馬太超,張春華,鄧宏圖

(1.中國社會(huì)科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732;2.中國政法大學(xué) 商學(xué)院,北京 100088;3.廣州大學(xué) 新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心,廣東 廣州 510006)

引 言

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》,為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了前進(jìn)目標(biāo)和努力方向。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分,也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必然要求?！爸卫碛行А备青l(xiāng)村振興的重要目標(biāo),其重要體現(xiàn)之一便是政府政策的精準(zhǔn)實(shí)施和有效執(zhí)行。如果能夠充分調(diào)動(dòng)各利益相關(guān)方的共同行動(dòng),將政策較好地貫徹和落實(shí),便可視為“治理有效”。然而,由于現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)村治理面臨村干部行政化(1)景躍進(jìn):《中國農(nóng)村基層治理的邏輯轉(zhuǎn)換——國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的再思考》,《治理研究》2018年第1期。、基層治理內(nèi)卷化(2)賀雪峰:《規(guī)則下鄉(xiāng)與治理內(nèi)卷化:農(nóng)村基層治理的辯證法》,《社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。(3)秦振興:《資源下鄉(xiāng)、農(nóng)村社會(huì)心態(tài)秩序失衡與基層治理內(nèi)卷化》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2021年第3期。、基層政權(quán)懸浮化(4)周飛舟:《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國家與農(nóng)民關(guān)系之影響》,《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。等問題,上級(jí)政府的政策安排在基層部門的執(zhí)行中往往被“扭曲”(5)溫鐵軍、楊帥:《中國農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)變化背景下的鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村發(fā)展》,《理論探討》2012年第6期。(6)陳鋒:《分利秩序與基層治理內(nèi)卷化 資源輸入背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯》,《社會(huì)》2015年第3期。,鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨巨大壓力。

提高鄉(xiāng)村治理能力,推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,是鄉(xiāng)村有效治理的必然選擇。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?影響鄉(xiāng)村治理有效性的因素有哪些?各因素及其互動(dòng)又將如何形塑農(nóng)村基層治理面貌?對(duì)這些問題的回答離不開對(duì)鄉(xiāng)村治理過程中各利益相關(guān)者及其互動(dòng)過程的嚴(yán)謹(jǐn)分析。本文以田野調(diào)查為基礎(chǔ),以東北某村糧食補(bǔ)貼政策調(diào)整為例,通過構(gòu)建“行為主體—行動(dòng)邏輯—治理績(jī)效”的分析框架,考察上級(jí)政府的農(nóng)業(yè)政策在基層被“扭曲”的邏輯根源,透過基層治理現(xiàn)象深入挖掘鄉(xiāng)村治理本質(zhì)。在此基礎(chǔ)上,分析有效的鄉(xiāng)村治理需要滿足的條件。

采用上述分析框架,對(duì)鄉(xiāng)村治理的分析可細(xì)分為三個(gè)步驟。首先,界定相關(guān)行為主體。因?yàn)樗麄兪乾F(xiàn)實(shí)的治理行為最直接的參與者,正是各行為主體的互動(dòng)才產(chǎn)生了紛繁復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐。其次,考察行為主體各自的行動(dòng)邏輯或決策邏輯。行為人的選擇受行動(dòng)邏輯的引導(dǎo),不同的行動(dòng)邏輯將引發(fā)不同的實(shí)際行動(dòng)。最后,分析在不同行動(dòng)邏輯指引下各行為主體基于各自利益的博弈及其博弈均衡(即各方互動(dòng)的最終結(jié)果)。如果各參與主體在行為選擇上存在不同的行動(dòng)邏輯,而非共享一套共同的行為準(zhǔn)則,則互動(dòng)的結(jié)果將由多重邏輯及其互動(dòng)情況決定,而非由單一邏輯所主導(dǎo)。鄉(xiāng)村社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的活動(dòng)場(chǎng)域,政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多重因素彼此交織,熟人或半熟人社會(huì)的特點(diǎn)使文化和社會(huì)因素在鄉(xiāng)村治理中起著至關(guān)重要的作用,由此決定了鄉(xiāng)村治理過程的復(fù)雜性。豐富的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐表明,不同的行為主體具有不同的行動(dòng)目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)又衍生出差異化的行動(dòng)邏輯,在多重邏輯指引下各主體的互動(dòng)也將衍生出差異化的治理績(jī)效。下文的分析便按照以上三個(gè)步驟依次展開。

