楊開湘,劉一帆

(中南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長(zhǎng)沙 410083)

黨的二十大報(bào)告創(chuàng)造性地提出以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的宏偉構(gòu)想,并突出強(qiáng)調(diào)了法治對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)的服務(wù)與保障作用。刑事司法現(xiàn)代化是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障要素。近二十年,我國(guó)嚴(yán)重暴力犯罪起訴人數(shù)下降67.7%,但輕罪比例大幅上升,判處三年有期徒刑以下刑罰人數(shù)占比已達(dá)80%以上,犯罪態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)輕刑化且總量持續(xù)遞增的特征,有學(xué)者提出“中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入輕罪時(shí)代”。[1]由于缺乏有效的審前分流程序,案多人少的矛盾極易導(dǎo)致司法工作過分負(fù)累,刑罰帶來的附隨后果也是大量犯罪嫌疑人順利回歸社會(huì)的障礙?；诖?如何提升犯罪治理的效能、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定成為新時(shí)代刑事司法現(xiàn)代化建設(shè)的題中應(yīng)有之義。

作為一種積極應(yīng)對(duì)輕罪治理情勢(shì)的有效政策供給,2021年少捕慎訴慎押刑事司法政策的出臺(tái),已推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)不起率上升至26.3%。酌定不起訴制度是行使起訴裁量權(quán)的合法依據(jù),是刑事司法“規(guī)范國(guó)家刑罰權(quán)依法公正行使, 防止權(quán)力的濫用和異化”[2]的具體體現(xiàn),其適度擴(kuò)張或能更好因應(yīng)實(shí)踐需要。但實(shí)務(wù)中對(duì)起訴裁量范圍的傳統(tǒng)理解依然束縛著檢察機(jī)關(guān)的手腳,如何避免民眾對(duì)權(quán)力濫用的擔(dān)憂、現(xiàn)有的刑罰替代措施能否有效實(shí)現(xiàn)犯罪治理之目的等問題,依然亟需積極面對(duì)和回應(yīng)。如能以輕罪治理為觀察背景,聚焦并探析裁量不起訴擴(kuò)張的正當(dāng)基礎(chǔ)、困境反思和路徑設(shè)想三個(gè)維度,可為實(shí)現(xiàn)“慎訴”目的、完善法定條款,進(jìn)而助力我國(guó)刑事司法現(xiàn)代化建設(shè)提供某種優(yōu)化方案。

一、酌定不起訴擴(kuò)張適用的正當(dāng)基礎(chǔ)

從域外各國(guó)訴訟制度的發(fā)展上看,起訴裁量制度的確立是起訴便宜主義的重要體現(xiàn)。雖在不同的法律體系與運(yùn)行機(jī)制下,各國(guó)檢察官的起訴裁量權(quán)大小不一,但都能通過起訴裁量的方式進(jìn)而在一定程度上實(shí)現(xiàn)緩解訴訟壓力并促進(jìn)人權(quán)保障的雙重目的。[3]但囿于我國(guó)起訴法定主義的傳統(tǒng),在酌定不起訴條款自1996年入法以來并未進(jìn)行過實(shí)質(zhì)修改的前提下,實(shí)務(wù)界及理論界對(duì)該條款的解釋與應(yīng)用始終未形成有效突破,致使該制度在我國(guó)長(zhǎng)期處于一種低迷的狀態(tài)運(yùn)行。因此,基于慎訴的刑事司法政策而對(duì)酌定不起訴進(jìn)行適度擴(kuò)張,需對(duì)其理論正當(dāng)性與實(shí)踐正當(dāng)性進(jìn)行重新解讀,以期為檢察官在復(fù)雜多樣的個(gè)案中充分行使裁量權(quán)提供依據(jù),幫助其精確落實(shí)相應(yīng)的刑事司法政策,[4]133進(jìn)而促使起訴裁量制度的運(yùn)行與犯罪結(jié)構(gòu)輕刑化的國(guó)情相適配。

