●馬蔡琛 黃少含

如何提高財政資金的使用效益是實現(xiàn)國家長治久安的歷史性命題。 將績效信息融入預(yù)算決策過程， 能夠得到更加科學(xué)、合理的評價結(jié)果，進一步實現(xiàn)財政資金配置的帕累托改進。 黨的十九大報告指出“全面實施績效管理”。 2018 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，強調(diào)“花錢必問效、無效必問責(zé)”。 黨的二十大提出進一步深化預(yù)算績效管理改革， 破除體制障礙，補齊管理制度短板，構(gòu)建完善綜合統(tǒng)籌、講求績效、規(guī)范透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。 全面實施預(yù)算績效管理是健全現(xiàn)代財政制度的重要標志， 也是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段。 當(dāng)前預(yù)算績效管理仍面臨著復(fù)雜的挑戰(zhàn)，如何按照全方位、全過程、全覆蓋的原則，做好理論與技術(shù)創(chuàng)新， 無疑是進一步健全現(xiàn)代預(yù)算制度中亟需解決的重要命題。

一、 政府預(yù)算績效管理的時代背景

改革開放以來，政府職能、執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變（內(nèi)在需求）和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、現(xiàn)代財政制度（外在要求）共同推動了預(yù)算制度的變遷。預(yù)算績效管理本質(zhì)上體現(xiàn)為將績效理念和方法融入預(yù)算管理的過程， 亦受到內(nèi)在需求和外在要求的共同作用。 基于預(yù)算績效管理的復(fù)雜性、 長期性和動態(tài)性， 需將其置身于特定的時代背景下來加以考察。具體而言，預(yù)算績效管理內(nèi)嵌于國家治理體系和治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，財政壓力和收支矛盾、各地發(fā)展不平衡、 新技術(shù)的興起等因素， 對新時代中國預(yù)算績效管理提出了新的要求。

（一）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求

財政是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。 公共預(yù)算作為現(xiàn)代財政管理的核心環(huán)節(jié)， 是政府活動范圍、內(nèi)容、政策導(dǎo)向等具體運作的控制和組織系統(tǒng)， 是立法部門和社會公眾對政府進行“委托”的重要“制度載體”，預(yù)算績效管理同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在價值訴求、 制度基礎(chǔ)、體系構(gòu)成等方面是協(xié)調(diào)一致的。預(yù)算績效管理以支出結(jié)果為導(dǎo)向， 建立了囊括績效目標、指標評價、績效報告審查、 績效信息公開等環(huán)節(jié)的完整評價體系，有效回應(yīng)了社會訴求，是國家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求。 黨的十八屆三中全會以來， 不斷持續(xù)加快推進構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的績效評價體系，其本質(zhì)是建立控成本、重結(jié)果、可問責(zé)的管理方式，將“花好錢，辦好事”落到實處。各級人大、第三方機構(gòu)、新聞媒體、社會公眾作為績效預(yù)算管理的重要參與力量，拓寬了人民參與經(jīng)濟事務(wù)管理的重要渠道，對提高績效預(yù)算管理質(zhì)量、增強政府的透明度和公信力具有重要作用。

（二）財政壓力和財政收支矛盾面臨新的挑戰(zhàn)

2008 年溫家寶同志在兩會答記者問時曾經(jīng)講到，“其實， 一個國家的財政史是驚心動魄的。 如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義。 ”回顧財政史，歷史上唐代的“兩稅法”、宋代的王安石變法、明代的“一條鞭法”等重大的經(jīng)濟社會改革，共同面臨的一個重要背景就是財政收支矛盾較為突出， 由此催生了政府理財方式的變革。近年來，“新舊動能轉(zhuǎn)化”“國際貿(mào)易摩擦”等使得經(jīng)濟增速放緩，財政收支矛盾突出。 2022 年全國一般公共預(yù)算收入增速同比增長為0.6%， 而支出增速同比增長6.1%。 在財政收支壓力不斷增大的同時，為保證公共服務(wù)的有效供給，更加需要在資金配置中注意“將好鋼用在刀刃上”，杜絕“跑冒滴漏”，達到“勿興不急之務(wù)而浪用民財”的效果。 全面實施預(yù)算績效管理是緩解財政壓力和收支矛盾、實現(xiàn)財政資金“聚力增效”的重要手段。