有必要說明,盡管上述分析思路來自對(duì)某一特定“樣本村”的持續(xù)跟蹤調(diào)查,但所關(guān)注的問題卻具有普遍性和一般性。對(duì)與城市距離較遠(yuǎn)、人員流動(dòng)性相對(duì)較小的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村而言,其鄉(xiāng)村治理邏輯存在某種共通之處。因此,對(duì)某個(gè)典型案例的考察可以透視其他同類村落的基本情況,反映共性問題。雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)高度市場(chǎng)化,人員流動(dòng)性也在逐步加強(qiáng),但在農(nóng)村內(nèi)部仍是熟人或半熟人社會(huì),對(duì)以農(nóng)業(yè)為主的村落而言尤為如此。在這些村落內(nèi)部,傳統(tǒng)的習(xí)俗和慣例等對(duì)鄉(xiāng)村治理仍然有較大影響,因此在鄉(xiāng)村治理過程中,在經(jīng)濟(jì)邏輯之外往往還存在其他行動(dòng)邏輯,多重邏輯的互動(dòng)引發(fā)基層治理的復(fù)雜性和多樣性。對(duì)多重邏輯及其互動(dòng)過程的考察既是理解鄉(xiāng)村治理實(shí)踐的邏輯起點(diǎn),也是更好地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)“治理有效”的根本出路。

本文的邊際貢獻(xiàn)有兩點(diǎn):其一,構(gòu)建了“行為主體—行動(dòng)邏輯—治理績(jī)效”(SLP)的統(tǒng)一分析框架,以此全面而系統(tǒng)地考察鄉(xiāng)村治理的全過程;其二,有別于以往研究中過于強(qiáng)調(diào)某一因素而相對(duì)忽視同樣重要的其他因素的分析思路,本文對(duì)不同的行動(dòng)邏輯給予同等程度的關(guān)注,刻畫各行為主體彼此間復(fù)雜的博弈過程,細(xì)致描繪多重邏輯交互作用下的鄉(xiāng)村治理圖景,從而深刻理解鄉(xiāng)村治理的根本內(nèi)涵,為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)理性分析和具備可操作性的政策建議。

一、文獻(xiàn)回顧與評(píng)論

自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來,鄉(xiāng)村治理的形式和內(nèi)涵均發(fā)生了諸多變化。國家從農(nóng)民生產(chǎn)生活領(lǐng)域逐漸退出,在賦予農(nóng)戶發(fā)展自主選擇權(quán)的同時(shí)也引發(fā)了鄉(xiāng)村治理的深刻變革。與這種變化相對(duì)應(yīng),學(xué)者就當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和治理績(jī)效的影響因素等展開了深入研究。

在治理現(xiàn)狀層面,總體而言,鄉(xiāng)村治理尚未達(dá)到“治理有效”的既定目標(biāo)。稅費(fèi)改革以來,隨著國家權(quán)力從農(nóng)村的逐步退出,鄉(xiāng)村普遍面臨治理的“內(nèi)卷化”(7)呂德文:《鄉(xiāng)村治理70年:國家治理現(xiàn)代化的視角》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期。以及基層政權(quán)的“懸浮化”(8)羅棟梁:《治理現(xiàn)代化背景下鄉(xiāng)村權(quán)威的塑造:現(xiàn)實(shí)困境與基本路徑》,《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版》2022年第3期。。然而,國家并未從農(nóng)村完全退出,在逐步退出鄉(xiāng)村治理具體過程的同時(shí)仍以項(xiàng)目制等形式向農(nóng)村輸入各類資源。受尋利目標(biāo)驅(qū)使,部分城市資本也開始下鄉(xiāng)謀求資本增值,然而項(xiàng)目進(jìn)村、資本下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村仍然面臨公共性缺失的治理困境(9)盧青青:《資本下鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村治理重構(gòu)》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第5期。(10)張良:《“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性建構(gòu)》,《中國農(nóng)村觀察》2016年第3期。。