(一)符合輕罪治理時(shí)代刑罰謙抑主義的理念要求

刑罰作為最嚴(yán)厲的法律制裁手段,意味著國(guó)家法律對(duì)每個(gè)被告人的否定性評(píng)價(jià),并帶有伴隨其一生的附隨后果。我國(guó)刑事立法從1999年第一部刑法修正案至今,不斷將犯罪圈擴(kuò)大,以法定最低刑為三年以上有期徒刑以外的犯罪為輕罪劃分標(biāo)準(zhǔn),新增輕罪罪名占比近80%。同時(shí),我國(guó)無罪率畸低、出罪理論與依據(jù)混亂的現(xiàn)象也反映出實(shí)體出罪效果不佳的現(xiàn)實(shí)困境。[5]在此背景下,更應(yīng)在司法中重視發(fā)揮程序出罪的寬緩價(jià)值,“力求以最少的支出——少用甚至不用刑罰(而用其他刑罰替代措施),獲得最大的社會(huì)效益——有效預(yù)防和控制犯罪”。[6]慎訴政策實(shí)質(zhì)上是寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策在刑事司法程序中的具體要求,其強(qiáng)調(diào)對(duì)絕大多數(shù)的輕罪案件,要當(dāng)寬則寬,慎重追訴。[7]具體表述為“能不訴的不訴”“可訴可不訴的,盡量不起訴”。在大量具備認(rèn)罪悔過、刑事和解條件的輕罪案件中酌定不起訴都有較大的政策性擴(kuò)張空間,因?yàn)檫@些案件中矛盾糾紛具有可化解性,行為人主觀惡意小且能夠通過事后行為積極悔改,檢察機(jī)關(guān)可以基于慎訴的刑事司法政策作出非罪化處理。中國(guó)式現(xiàn)代化道路是通向良法善治之路,基于慎訴政策之目的而適度擴(kuò)大酌定不起訴的適用,與非刑罰化、非犯罪化的謙抑主義理念相契合,對(duì)有效提高不起訴比例、實(shí)際拓寬程序出罪數(shù)量、幫助行為人順利復(fù)歸社會(huì)至關(guān)重要。有利于在輕罪治理時(shí)代將以往的重罪治理邏輯轉(zhuǎn)向適度寬緩的處置方式,從而起到規(guī)制刑罰權(quán)的溢出、消減社會(huì)對(duì)立面的作用。

(二)符合輕罪治理時(shí)代協(xié)商式刑事訴訟模式的程序需求

輕罪治理已成為全球范圍內(nèi)的治理難題,自20世紀(jì)80年代以來,為有效解決案多人少矛盾及訴訟拖延的問題,許多國(guó)家在訴訟中以“放棄審判”(Trial Waiver)的方式建立起了刑事協(xié)商制度。根據(jù)國(guó)際組織“公正審判”公布的數(shù)據(jù)來看,截至2015年底已有66個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立起了此項(xiàng)制度,包括當(dāng)時(shí)正在進(jìn)行刑事速裁程序試點(diǎn)的中國(guó)。[8]到目前為止,我國(guó)的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在檢察環(huán)節(jié)的適用率已達(dá)90%,且多數(shù)為輕罪案件。從一定程度上講,認(rèn)罪認(rèn)罰案件是輕罪體系的主要組成部分。[9]通過認(rèn)罪認(rèn)罰程序的適用,可對(duì)大量的輕罪案件進(jìn)行程序分流,簡(jiǎn)化審判程序,更好地實(shí)現(xiàn)效率與公平。同時(shí),2022年認(rèn)罪認(rèn)罰案件一審服判率達(dá)到97%,高出其他案件29.5%,更有利于罪犯真誠(chéng)悔罪、接受改造。由此可見,提高訴訟效率及幫助行為人認(rèn)罪悔過是該制度的兩大價(jià)值目標(biāo)。在效率方面,若審查起訴階段能夠充分激活起訴裁量權(quán),不僅能合理控制進(jìn)入審判環(huán)節(jié)的案件數(shù)量,在既有基礎(chǔ)上進(jìn)一步促進(jìn)審前分流;還能夠以從寬激勵(lì)的形式促使行為人認(rèn)罪悔罪,在降低案件證明難度的同時(shí)促使其積極彌補(bǔ)被害人損失。在幫助行為人認(rèn)罪悔過方面,通過適用酌定不起訴并對(duì)行為人施以必要刑罰替代措施,可幫助檢察機(jī)關(guān)結(jié)合行為人具體的悔罪表現(xiàn),來有效檢驗(yàn)其認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性、促進(jìn)社會(huì)秩序修復(fù)與犯罪行為矯正的實(shí)質(zhì)性。

