王科

提 要：截至2023年 1 月，全球共 28 個碳交易體系已經(jīng)生效，20 余個正在開發(fā)或設(shè)計。碳市場已覆蓋了全球約 17%的溫室氣體排放量、1/3 的人口和 55%的GDP，實(shí)施區(qū)域已從發(fā)達(dá)國家逐漸擴(kuò)展至發(fā)展中國家。本文回顧2023年全球主要碳交易體系發(fā)展進(jìn)程，著重分析中國碳市場建設(shè)進(jìn)展和成效，并對下一步全國碳市場建設(shè)進(jìn)行展望。

一、國際主要碳市場發(fā)展概況

（一）歐盟排放交易體系

歐盟提出更具雄心的減排目標(biāo)，推動實(shí)施“史上最大的碳市場改革”措施。歐盟排放交易體系（EU ETS）是全球建立最早、最成熟且最具影響力的碳市場。最初為履行《京都議定書》中2012年較1990年溫室氣體減排8%的目標(biāo)，歐盟于2005年正式啟動EU ETS，目前已發(fā)展至第四階段。EU ETS推出至今，促進(jìn)歐盟固定源減少了約43%的排放量，對于落實(shí)減排目標(biāo)，加速工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要作用。2020年3月4日，歐盟委員會通過了關(guān)于《歐洲氣候法》的提案，作為《歐洲綠色新政》的重要組成部分，將歐洲2050年氣候中和目標(biāo)寫入法律，并規(guī)定2030年將溫室氣體凈排放量較1990年至少減少55%。為適應(yīng)更高的減排目標(biāo)，歐盟于2021年7月14日提出“Fit for 55”一攬子立法提案，對碳交易、碳泄露、能源效率、替代燃料、氣候基金等多方面做出調(diào)整。

2023年4月25日，隨著五項立法提案最終被歐盟理事會通過，“Fit for 55”相關(guān)提案正式通過?！癋it for 55”提出了具有里程碑意義的碳市場改革，將碳市場置于歐盟脫碳議程的核心，其核心調(diào)整可以歸納為以下六方面。

1.提高碳市場減排目標(biāo)，收緊年度配額總量。EU ETS根據(jù)歐盟宏觀減排目標(biāo)設(shè)置各階段配額總量，通過調(diào)整配額年度折減因子確保配額總量與宏觀減排目標(biāo)相匹配。EU ETS第三階段（2013-2020年）的目標(biāo)是在1990年基礎(chǔ)上減排20%，配額年度折減因子為1.74%。第四階段（2021-2030年）的目標(biāo)是在1990年的基礎(chǔ)上減排40%，折減因子提高至2.2%。為了與55%的減排目標(biāo)相匹配，EU ETS覆蓋行業(yè)到 2030年較2005年的減排目標(biāo)由原43%提高到62%，2024-2027年折減因子由2.2%提高到4.3%，2028-2030年進(jìn)一步提高至4.4%，配額總量明顯收緊。此外，改革包括兩次一次性的配額調(diào)整，在2024年減少9000 萬噸配額，2026年再減少2700萬噸。

2.將海運(yùn)納入碳交易體系，計劃建立“第二”碳市場。海運(yùn)約占?xì)W盟二氧化碳排放總量的3%-4%，歐盟在《巴黎協(xié)定》中承諾減少海運(yùn)排放。此次改革計劃將海運(yùn)部門分階段納入EU ETS，2024年海運(yùn)公司清繳配額的比例為核實(shí)排放量的40%，2025年增至 70%，2026年達(dá)到100%。EU ETS將涵蓋在歐盟內(nèi)部航行和歐盟港口內(nèi)海運(yùn)的全部排放量，以及往返非歐盟國家/地區(qū)航行50%的排放量。多數(shù)大型船舶將從一開始就被納入EU ETS，而近海船舶等其他船舶將首先被納入監(jiān)測、報告、核查體系（MRV），時機(jī)成熟后再納入EU ETS。

此外，EU ETS自第二階段起便納入發(fā)電、工業(yè)、民航等行業(yè)。但截至目前尚未納入建筑、道路交通和其他小型工業(yè)企業(yè)。此次改革旨在為建筑、道路交通和其他部門建立一個新的、獨(dú)立運(yùn)行的碳交易體系（EU ETS 2），將未納入EU ETS且難以脫碳的行業(yè)全部納入，確保這些行業(yè)履行減排職責(zé)且獲得減排激勵。鑒于能源危機(jī)的影響，EU ETS 2預(yù)計于2027-2028年生效。

3.完善市場調(diào)節(jié)制度，修訂市場穩(wěn)定儲備機(jī)制。市場穩(wěn)定儲備機(jī)制是歐盟為了應(yīng)對需求側(cè)沖擊和配額過剩引入的調(diào)整機(jī)制，通過調(diào)整待拍賣配額供應(yīng)，將一定比例的配額轉(zhuǎn)入該機(jī)制，提高碳市場應(yīng)對重大沖擊的能力。此次改革提高了該機(jī)制參數(shù)以強(qiáng)化調(diào)節(jié)作用。在 2019-2023年，當(dāng)EU ETS中的流通配額總數(shù)高于8.33億噸時，配額轉(zhuǎn)入該機(jī)制的比例由12%提高至24%，且將其中可持有的配額數(shù)量限制為 4億噸，任何盈余量將被永久取消。

