決策、咨詢、辦學(xué)全過程的權(quán)責(zé);第三,高等教育法律實施體系,需要保障高等教育治理的決策機(jī)制、辦學(xué)機(jī)制、評估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的正常運(yùn)行;第四,高等教育法律監(jiān)督體系,需要監(jiān)督高等教育治理主體的權(quán)責(zé)統(tǒng)一和關(guān)系協(xié)調(diào),保障教育法律制度的有效實施。

高校主體的大學(xué)章程等校內(nèi)規(guī)章制度,是高校內(nèi)部法治化治理的制度保障。高校應(yīng)該依照相關(guān)法律,制定大學(xué)章程和相關(guān)校規(guī),以便充分調(diào)動學(xué)校內(nèi)部的機(jī)構(gòu)管理者和全體師生員工自主辦學(xué)的主動性和創(chuàng)造性。

(三)型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

國家治理現(xiàn)代化,一定意義就是國家治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。高等教育法治化建設(shè)的核心任務(wù)就是改變傳統(tǒng)的、單一的政府主體統(tǒng)管方式,營造政府主體適度有效的行政管理與行政監(jiān)督、高校主體積極主動辦學(xué)、社會主體依法參與辦學(xué)的有效的治理結(jié)構(gòu)。

型塑高等教育多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu),首先,需要從法律上厘清不同主體參與高等教育治理的各自權(quán)責(zé),建構(gòu)一種權(quán)責(zé)配置合理、權(quán)責(zé)關(guān)系協(xié)調(diào)的多元主體協(xié)同治理的方式,形成不同主體之間的平等協(xié)商、依法協(xié)同的合作關(guān)系。其次,在多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)中,政府主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)以宏觀調(diào)控、服務(wù)與監(jiān)督為主;高校主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)是制定相關(guān)學(xué)校治理規(guī)范,依章自主辦學(xué);社會主體的主要權(quán)責(zé)應(yīng)是依法參與辦學(xué),為社會做出更大貢獻(xiàn)。第三,型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的同時,還需要真正實現(xiàn)多元主體協(xié)同治理中的價值、行為、目標(biāo)等方面的實質(zhì)性協(xié)同。

需要指出的是,多元主體協(xié)同治理中的政府主體,應(yīng)包括各級政府和各級高等教育行政管理部門;高校主體,應(yīng)包括各類高等學(xué)校;社會主體,應(yīng)包括參與高等教育辦學(xué)的各類社會組織和企業(yè)。

型塑多元主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)的實際價值在于有力提高高等教育決策的科學(xué)性,增強(qiáng)高校辦學(xué)的主動性和創(chuàng)造性,激發(fā)社會組織參與辦學(xué)的積極性,最終形成多元主體合力效應(yīng),集中力量促進(jìn)高等教育的高質(zhì)量發(fā)展。

三、高等教育法治化建設(shè)存在的問題

黨的十八大以來,我國高等教育法治化建設(shè)取得了重大成績。但是,要實現(xiàn)新時代高等教育高質(zhì)量發(fā)展的新目標(biāo),還須正視其中存在的一些問題。

(一)高等教育法律制度建設(shè)的與時俱進(jìn)問題

目前我國教育法律體系的主體法律部分主要由8部教育基本法律與10余部教育行政法規(guī)構(gòu)成。此外,還包括其他地方性法規(guī),以及大量的各級教育管理部門頒發(fā)的政策性文件。盡管近年來高等教育法律體系廢、改、釋工作在不斷推進(jìn),但是依然存在一些問題。