(三)符合輕罪治理時(shí)代訴源治理的實(shí)踐需要

2021年2月,自中央深改委審議通過《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見》后,檢察工作越來越突出強(qiáng)調(diào)在矛盾糾紛源頭預(yù)防上發(fā)力,從而在源頭上減少進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的案件增量,促進(jìn)社會(huì)治理質(zhì)效的最大化提升。酌定不起訴的適用是促進(jìn)輕微刑事案件訴源治理的有效手段。以酌定不起訴為基本依托,可進(jìn)一步控制進(jìn)入刑事追訴程序及刑事審判程序的案件數(shù)量。同時(shí),通過刑罰替代措施的適用,或使被害人獲得相應(yīng)賠償,或?qū)Ρ徊黄鹪V人施以必要的教育懲戒手段,從而實(shí)現(xiàn)矛盾化解和犯罪預(yù)防的效果。但與前者相比,犯罪預(yù)防目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)則需要檢察機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期介入。這便需要在不起訴案件的檢察聽證、刑事和解及社會(huì)化矯正等環(huán)節(jié),更加重視新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”等多元化治理理念的指導(dǎo)作用及刑罰替代措施的教育懲戒與再犯預(yù)防作用。

例如,河南省人民檢察院在《河南省人民檢察院輕微刑事案件適用相對(duì)不起訴指導(dǎo)意見》中,明確將社區(qū)影響及公眾態(tài)度作為起訴必要性的審查重點(diǎn),同時(shí)對(duì)適用程序及一些常見罪名的適用標(biāo)準(zhǔn)作了細(xì)化規(guī)定。南京市檢察機(jī)關(guān)針對(duì)酌定不起訴案件中發(fā)生的新變化,于2022年10月出臺(tái)了相關(guān)工作指引,明確在一些輕微刑事案件中可將“社會(huì)公益服務(wù)”作為一種新的刑罰替代措施,在被不起訴人自愿的前提下將其作為不起訴的考量依據(jù),構(gòu)建了“認(rèn)罪認(rèn)罰+社會(huì)公益服務(wù)”的模式,體現(xiàn)出了一定的協(xié)商性司法理念。[10]上述改革試驗(yàn)對(duì)提高檢察工作的透明度和公信力、改善和拓展非刑罰處罰手段、增加犯罪治理資源的總體供給和高質(zhì)量提升酌定不起訴適用率,均具有值得肯定的積極意義。更為重要的是,通過酌定不起訴及刑罰替代措施的有效適用來推動(dòng)刑事案件的訴源治理,符合新時(shí)期檢察機(jī)關(guān)“能動(dòng)檢察”職能定位,也能夠?yàn)槠湓谳p微刑事案件的過度入罪與直接出罪之間提供了一個(gè)中間路徑,“使刑事訴訟能夠在抑制刑法過度擴(kuò)張和有效實(shí)現(xiàn)刑法積極一般預(yù)防功能之間達(dá)到一種相對(duì)合理的平衡?！盵11]

二、酌定不起訴擴(kuò)張適用的困境反思

國(guó)內(nèi)相關(guān)制度建設(shè)與改革經(jīng)驗(yàn)為擴(kuò)大酌定不起訴的適用提供了有利基礎(chǔ),但解決實(shí)踐遇到中的阻力仍是該制度功用有效發(fā)揮的關(guān)鍵。當(dāng)前的司法政策只是明確了擴(kuò)大酌定不起訴的方向,提供了司法理念與政策層面的支持,但并不能解決更深入的技術(shù)路徑問題。因此,還需重點(diǎn)反思起訴裁量范圍與標(biāo)準(zhǔn)模糊、起訴替代措施效果不佳以及監(jiān)督審查機(jī)制不完善等多重困境,從而探討更具針對(duì)性的解決路徑。

(一)適用范圍的限制和標(biāo)準(zhǔn)模糊化導(dǎo)致起訴裁量空間不足

當(dāng)前我國(guó)實(shí)務(wù)中對(duì)“不需要判處刑罰或者免除刑罰”的要求解讀地過于嚴(yán)苛,致使酌定不起訴受到了刑罰條件的絕對(duì)約束。雖然在慎訴政策下起訴裁量權(quán)依托《刑法》第37條的適用實(shí)現(xiàn)了一定程度的擴(kuò)張,但由于缺乏明確的規(guī)則指引,大多數(shù)檢察官仍舊以刑罰的輕重為基本標(biāo)準(zhǔn)而忽視了心證裁量的價(jià)值,將案件非罪化處理的空間僅僅限定在可能判處免刑的案件范圍之內(nèi)。