上述現(xiàn)象的出現(xiàn)與稅費(fèi)改革以來國家從農(nóng)村基層的退出密切相關(guān)。一方面,位于行政體系頂層的國家逐步退出農(nóng)村領(lǐng)域,對(duì)鄉(xiāng)村治理的直接干預(yù)不斷減少,與國家減少直接干預(yù)相伴隨的是鄉(xiāng)村治理公共性的缺失;另一方面,隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的松動(dòng),村莊成員流動(dòng)性加大、利益分化明顯,農(nóng)村內(nèi)部利益聯(lián)結(jié)逐步減少,村民共容利益空間被不斷壓縮,作為“準(zhǔn)公共品”的鄉(xiāng)村治理面臨村民們“理性的不合作”的窘境。孫梟雄和仝志輝(11)孫梟雄、仝志輝:《村社共同體的式微與重塑?——以浙江象山“村民說事”為例》,《中國農(nóng)村觀察》2020年第1期。認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)面臨治理主體缺位、村民主體性缺失的治理困境,何得桂和徐榕(12)何得桂、徐榕:《政策變現(xiàn)的鄉(xiāng)土邏輯:基于“有參與無合作”現(xiàn)象的分析及超越》,《中國農(nóng)村觀察》2020年第5期。則深入研究了鄉(xiāng)土社會(huì)政策變現(xiàn)過程中農(nóng)民“有參與無合作”現(xiàn)象的形成原因及其對(duì)公共政策實(shí)施效能的影響。一般而言,鄉(xiāng)村治理成果具有公共品或準(zhǔn)公共品屬性,個(gè)體參與鄉(xiāng)村治理的私人成本要大于其所能獲得的收益,從而使得參與者寥寥無幾。村民間“事不關(guān)己高高掛起”的冷漠心態(tài)使鄉(xiāng)村治理陷入“有參與無合作”甚至“不參與不合作”的尷尬境地。

盡管總體而言鄉(xiāng)村治理效果并不盡如人意,但仍有成功范例值得參考。這意味著,如果能夠有機(jī)整合相關(guān)因素,鄉(xiāng)村治理也將由懸浮型治理轉(zhuǎn)變?yōu)橛行е卫?。研究表?鄉(xiāng)村治理效果受多重因素影響,鄉(xiāng)村資源形態(tài)、不同層級(jí)權(quán)力間的互動(dòng)、鄉(xiāng)土邏輯(例如“面子觀”)、數(shù)字技術(shù)和集體資源數(shù)量等成為研究人員重點(diǎn)關(guān)注的因素。李祖佩和梁琦(13)李祖佩、梁琦:《資源形態(tài)、精英類型與農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化》,《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第2期?？疾炝瞬煌Y源形態(tài)下不同類型的村莊精英及其組合對(duì)農(nóng)村基層治理的差異化影響;李曉梅和白浩然(14)李曉梅、白浩然:《雙重政府權(quán)力運(yùn)作:農(nóng)村脫貧場(chǎng)景的治理邏輯——基于國家級(jí)貧困縣村莊減貧實(shí)踐的調(diào)研》,《公共管理學(xué)報(bào)》2019年第4期。注意到農(nóng)村脫貧場(chǎng)景下基層政府權(quán)力與上級(jí)政府權(quán)力的互動(dòng)對(duì)治理效果的影響;董磊明和郭俊霞(15)董磊明、郭俊霞:《鄉(xiāng)土社會(huì)中的面子觀與鄉(xiāng)村治理》,《中國社會(huì)科學(xué)》2017年第8期。研究了“面子”的社會(huì)治理功能,認(rèn)為在熟人社會(huì)中作為社會(huì)資本的“面子”具有調(diào)解成員間矛盾的治理功能;王亞華和李星光(16)王亞華、李星光:《數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的制度分析與理論啟示》,《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2022年第8期。的研究表明,數(shù)字技術(shù)能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理賦能,提高鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平。一般而言,集體資源越多,基層黨組織治理能力越強(qiáng),鄉(xiāng)村治理效果越好(17)蔡文成:《基層黨組織與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化:基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分析》,《理論與改革》2018年第3期。(18)桂華:《產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理:類型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析》,《開放時(shí)代》2019年第2期。。