首先,一些重要的基本法規(guī)修改相對滯后,在深化高等教育體制改革中,難以做到全過程“有法可依”。從高等教育高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)出發(fā),需要對《教師法》《學(xué)位條例》《職業(yè)教育法》等基本法律法規(guī)加以修訂與完善,為深化高等教育“放、管、服”體制改革提供全過程法律依據(jù)。其次,現(xiàn)存的國家教育考試、校園安全管理、高校辦學(xué)評估、教育督導(dǎo)等方面的法律條文相對抽象,需要修訂補(bǔ)充,以便更加明晰、更具可操作性。第三,高等教育法律制度建設(shè)中依然存在一些立法“盲點”。例如,家庭在教育中的權(quán)責(zé)規(guī)定,對社會主體參與權(quán)的闡釋,還停留在一般“原則”性的規(guī)定,客觀上造成“無法可依”的問題。第四,有些法律規(guī)范中與教育內(nèi)在價值密切呼應(yīng)的特征尚不鮮明,有些法律規(guī)范的“工具主義”的色彩比較明顯。[10]36

《高等教育法》明確規(guī)定,高校自成立之日起即獲得法人資格與相應(yīng)的權(quán)利能力。這種權(quán)利能力具有法律人格的基本特點,作為法律人的資格,即行使權(quán)力、承擔(dān)義務(wù)及責(zé)任的能力。[11]220《高等教育法》還明確賦予高校自主辦學(xué)的七項權(quán)利。但是,在賦予高校諸多權(quán)利的同時,卻附加了一系列限制性條件,比如“根據(jù)社會需求,辦學(xué)條件和國家核定的辦學(xué)規(guī)?！薄案鶕?jù)教學(xué)需要”“根據(jù)自身條件”“按照國家有關(guān)規(guī)定”“根據(jù)實際需要和精簡、效能的原則”等等。這些附加條件在一定程度上限制了高校辦學(xué)自主權(quán)的自主性,客觀上造成高校辦學(xué)自主權(quán)規(guī)范內(nèi)容的模糊,為高校自主權(quán)被約束留下了法律和政策的空間和漏洞,給高校法人地位轉(zhuǎn)化為辦學(xué)自主權(quán)造成某些法律障礙。其實,現(xiàn)存高等教育基本法規(guī),關(guān)于政府主體的教育行政權(quán)的法律規(guī)范不盡明晰,政府與高校的主體權(quán)責(zé)關(guān)系也不清晰,是造成政府主體對高校主體越權(quán)行為產(chǎn)生的重要原因。

此外,《高等教育法》在規(guī)定高校自主權(quán)時,對大學(xué)、學(xué)院、高等?？茖W(xué)校統(tǒng)一規(guī)定,忽視了不同高校類型的辦學(xué)自主權(quán)的差異性,對不同類型高校辦學(xué)自主權(quán)的法規(guī)制定需要增強(qiáng)針對性,不能一把尺子到底。

(二)加強(qiáng)高校內(nèi)部的“軟法”建設(shè)問題

依章治校是高等教育法治化的重要環(huán)節(jié)。但是,高校內(nèi)部治理的法律制度建設(shè)相對不足。首先,關(guān)于高校制定大學(xué)章程和校規(guī)的監(jiān)督審核法規(guī),似乎是一個薄弱點。其次,關(guān)于高校治理“有章不依”行為的懲戒法規(guī)似乎也較簡單,實際操作性不強(qiáng)。再次,高等教育的基本法律對重要法律范疇作宏觀抽象表述,往往為高?！败浄ā钡闹贫粝铝四：臻g,其結(jié)果就可能出現(xiàn)高校治理主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系難以分清,影響高校依章治校的法治化建設(shè)。最后,《高等教育法》等基本法律對依章治校中的某些重要法律范疇缺乏相對具體明晰的規(guī)范,導(dǎo)致高校內(nèi)部制定相應(yīng)“軟法”規(guī)范時有了更多自由裁量空間。例如,《高等教育法》中,有一條高校黨委“討論決定改革、發(fā)展和基本管理制度等重大事項”的規(guī)定中對“重大事項”的規(guī)范就過于宏觀抽象。

四、推進(jìn)高等教育法治化的實施路徑

(一)持續(xù)推進(jìn)高等教育法律制度建設(shè)

