譚 喆，李水連

（廣西民族大學(xué)法學(xué)院，廣西 南寧 530006）

一、現(xiàn)行預(yù)售資金的監(jiān)管模式

中國(guó)各地的商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式主要以政府監(jiān)管、銀行監(jiān)管和第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管三種模式為代表，并各有優(yōu)劣：

（一）政府監(jiān)管模式

政府監(jiān)管是指房地產(chǎn)行業(yè)的行政主管部門(mén)主導(dǎo)監(jiān)管資金賬戶的設(shè)立、運(yùn)行。 房地產(chǎn)企業(yè)取用預(yù)售資金時(shí)，需向相關(guān)的行政主管部門(mén)申請(qǐng)。 政府享有預(yù)售資金取用的審批權(quán)，銀行只能機(jī)械地聽(tīng)從政府部門(mén)的支付指令。 政府監(jiān)管模式憑借政府的公信力，可以增強(qiáng)購(gòu)房人對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的信心。 同時(shí)，政府作為監(jiān)管主體可以充當(dāng)不同主體發(fā)生矛盾或遇到困難時(shí)的溝通橋梁。 但是，政府監(jiān)管模式也具有一定的局限性：首先，政府的房地產(chǎn)主管部門(mén)并非工程建設(shè)專家，若要充分了解真實(shí)的工程信息需要聘請(qǐng)專業(yè)人士予以解答， 會(huì)產(chǎn)生一定的成本費(fèi)用，加劇地方政府的財(cái)政壓力。 其次，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則需要減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)營(yíng)效率的目的。 政府監(jiān)管模式無(wú)法明確清晰地界定監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)范圍，容易造成行政權(quán)過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。 最后，政府模式意味著用款審批權(quán)只能由行政機(jī)關(guān)行使，這會(huì)加大行政機(jī)關(guān)工作人員發(fā)生權(quán)錢(qián)交易、權(quán)力尋租等貪腐行為的概率。 不僅使政府的公信力受損，造成行政機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的信任危機(jī)，也會(huì)造成違規(guī)監(jiān)管發(fā)生后，因缺乏明確的違規(guī)撥付預(yù)售資金的賠償規(guī)定，監(jiān)管機(jī)關(guān)賠付與否完全取決于行政機(jī)關(guān)的決定，購(gòu)房人權(quán)益無(wú)法保障的局面。

（二）銀行監(jiān)管模式

銀行監(jiān)管是指商業(yè)銀行主導(dǎo)預(yù)售資金審批權(quán)限，同時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)管賬戶的設(shè)立及日常取用、支付，房地產(chǎn)企業(yè)需要取用預(yù)售資金僅需要向商業(yè)銀行申請(qǐng)即可。 在中國(guó)的銀行監(jiān)管模式下，因銀行機(jī)構(gòu)自身兼具審批與劃撥，可以克服審批程序和劃撥程序不協(xié)調(diào)的缺陷。 同時(shí)，由于銀行掌握資金的使用明細(xì)、流水記錄等具體信息，因此有利于銀行主動(dòng)進(jìn)行信息披露和購(gòu)房人自行查驗(yàn)、監(jiān)督。 此外，銀行監(jiān)管屬于市場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)行為，不存在因行政干預(yù)過(guò)度而扼殺房地產(chǎn)市場(chǎng)活力的缺陷。 但是，銀行監(jiān)管模式依然存在弊端：首先，銀行監(jiān)管無(wú)法涉及商品房交易的全過(guò)程。 在銀行監(jiān)管模式下，銀行的職責(zé)是負(fù)責(zé)監(jiān)管購(gòu)房人的預(yù)售資金，但銀行的監(jiān)管生效時(shí)間點(diǎn)是在購(gòu)房人支付預(yù)售資金后，無(wú)法規(guī)制付款前的“陰陽(yáng)合同”等違法行為。 其次，銀行缺乏施工等專業(yè)人才，銀行監(jiān)管模式將履行監(jiān)管職責(zé)所產(chǎn)生的費(fèi)用由原先的政府財(cái)政承擔(dān)變?yōu)殂y行承擔(dān)，但最終將由購(gòu)房人承擔(dān)。 最后，監(jiān)管銀行不具備完全中立的地位。 房地產(chǎn)企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中經(jīng)常向銀行借貸以解決缺少資金的難題，房地產(chǎn)企業(yè)與銀行之間將存在利益綁定，銀行為最大化利益可能會(huì)故意放松相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