4.調(diào)整配額分配機(jī)制，逐步取消航空免費(fèi)配額。EU ETS采取免費(fèi)與有償拍賣相結(jié)合的配額分配方法，配額免費(fèi)發(fā)放比例逐年遞減，且不同行業(yè)的免費(fèi)配額比例不同。當(dāng)前EU ETS大約60%的配額以拍賣的形式有償發(fā)放，發(fā)電行業(yè)已實(shí)現(xiàn)100%拍賣，航空業(yè)仍有約85%的配額免費(fèi)發(fā)放。此次改革將逐步降低航空業(yè)免費(fèi)配額的比例，2024年航空免費(fèi)配額比例將下降至75%，2025年下降至50%，2026年將取消免費(fèi)配額，航空業(yè)配額全部拍賣。改革將適用于歐洲內(nèi)部航班（包括從英國和瑞士起飛的航班）。此外，自2026年起，碳邊界調(diào)整機(jī)制涵蓋的特定行業(yè)將逐步取消免費(fèi)配額，并按計劃逐步適用碳關(guān)稅。

5.完善收入使用途徑，設(shè)立社會氣候基金。配額有償發(fā)放所取得的收益通常用于設(shè)立碳市場風(fēng)險基金以平抑市場價格，或設(shè)立碳市場建設(shè)基金用于相關(guān)項目的撥款補(bǔ)助。此次改革進(jìn)一步完善了有償分配收益的使用途徑，計劃用EU ETS的收益設(shè)立社會氣候基金，以減輕受能源價格上漲影響最大的家庭、小微企業(yè)和交通用戶的財務(wù)負(fù)擔(dān)，基金預(yù)計于2026-2032年期間暫時成立。

總之，未來十年將會是歐盟推動實(shí)現(xiàn) 2030年減排55%目標(biāo)以及2050年氣候中和的關(guān)鍵時期。歐盟在此階段出臺更加激進(jìn)的EU ETS 改革措施，一方面體現(xiàn)了其率先減排的主動意愿，顯示了其致力于引領(lǐng)全球氣候行動的戰(zhàn)略意圖。另一方面，一系列創(chuàng)新性的改革措施強(qiáng)化了EU ETS在歐盟溫室氣體減排中的核心地位，有利于進(jìn)一步提高 EU ETS 的全球影響力，對各國碳市場建設(shè)兼具啟示意義。

（二）國際其他碳交易體系

國際碳市場發(fā)展整體向好，對于區(qū)域減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮日益重要的作用。英國脫歐后于2021年1月1日退出了EU ETS，并在同一天啟動了英國碳排放交易體系（UK ETS），作為推動英國實(shí)現(xiàn)凈零排放目標(biāo)的核心工具。與 EU ETS第四階段類似，UK ETS碳市場覆蓋電力、工業(yè)和航空部門，并將每年減少420 萬噸的排放量，總量較脫歐前下降5%。2023 年，UK ETS經(jīng)歷了一系列重大變革，通過完善碳交易體系支持英國凈零碳目標(biāo)并應(yīng)對短期的能源危機(jī)。英國宣布將削減UK ETS配額總量，并對免費(fèi)配額的分配進(jìn)行審查，調(diào)整將最遲于2024年實(shí)施。這將使英國的排放限制更加嚴(yán)格，特別是針對電力、 工業(yè)和航空業(yè)。UK ETS計劃擴(kuò)大行業(yè)范圍，2026年起納入國內(nèi)海運(yùn)，2028年納入垃圾焚燒和其他能源部門。此外，英國在 2023年12月宣布將在 2027年設(shè)立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制，對碳密集型產(chǎn)品征收關(guān)稅。

美國加利福尼亞州一直是西部氣候倡議的重要倡導(dǎo)方，加州碳市場于2012年啟動并于2014年1月與加拿大魁北克碳市場正式鏈接，為跨國區(qū)域碳市場鏈接提供了寶貴經(jīng)驗。為了與加州到2030年較1990年減排 40%以及2045年實(shí)現(xiàn)碳中和的目標(biāo)相匹配，加州碳市場2023年配額上限下調(diào)2.94億噸二氧化碳當(dāng)量。同時，加州碳市場強(qiáng)化了價格控制機(jī)制，設(shè)定了拍賣底價和配額價格控制儲備機(jī)制，以穩(wěn)定市場價格并防止價格波動。2023年加州碳市場拍賣底價為22.21美元/噸二氧化碳，當(dāng)市場價格觸發(fā)上限，儲備庫將放出一定量配額到市場，促使價格回落。

新西蘭碳市場（NZ ETS）是大洋洲唯一的強(qiáng)制性碳交易市場，最初是《京都議定書》之下的嵌套體系，在2015年6月才發(fā)展為國內(nèi)碳交易體系。新西蘭政府對碳市場進(jìn)行了立法改革，使其與新西蘭的國家減排承諾保持一致。為了支撐新西蘭實(shí)現(xiàn)到2030年較2005年減排30%的目標(biāo)，以及到2050年實(shí)現(xiàn)碳中和的長期目標(biāo)，NZ ETS 將2023年的配額上限設(shè)定為 0.323 億噸二氧化碳當(dāng)量，這一限制比以往更加嚴(yán)格。其對配額分配方式也進(jìn)行了調(diào)整，采取有償拍賣加免費(fèi)的配額分配形式，林業(yè)等負(fù)排放行業(yè)可以直接獲得免費(fèi)配額，排放密集型和貿(mào)易密集型的工業(yè)活動可以獲得一定比例（2023年約 19.8%）的免費(fèi)配額。此外，NZ ETS 更新了價格穩(wěn)定機(jī)制，設(shè)定了拍賣底價加成本控制儲備機(jī)制，其中2023年的拍賣底價被定為 33.06 噸二氧化碳/新西蘭元，該機(jī)制觸發(fā)價格為 80.64 噸二氧化碳/新西蘭元，這些措施旨在穩(wěn)定市場價格并促進(jìn)有效的排放控制。