（三）政府預(yù)算績效管理縱向與橫向發(fā)展不夠均衡

早在二十一世紀初，一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)就已開展了預(yù)算績效評價試點（當(dāng)時稱之為績效考評），逐漸形成了一些頗具代表性的地方經(jīng)驗。這一事實容易令人產(chǎn)生類似于經(jīng)濟發(fā)展階段論的認知偏誤，即經(jīng)濟發(fā)展越好、財政收入越高的地區(qū)，預(yù)算績效管理的成效就越好。 其實，更加值得關(guān)注的是那些財力狀況較為一般的省份，尤其是一些財政收支矛盾非常突出的地區(qū)，如何通過預(yù)算績效管理來提質(zhì)增效， 將有限的財政資金進行更有效地安排和使用， 從而起到雪中送炭的效果。實施預(yù)算績效管理也需要考慮成本收益的問題，在縱向上要考慮不同層級的被評價主體之資金規(guī)模。 例如，一些基層預(yù)算中的項目安排，所涉及的金額可能只有幾萬元，如果再采用第三方評價，無疑是不足取的。如何設(shè)計合理的評價方式和考核機制，使各個單位和部門按照要求認真開展績效評價， 提升績效結(jié)果運用， 是當(dāng)下基層部門和單位全面落實預(yù)算績效管理，使其不流于形式的重要影響因素。

（四）新興技術(shù)的支持

當(dāng)前，科技的發(fā)展日新月異，大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)日益成熟，數(shù)字技術(shù)變革日益成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力支撐。緊追數(shù)字經(jīng)濟時代的變革潮流，將新興技術(shù)真正融入預(yù)算績效管理中，打破“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”，對全面提升預(yù)算績效管理效率具有重要意義。 一方面，大數(shù)據(jù)的使用有利于促進各層面的預(yù)算績效信息有序流動，讓績效評價有據(jù)可依，進一步深化預(yù)算績效目標管理；另一方面，數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動績效運行監(jiān)控，有助于分析、識別各類財政資金的運行情況，發(fā)揮監(jiān)控“糾偏”作用，有助于進一步構(gòu)建全方位的動態(tài)績效監(jiān)控體系。

二、中國政府預(yù)算績效管理的歷史嬗變

縱觀現(xiàn)代預(yù)算制度的發(fā)展歷程，總體上呈現(xiàn)出從“控制取向”走向“績效導(dǎo)向”的演進趨勢，其中蘊含了預(yù)算管理原則的變遷。自由市場經(jīng)濟時期的預(yù)算管理以控制取向為主，強調(diào)“明確”和“約束”的預(yù)算原則，旨在通過控制預(yù)算收支，來平衡立法機構(gòu)和行政機關(guān)的權(quán)力。20 世紀20—30 年代，經(jīng)濟大蕭條背后反映出古典自由主義的無序性， 凱恩斯主義登上歷史舞臺，強調(diào)財政政策應(yīng)發(fā)揮逆對經(jīng)濟風(fēng)向、熨平經(jīng)濟周期的重要作用。然而，在政策過程中往往存在認識時滯、決策時滯、執(zhí)行時滯等問題，預(yù)算執(zhí)行中的支出控制如果過于嚴格，就容易阻礙行政部門的靈活性。 20 世紀50 年代以來，預(yù)算管理原則逐漸由“合規(guī)控制”轉(zhuǎn)向“績效導(dǎo)向”。

“合規(guī)控制”和“績效導(dǎo)向”在某種程度上呈現(xiàn)為魚與熊掌的關(guān)系。 如果過度強調(diào)控制，往往是以喪失績效為代價的；如果更加強調(diào)績效導(dǎo)向，就需要向一線管理者進行較為充分的授權(quán)。采用從“合規(guī)控制”到“績效導(dǎo)向”的兩階段發(fā)展路徑，是一種更為合理且務(wù)實的選擇。 自2000 年起，我國啟動了部門預(yù)算、國庫集中收付、政府收支分類等重要改革，為后來的中期財政規(guī)劃、政府綜合財務(wù)報告、預(yù)算績效管理改革奠定了基礎(chǔ)。其背后蘊含著隨著財政收入的日趨豐盈預(yù)算管理制度體系也逐漸成熟的歷史規(guī)律。正如著名預(yù)算專家艾倫·希克所言：“發(fā)達國家只有在已經(jīng)建立起可靠的控制制度之后（而不是之前），才賦予管理者運作的自由，將先后順序顛倒就要這樣的冒風(fēng)險，即在有效的制度建立之前， 就給予管理者隨心所欲地支配財政資金的權(quán)力。 ”政府預(yù)算資金的使用，本質(zhì)上是政府通過一系列活動和職能安排， 履行公眾的受托責(zé)任，即“受人之托，終人之事”。 通過績效考核評價、資金控制等一整套“打理納稅人錢財”的基本規(guī)則和控制體系，有助于提高預(yù)算資金使用效率。 需要注意的是， 發(fā)達經(jīng)濟體的預(yù)算績效管理實踐已歷經(jīng)近百年，中國在推進新時代預(yù)算績效管理進程中，必須“兩手抓，兩手都要硬”，一方面要加快建立資金管理的控制體系，另一方面更要強調(diào)資金使用的效果。