（三）第三方中立機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式

第三方監(jiān)管模式是指保險(xiǎn)公司、專業(yè)監(jiān)理機(jī)構(gòu)等中立機(jī)構(gòu)享有對(duì)應(yīng)的資金取用審批權(quán)，銀行則負(fù)責(zé)預(yù)售資金的管理與撥付。 中國(guó)的第三方監(jiān)管制度與美國(guó)模式類似，但中國(guó)的購(gòu)房人須一次性支付所有款項(xiàng)給第三方機(jī)構(gòu)保管，而非根據(jù)完成的工程節(jié)點(diǎn)分期支付。 第三方監(jiān)管模式的中立機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)企業(yè)不存在必然的經(jīng)濟(jì)利益， 具有相當(dāng)強(qiáng)的中立性。 因而可以避免行政過(guò)度干預(yù)、官員貪污腐敗的缺陷。 此外，中立機(jī)構(gòu)具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，從而降低監(jiān)督過(guò)程中所產(chǎn)生費(fèi)用成本。 但此監(jiān)管模式除監(jiān)管無(wú)法涉及交易全程以外， 還具有十分明顯的缺陷：一方面，第三方中立機(jī)構(gòu)本質(zhì)上仍是追逐利益的市場(chǎng)主體。 若某地區(qū)僅有個(gè)別中立機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督中容易形成固定的關(guān)系，利益會(huì)導(dǎo)致中立機(jī)構(gòu)無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督效果。 另一方面，中立機(jī)構(gòu)行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)， 須承擔(dān)違規(guī)監(jiān)管的責(zé)任，但第三方中立機(jī)構(gòu)并不具備完全償付的能力，無(wú)法權(quán)責(zé)相適應(yīng)。

二、預(yù)售資金監(jiān)管制度缺陷剖析

（一）預(yù)售資金的歸屬不明確

《城市房地產(chǎn)管理法》 只模糊地規(guī)定商品房預(yù)售款必須用于相關(guān)工程的建設(shè)，挪作他用屬于違法行為。 但中國(guó)的民法理論認(rèn)為，貨幣作為特殊的動(dòng)產(chǎn)，遵循“占有即所有”的原則，應(yīng)當(dāng)推定商品房預(yù)售款屬于房地產(chǎn)企業(yè)所有。 因此，在司法實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生違反預(yù)售資金專款專用規(guī)定的問(wèn)題。 例如，預(yù)售資金?？顚Ｓ玫囊?guī)定無(wú)法對(duì)抗人民法院因其他債務(wù)糾紛而實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行。 本文認(rèn)為，預(yù)售資金歸屬存在模糊的根源在于 《城市房地產(chǎn)管理法》與民法“貨幣占有即所有”的基礎(chǔ)理論相沖突，也不存在全國(guó)性的法律法規(guī)、司法解釋對(duì)商品房預(yù)售資金歸屬、性質(zhì)缺乏明確、統(tǒng)一的規(guī)定。 更為矛盾的是， 司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)對(duì)此問(wèn)題也存在嚴(yán)重對(duì)立。 住建部在2016 年給最高人民法院的《關(guān)于請(qǐng)協(xié)商研究商品房預(yù)售款項(xiàng)目可否用于償還公司股東個(gè)人債務(wù)有關(guān)問(wèn)題的函》明確表示已納入監(jiān)管賬戶的商品房預(yù)售資金不屬于房地產(chǎn)企業(yè)，仍屬于購(gòu)房人所有。 但最高法在回函中表明，貨幣作為特殊的動(dòng)產(chǎn)，仍然遵循“占有即所有”的原則。 即便最高法對(duì)商品房預(yù)售資金的歸屬與性質(zhì)已做出明確回復(fù)，但地方的房地產(chǎn)主管部門(mén)普遍持有的反對(duì)態(tài)度，因而造成分歧的擴(kuò)大。