以上研究從不同側(cè)面考察了鄉(xiāng)村治理的相關(guān)問題,為本文提供了重要的分析參照。但由于各自關(guān)注點(diǎn)的差異,上述研究過于“微觀”和具體,往往過于強(qiáng)調(diào)某一因素的具體影響,這既使讀者無法據(jù)此得到一個(gè)關(guān)于鄉(xiāng)村治理的一般性分析框架,也無助于對(duì)鄉(xiāng)村治理全過程的全面理解。筆者認(rèn)為,鄉(xiāng)村治理的無序與有效均是一定約束條件下各行為主體互動(dòng)的結(jié)果,差異化的治理績(jī)效在本質(zhì)上是不同行為主體基于各自行動(dòng)邏輯進(jìn)行最符合自身利益選擇后的博弈均衡。無論是上下級(jí)政府間互動(dòng)的觀察視角,還是正式制度與非正式制度相互影響的分析進(jìn)路,最終均要落腳到行為人實(shí)實(shí)在在的選擇與互動(dòng)上來。因?yàn)橹挥忻鞔_了鄉(xiāng)村治理過程中的各參與主體及其行動(dòng)邏輯,才能在各方的互動(dòng)中深刻理解鄉(xiāng)村治理的全部?jī)?nèi)涵。也正是諸多行為主體所依照的不同行動(dòng)邏輯及其組合與互動(dòng),才衍生出當(dāng)前多樣態(tài)的鄉(xiāng)村治理面貌。雖然部分學(xué)者注意到鄉(xiāng)村治理過程中各類行為主體的互動(dòng),例如對(duì)鄉(xiāng)村數(shù)字治理中基層組織與村民間互動(dòng)的分析(19)徐旭初、朱梅婕、吳彬:《互動(dòng)、信任與整合:鄉(xiāng)村基層數(shù)字治理的實(shí)踐機(jī)制——杭州市澇湖村案例研究》,《中國農(nóng)村觀察》2023年第2期。,對(duì)政府、企業(yè)和村民之間博弈關(guān)系的考察(20)張鴻、王思琦、張媛:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理多主體沖突問題研究》,《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2023年第1期。,然而現(xiàn)有分析仍存在不足。一方面,缺乏一個(gè)統(tǒng)一的分析框架,對(duì)鄉(xiāng)村治理過程中相對(duì)固定且關(guān)鍵的行為主體缺乏一致的分類。由于分析內(nèi)容的差異,不同文獻(xiàn)關(guān)注的行為主體每每不同,這本無可厚非,但這也使相關(guān)研究缺乏理論對(duì)話的基礎(chǔ)和共識(shí),無法解釋某一具體文獻(xiàn)分析視野之外的其他行為主體的行為。另一方面,沒有從理論層面對(duì)各類行為主體的行動(dòng)邏輯進(jìn)行精練的概括。雖然鄉(xiāng)村治理涉及各個(gè)層面的內(nèi)容,但是在一定時(shí)間內(nèi),不同行為主體的行動(dòng)邏輯卻是一以貫之的,短期內(nèi)不會(huì)改變。而這些相對(duì)穩(wěn)定且有跡可循的行動(dòng)邏輯是分析各類鄉(xiāng)村治理行為及其結(jié)果的關(guān)鍵。因?yàn)槿魏梧l(xiāng)村治理行為都會(huì)涉及相對(duì)固定的行為主體(例如行政村、農(nóng)戶),而這些行為主體的行動(dòng)邏輯也相對(duì)固定。那么,就可以以這些行為主體及其行動(dòng)邏輯為基礎(chǔ),構(gòu)建統(tǒng)一的分析框架,在此基礎(chǔ)上分析各種類型的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象。

基于現(xiàn)有文獻(xiàn)的某些不足,同時(shí)結(jié)合筆者實(shí)地調(diào)研的切身感受,本文清晰界定了鄉(xiāng)村治理過程中三類關(guān)鍵的行為主體及其差異化的行動(dòng)邏輯。參與鄉(xiāng)村治理過程的任何主體(企業(yè)也好,其他社會(huì)組織也好),要想真正融入鄉(xiāng)村治理,真正實(shí)現(xiàn)“治理有效”,就不可避免地要與這些相對(duì)固定的行為主體打交道。只有不同的行為主體彼此形成足夠的默契,才能真正形成鄉(xiāng)村治理共同體,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。因而,界定行為主體、明晰行動(dòng)邏輯既是考察復(fù)雜的鄉(xiāng)村治理過程的前提,也是理解多樣態(tài)鄉(xiāng)村治理行為的關(guān)鍵。而且,只有在厘清多方行為主體及其行動(dòng)邏輯之后,才能為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撍伎己涂尚械恼呓ㄗh。