績效預(yù)算在中國，先后經(jīng)歷了從2003 年績效評價試點①到全過程預(yù)算績效管理， 再到2018 年全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理這樣大體的三個階段。 雖僅有二十多年的歷史，但在改革設(shè)計、模式、目標、成效等方面，均取得了具有“中國特色”和“中國速度”的長足發(fā)展。 從評價模式來看，基本建成了“全過程”的預(yù)算績效管理體系。 例如，山西省陽泉市將事前績效評估與預(yù)算評審有效結(jié)合， 依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)實現(xiàn)了績效目標全過程管理。 2021 年該市對部分工程項目圍繞目標合理性、 投入經(jīng)濟性開展重點項目事前評價， 核減項目資金4000 多萬元。 從評價范圍來看，從最為基礎(chǔ)的項目績效評價擴展至部門績效、財政政策績效等方面。 2022 年6 月，財政部等四部門印發(fā)了《社會保險基金預(yù)算績效管理辦法》，邁出了實現(xiàn)預(yù)算績效管理“全覆蓋”的關(guān)鍵一步。 從評價機構(gòu)主體來看，以會計師事務(wù)所、高等院校、資產(chǎn)評估公司、專業(yè)咨詢公司等為代表的第三方評價機構(gòu)在參與預(yù)算績效評價的深度和廣度上均得到了迅速擴張。 就公開性方面，評價過程更加信息化、透明化。2022 年共有102 個中央部門公開了部門預(yù)算， 其中100 個部門共公開了727 個項目的績效目標， 較之2021 年增加599 個。 對預(yù)算績效指標而言，已形成了多類型、分領(lǐng)域的預(yù)算指標體系框架，且呈現(xiàn)出指標覆蓋范圍擴展、 指標體系級次清晰且因地制宜等特征， 在引導(dǎo)預(yù)算績效管理方面發(fā)揮了重要作用。

三、中國政府預(yù)算績效管理的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

（一）立法機關(guān)的支持力度還應(yīng)進一步加強

目前的預(yù)算績效管理和績效評價總體上是由財政部門主導(dǎo)推進的， 而人大和審計機關(guān)的介入還需要加強。 財政部門的績效評價和審計機關(guān)的績效審計， 同企業(yè)的內(nèi)部審計和外部的注冊會計師獨立審計之間的關(guān)系較為類似。 財政部門績效評價的內(nèi)部管理控制系統(tǒng)和審計機關(guān)績效審計的外部監(jiān)督控制系統(tǒng)之間，至少在指標設(shè)計、信息共享、框架模式等方面均需要相應(yīng)的接口。 在這方面，已然出現(xiàn)了喜人的向好變化。2021 年5 月，全國人大預(yù)算工委召開了政府績效預(yù)算立法部門座談會和專家座談會， 專門討論政府績效預(yù)算立法的問題及推進路徑。 2023 年1 月《青海省預(yù)算績效管理條例》正式實施，這是我國省級層面的首部預(yù)算績效管理地方性法規(guī)， 標志著預(yù)算績效管理法治化進程邁出重要一步。