例如,以涉嫌危險(xiǎn)駕駛罪為代表的抽象危險(xiǎn)犯出罪在司法適用中就面臨著諸多難題,包括主觀認(rèn)定模糊、輕微行為難以排除犯罪、刑行融合與交叉等等,并均指向了嚴(yán)格的、過廣的入罪趨勢(shì)。[12]對(duì)此類案件適用酌定不起訴同樣存在很大局限,因?yàn)榇罅孔眈{案件即使?jié)M足“犯罪情節(jié)輕微”條件,但大多不滿足17種免除處罰的具體情形,由此導(dǎo)致實(shí)踐中每年約30萬嫌疑人因涉嫌該罪名被定罪處理,因此各地司法機(jī)關(guān)也在嘗試通過“提高酒精含量標(biāo)準(zhǔn)+特定情節(jié)”的方式來擴(kuò)大酌定不起訴的范圍。這表明對(duì)起訴裁量范圍的傳統(tǒng)解讀已經(jīng)滿足不了程序出罪的現(xiàn)實(shí)需求。此種措施固然可以通過提高追訴標(biāo)準(zhǔn)并以《刑法》第37條為依據(jù)的來擴(kuò)大酌定不起訴適用范圍,且實(shí)踐中此類案件占比已過半數(shù),成為一種司法常態(tài)。[13]但犯罪情節(jié)輕微的判斷不僅與血液酒精含量有關(guān),除一些犯罪行為本身情節(jié)外,還包括犯罪人的事后表現(xiàn)、人身危險(xiǎn)性情節(jié)與公共利益情節(jié)等多重因素,以單一的指標(biāo)進(jìn)行衡量并不能科學(xué)地區(qū)分行為人的刑事責(zé)任大小,反而會(huì)約束檢察官無法參酌更為全面的要素而充分進(jìn)行個(gè)案裁量。

同時(shí),若酌定不起訴裁量權(quán)適用標(biāo)準(zhǔn)模糊不嚴(yán),也極易引發(fā)結(jié)果差異化的現(xiàn)象導(dǎo)致實(shí)質(zhì)不公。如某學(xué)者對(duì)北京市各區(qū)檢察機(jī)關(guān)承辦的“超市盜”案件進(jìn)行了調(diào)研,在商品貨值相同且犯罪人均為初犯并認(rèn)罪、退賠的前提下,卻依然出現(xiàn)了被判處實(shí)刑、緩刑及適用相對(duì)不起訴三種截然不同的處理結(jié)果。[14]將這一問題放大到全國(guó)范圍內(nèi)則突出表現(xiàn)為各地區(qū)不起訴率差異較大的現(xiàn)象,如2022年湖北省檢察機(jī)關(guān)公布的不起訴率已達(dá)37.2%,比全國(guó)平均數(shù)據(jù)高出了近十個(gè)百分點(diǎn)?？梢?檢察官在做出酌定不起訴決定時(shí),由于“犯罪情節(jié)輕微”的表述較為模糊、缺少具體參考情形和統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn),便會(huì)在眾多復(fù)雜的個(gè)案辦理中難以統(tǒng)一把握和具體判斷,從而出現(xiàn)主觀隨意性較大的問題。

(二)有效替代措施的缺位導(dǎo)致不起訴案件質(zhì)量與效果不佳

根據(jù)《刑事訴訟法》第177條第3款、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第373條等規(guī)定,人民檢察院可在做出酌定不起訴決定時(shí),對(duì)被追訴人采取非刑罰性處置措施。但上述規(guī)定過于簡(jiǎn)單,不僅手段有限,而且教育性和懲戒性不佳;其在實(shí)踐應(yīng)用中還存在制度剛性不足、刑行銜接不暢的問題,甚至在實(shí)踐中會(huì)遭受放縱犯罪、以錢買刑的質(zhì)疑,從而引發(fā)社會(huì)不滿;最后,對(duì)于那些有特殊預(yù)防必要性但不需要刑罰處罰的行為人,通過刑行銜接處理反而會(huì)有以罰代刑的嫌疑,難以發(fā)揮刑事司法定分止?fàn)幍纳鐣?huì)秩序修復(fù)作用,確證刑法規(guī)范在犯罪人、被害人及社會(huì)公眾中的有效性、權(quán)威性。此時(shí)承辦案件的檢察官必定傾向于回避起訴裁量帶來的風(fēng)險(xiǎn)而將案件一訴了之。