（二）預(yù)售資金取用規(guī)則不統(tǒng)一

商品房預(yù)售資金，是確保購(gòu)房人在房地產(chǎn)企業(yè)失聯(lián)等情形下也能將房屋建好并交付的重要保障。但是各地區(qū)的商品房預(yù)售資金監(jiān)管關(guān)于商品房預(yù)售資金支取、監(jiān)管的規(guī)定各不相同，導(dǎo)致違規(guī)取用資金事件屢屢發(fā)生。 本文認(rèn)為，各地區(qū)預(yù)售資金取用規(guī)則不統(tǒng)一的根源在于區(qū)域性、高效力位階法律文件的缺失。 《城市商品房預(yù)售管理辦法》第十四條明確將制定商品房預(yù)售資金監(jiān)管規(guī)則的權(quán)利下放到各省市，由各省市根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定相應(yīng)的規(guī)則。 根據(jù)廣西壯族自治區(qū)13 個(gè)地級(jí)市主動(dòng)公開(kāi)披露的商品房預(yù)售資金監(jiān)管文件顯示， 有12個(gè)地級(jí)市明確規(guī)定預(yù)售監(jiān)管實(shí)行重點(diǎn)資金監(jiān)管額度制度。 重點(diǎn)資金監(jiān)管額度制度將商品房預(yù)售監(jiān)管資金分為兩個(gè)部分：重點(diǎn)監(jiān)管資金和非重點(diǎn)監(jiān)管資金。 重點(diǎn)監(jiān)管資金是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商須經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能取用的房屋預(yù)售監(jiān)管資金，而非重點(diǎn)監(jiān)管資金則無(wú)需經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)大商即可為建設(shè)工程而自行取用。 在確定商品房預(yù)售資金重點(diǎn)額度的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，柳州市、百色市等6 個(gè)地級(jí)市按照工程書(shū)或工程價(jià)格的比例確定，而余下的7 個(gè)地級(jí)市則是按照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)申報(bào)的預(yù)售金額比例確定。 在規(guī)定重點(diǎn)監(jiān)管資金不同結(jié)點(diǎn)中最高使用金額的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，防城港市、來(lái)賓市等4 個(gè)地級(jí)市按樓層比例詳細(xì)規(guī)定相應(yīng)的重點(diǎn)監(jiān)管資金使用金額；賀州市、河池市等5 個(gè)地級(jí)市僅規(guī)定了完成一半樓層的使用金額；南寧市、梧州市未規(guī)定封頂前按樓層比例使用的重點(diǎn)資金監(jiān)管金額；柳州市僅規(guī)定竣工驗(yàn)收前監(jiān)管賬戶余額的額度。 讓各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)制定監(jiān)管規(guī)則的目的看似符合科學(xué)立法的原則，但因?yàn)楦鞯氐牧⒎ㄋ絽⒉畈积R，從而導(dǎo)致了監(jiān)管規(guī)則存在較大的差異。 是否以重點(diǎn)額度等基礎(chǔ)性、原則性事項(xiàng)作為參考標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重分歧，不同地級(jí)市之間確定的參考標(biāo)準(zhǔn)自身存在較大差異，導(dǎo)致購(gòu)房人權(quán)益無(wú)法得到有效保障。