二、鄉(xiāng)村治理中的行為主體與行動(dòng)邏輯:理論分析

(一)行為主體

一般地,鄉(xiāng)村治理主要涉及三類或三級(jí)行為主體,分別為行政村、村民小組(自然村)和農(nóng)戶。廣義而言,鄉(xiāng)村治理的參與主體還要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至更高層級(jí)的政府部門。然而,最直接參與鄉(xiāng)村治理實(shí)際過程的則是上述三類主體,上級(jí)政府的作用更多體現(xiàn)在制度提供者和政策制定者的身份上,實(shí)際的治理行為則是由行政村、村民小組和農(nóng)戶的互動(dòng)組成的。

在三類行為主體中,行政村和村民小組是連接農(nóng)戶和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(及上級(jí)政府)的中介,是政策的實(shí)際執(zhí)行者,承擔(dān)著鄉(xiāng)村社會(huì)治理、公共產(chǎn)品供給等功能。其中,行政村是政府行政管理體系的最末端。村干部是國家農(nóng)村政策的直接執(zhí)行者,他們的素質(zhì)和能力直接決定了政策落實(shí)過程中可能采取的方式方法,從而影響最終的鄉(xiāng)村治理績(jī)效。

村民小組隸屬于行政村,與人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)基本等同,是鄉(xiāng)村社會(huì)以血緣、親緣、地緣等為主要紐帶的非正式組織。人民公社解體后,村民小組不再承擔(dān)農(nóng)村社會(huì)相關(guān)的治理職能,但因其與農(nóng)戶的關(guān)系較行政村為近,在仍然是熟人社會(huì)的農(nóng)村,村民小組依然具有不可替代的傳達(dá)落實(shí)有關(guān)政策、組織動(dòng)員和協(xié)調(diào)農(nóng)戶行為等功能,因而實(shí)際上村民小組與行政村一道成為鄉(xiāng)村治理過程中不可或缺的另一主體。行政村通常將上級(jí)政府的相關(guān)任務(wù)交由各村民小組,由后者直接向農(nóng)戶傳達(dá)和執(zhí)行。

鄉(xiāng)村治理中的第三類主體是政策的目標(biāo)群體——農(nóng)戶。在政策執(zhí)行過程中,農(nóng)戶并非政策的被動(dòng)接受者,而是能夠以實(shí)際行動(dòng)改變既定政策的實(shí)施效果。如果政策不符合農(nóng)戶預(yù)期或與農(nóng)戶的利益不完全一致,則將產(chǎn)生“只參與而不合作”甚至“既不參與也不合作”的“鄉(xiāng)村治理困境”。

(二)行動(dòng)邏輯

由于處于鄉(xiāng)村治理體系的不同層級(jí),各行為主體的行動(dòng)目標(biāo)和所面臨的約束條件存在明顯差異,由不同處境所決定的行動(dòng)邏輯亦有不同。根據(jù)學(xué)界的有關(guān)論述以及筆者田野調(diào)查的相關(guān)情況,一般而言,存在三重彼此獨(dú)立但又相互影響的行動(dòng)邏輯。筆者將其概括為政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯。

其一,政治邏輯是指以完成上級(jí)政府交代的各項(xiàng)任務(wù)為根本目標(biāo)的行動(dòng)邏輯。政治邏輯的著眼點(diǎn)在于如何快速、高效地在鄉(xiāng)土社會(huì)貫徹和落實(shí)上級(jí)政府的既定政策,使政策背后的政府意志在鄉(xiāng)村順利實(shí)現(xiàn)。一方面,上級(jí)政府對(duì)相關(guān)政策的重視程度會(huì)直接影響政治邏輯的強(qiáng)弱,強(qiáng)政治邏輯的典型表現(xiàn)之一是運(yùn)動(dòng)式、層層加碼式治理;另一方面,政策執(zhí)行過程本質(zhì)上是委托代理關(guān)系在鄉(xiāng)村治理中的集中體現(xiàn),經(jīng)典委托代理理論所分析的信息不對(duì)稱問題同樣體現(xiàn)在上級(jí)政府與行政村的關(guān)系中。雙方信息不對(duì)稱程度越高,政治邏輯的作用越弱。