為順應(yīng)訴源治理的需求,做到適度的犯罪控制與犯罪預(yù)防效果的統(tǒng)一,部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)和法院已開始探索具有針對(duì)性的社會(huì)化矯正機(jī)制。[15]但受限于酌定不起訴的制度框架,這種司法轉(zhuǎn)處機(jī)制在我國(guó)目前的立法中還缺乏相應(yīng)的制度依據(jù);且由于審查起訴期限的制約,對(duì)行為人短期考察的效果可能會(huì)因難以檢驗(yàn)其認(rèn)罪悔罪的真實(shí)性與行為矯正的有效性而不盡理想,進(jìn)而難以發(fā)揮出最優(yōu)的訴源治理效果。因此需要思考如何通過建立更具針對(duì)性的刑罰替代措施實(shí)施機(jī)制來化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛、實(shí)現(xiàn)對(duì)被不起訴人的教育懲戒目的,切實(shí)修復(fù)社會(huì)秩序、減少再犯率,以使酌定不起訴的案件處理方式更為有效、更能受到公眾的理性認(rèn)同。

(三)起訴裁量權(quán)政策性擴(kuò)展導(dǎo)致民眾對(duì)自由裁量的擔(dān)憂

慎訴政策的出臺(tái),推動(dòng)不訴率在2022年升至26.3%,其中酌定不起訴占比也已接近90%,并且這一數(shù)據(jù)隨著慎訴政策的推進(jìn)仍在進(jìn)一步提升。適用酌定不起訴的案件中,意味著對(duì)本身構(gòu)成犯罪的行為人作出了不予起訴的從寬處理。這與被人民法院作出有罪判決的人相比,顯然更有利于該行為人順利復(fù)歸社會(huì)生活。對(duì)此,必須建立公正的決定程序及完善的監(jiān)督機(jī)制,才能保證權(quán)力的平等適用。有美國(guó)學(xué)者曾言,“建構(gòu)裁量最為重要、最為核心、最為有效的技術(shù)是公開?！盵16]但與采取公開手段來提高對(duì)權(quán)力的程序性規(guī)制力度不同,我國(guó)對(duì)不起訴權(quán)的規(guī)制方案則重在內(nèi)部審批上的層層加碼;同時(shí),對(duì)于酌定不起訴決定,除公安機(jī)關(guān)、被不起訴人可向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議外,被害人亦能夠?qū)Υ藳Q定提起申訴或者徑行提起自訴;而且,按照《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定(試行)》關(guān)于案件評(píng)查種類的要求,一些批捕后作不起訴處理的案件還將作為重點(diǎn)評(píng)查對(duì)象逐案進(jìn)行評(píng)查。通過此種方式確實(shí)極大避免了權(quán)力濫用的可能,但也給檢察官造成了相當(dāng)大的壓力。再加上不起訴案件所必要的大量調(diào)查走訪及說理解釋工作,導(dǎo)致檢察官在沒有制度性激勵(lì)的情況下,普遍怠于行使裁量權(quán),習(xí)慣性地將案件提起公訴。由此可見,在起訴裁量權(quán)政策性擴(kuò)展的同時(shí),若缺少完善的配套機(jī)制來提高不起訴決定的透明度與接受度,并為檢察官松綁減負(fù),權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)始終會(huì)成為限制起訴裁量制度發(fā)展的理由。

三、酌定不起訴擴(kuò)張適用的路徑設(shè)想

推進(jìn)酌定不起訴的擴(kuò)張適用需要對(duì)其制度基礎(chǔ)及配套機(jī)制進(jìn)行體系性完善,裁量范圍及適用標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和明確固然是關(guān)鍵一環(huán),但不應(yīng)僅限于此。強(qiáng)化刑罰替代措施的有效性、促進(jìn)不起訴的程序公開和多元化參與同樣對(duì)提升不起訴率至關(guān)重要。因此,欲充分發(fā)揮酌定不起訴的程序出罪功用、實(shí)現(xiàn)輕罪治理質(zhì)效的提升的目標(biāo),可以下幾方面進(jìn)行有針對(duì)性的路徑設(shè)計(jì)。