（三）購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不合理

《民法典》的公平原則，雖然有很多釋義，但“交換公平” 作為公平原則的基本內(nèi)涵是通行的觀點(diǎn)，即在民事活動(dòng)的交換過(guò)程中，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)做到基本對(duì)等和合理。 “交換公平”在商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度中則體現(xiàn)為合理確定監(jiān)管機(jī)構(gòu)與購(gòu)房人之間的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。 但是在現(xiàn)行的商品房預(yù)售模式中，購(gòu)房人雖然享受到比現(xiàn)房買(mǎi)賣更為優(yōu)惠的價(jià)格，但付出的代價(jià)是購(gòu)房人往往需要獨(dú)自承擔(dān)房屋逾期交付甚至是樓房“爛尾”的風(fēng)險(xiǎn)，違背了公平原則。 一方面，銀行為保證借款資金的?？顚Ｓ?，在房屋按揭貸款審核通過(guò)后，直接將購(gòu)房人向銀行借貸的預(yù)售資金劃撥進(jìn)商品房預(yù)售資金監(jiān)管賬戶，由特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。 理論上，監(jiān)管賬戶預(yù)售資金的取用需要經(jīng)購(gòu)房人的同意方能執(zhí)行。 但在實(shí)踐中因購(gòu)房人不具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，也無(wú)力承擔(dān)高昂的時(shí)間成本，因而將審批權(quán)限委托給相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，后續(xù)的決定權(quán)不受購(gòu)房人制約，但卻仍應(yīng)承擔(dān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)違規(guī)批準(zhǔn)資金使用而產(chǎn)生的相應(yīng)法律風(fēng)險(xiǎn)。 以預(yù)售資金的使用為視角， 不難發(fā)現(xiàn)購(gòu)房人的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)違反公平原則中“交換公平”的內(nèi)涵與精神。

其次，對(duì)比域外的商品房預(yù)售制度，亦可發(fā)現(xiàn)中國(guó)購(gòu)房人負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不合理。 在美國(guó)的預(yù)售資金監(jiān)管制度下， 購(gòu)房款分為定金部分與分期付款部分。 定金部分是指購(gòu)房人需要與房地產(chǎn)企業(yè)協(xié)商預(yù)先支付部分的款項(xiàng)，并且必須交由律師事務(wù)所等第三方托管機(jī)構(gòu)保管。 只有在房屋交付后，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商才能收取該部分的款項(xiàng)。 分期付款部分的購(gòu)房款則按照工程的進(jìn)度分別支付， 未完成則不能收取。日本的商品房預(yù)售與保險(xiǎn)、擔(dān)保密切相關(guān)。房地產(chǎn)企業(yè)被強(qiáng)制要求為購(gòu)房人的預(yù)售資金購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)或者提供擔(dān)保， 以確保購(gòu)房人預(yù)售資金的安全。 美國(guó)模式下，購(gòu)房人付款與工程進(jìn)度相關(guān)，付款被分散從而總體上降低購(gòu)房人所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 日本模式下，購(gòu)房人負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)被房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)的商業(yè)保險(xiǎn)與提供的擔(dān)保所分散，購(gòu)房人不必獨(dú)自承擔(dān)逾期交房的風(fēng)險(xiǎn)。 中國(guó)的購(gòu)房人預(yù)售款需要直接打入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的特定賬戶，購(gòu)房人無(wú)法充分監(jiān)督預(yù)售資金的支取，而房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)卻可以通過(guò)偽造材料挪用資金。 因此，購(gòu)房人所負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)明顯超過(guò)價(jià)格優(yōu)惠帶來(lái)的收益，也超出購(gòu)房人進(jìn)行民商事活動(dòng)應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的合理范圍，違反公平原則中“交換公平”的內(nèi)涵與精神。

三、預(yù)售資金監(jiān)管制度的完善路徑

（一）建立政府主導(dǎo)的多主體共同監(jiān)管模式

商品房是家庭的重要財(cái)產(chǎn)，占多數(shù)家庭總資產(chǎn)70%以上，是保證家庭穩(wěn)定的重要基石。 同時(shí)，除了商品房具有較高的價(jià)值以外，房地產(chǎn)行業(yè)作為典型的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)涉及的上下游行業(yè)十分廣泛，對(duì)資金穩(wěn)定性的要求較高。 商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度為建設(shè)工程提供穩(wěn)定資金的來(lái)源，因而蘊(yùn)含保護(hù)公共利益的功能。 無(wú)論是銀行監(jiān)督模式或第三方中立機(jī)構(gòu)模式，都無(wú)法比擬政府模式具有的以政府公信力為兜底保障的功能。 因此，應(yīng)當(dāng)建立由政府主導(dǎo)的多主體共同監(jiān)管模式。