韓國碳市場（K ETS）是東亞第一個開啟的全國統(tǒng)一碳市場，近幾年發(fā)展勢頭良好。為支撐2030年較2018年溫室氣體至少減排35% 的目標(biāo)，以及2050年實(shí)現(xiàn)碳中和承諾，K ETS在2023年設(shè)定了5.893億噸二氧化碳當(dāng)量的配額上限。在配額分配方面，K ETS采取拍賣結(jié)合免費(fèi)發(fā)放的配額分配方法，約90%的配額免費(fèi)發(fā)放，對排放密集型和貿(mào)易密集型的工業(yè)活動提供了全部免費(fèi)配額，該舉措旨在減輕工業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時激勵企業(yè)減少排放。此外，K ETS在市場機(jī)制和價格穩(wěn)定機(jī)制方面也進(jìn)行了調(diào)整。K ETS引入了一系列靈活的政策來應(yīng)對市場價格的波動，如在價格過高時，政府可通過額外拍賣市場穩(wěn)定儲備中的配額、設(shè)置臨時價格上限等措施進(jìn)行市場干預(yù)。

總之，從 2023 年全球碳交易體系發(fā)展趨勢來看，碳交易作為重要的市場化減排工具，受到越來越多的關(guān)注，碳市場覆蓋的排放體量增長明顯，碳價呈現(xiàn)整體上漲趨勢。實(shí)施碳交易的地區(qū)逐步從發(fā)達(dá)國家拓展至發(fā)展中國家，從歐洲、北美拓展至拉美、東亞等地。更多的區(qū)域?qū)⑻际袌鰷p排目標(biāo)與宏觀減排目標(biāo)綁定，碳市場對于區(qū)域減排目標(biāo)的高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了日益重要的作用。不同碳市場的發(fā)展具有一些共性特征，包括不斷豐富行業(yè)類型，提高配額稀缺性，降低免費(fèi)配額分配比例，允許使用不同程度的碳信用，鼓勵企業(yè)采取多樣化的方式參與碳減排。以上做法均對中國碳市場建設(shè)提供了重要參考。

二、中國試點(diǎn)碳市場發(fā)展概況

（一）半數(shù)試點(diǎn)碳市場碳價上漲，深圳碳價同比漲幅最高

2023年，中國8個試點(diǎn)碳市場碳價存在明顯差異，多數(shù)呈上漲趨勢。北京碳市場各項機(jī)制逐步完善，交易主體最為豐富，市場交易較為活躍，碳價長期處于較高水平且穩(wěn)健上漲，2023年成交均價為113.3元/噸，同比上漲17%。廣東碳市場成交均價為75.5 元/噸，僅次于北京碳市場，碳價與2022年基本持平，2023年下半年整體呈現(xiàn)下行趨勢。深圳碳市場成交均價為59.4元/噸，較2022年上漲62%，在各個試點(diǎn)碳市場中漲幅最高。福建碳市場成交均價為31.4元/噸，同比上漲34%，但在 8個試點(diǎn)碳市場中碳價仍然最低。

（二）5個試點(diǎn)碳市場交易量下降，福建碳市場交易量上升超2倍

2023年，各試點(diǎn)碳市場交易量差異明顯，多數(shù)交易量出現(xiàn)下降。福建、廣東和天津碳市場成交量相對較高，其中福建碳市場成交量達(dá)2590萬噸，較2022年同比上升238%，幾乎是剩余7個試點(diǎn)碳市場交易量之和。廣東碳市場以953萬噸成交量排名第二，成交量較2022年下降35%。天津碳市場以571萬噸成交量排名第三，成交量較2022年上升 4.7%。北京碳市場成交量為93萬噸，在各個試點(diǎn)碳市場中最低。

（三）試點(diǎn)碳市場政策推陳出新，走在碳交易機(jī)制創(chuàng)新前沿

2023年，中國多個試點(diǎn)碳市場出臺創(chuàng)新性的碳交易制度，從核算制度、交易制度等多個方面不斷優(yōu)化碳市場建設(shè)，為全國碳市場持續(xù)提供優(yōu)良經(jīng)驗。

2023年4月19日，北京市發(fā)布《北京市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于做好2023年本市碳排放單位管理和碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，對2023年北京市試點(diǎn)碳市場的管理和交易等工作作出具體安排。最大的變化是明確“重點(diǎn)碳排放單位通過市場化手段購買使用的綠電碳排放量核算為零”，該舉措對于企業(yè)外購電力產(chǎn)生的間接排放核定將產(chǎn)生重要影響，可能大幅降低用電大戶的碳排放量核算結(jié)果，對于綠電交易的審核和認(rèn)證也變得更為重要，此舉為完善碳市場與綠電交易市場有效銜接提供了重要思路。