要實現(xiàn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展,高等教育法制化建設(shè)無論在立法程序、法律條款、法律效力、法律執(zhí)行,還是法律監(jiān)督方面,都需要持續(xù)與時俱進(jìn)、不斷完善。

首先,要旗幟鮮明堅持黨對教育工作的全面領(lǐng)導(dǎo),保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)入章程。其次,要運(yùn)用法治思維和法治化方式,從實際問題出發(fā),廣泛征求社會各界代表意見和建議,組織專家學(xué)者通過調(diào)查研究,更深入研究高等教育法律體系中存在的問題和不足,從修法的角度全面審視并修訂現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī),及時清除現(xiàn)存法規(guī)體系中存在的制度障礙。當(dāng)下尤其需要加快“六修五立”立法進(jìn)程,即對《教育法》《職業(yè)教育法》《高等教育法》《學(xué)位條例》《教師法》與《民辦教育促進(jìn)法》六部法律進(jìn)行修訂,同時盡快制定學(xué)校、社會呼聲較高的《學(xué)校法》《教育考試法》《學(xué)前教育法》《終身學(xué)習(xí)法》與《家庭教育法》等五部法律,為高等教育和全過程教育的現(xiàn)代化治理提供更健全的法律制度保障。第三,大力推進(jìn)教育法典編撰工作的進(jìn)程。2021年,全國人大常委會把研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作,納入年度立法工作計劃?！敖逃ǖ涫墙逃I(lǐng)域法律規(guī)范的高級形態(tài),也是教育法治實踐的集中體現(xiàn)?！盵12]21-33教育法典的編撰和頒布必將為教育高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的制度保障。第四,加強(qiáng)高等教育基本法律與高?！败浄ā敝g的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作,進(jìn)一步健全大學(xué)章程等校規(guī)的“軟法”制度建設(shè)。第五,及時總結(jié)法治化建設(shè)實踐的好經(jīng)驗好成果,用立法形式上升為新的法律法規(guī),鞏固改革成果,健全高等教育法律體系。

(二)著重厘清政府主體權(quán)責(zé)清單

國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》的規(guī)定,政府主體依法行政應(yīng)該包括合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。其中首要的就是,行政機(jī)關(guān)實施行政管理必須依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行。[13]58-59依法行政是政府體制改革的方針?！拔覈逃w制改革一定意義上是教育行政體制的改革,即國家以什么樣的方式來干預(yù)教育活動?！盵14]23高等教育法治化建設(shè),應(yīng)該把重點放在約束政府主體行為,制約政府主體干預(yù)高校依法自主辦學(xué)的越權(quán)行為,確保高校辦學(xué)自主權(quán)的有效行使。為此,迫切需要制定政府主體的權(quán)責(zé)清單,運(yùn)用法治思維和政府權(quán)責(zé)清單式的方式,從制度上有力約束政府主體行為。

要進(jìn)一步厘清政府權(quán)力清單,必須深化高等教育領(lǐng)域“放、管、服”改革,促進(jìn)政府主體進(jìn)一步放權(quán)和轉(zhuǎn)變職能,加強(qiáng)服務(wù)意識。

(三)充分保障高校主體自主辦學(xué)權(quán)責(zé)

高等教育法治化建設(shè)的一個核心任務(wù)就是需要運(yùn)用法治思維和法治方法保障高校自主辦學(xué)權(quán)力。盡管政府主體在高等教育治理中居于領(lǐng)導(dǎo)地位,高校主體始終是核心主體。政府主體的主要權(quán)責(zé)就是保障高校辦學(xué)自主權(quán),政府主體的行政管理與教育政策制定的基本出發(fā)點,應(yīng)該是為高等教育實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的辦學(xué)環(huán)境,充分保障高校辦學(xué)自主權(quán)。