政府主導(dǎo)的多主體聯(lián)合共同監(jiān)管模式中，首先，預(yù)售資金取用的審批權(quán)應(yīng)歸屬于房地產(chǎn)行業(yè)的主管部門(mén)，房地產(chǎn)企業(yè)取用前須通過(guò)相關(guān)部門(mén)的核準(zhǔn)與審批。 其次，應(yīng)由專業(yè)的工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)為行政機(jī)關(guān)開(kāi)展監(jiān)督工作和審批使用資金提供輔助性、專業(yè)性的意見(jiàn)。 因此產(chǎn)生的合理費(fèi)用，不應(yīng)完全由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，而是按“誰(shuí)受益，誰(shuí)支付”的原則進(jìn)行分配，最終由購(gòu)房人集體承擔(dān)。 再次，銀行負(fù)責(zé)設(shè)立和管理監(jiān)管賬戶的資金。 在購(gòu)房人代表按規(guī)定要求查詢賬戶內(nèi)的資金余額時(shí)， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)給出真實(shí)、準(zhǔn)確的結(jié)果。 同時(shí)，在房地產(chǎn)企業(yè)經(jīng)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定符合支付款項(xiàng)的相應(yīng)條件時(shí)， 應(yīng)當(dāng)及時(shí)劃撥相應(yīng)款項(xiàng)，保障建設(shè)工程的順利完成。 最后，在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高、涉及重大社會(huì)公共利益和房地產(chǎn)企業(yè)有違規(guī)取用行為等情形時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)制房地產(chǎn)企業(yè)為商品房預(yù)售資金購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，從而實(shí)現(xiàn)分散購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的效果。

（二）明確預(yù)售資金的歸屬

本文認(rèn)為，商品房預(yù)售資金的所有權(quán)并不屬于房地產(chǎn)企業(yè)而仍歸屬于購(gòu)房人。 原因如下：首先，商品房預(yù)售資金的監(jiān)管制度將預(yù)售資金分為重點(diǎn)監(jiān)管額度與非重點(diǎn)監(jiān)管額度兩個(gè)部分，重點(diǎn)監(jiān)管額度仍須經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格審批才可取用。 將房地產(chǎn)企業(yè)取用預(yù)售資金置于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格控制下，體現(xiàn)的是商品房預(yù)售資金制度的根本目的在于保障商品房預(yù)售款的?？顚Ｓ茫荒芰碜魉?。 但據(jù)此認(rèn)定商品房預(yù)售資金的所有權(quán)歸房地產(chǎn)企業(yè)所有，則可能會(huì)因房地產(chǎn)企業(yè)與他人的債權(quán)債務(wù)糾紛而被強(qiáng)制執(zhí)行，無(wú)法保證預(yù)售資金的?？顚Ｓ?。 其次，在商品房交易中，仍然遵循“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”的原則。 從交易的整體看，房地產(chǎn)企業(yè)享有預(yù)售資金所有權(quán)的前提條件是履行預(yù)售資金用于工程建設(shè)的義務(wù)。 但將預(yù)售資金的所有權(quán)認(rèn)定歸房地產(chǎn)企業(yè)所有，將導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)無(wú)法履行相應(yīng)義務(wù)。 最后，從法律適用的視角分析，亦不宜將預(yù)售資金的所有權(quán)認(rèn)定歸房地產(chǎn)企業(yè)所有。 《民法典》與《城市房地產(chǎn)管理法》之間的關(guān)系屬于一般法與特別法。 當(dāng)兩者發(fā)生沖突時(shí)，《城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于預(yù)售資金?？顚Ｓ玫囊?guī)定可以優(yōu)先適用于《民法典》關(guān)于“貨幣占有即所有”的相關(guān)規(guī)定。 綜上所述，從商品房預(yù)售制度的設(shè)立目的、“權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”原則和法律適用三個(gè)維度分析，將預(yù)售資金認(rèn)定歸購(gòu)房人所有更為適當(dāng)。