(一)適度擴(kuò)展起訴裁量范圍,規(guī)范起訴裁量標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)起訴法定主義的原則決定,起訴裁量?jī)H是緩和起訴法定過于僵化的一種必要補(bǔ)充。[4]132對(duì)其范圍的擴(kuò)展,應(yīng)當(dāng)審慎而嚴(yán)格,以防止因裁量權(quán)規(guī)?；瘮U(kuò)張所導(dǎo)致的大的紕漏。因此在擴(kuò)展起訴裁量范圍的同時(shí)也應(yīng)細(xì)化起訴裁量權(quán)行使空間,從而有效克服權(quán)力政策性擴(kuò)展與嚴(yán)格依法行使裁量權(quán)之間的張力。

首先,可出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見來對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使起訴裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),將酌定不起訴的擴(kuò)張范圍概括為:“符合起訴條件,但犯罪情節(jié)輕微且犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰,結(jié)合公共利益與刑事政策的考量認(rèn)為不具有起訴必要性的案件,可依法酌情作出不起訴決定。”此種方式保持了該制度并未限制罪名輕重的立法原意,但根據(jù)我國(guó)輕刑化的犯罪結(jié)構(gòu)變化,可先考慮把重點(diǎn)放在最低法定刑為三年有期徒刑以外的犯罪案件上。其原因在于我國(guó)判處不滿三年有期徒刑的刑事案件生效判決占比已達(dá)85.5%,假設(shè)僅將其中一小部分予以程序出罪,最終也會(huì)在很大程度上提高不起訴率。這一范圍本質(zhì)上也是在于給予行為人一個(gè)認(rèn)罪悔改、回歸社會(huì)的機(jī)會(huì),同時(shí)也是當(dāng)前必須堅(jiān)守的一個(gè)刑罰制裁邊界。另外,“慎訴”不是要求輕罪一律不訴,即使在輕罪內(nèi)部,也應(yīng)當(dāng)對(duì)犯罪情節(jié)進(jìn)行合理區(qū)分,即“犯罪情節(jié)輕微”依然要作為酌定不起訴制度的基本標(biāo)準(zhǔn)。將認(rèn)罪認(rèn)罰作為適用條件之一,可激勵(lì)行為人如實(shí)供述罪行,減小案件證明難度,有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會(huì)秩序。但這并不代表所有酌定不起訴案件均應(yīng)符合認(rèn)罪認(rèn)罰的情節(jié),排除此因素后,仍然符合不起訴標(biāo)準(zhǔn)的,也可依現(xiàn)行條款裁量,從而使起訴裁量更具層次性。

其次,應(yīng)圍繞“犯罪情節(jié)”和“社會(huì)公共利益”等要素出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行明確的規(guī)范與指引,并在具體適用上做到規(guī)范性與靈活性并重。具體而言,對(duì)于“犯罪情節(jié)輕微”的認(rèn)定,可規(guī)定檢察官要結(jié)合對(duì)犯罪事實(shí)本身的評(píng)價(jià)(犯罪行為、犯罪手段、犯罪形態(tài)、共同犯罪中的地位作用、故意還是過失、犯罪原因、動(dòng)機(jī)、與被害人關(guān)系、對(duì)社會(huì)的危害程度等)、犯罪人的人身危險(xiǎn)性(年齡、一貫表現(xiàn)及犯罪后的態(tài)度及認(rèn)罪悔罪表現(xiàn)等)及被害人情況(是否屬于弱勢(shì)群體,有無過錯(cuò),對(duì)犯罪嫌疑人是否諒解,提出的異議是否合理)等要素對(duì)案件情況進(jìn)行綜合認(rèn)定。對(duì)公共利益的考量,除參考當(dāng)前的刑事政策外,還需重點(diǎn)結(jié)合特定范圍內(nèi)群眾的態(tài)度、對(duì)社區(qū)的影響及訴訟的成本和“收益”等要素來確定,并嚴(yán)格列舉出不應(yīng)當(dāng)適用不起訴的情形。在審查起訴程序中,檢察官應(yīng)強(qiáng)化裁量意識(shí),積極進(jìn)行起訴必要性審查,重視綜合判斷、靈活處理。在不起訴明顯更為妥當(dāng)時(shí),依法作出不起訴決定;若并無足夠依據(jù)支持不起訴決定,或者存在除外情形時(shí),嚴(yán)格依法進(jìn)行起訴。此外,也可采取發(fā)布具體的指導(dǎo)性案例的形式為檢察機(jī)關(guān)在辦理類似案件提供更加全面和直觀地引導(dǎo)、提示。