保障高校辦學(xué)自主權(quán),除了規(guī)范政府主體行為之外,也需要從法律制度層面厘清高校內(nèi)部治理的多元主體的權(quán)責(zé)關(guān)系,需要依據(jù)國家基本教育法律,民主制定大學(xué)章程以及相關(guān)校規(guī),作為依章治校的制度保障。高校內(nèi)部治理的黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)責(zé)、師生的教學(xué)和學(xué)術(shù)研究權(quán)責(zé)以及其他管理權(quán)責(zé),均應(yīng)由大學(xué)章程與相關(guān)校規(guī)明確賦予,校內(nèi)多元主體一律依章行使權(quán)力。

(四)加強(qiáng)社會主體權(quán)責(zé)的法律制度建設(shè)

我國高等教育法律制度建設(shè),應(yīng)該加強(qiáng)社會主體參與辦學(xué)的權(quán)責(zé)的制度建設(shè)?！督逃ā穼ｉT對“教育與社會”進(jìn)行了規(guī)定?！陡叩冉逃ā芬惨?guī)定高等學(xué)校依法自主辦學(xué)應(yīng)當(dāng)是面向社會。雖然相關(guān)法律條文對社會主體參與教育治理有一定的規(guī)定,但是實際執(zhí)行與落實的力度不足。社會力量參與辦學(xué)的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到高等教育現(xiàn)代化建設(shè)的客觀需要。高等教育現(xiàn)代化治理中,社會主體往往能夠發(fā)揮政府與高校主體之間的一種中介作用。社會主體的參與辦學(xué),可以在一定程度上彌補(bǔ)政府主體和高校主體力量的不足,同時也可發(fā)揮社會主體監(jiān)督政府主體行為的積極作用。高等教育高質(zhì)量發(fā)展客觀上十分需要社會力量參與,因此需要從制度層面加強(qiáng)社會主體參與辦學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評價、督導(dǎo)、投入保障、隊伍建設(shè)等基礎(chǔ)性的法規(guī)制度建設(shè),充分發(fā)揮社會主體助力高等教育高質(zhì)量發(fā)展的作用。

(五)重視高校內(nèi)部“軟法”制度建設(shè)

高校內(nèi)部的“軟法”制度建設(shè),應(yīng)以高等教育基本法律為基礎(chǔ),以大學(xué)章程為核心。各項校規(guī)出臺必須符合大學(xué)章程的精神。高?！败浄ā敝贫冉ㄔO(shè),首先,要堅持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制度,這是依章治校的第一要務(wù)。“辦好我國高等教育,必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),牢牢掌握黨對高校工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),使高校成為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅強(qiáng)陣地。”[15]379《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》和《高等教育法》都明確規(guī)定高校黨委在高校治理中的全面領(lǐng)導(dǎo)地位。其次,要推進(jìn)高校基層民主建設(shè),保障全體師生員工在自主辦學(xué)中的權(quán)利。全過程人民民主是中國特色社會主義民主的基本形態(tài),而基層民主是全過程人民民主的重要組成部分。高校依章治校,需要加強(qiáng)高?；鶎咏M織建設(shè)、民主制度建設(shè)和工作體系建設(shè),健全高校師生員工自治機(jī)制,增強(qiáng)高校師生員工自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實效。具體包括,政治參與權(quán),參與高校決策的知情權(quán)、決定權(quán)、參與權(quán)等;教育科研參與權(quán),參加教學(xué)活動、學(xué)術(shù)活動、科學(xué)研究活動等;民主監(jiān)督權(quán),參與學(xué)校日常管理行為,對學(xué)校各部門管理人員進(jìn)行監(jiān)督、批評、建議等。以大學(xué)章程為主的高?！败浄ā斌w系建設(shè),還需要針對高校普遍設(shè)立的教代會、職代會、學(xué)代會等基層群眾組織,制定相關(guān)校規(guī),明確它們的組織定位、組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式。