（三）統(tǒng)一預(yù)售資金的取用規(guī)則

本文認(rèn)為， 房屋預(yù)售監(jiān)管資金對(duì)商品房如期交付具有重要的保障作用， 因此應(yīng)當(dāng)盡可能地統(tǒng)一監(jiān)管及使用的標(biāo)準(zhǔn)。首先，應(yīng)對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管制度在全省進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確保省內(nèi)適用同一標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范商品房預(yù)售資金監(jiān)管的政策、 法律法規(guī)由省級(jí)房地產(chǎn)行業(yè)的主管部門(mén)統(tǒng)一制定，參考標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)性、原則性的事項(xiàng)也由省級(jí)房地產(chǎn)行業(yè)的主管部門(mén)確定，而相應(yīng)的數(shù)額、比例等非基礎(chǔ)性、原則性的事項(xiàng)則可以由市縣級(jí)房地產(chǎn)行政主管部門(mén)根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況予以細(xì)化。其次，應(yīng)確定商品房預(yù)售資金監(jiān)管中的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。 過(guò)分依賴房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的申報(bào)材料，存在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商虛報(bào)、作假時(shí)無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)的缺陷。因此，在房地產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)使用商品房預(yù)售資金時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)盡到實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)，即必須由專業(yè)人士到施工現(xiàn)場(chǎng)勘測(cè)施工進(jìn)度。同時(shí)，因房屋預(yù)售監(jiān)管資金最終目的是保障商品房的如期交付， 因此商品房預(yù)售資金重點(diǎn)額度的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)按照監(jiān)管項(xiàng)目工程預(yù)算書(shū)總額并參考同類地段、 同一時(shí)段其他房地產(chǎn)項(xiàng)目的工程造價(jià)確定， 并且重點(diǎn)監(jiān)管額度不低于房屋造價(jià)總額。此外，還應(yīng)當(dāng)細(xì)化重點(diǎn)監(jiān)管資金不同結(jié)點(diǎn)最高使用金額的標(biāo)準(zhǔn)。 通過(guò)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)取用資金實(shí)施差異化分級(jí)管理，細(xì)化相應(yīng)的撥付額度，可以讓監(jiān)管人對(duì)相應(yīng)資金的使用情況做出合理的安排，避免工程進(jìn)度與重點(diǎn)監(jiān)管資金使用進(jìn)度失調(diào)。具體而言， 可以通過(guò)詳細(xì)規(guī)定建成層數(shù)達(dá)到規(guī)劃設(shè)計(jì)總層數(shù)1/4、1/2、3/4 以及在建工程封頂和房屋所有權(quán)移交給購(gòu)房人等不同結(jié)點(diǎn)、不同撥付額度，以確保房地產(chǎn)企業(yè)能夠準(zhǔn)確掌握資金信息， 提高企業(yè)內(nèi)部資金的使用效率。

（四）合理分配購(gòu)房人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)

域外的預(yù)售資金監(jiān)管模式對(duì)合理分配購(gòu)房人的風(fēng)險(xiǎn)有值得借鑒之處：美國(guó)模式的制度設(shè)計(jì)明顯傾斜于購(gòu)房人的權(quán)益保護(hù)。 定金款項(xiàng)是為了防止當(dāng)事人任意毀約，而分期付款部分的底層邏輯則是在房地產(chǎn)企業(yè)完成相應(yīng)工程建設(shè)的前提下，才讓購(gòu)房人支付款項(xiàng)，體現(xiàn)濃厚的現(xiàn)房交易色彩。 日本模式則是通過(guò)引入保險(xiǎn)、擔(dān)保，從而減輕原本由購(gòu)房人承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 新加坡模式是通過(guò)明確規(guī)定房地產(chǎn)企業(yè)完成不同工程結(jié)點(diǎn)可取用的資金額度，增加監(jiān)管銀行撥付資金的規(guī)范性。