(二)結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度,加強(qiáng)刑罰替代措施的有效適用

不起訴不等于放縱犯罪,對(duì)于具有特殊預(yù)防必要性但又不需要進(jìn)行刑罰處罰的被不起訴人,應(yīng)通過有效的刑罰替代措施進(jìn)行處理。20世紀(jì)90年代,法國(guó)為了實(shí)現(xiàn)程序上的訴訟效率與實(shí)體法目的上的教育懲戒二者的平衡,確立了第三種選擇——公訴替代程序。該程序由刑事和解、刑事調(diào)解及參加實(shí)習(xí)或培訓(xùn)等多項(xiàng)具體刑罰替代措施組成,在種類數(shù)量、嚴(yán)厲程度上具有明顯區(qū)別。[17]由于我國(guó)尚未對(duì)涉罪成年人的司法轉(zhuǎn)處制度作明確規(guī)定,因此可優(yōu)先考慮結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對(duì)刑罰替代措施進(jìn)行體系性完善。

具言之,可在現(xiàn)有立法基礎(chǔ)上,出臺(tái)相關(guān)規(guī)定對(duì)刑罰替代措施的種類、內(nèi)容及實(shí)施機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。根據(jù)不同類型的案件列舉與上述規(guī)定中具有實(shí)質(zhì)性聯(lián)系的措施,如修復(fù)關(guān)系、反詐騙宣傳、環(huán)境污染治理、提供社區(qū)公益服務(wù)、進(jìn)行戒酒治療等,并設(shè)置相應(yīng)的考察時(shí)長(zhǎng)或標(biāo)準(zhǔn),因案而異、對(duì)癥下藥,確保不同類型的案件處理均能達(dá)到教育懲戒的效果?？紤]到對(duì)轉(zhuǎn)處情況的有效跟進(jìn)與評(píng)估,為此有必要結(jié)合《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》第51條關(guān)于不起訴后反悔的處理規(guī)定,在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上構(gòu)建有一種有條件的酌定不起訴案件轉(zhuǎn)處程序,從而克服將案件移交調(diào)解、監(jiān)督考察、公益服務(wù)時(shí)因?qū)彶槠鹪V期限的嚴(yán)格約束而導(dǎo)致的考驗(yàn)期過短且難以起到矛盾化解和教育矯正作用等問題。具體而言,一要通過簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書,與擬被不起訴人達(dá)成執(zhí)行刑罰替代措施的合意;二要建立有效的考核評(píng)估機(jī)制,會(huì)同有關(guān)行政部門、社會(huì)組織等力量定期對(duì)其執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估,督促被不起訴人積極履行悔過義務(wù);三要規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任以對(duì)被不起訴人形成約束,如經(jīng)考核發(fā)現(xiàn)其未依法履行相應(yīng)義務(wù),則可根據(jù)其行為的嚴(yán)重程度,對(duì)其可以分別科以警告、罰款直至撤回原決定提起公訴的不同后果,以此來突破審查起訴期限的限制,更充分地檢驗(yàn)認(rèn)罪認(rèn)罰的真實(shí)性、強(qiáng)化刑罰替代措施的有效性。