其二,經(jīng)濟(jì)邏輯側(cè)重于行為主體的尋利偏好,即在既定約束下尋求個(gè)人或組織經(jīng)濟(jì)收益最大化。盡管只具備有限理性,但理性的經(jīng)濟(jì)人仍會(huì)通過各種方式“對(duì)沖”約束條件對(duì)其收益最大化目標(biāo)可能產(chǎn)生的不利影響,盡可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益的最大化。由于經(jīng)濟(jì)因素的重要性,經(jīng)濟(jì)邏輯成為分析經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的首要考量,絕大多數(shù)研究也以經(jīng)濟(jì)邏輯(收益最大化)作為考察經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的首要出發(fā)點(diǎn)。

其三,社會(huì)邏輯表示社會(huì)習(xí)俗、慣例等社會(huì)性因素對(duì)個(gè)體行為可能施加的影響。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,人是在與其他個(gè)體的互動(dòng)中獲取收益的,因此個(gè)體除表現(xiàn)為追逐經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)性外還會(huì)表現(xiàn)出一定的社會(huì)性,習(xí)俗、慣例等社會(huì)性因素(非正式制度)與正式制度均會(huì)影響個(gè)體的行為選擇。非正式制度通常產(chǎn)生于重復(fù)博弈,因而社會(huì)邏輯在重復(fù)博弈中表現(xiàn)得尤為明顯,如熟人社會(huì)中“面子觀”對(duì)個(gè)體行為的影響。一般而言,個(gè)體間層級(jí)相隔越近,交易的人格化特征越強(qiáng),重復(fù)交易的概率越高,社會(huì)邏輯的作用也就越強(qiáng)。對(duì)社會(huì)治理而言,治理層級(jí)越向下,社會(huì)邏輯的作用越強(qiáng),也就越需要治理的智慧。

上述三重行動(dòng)邏輯分別主要對(duì)應(yīng)三類行為主體。一般而言,治理層級(jí)越向下,政治邏輯越弱,經(jīng)濟(jì)邏輯越強(qiáng),社會(huì)邏輯則居于二者之間。首先,政治邏輯主要影響行政村的行為選擇(21)這并不是說經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯對(duì)行政村的行為毫無影響,而是說在政策執(zhí)行過程中行政村會(huì)首先考慮如何完成上級(jí)政府交代的任務(wù)。正是在這一意義上,筆者認(rèn)為政治邏輯主要體現(xiàn)在行政村一級(jí)。。行政村的核心目標(biāo)在于完成上級(jí)政府交代的任務(wù),因此在政策實(shí)際落實(shí)過程中行政村對(duì)具體執(zhí)行方式的選擇、執(zhí)行力度的強(qiáng)弱等會(huì)隨著上級(jí)政府的重視程度、政府部門間信息不對(duì)稱程度等的不同而變化。

其次,作為鄉(xiāng)村治理中的另一極,經(jīng)濟(jì)邏輯是農(nóng)戶行為決策的首要考量。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來,農(nóng)戶生產(chǎn)自主性不斷增強(qiáng),農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)化、社會(huì)化程度日益提高,外出務(wù)工者逐漸增多。不僅外出務(wù)工者對(duì)勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本的感知力增強(qiáng)了,留在農(nóng)村的農(nóng)戶對(duì)成本收益的權(quán)衡意識(shí)同樣也在提高,追求個(gè)體或家庭收益最大化的經(jīng)濟(jì)邏輯成為農(nóng)戶行為選擇的核心。在鄉(xiāng)村治理過程中,農(nóng)戶關(guān)注的不是上級(jí)政府的政策目標(biāo),而是如何在既有政策下盡可能提高家庭凈收益。