2023年4月12日，福建省發(fā)布《關(guān)于核定碳排放權(quán)交易和用能權(quán)交易服務(wù)收費(fèi)的函》，規(guī)定了按照交易規(guī)則向交易雙方提供碳排放權(quán)交易服務(wù)和用能權(quán)交易服務(wù)并完成交易的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：“采用掛牌點(diǎn)選方式交易的，按成交金額的6‰向交易雙方分別收取；采用協(xié)議轉(zhuǎn)讓、單向競價和定價轉(zhuǎn)讓等其他方式交易的，按成交金額的 1.5% 向交易雙方分別收取?！睘樘寂欧艡?quán)和用能權(quán)交易服務(wù)收費(fèi)制度提供了重要參考。

總之，經(jīng)過十余年的建設(shè)，中國8個試點(diǎn)碳市場不斷優(yōu)化制度體系，發(fā)展形成要素不同、各具特色的地方碳市場，為所在區(qū)域控制溫室氣體排放、加速低碳轉(zhuǎn)型發(fā)揮了關(guān)鍵作用，強(qiáng)化了企業(yè)的低碳意識與碳資產(chǎn)管理能力，提高了企業(yè)競爭力。中國已明確不再新建試點(diǎn)碳市場，隨著全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍，試點(diǎn)碳市場覆蓋的行業(yè)類型、企業(yè)數(shù)量、二氧化碳排放量均將逐步減少，試點(diǎn)碳市場發(fā)揮的作用將逐步減弱。預(yù)計未來試點(diǎn)碳市場將繼續(xù)發(fā)揮“政策試驗田”的作用，先行先試全國碳市場擬實(shí)施的政策，持續(xù)為全國碳市場發(fā)展提供優(yōu)良經(jīng)驗。

三、中國碳市場發(fā)展概況

（一）2023年碳價較2022年上升23%，交易量是2022年的4倍

全國碳市場自啟動上線交易（2021年7月16日）至第二個履約周期截止（2023年12月31日），已連續(xù)運(yùn)行898天，完成第一個履約周期（2019-2020年配額）和第二個履約周期（2021-2022年配額）的配額清繳工作。配額累計成交4.42億噸，累計成交額249.19億元。 其中大宗協(xié)議交易量3.70 億噸，占比84%，掛牌協(xié)議交易量0.72億噸，占比16%。

2022年，全國碳市場配額總成交量為5089萬噸，總成交額28.14億元。其中掛牌協(xié)議年成交量622萬噸，占比12%。從碳價波動情況來看，配額最高成交價 61.60元/噸，最低成交價50.54元/噸，全年均價為54.98元/噸。2022年度最后一個交易日收盤價為55元/ 噸，較2021年最后一個交易日上漲1.44%。

受第二個履約周期截止日（2023年12月31日）臨近的影響，2023年配額總成交量與碳價均顯著上升。2023年配額成交量2.12億噸，是2022年的4.2倍，總成交額 144.44 億元，是 2022 年的 5.1 倍。其中，掛牌協(xié)議交易成交量3499.66萬噸，占比 17%，年成交額25.69億元。大宗協(xié)議交易成交量1.77億噸，年成交額118.75億元。從碳價波動情況來看，配額最高成交價 81.67元/噸，出現(xiàn)在2023年10月20日，最低成交價50.52元/噸。全年配額成交均價為68.15元/噸，較2022年均價上漲 23.24%，較第一個履約周期均價上漲 59.04%。

（二）MRV體系進(jìn)一步完善，企業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理要求更高

MRV體系是保障碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量的核心。2023年，全國碳市場核算、核查指南與數(shù)據(jù)質(zhì)量管理方法進(jìn)一步調(diào)整，在保證數(shù)據(jù)精度的基礎(chǔ)上逐步簡化核算方法與工作流程。2022年12月21日，生態(tài)環(huán)境部出臺《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南 發(fā)電設(shè)施》，用于指導(dǎo)全國碳市場發(fā)電行業(yè)2023年度及以后的碳排放核算與報告。指南在保留原有排放計算方法框架的基礎(chǔ)上，針對企業(yè)普遍反映的核算方法復(fù)雜、技術(shù)鏈條過長、數(shù)據(jù)來源多樣等問題，將碳排放報告核查涉及的公式進(jìn)行了大幅簡化和優(yōu)化，部分非必須參數(shù)也從“重點(diǎn)參數(shù)”降級為“輔助參數(shù)”，僅報告不核查。例如，將計算方法復(fù)雜的供電量替換為直接讀表的發(fā)電量，將供熱比等 5 個參數(shù)改為報告項。同日，生態(tài)環(huán)境部出臺《企業(yè)溫室氣體排放核查技術(shù)指南 發(fā)電設(shè)施》，用于規(guī)范發(fā)電行業(yè)碳排放核查工作，滿足提升全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量的需要，統(tǒng)一行業(yè)理解，精準(zhǔn)指導(dǎo)第三方核查活動。

為強(qiáng)化碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量日常監(jiān)管工作機(jī)制，2023年2月7日，生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于做好2023-2025年發(fā)電行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告管理有關(guān)工作的通知》，要求自 2023年起對于納入全國碳市場配額管理的重點(diǎn)排放單位實(shí)施月度存證上報制度，在每月結(jié)束后的40個自然日內(nèi)，通過管理平臺上傳燃料消耗、產(chǎn)品產(chǎn)量等數(shù)據(jù)及支撐材 料。通過對于核算、核查指南的修訂，極大提高了數(shù)據(jù)精細(xì)化管理水平。