(三)完善監(jiān)督與審查機(jī)制,促進(jìn)不起訴程序的多元化參與

首先,可在酌定不起訴程序中吸收借鑒新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中蘊(yùn)含的“對(duì)話型司法”、“社區(qū)矯正合作模式”[18]等犯罪學(xué)理論,從而使不起訴決定在獲得有效社會(huì)認(rèn)同的基礎(chǔ)上達(dá)到良好的社會(huì)效果。一是應(yīng)根據(jù)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》,充分發(fā)揮聽證審查的作用,做到應(yīng)聽盡聽,并盡量公開聽證。在聽證中保障辯護(hù)律師尤其是值班律師的及時(shí)、有效參與,確保行為人認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性;保障被害人充分的參與權(quán)、刑事和解權(quán)及獲得司法救助的權(quán)利,使其能有效表達(dá)意見、反映訴求;多聽取基層群眾的意見建議,并對(duì)其疑惑做足解釋,從而在檢察環(huán)節(jié)對(duì)相應(yīng)政策的特有價(jià)值進(jìn)行輸出,使更多民眾重視起訴裁量?jī)r(jià)值;二是應(yīng)當(dāng)將書面文書中事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用及論證過程等予以公開,從而增強(qiáng)決定作出的說服力與接受度,同時(shí)起到規(guī)范起訴裁量權(quán)的潛在作用。三是應(yīng)為社會(huì)力量的參與提供制度保障,從而使其充分發(fā)揮為被害人提供社會(huì)支持以及幫助對(duì)被不起訴人進(jìn)行教育矯正的作用。

其次,應(yīng)重點(diǎn)完善檢察績(jī)效考評(píng)機(jī)制,將案件處理的社會(huì)治理效果納入到輕微刑事案件辦案質(zhì)量的考核范圍,建立輕重有別的考核標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)重罪重點(diǎn)突出犯罪懲治和人權(quán)保障,在判斷輕罪案件是否提起公訴的過程中,促使檢察官在當(dāng)前刑事政策下更加綜合考量案件中的糾紛處理、犯罪預(yù)防等公共利益要素,體現(xiàn)綜合的犯罪治理目標(biāo)。為此要科學(xué)界定檢察官錯(cuò)用起訴裁量權(quán)的免責(zé)事由,允許其在職權(quán)范圍內(nèi)作出與審判結(jié)果相對(duì)不一致的決定。通過設(shè)置合理的免責(zé)事由,克服檢察官因規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而怠于行使裁量權(quán)等問題,激勵(lì)其主動(dòng)參酌更全面的要素對(duì)案件進(jìn)行綜合考量,提升檢查工作的社會(huì)效果。

最后,應(yīng)考慮將當(dāng)事人提出異議的不起訴案件納入人民法院司法審查的范圍,以庭前會(huì)議的形式要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)起訴必要性進(jìn)行說理。其作為一種有別于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部審查的、更為中立有效的審查方式,能夠在對(duì)起訴裁量權(quán)形成有效外部監(jiān)督的同時(shí)過濾掉沒有必要進(jìn)入審判階段的案件。可在現(xiàn)有制度規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步將“起訴必要性”明確為法院庭前審查的范圍,并由檢察官承擔(dān)證明責(zé)任。但為了避免此種審查機(jī)制給檢察官的起訴裁量造成過分負(fù)擔(dān),審查范圍只得限定在當(dāng)事人有異議的案件中,如此可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部案件質(zhì)量考評(píng)的基礎(chǔ)上,形成雙軌制的不起訴案件審查機(jī)制,從而發(fā)揮限制檢察官濫訴或?yàn)E用不起訴的雙重作用。

總之,當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的發(fā)展所帶來社會(huì)治理策略的不斷調(diào)整,必然會(huì)影響到犯罪治理策略的調(diào)整。欲有效緩解犯罪結(jié)構(gòu)變化帶來的司法壓力,離不開社會(huì)治理、司法能力、國(guó)民素質(zhì)等方面的整體作用,輕罪治理勢(shì)必會(huì)是一項(xiàng)復(fù)雜性、艱巨性、長(zhǎng)期性的系統(tǒng)工程。酌定不起訴制度的擴(kuò)張適用是該系統(tǒng)工程的一個(gè)方面,在嚴(yán)格規(guī)范裁量標(biāo)準(zhǔn)的前提之下,它能滿足輕罪案件審前分流的需要;對(duì)符合法定條件的犯罪嫌疑人予以程序出罪,它能滿足輕罪治理模式的效率要求。但必須明確,在擴(kuò)大適用酌定不起訴的同時(shí),必須保證檢察機(jī)關(guān)個(gè)案裁量的正當(dāng)性、有效性和可接受性,達(dá)到犯罪控制與犯罪預(yù)防的綜合效果。酌定不起訴制度的擴(kuò)張適用寓于我國(guó)刑事司法的現(xiàn)代化之中,符合中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)的要求,是推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要舉措,于實(shí)現(xiàn)“慎訴”目的、完善輕罪治理體系乃至實(shí)現(xiàn)良法善治目標(biāo)均大有裨益。