最后,社會(huì)邏輯主要影響村民小組的行為選擇。作為銜接行政村和農(nóng)戶的中介,村民小組一方面要“對(duì)上負(fù)責(zé)”完成既定的任務(wù),另一方面則要“向下負(fù)責(zé)”組織動(dòng)員農(nóng)戶以便落實(shí)相關(guān)政策。然而,村民小組并不是一級(jí)行政機(jī)關(guān),村民小組長(zhǎng)也只是廣大農(nóng)戶中的一員,其與本組農(nóng)戶的關(guān)系遠(yuǎn)較行政村為近,雙方處于鄉(xiāng)村社會(huì)的熟人網(wǎng)絡(luò)之中。因而,當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶收益不一致時(shí),在執(zhí)行政策過程中村民小組長(zhǎng)會(huì)明顯地“偏向”農(nóng)戶。就此而言,筆者將社會(huì)邏輯作為村民小組的主要行動(dòng)邏輯。

行政村與政治邏輯、村民小組與社會(huì)邏輯以及農(nóng)戶與經(jīng)濟(jì)邏輯的“一一對(duì)應(yīng)”是就其主要行動(dòng)邏輯而言的。實(shí)際上,三重邏輯在三類主體各自的行為中均有所體現(xiàn),只是影響的強(qiáng)弱程度存在顯著差異。例如,行政村和村民小組同樣受經(jīng)濟(jì)邏輯的影響,在完成政策基本目標(biāo)的前提下也會(huì)進(jìn)行成本收益的核算,以盡可能降低政策執(zhí)行成本;農(nóng)戶也會(huì)出于“礙于面子”等社會(huì)邏輯的考量而支持村民小組長(zhǎng)的工作。然而,由于只是鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)群體,而非政策的執(zhí)行者,因此農(nóng)戶幾乎不會(huì)將政治邏輯納入其行動(dòng)決策之中。在村域范圍內(nèi),行政村以政治邏輯為主要的行動(dòng)邏輯,農(nóng)戶以經(jīng)濟(jì)邏輯為主要的行動(dòng)邏輯,而村民小組則以社會(huì)邏輯為主要的行動(dòng)邏輯。社會(huì)邏輯則貫穿于政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯之中,會(huì)加強(qiáng)或削弱二者的作用強(qiáng)度,進(jìn)而影響政策執(zhí)行中實(shí)際狀態(tài)同理想狀態(tài)的“漂移”程度。

(三)一致或沖突:社會(huì)邏輯的“中和”

理論上講,政府與農(nóng)戶的關(guān)系以及相應(yīng)的政策執(zhí)行效果是連續(xù)的譜系。這一譜系的一端是名實(shí)相符,另一端則為名實(shí)分離。前者指上級(jí)政府的政策與全體農(nóng)戶利益相一致的情形,后者指政府政策與全體或部分農(nóng)戶的利益存在某種沖突的情況。不同情形引發(fā)各行動(dòng)邏輯間的沖突或調(diào)和。當(dāng)某項(xiàng)政策與農(nóng)戶尋利目標(biāo)一致時(shí),政治邏輯驅(qū)使下的行政村的行為同以經(jīng)濟(jì)邏輯為主的農(nóng)戶的行為相匹配,政策能夠按照既定方案得到順利執(zhí)行,政策的預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際實(shí)現(xiàn)的效果名實(shí)相符。與此相反,若某項(xiàng)政策與部分農(nóng)戶的利益不一致,行政村的政治邏輯與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)邏輯便存在潛在沖突。此時(shí),社會(huì)邏輯(村民小組)能夠在一定程度上調(diào)和政治邏輯(行政村)與經(jīng)濟(jì)邏輯(農(nóng)戶)之間的沖突。盡管有所調(diào)和,但政策目標(biāo)是剛性的,即政策目標(biāo)必須得到最低限度的執(zhí)行,因而社會(huì)邏輯的作用只是在確保政策目標(biāo)最低限度完成的前提下使行政村(政治邏輯)與農(nóng)戶(經(jīng)濟(jì)邏輯)的沖突最小化。

將理論上的可能性與現(xiàn)實(shí)情形相對(duì)照可以發(fā)現(xiàn),實(shí)際情況并非恰好位于譜系的某一端,而往往是介于二者之間,由此引發(fā)政策實(shí)際執(zhí)行情況與理想狀態(tài)相比存在一定程度的“漂移”。分析這種“漂移”的形成原因有助于找出政策執(zhí)行偏差的產(chǎn)生根源,為推動(dòng)政策執(zhí)行的名實(shí)一致和鄉(xiāng)村的“有效治理”提供嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)理性分析。下文將以典型案例考察多重邏輯下鄉(xiāng)村治理過程中的名實(shí)分離現(xiàn)象,在案例分析基礎(chǔ)上概括有效的鄉(xiāng)村治理需要滿足的基本條件。