本文認(rèn)為，現(xiàn)行的商品房預(yù)售資金監(jiān)管模式中，購(gòu)房人負(fù)擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)明顯超出公平原則的應(yīng)有之意。因此，應(yīng)當(dāng)重新確定購(gòu)房人應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。 一方面，在確定購(gòu)房人應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)， 應(yīng)當(dāng)注重立法精神、目的的變化。 在2021 年生效的《最高人民法院關(guān)于審理商品房買(mǎi)賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第二十條明確規(guī)定購(gòu)房人可以因商品房買(mǎi)賣合同被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷、解除，致使商品房擔(dān)保貸款合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)時(shí)解除相應(yīng)的合同。 其原理是將商品房買(mǎi)賣合同視為主合同而借款合同和擔(dān)保合同視為從合同。 當(dāng)商品房買(mǎi)賣合同被解除后，購(gòu)房人可以解除與銀行之間的借款合同和擔(dān)保合同。 司法解釋雖然并非中國(guó)正式的法律法規(guī)，但在中國(guó)的司法實(shí)踐中起著重要的指引作用。 《解釋》的新規(guī)定，改變了以往由購(gòu)房人獨(dú)自承擔(dān)房屋逾期交付風(fēng)險(xiǎn)的做法，實(shí)際上體現(xiàn)的是將房地產(chǎn)企業(yè)逾期交房的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，降低購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的立法精神和目的。 因此，可以在預(yù)售資金監(jiān)管制度中，設(shè)計(jì)相應(yīng)的減輕購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的規(guī)則。 例如，在法律責(zé)任中新增監(jiān)管機(jī)構(gòu)違規(guī)操作時(shí)的先行賠付機(jī)制以及保障先行賠付金不再被挪用的條款。

另一方面， 應(yīng)通過(guò)房地產(chǎn)企業(yè)主動(dòng)披露信息、購(gòu)房人積極監(jiān)督監(jiān)管資金的使用情況，實(shí)現(xiàn)降低風(fēng)險(xiǎn)的效果。 在原先的監(jiān)管中，購(gòu)房人無(wú)從得知工程的實(shí)施進(jìn)度以及預(yù)售資金的取用詳情，甚至在停工后才發(fā)現(xiàn)預(yù)售資金已被挪用。 因此，房地產(chǎn)企業(yè)在不同的施工階段取用預(yù)售資金時(shí)，負(fù)有主動(dòng)說(shuō)明每一筆銀行流水去向的義務(wù)，避免房地產(chǎn)企業(yè)借用預(yù)售資金收支平衡導(dǎo)致總額不變的特點(diǎn)，私自挪用預(yù)售資金。 同時(shí)，購(gòu)房人亦可派代表以及聘請(qǐng)專業(yè)人士定期實(shí)檢驗(yàn)施工進(jìn)度，減少“逢交房必鬧”情況的發(fā)生概率。 此外，購(gòu)房人還可以通過(guò)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出查閱房地產(chǎn)企業(yè)申請(qǐng)使用預(yù)售資金時(shí)提供的資料，從而了解商品房預(yù)售資金現(xiàn)況。 最后，政府應(yīng)鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)為商品房預(yù)售資金購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的保險(xiǎn)以降低購(gòu)房人的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)。 可在稅收政策上給予房地產(chǎn)企業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠以鼓勵(lì)其購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的保險(xiǎn)。

商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度無(wú)疑是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，但中國(guó)現(xiàn)行的商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度仍存在許多缺陷，需要學(xué)界和實(shí)務(wù)界的學(xué)者更為深入研究從而加以完善。 為消除房地產(chǎn)行業(yè)的亂象，規(guī)制房地產(chǎn)企業(yè)私自挪用購(gòu)房款的違法行為， 迫切需要完善中國(guó)的商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度。 未來(lái)的商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度可以從建立政府主導(dǎo)的多主體聯(lián)合共同監(jiān)管模式、明確預(yù)售資金歸屬、統(tǒng)一取用規(guī)則、合理分配購(gòu)房人風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)方面進(jìn)行完善，從而構(gòu)建更注重維護(hù)購(gòu)房人合法權(quán)益的資金監(jiān)管制度。