（三）配額分配方法小幅調(diào)整，新增配額預(yù)支靈活履約機(jī)制

配額分配制度是碳市場制度體系中的重要組成部分。2023年3月 13日，生態(tài)環(huán)境部出臺《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，用于2021、2022年度配額分配、清繳等工作。方案延續(xù)了第一個履約周期配額分配覆蓋主體范圍以及基于強(qiáng)度的配額分配方法。

同時，與第一履約周期配額分配方案相比，在以下四方面進(jìn)行優(yōu)化：一是實(shí)行配額年度管理模式，分年度規(guī)定基準(zhǔn)值，2021、2022年度分別發(fā)放配額并履約；二是擴(kuò)大負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)的使用范圍，由之前“常規(guī)燃煤純凝發(fā)電機(jī)組”調(diào)整至“全部常規(guī)燃煤機(jī)組”；三是新增配額預(yù)支機(jī)制，考慮2021年和2022年疫情、煤價居高不下、保障能源供應(yīng)等因素給發(fā)電企業(yè)帶來的壓力，為降低配額缺口較大企業(yè)的履約負(fù)擔(dān)，對配額缺口在10%及以上的重點(diǎn)排放單位，可申請預(yù)支2023年部分配額，預(yù)支量不超過配額缺口量的50%；四是新增配額分配調(diào)整項，對于執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)問題并需調(diào)整的企業(yè)在2021年分配階段調(diào)整其發(fā)放的配額量。通過對于配額分配方法的調(diào)整以及履約機(jī)制的優(yōu)化，增強(qiáng)全國碳市場免費(fèi)配額分配的公平性、科學(xué)性、可操作性。

（四）CCER暫停六年后重啟，造林碳匯等四項方法學(xué)發(fā)布

2012年來，中國逐步構(gòu)建形成了國家溫室氣體自愿減排管理和交易體系框架，實(shí)現(xiàn)在國家層面統(tǒng)一的國家核證自愿減排（CCER）項目管理、備案簽發(fā)、權(quán)屬登記。由于存在項目不規(guī)范、減排備案遠(yuǎn)大于抵消速度、交易空轉(zhuǎn)過多等問題，2017年3月起，中國暫停CCER項目備案審批。累計備案的CCER項目超過1300個，完成減排量簽發(fā)7700萬噸。全國碳市場第一個履約周期190家重點(diǎn)排放單位使用了 3200萬噸CCER抵消配額清繳，水電和風(fēng)電項目占比超5%。2023年10月19日，生態(tài)環(huán)境部和國家市場監(jiān)管總局聯(lián)合發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理辦法（試行）》，系統(tǒng)規(guī)范了CCER交易的總體框架和實(shí)施流程。10月24日，生態(tài)環(huán)境部出臺包含造林碳匯、并網(wǎng)光熱發(fā)電、并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電和紅樹林營造在內(nèi)的首批4項 CCER 項目方法學(xué)， 標(biāo)志著暫停6年的CCER交易迎來重啟。當(dāng)前，市場剩余的CCER減排量已不足3000萬噸，從近期數(shù)據(jù)來看，2023年12月全國碳市場買入CCER的價格超過60元/噸，CCER 價格已逐步接近碳價。

（五）擴(kuò)行業(yè)迅速推進(jìn)，水泥、鋼鐵、鋁冶煉更新核算報告模板

擴(kuò)大碳市場行業(yè)覆蓋范圍是完善碳市場機(jī)制設(shè)計，提高碳市場影響力的主要途徑。國內(nèi)外成熟的碳市場均納入不同的行業(yè)類別，并不斷豐富行業(yè)類別及交易產(chǎn)品類型。中國如期實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量碳達(dá)峰目標(biāo)需對其他行業(yè)提出排放約束，“1+N”政策體系對于碳市場擴(kuò)容提出明確要求。當(dāng)前，全國碳市場已建立起全流程制度管理體系，納入新的交易主體時機(jī)已基本成熟。

2023年5月18日，由生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司組織召開“擴(kuò)大全國碳市場行業(yè)覆蓋范圍專項研究”會議，加快開展全國碳市場擴(kuò)行業(yè)相關(guān)研究。2023年10月18日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《關(guān)于做好2023-2025年部分重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查工作的通知》，針對水泥、鋁冶煉、鋼鐵行業(yè)，完善設(shè)施（工序/生產(chǎn)線）層級排放核算與報告填報說明，修訂了行業(yè)碳排放補(bǔ)充數(shù)據(jù)核算報告模板。解決了工序?qū)蛹?、企業(yè)層級核算邊界與排放源不清晰、不明確的問題，統(tǒng)一了核算口徑、核算要求和核算方法，為下一步全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍奠定了良好數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

總之，2023年是中國碳市場第二個履約周期的履約年，各項制度、指南、方法取得重大突破。核算指南進(jìn)一步簡化，核查指南進(jìn)一步精細(xì)，企業(yè)數(shù)據(jù)精細(xì)化管理要求進(jìn)一步提高。配額分配方法優(yōu)化調(diào)整，創(chuàng)新性增加靈活履約機(jī)制，CCER 在暫停六年后重啟，各項方法學(xué)陸續(xù)發(fā)布，CCER 注冊、交易規(guī)則及支撐平臺同步建立。水泥、鋼鐵、鋁冶煉等行業(yè)核算指南進(jìn)行更新，為下一步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍奠定良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。多項措施進(jìn)一步推動全國碳市場成為中國實(shí)現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)的核心政策工具之一。