（二）政府會計改革的步伐還應(yīng)進一步加快

政府的財政管理與企業(yè)的財務(wù)管理有些類似，政府的績效評價正是起源于企業(yè)人力資源管理中的績效評價。 人力資源管理中的績效評價是就員工對公司做出的貢獻進行評估，并給予相應(yīng)的績效獎勵、績效薪酬。 需要注意的是，績效重在激勵，懲處僅僅是一個附加項。 企業(yè)財務(wù)管理依托的是財務(wù)報告體系，而政府預(yù)算的績效評價和政府會計改革、政府綜合財務(wù)報告之間的相互支撐、相互呼應(yīng)還需要加強。因此，目前亟需完成的一個任務(wù)就是推動政府會計改革和預(yù)算績效管理改革的對接。 不同于傳統(tǒng)的收付實現(xiàn)制，在權(quán)責(zé)發(fā)生制下，政府會計體系能夠提供豐富的政府資產(chǎn)、負債、現(xiàn)金流等重要信息，是緩解財政部門和公共部門間“信息不對稱”的重要基礎(chǔ)。 我國權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計改革始于2014 年， 試圖在制度設(shè)計上建立現(xiàn)代公共財政和政府績效的內(nèi)在聯(lián)系，對財政資金的全過程使用進行有效的控制。 然而，當(dāng)前會計制度改革仍存在預(yù)算績效與政府會計間的關(guān)系較為模糊，二者的協(xié)同性較弱，推進會計改革較為困難等問題。 政府會計改革和預(yù)算績效管理是一項長期性、復(fù)雜性的任務(wù)，應(yīng)以政府預(yù)算管理為總抓手，進一步協(xié)同推進預(yù)算績效管理改革和政府會計改革。

（三）預(yù)算績效管理的新增工作量較為可觀

建成預(yù)算績效管理體系的“全方位”要求，就是中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市（自治州）、縣（自治縣、 旗） 乃至到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級都要全面實施預(yù)算績效管理。 所謂“上邊千條線，下頭一根針”，在實踐中要防止將在中央和省一級行之有效的績效管理辦法簡單照搬應(yīng)用到基層， 而是要考慮到基層部門的人力資源配置以及整體工作荷載。 越是到基層，越要探索一些簡便易行的績效評價方法。 從一些發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗教訓(xùn)來看，PPBS （計劃—規(guī)劃—預(yù)算—系統(tǒng)）或PPBE（計劃—規(guī)劃—預(yù)算—執(zhí)行系統(tǒng)）實際上就是績效預(yù)算的變種，也可以理解成一種績效預(yù)算的報告。在早些時候，有些國家農(nóng)業(yè)部門的PPBS 報告打印出來竟然厚達4 英尺（約1.2 米），其工作量遠遠超過了一線管理者所能夠承受的上限。 產(chǎn)生此現(xiàn)象的或然原因是在那個時代信息化處理技術(shù)還不夠發(fā)達。 因此，預(yù)算績效管理必須用好新技術(shù)手段，從簡化評價的基本思路出發(fā)， 打好一場現(xiàn)代化預(yù)算績效管理的攻堅戰(zhàn)。

（四）第三方評價的質(zhì)量仍需進一步提升

一般而言，發(fā)達、規(guī)范、有序的第三方績效評價市場具有典型的外部制衡功能， 是實現(xiàn)政府預(yù)算管理的關(guān)鍵因素之一。2021 年以來，財政部連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《第三方機構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》等制度規(guī)范，針對第三方機構(gòu)參與績效評價的業(yè)務(wù)范圍、排除事項、質(zhì)量監(jiān)管、法律責(zé)任等內(nèi)容作出了相關(guān)規(guī)定。 隨后，上海、江蘇、山東等地紛紛出臺了第三方評價機構(gòu)的具體管理辦法和實施方案， 使其在參與預(yù)算績效評價的深度和廣度上迅速擴張。2021 年6 月財政部搭建的“預(yù)算績效評價第三方信用管理平臺”上線運行，進一步促進了第三方機構(gòu)的有序、規(guī)范發(fā)展。

然而， 第三方評價仍存在頂層設(shè)計不清和評價方法有待優(yōu)化等問題。 一是頂層定位不清。 目前，未能明確第三方績效評價究竟是鑒證類服務(wù)還是咨詢類服務(wù)。 如果是鑒證服務(wù)，第三方應(yīng)按照績效評價的準則指南來出具報告，以規(guī)范的格式、嚴謹?shù)恼Z言進行書寫。 而咨詢服務(wù)則較具靈活性，可以更加彈性地闡述意見。 第三方機構(gòu)往往期望收取鑒證服務(wù)式的費用，卻只想承擔(dān)咨詢服務(wù)的責(zé)任，而受托方則希望只付出咨詢服務(wù)的成本卻能獲得鑒證服務(wù)的效果。因此，在頂層上進一步明確其定位非常必要。 二是評價方法有待優(yōu)化。 目前績效評價報告采取的方法大多比較簡單， 這是因為復(fù)雜方法的評價成本難以承受。 如平衡計分卡，從財務(wù)維度、內(nèi)部業(yè)務(wù)維度、學(xué)習(xí)成長維度和客戶維度四個維度進行評價。 由于成本約束方面的原因， 實操中基本上只能圍繞財務(wù)維度展開評價。 再如作業(yè)成本法，將資源動因追溯分配到作業(yè)，再將作業(yè)動因追溯分配到產(chǎn)品。 由于實施成本的原因，實操上將其簡化為全成本預(yù)算績效管理，即把直接成本和間接成本加在一起，計入產(chǎn)品成本。 其實，從企業(yè)成本核算早在30 年前就已采用制造成本法而非完全成本法的經(jīng)驗推演， 公共部門實行全成本財務(wù)核算的意義， 也是值得重新斟酌考量的。 因此，在現(xiàn)有評價付費機制的約束下，應(yīng)研究如何將復(fù)雜的評價方法簡化，從而降低評價成本，提高績效評價的效率，也是一個頗為緊迫的問題。