四、中國碳市場建設(shè)成效

（一）全流程制度體系基本建立

全國碳市場制度規(guī)則的科學(xué)性、合理性和可操作性全面提升。中國已建立起全球覆蓋二氧化碳排放最大的碳市場，近三年來全國碳市場相關(guān)管理制度及技術(shù)性文件陸續(xù)出臺，核算、核查、配額分配方法不斷優(yōu)化，集數(shù)據(jù)報送—MRV機(jī)制—配額分配—市場交易—配額清繳—違規(guī)處罰為一體的全流程制度框架基本形成，全國碳市場管理平臺、全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)（湖北）、全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)（上海）、全國溫室氣體自愿減排交易系統(tǒng)等支撐平臺相繼完成構(gòu)建并安全高效運(yùn)行，以實(shí)際行動支撐中國高質(zhì)量實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

（二）碳價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制初步形成

全國碳市場整體運(yùn)行平穩(wěn)有序，交易價格穩(wěn)中有升。配額成交均價從第一個履約周期的42.85元/噸上漲到68.15元/噸，碳價格穩(wěn)中有升，未出現(xiàn)劇烈波動，碳價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制初步形成。碳市場促進(jìn)企業(yè)減排溫室氣體和加快綠色低碳轉(zhuǎn)型的作用初步顯現(xiàn)，有效發(fā)揮了碳定價功能，并為企業(yè)長期碳資產(chǎn)管理與減排投入提供了成本預(yù)期。

（三）碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量大幅提高

全國碳市場有力推動了企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)的精細(xì)化管控，數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系初步建立。對于納入碳市場管理的企業(yè)，其內(nèi)部數(shù)據(jù)管理體系逐步建立完善，碳排放精細(xì)化計量水平全面提升。燃煤元素碳含量實(shí)測率大幅提高，2023年100MW等級以上燃煤機(jī)組已基本實(shí)現(xiàn)全部實(shí)測，為掌握發(fā)電行業(yè)碳排放基數(shù)、摸清不同煤種差異奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。企業(yè)碳排放核算數(shù)據(jù)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性大幅提高，有力支撐了市場交易的準(zhǔn)確性與公平性。

（四）碳減排激勵約束機(jī)制初顯

全國碳市場通過完善配額分配、強(qiáng)化違規(guī)處罰等措施，對于碳減排的激勵約束機(jī)制初顯。作為一種激勵驅(qū)動的市場化環(huán)境管理政策，有效的激勵機(jī)制和嚴(yán)格的懲罰機(jī)制是保障碳市場健康運(yùn)行的基礎(chǔ)?；趶?qiáng)度控制設(shè)計配額分配基準(zhǔn)線，最大限度地鼓勵單位發(fā)電碳排放強(qiáng)度低的機(jī)組，同時配額分配體現(xiàn)鼓勵大容量、高能效、低排放機(jī)組承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)機(jī)組的政策導(dǎo)向。對于企業(yè)通過節(jié)能減排、優(yōu)化管理等措施實(shí)現(xiàn)的減排量，在碳市場中將得到經(jīng)濟(jì)激勵，而高排放企業(yè)（通常配額短缺）則需要付出額外成本在市場中購買配額完成履約任務(wù)，激勵約束效果明顯。

（五）推動綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展

實(shí)施碳交易將碳減排責(zé)任落實(shí)到企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)加快低碳綠色轉(zhuǎn)型。對于納入全國碳市場的發(fā)電企業(yè)，通過實(shí)施配額管理降低企業(yè)發(fā)電碳排放強(qiáng)度。2022年，全國6000千瓦及以上火電廠供電標(biāo)準(zhǔn)煤耗為300.7 克/千瓦時，較2020年降低1.0克/千瓦時。全國單位發(fā)電量二氧化碳排放約541克/千瓦時，較2005年降低36.9%，電力碳減排取得顯著成效，實(shí)施碳交易在其中發(fā)揮了重要的促進(jìn)作用。全國碳市場引入核證自愿減排量用于抵銷配額清繳，進(jìn)一步降低企業(yè)履約成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。通過配額清繳抵銷機(jī)制為 189個CCER項目的業(yè)主或相關(guān)市場主體帶來收益約9.8億元，極大鼓勵了水電、風(fēng)電、甲烷利用、光伏發(fā)電等自愿減排項目，為推動我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮了積極作用。

（六）全社會綠色低碳意識增強(qiáng)

通過實(shí)施碳交易，在全社會形成“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識。2023年，全國超過6000家重點(diǎn)排放單位組織編制企業(yè)溫室氣體排放報告，省級主管部門組織核查機(jī)構(gòu)逐家核查，對于完善全國碳排放統(tǒng)計核算體系，建立碳排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫發(fā)揮了重要作用。企業(yè)更加重視碳資產(chǎn)管理，采取成立碳資產(chǎn)管理公司或碳資產(chǎn)管理部門、委托管理等不同模式加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部碳資產(chǎn)管理，構(gòu)建企業(yè)碳資產(chǎn)管理資金池，強(qiáng)化人員能力建設(shè)，積極開發(fā)相關(guān)碳金融業(yè)務(wù)。

總之，通過近十年的試點(diǎn)碳市場實(shí)踐及近三年的集中攻堅，全國碳市場已初步形成了要素完整的全流程制度框架，各責(zé)任主體分工進(jìn)一步明確，支撐平臺安全高效運(yùn)轉(zhuǎn)，碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量大幅提高，碳價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制初步形成，碳減排激勵約束機(jī)制初顯，全社會低碳意識大幅提升，共同推動低成本減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。與此同時，全國碳市場在當(dāng)前階段仍存在覆蓋行業(yè)類型單一、交易產(chǎn)品種類單一、配額發(fā)放滯后、市場流動性不足等問題，迫切需要結(jié)合“雙碳”戰(zhàn)略目標(biāo)與中國國情進(jìn)一步完善全國碳市場制度體系，這對全國碳市場下一步建設(shè)提出更高要求。