四、將全面實施預(yù)算績效管理落到實處

（一）加快推進預(yù)算績效管理的頂層立法

我國預(yù)算績效面臨的主要問題之一就是各支出部門不夠重視，使績效管理流于形式。 基于科層制管理模式， 各政府部門或單位缺乏創(chuàng)新性和推進預(yù)算績效管理工作的積極性。 我國目前尚未從全國層面出臺一部完整、 系統(tǒng)且權(quán)威的法律來規(guī)范預(yù)算績效管理改革， 其他地區(qū)關(guān)于預(yù)算績效管理改革的立法亦未明確。 未來，亟須加快推進預(yù)算績效管理的法治化進程，出臺權(quán)威的財政責(zé)任和績效評價法，在頂層設(shè)計上保障預(yù)算績效管理的有效落地和實施。

（二）加快推動政府會計系統(tǒng)改革

健全的政府會計系統(tǒng)是各部門單位有效實施預(yù)算績效管理的根基。 首先，與收付實現(xiàn)制相比，權(quán)責(zé)發(fā)生制在信息提供上更具優(yōu)勢，能夠滿足預(yù)算績效管理要求。 2014 年我國開始探索權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革，但在某種程度上呈現(xiàn)出呼聲高于實踐的特征。例如，“業(yè)務(wù)活動費”中的哪些成本需要歸集到明細科目，才能夠更好地反映出合理的成本信息？是按照項目、服務(wù)、業(yè)務(wù)類別還是科室類別來設(shè)置“業(yè)務(wù)活動費”的明細科目？回答上述問題， 需進一步結(jié)合預(yù)算績效管理的需要，完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計改革和政府收支分類改革。其次，進一步健全現(xiàn)代政府會計體系。 完善的政府會計系統(tǒng)囊括了政府財務(wù)會計、 政府成本會計和政府管理會計等內(nèi)容。 未來，應(yīng)以嚴格政府成本的核算和控制推進政府成本改革，通過多維度、多層次的成本分析，加強公共部門成本管理和控制。

（三）建立健全第三方評價機制

其一，強化頂層設(shè)計，建立第三方評價的長效機制。在制度層次，應(yīng)明確第三方評價的角色和定位，進一步細化資格認定、專業(yè)等具體規(guī)范，為第三方評價提供一定的法理依據(jù)。其二，明確權(quán)利義務(wù)，降低第三方機構(gòu)實施成本。 第三方機構(gòu)本應(yīng)具有較高的獨立性，但其獎勵和監(jiān)督機制缺失，評價機構(gòu)的專業(yè)素質(zhì)仍有待加強。 因而，需要進一步明確第三方評價的權(quán)利和義務(wù)，杜絕第三方評價的機會主義行為，以保證評價報告的客觀性和科學(xué)性。 其三，加強第三方評價的人才隊伍建設(shè)。應(yīng)積極推進績效管理專家?guī)斓亩鄬W(xué)科建設(shè)，開展第三方機構(gòu)績效評價質(zhì)量抽審，培養(yǎng)一批具有長遠戰(zhàn)略眼光、綜合素質(zhì)過硬的績效管理人才隊伍，確?；鶚I(yè)長青。

注釋：

①進入二十一世紀， 我國逐步開展了績效評價試點，2003 年黨的十六屆三中全會提出了“建立預(yù)算績效評價體系”， 對中央教科文等部門支出進行績效考評試點，標志著我國逐步規(guī)范開展以績效為導(dǎo)向的預(yù)算評價工作。其中，湖北省走在預(yù)算績效評價試點的前列，2000 年湖北省財政廳在恩施選擇“財政支農(nóng)”“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”等5 個項目進行支出績效評價試點工作。 進一步論述可以參閱：童道友.效益財政建設(shè)[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2000。