五、中國未來碳市場展望

（一）預(yù)期全國碳市場將進(jìn)一步擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍

國內(nèi)外成熟的碳市場均納入豐富的行業(yè)主體，當(dāng)前僅中國、印尼碳市場只納入發(fā)電行業(yè)，交易主體相對單一，納管企業(yè)的工藝流程與產(chǎn)品有較強(qiáng)的同質(zhì)性，不利于減排激勵機(jī)制的形成以及合理碳價的發(fā)現(xiàn)。逐步擴(kuò)大碳市場行業(yè)覆蓋范圍是完善碳市場的重要途徑，豐富的行業(yè)主體有利于擴(kuò)大碳市場整體影響力，壓實(shí)不同行業(yè)的減排責(zé)任， 提高市場交易活躍度，推動發(fā)現(xiàn)合理碳價。

基于不同行業(yè)的溫室氣體排放體量、數(shù)據(jù)質(zhì)量基礎(chǔ)、MRV與配額分配方法成熟度以及各行業(yè)邊際減排成本綜合分析，預(yù)期全國碳市場將于“十四五”期間率先納入水泥、電解鋁和民航三個行業(yè)，碳市場覆蓋的企業(yè)數(shù)量由當(dāng)前2200余家擴(kuò)大至3500余家，年覆蓋二氧化碳排放量由50億噸上升至約64億噸，覆蓋排放量在全國二氧化碳排放量中的占比將由42%提高至53%。配額流動性預(yù)計明顯提高，配額成交均價預(yù)計突破105 元/噸，CCER 成交均價預(yù)計突破80元/噸。

“十五五”期間將梯次納入鋼鐵、玻璃、造紙、石化和化工等行業(yè)，到2030年底，全國碳市場年覆蓋企業(yè)數(shù)量將擴(kuò)大至約 5500家，年覆蓋二氧化碳排放量將突破86 億噸，在全國二氧化碳排放量中的占比提高至74%左右。配額成交均價預(yù)計突破200元/噸，CCER成交均價預(yù)計上升至150元/噸。隨著全國碳市場覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，碳市場影響力將顯著提升。

（二）預(yù)期配額分配機(jī)制將進(jìn)一步優(yōu)化，配額“事后分配”將轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑胺峙洹保?025年前引入有償分配并將完善資金使用形式

配額分配方案確定后對于企業(yè)影響較大，社會關(guān)注密切。當(dāng)前全國碳市場配額分配方案發(fā)布和配額發(fā)放日期滯后，降低了企業(yè)制定配額交易計劃的長期預(yù)期。預(yù)計全國碳市場將在2025年前徹底轉(zhuǎn)變溯往配額“事后”分配的機(jī)制，2024年起建立未來3-5年的配額分配機(jī)制，增強(qiáng)配額分配預(yù)期性。

此外，全國碳市場第一、第二個履約周期配額全部免費(fèi)發(fā)放，尚未引入有償分配機(jī)制。國內(nèi)外成熟的碳市場均較早引入有償分配機(jī)制，并逐步提高有償分配比例。配額有償分配是“污染者付費(fèi)”基本原則的體現(xiàn)，在配額免費(fèi)發(fā)放的基礎(chǔ)上引入部分有償分配，有利于促進(jìn)碳市場形成合理碳價，提高二級市場交易活躍度。預(yù)計全國碳市場將于 2024年起在發(fā)電行業(yè)首先引入配額有償競拍機(jī)制，初期競拍比例為5%-8%，并逐步提高該比例。同時完善配套制度標(biāo)準(zhǔn)，明確配額拍賣形式、成交規(guī)則、準(zhǔn)入規(guī)則、實(shí)施平臺、拍賣頻次等要點(diǎn)，并逐步建立基金庫將拍賣所得用于支持企業(yè)碳減排、碳市場調(diào)控和碳市場建設(shè)等方面。

（三）預(yù)期履約機(jī)制將進(jìn)一步調(diào)整，配額預(yù)支機(jī)制或?qū)⑷∠?024年有望明確結(jié)余配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，為企業(yè)碳資產(chǎn)管理提供長期預(yù)期

為降低配額短缺企業(yè)的履約壓力，2021年、2022年配額分配方案創(chuàng)新性提出配額預(yù)支政策。預(yù)支機(jī)制作為暫時性的紓困政策，有效降低了企業(yè)履約壓力，保障了碳市場強(qiáng)制履約政策的執(zhí)行。但預(yù)支政策實(shí)際操作難度較高，不利于促進(jìn)企業(yè)自主減排，且“寅吃卯糧”的做法不宜作為長效機(jī)制保留。因此預(yù)計在2024年及以后，全國碳市場將取消配額預(yù)支機(jī)制。

配額結(jié)轉(zhuǎn)機(jī)制是碳市場配額管理的重要組成部分，結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定對未來碳市場配額供需、配額價格等均將產(chǎn)生影響。無論配額結(jié)轉(zhuǎn)與否，都需要盡早釋放明確的政策信號。全國碳市場尚未明確結(jié)余配額的結(jié)轉(zhuǎn)方式與使用期限，導(dǎo)致企業(yè)缺乏長期且穩(wěn)定的政策預(yù)期，不利于統(tǒng)籌減排計劃與交易安排，市場觀望情緒較重。國內(nèi)外成熟的碳市場均出臺了結(jié)余配額結(jié)轉(zhuǎn)政策，并在實(shí)踐中不斷優(yōu)化調(diào)整。因此，預(yù)計2024年全國碳市場將出臺結(jié)余配額結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)定，明確結(jié)余配額條件、使用期限，并制定配套管理政策。

（四）預(yù)期碳市場管理條例將于2024年出臺，造假行為將面臨更高的處罰，其他行業(yè)核算、核查、配額分配方法均將逐步出臺或修訂

當(dāng)前，全國碳市場運(yùn)行的最高層級依據(jù)是生態(tài)環(huán)境部規(guī)章《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，文件規(guī)定內(nèi)容較為局限，對違規(guī)行為的處罰力度不足，缺少法律依據(jù)。出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》有利于彌補(bǔ)全國碳市場法律法規(guī)的缺失，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度。在生態(tài)環(huán)境部2023年11月例行新聞發(fā)布會上，相關(guān)負(fù)責(zé)人表示條例的出臺已經(jīng)到了最后階段。預(yù)計《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》將于2024年出臺，作為全國碳市場建設(shè)最高層級的行政法規(guī)保障碳市場健康運(yùn)行。條例將加大對于碳市場參與主體主觀數(shù)據(jù)造假和違規(guī)交易的處罰力度，加大對于未按要求在規(guī)定時間內(nèi)足額履約的處罰力度，加大對于碳市場第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)欺詐、惡意串通、散布虛假信息等違規(guī)行為的處罰力度。

同時，生態(tài)環(huán)境部于2023年10月18日出臺《關(guān)于做好2023-2025年部分重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查工作的通知》，明確了2023-2025年建材、鋼鐵、有色等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放報告與核查有關(guān)重點(diǎn)工作要求，并提供了水泥、電解鋁和鋼鐵行業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算與報告填報說明，用于填報2022年企業(yè)排放數(shù)據(jù)。隨著全國碳市場擴(kuò)大行業(yè)覆蓋范圍的工作加速推進(jìn)，預(yù)計2024-2025年水泥、電解鋁、鋼鐵、石化、化工等其他行業(yè)的核算指南與核查指南仍將進(jìn)一步修訂，同時行業(yè)配額分配方法也將逐步出臺，保障碳市場擴(kuò)行業(yè)工作有序開展。

（五）預(yù)期企業(yè)對于CCER需求將進(jìn)一步提高，2024年多項方法學(xué)將集中發(fā)布，CCER抵銷配額清繳的上限仍將維持在5%

CCER是碳市場重要的外部補(bǔ)充機(jī)制，豐富了交易產(chǎn)品，彌補(bǔ)了可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用、節(jié)能增效等對減碳增匯有重要貢獻(xiàn)的行業(yè)無法通過市場機(jī)制獲得減排經(jīng)濟(jì)回報的問題。隨著CCER方法學(xué)和項目審批的重啟，預(yù)計2024年將有更多方法學(xué)得到修訂并發(fā)布，生物質(zhì)能（垃圾焚燒發(fā)電、秸稈焚燒發(fā)電等）、甲烷利用、甲烷減排等相關(guān)項目有望較早受益。

與此同時，碳市場在納入更多行業(yè)和交易主體后，預(yù)計會增加對于CCER的購買需求，推動CCER交易的發(fā)展。隨著碳價的升高，CCER價格預(yù)計將有上升趨勢。當(dāng)前，重點(diǎn)排放企業(yè)可以使用CCER抵銷配額清繳，且抵銷比例不得超過應(yīng)清繳碳排放配額的 5%。為保證全國碳市場配額稀缺性，發(fā)揮碳市場減排效力，預(yù)計未來CCER抵銷比例仍將保持在5%。

（六）預(yù)期中國將加快推進(jìn)全國碳市場與國際碳市場的連接，促進(jìn)技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)互認(rèn)互通，增強(qiáng)中國碳市場的國際影響力

應(yīng)對氣候變化是全球性的共同挑戰(zhàn)，預(yù)計中國將進(jìn)一步加快與國際碳交易體系間的政策協(xié)調(diào)，不斷提升碳定價能力，提高在全球碳交易體系中的參與度與競爭力。在標(biāo)準(zhǔn)體系方面，預(yù)計將加快推進(jìn)企業(yè)碳排放在線監(jiān)測試點(diǎn)，推進(jìn)MRV體系、配額分配方法等相關(guān)技術(shù)、方法、標(biāo)準(zhǔn)與國際碳市場接軌，促進(jìn)數(shù)據(jù)互認(rèn)互通。

在碳信用方面，預(yù)計中國有關(guān)方面將加強(qiáng)對國際碳信用市場發(fā)展趨勢的跟蹤研究，積極借鑒國際規(guī)則和經(jīng)驗，不斷完善中國溫室氣體自愿減排管理機(jī)制。將開展CCER跨境交易風(fēng)險分析及管理規(guī)則研究，提高CCER的國際認(rèn)可度，推進(jìn)CCER參與國際交易，與海外碳市場形成連接。

（作者為北京理工大學(xué)能源與環(huán)境政策研究中心教授；本文據(jù)其在“2024年能源經(jīng)濟(jì)預(yù)測與展望研究報告發(fā)布會”上的發(fā)言整理）