三、鄉(xiāng)村治理的“漂移”:典型案例舉證

本節(jié)以東北某村為分析對(duì)象,透過由臺(tái)風(fēng)所引起的當(dāng)?shù)丶Z食補(bǔ)貼政策的變動(dòng),考察在新的補(bǔ)貼政策執(zhí)行過程中各主體間的互動(dòng)如何導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理實(shí)際情形與理想狀態(tài)的偏離。臺(tái)風(fēng)是外生性因素,由臺(tái)風(fēng)引起的政策調(diào)整同樣是外生的,這為研究農(nóng)村的政策執(zhí)行和鄉(xiāng)村治理提供了難得的“自然實(shí)驗(yàn)”。下文的分析將證明,這一“自然實(shí)驗(yàn)”不僅很好地證明上述“行為主體—行動(dòng)邏輯—治理績(jī)效”(SLP)分析框架的有效性,還為理解鄉(xiāng)村治理的運(yùn)作細(xì)節(jié)提供了豐富的信息,深刻詮釋了面對(duì)臨時(shí)性政策調(diào)整時(shí)各主體的行動(dòng)邏輯及其互動(dòng)所形成的治理績(jī)效,以此為基礎(chǔ)還能夠找到提高鄉(xiāng)村治理有效性的邏輯線索。

(一)案例背景

2020年,第9號(hào)臺(tái)風(fēng)“美莎克”于9月3日進(jìn)入東北地區(qū),多年不遇的大風(fēng)以及隨之而來的強(qiáng)降雨對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來嚴(yán)重不利影響。當(dāng)時(shí)正值玉米灌漿成熟之際,臺(tái)風(fēng)使玉米秸稈大面積倒伏,隨臺(tái)風(fēng)而來的大規(guī)模降水則提高了倒伏玉米的腐爛風(fēng)險(xiǎn),連日來的陰雨天氣大大提高了玉米收獲和儲(chǔ)存中的腐爛風(fēng)險(xiǎn),更嚴(yán)重的是增加了玉米收割的難度和成本。首先,是人工收割帶來的體力上的消耗。隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的推進(jìn),大型收割機(jī)被普遍用于玉米的收獲過程,當(dāng)?shù)厝斯な崭钜淹耆粰C(jī)械收割取代。只要價(jià)格相對(duì)合理,農(nóng)戶便會(huì)盡可能地用資本替代勞動(dòng)(用機(jī)械收割替代人工收割)。由于此地歷史上刮臺(tái)風(fēng)次數(shù)極少,故有效收割倒伏玉米的大型機(jī)械在短期內(nèi)不可得。然而,玉米的收割卻有著嚴(yán)格的時(shí)令要求,無法拖延,否則只會(huì)擴(kuò)大玉米的腐爛規(guī)模。此時(shí),只能以勞動(dòng)彌補(bǔ)資本(收割機(jī)械)之不可得,早已習(xí)慣機(jī)械收割的農(nóng)戶不得不忍受體力上的消耗。其次,是勞動(dòng)力成本的提高。外出務(wù)工機(jī)會(huì)的增多使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本逐漸顯化,農(nóng)戶務(wù)農(nóng)機(jī)會(huì)成本意識(shí)不斷提高,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力成本也隨之增加。突如其來的臺(tái)風(fēng)使短期內(nèi)青壯年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力供給嚴(yán)重不足,大大提高了玉米的人工收割成本。盡管事后的結(jié)果表明臺(tái)風(fēng)對(duì)玉米產(chǎn)量影響有限,但對(duì)玉米種植戶的收割成本仍有一定負(fù)面影響。

為降低農(nóng)戶損失,縣政府決定對(duì)以往年份的糧食補(bǔ)貼政策進(jìn)行偏向于玉米種植戶的調(diào)整。過去的糧食補(bǔ)貼基本按照承包地面積進(jìn)行,與土地上所種作物種類無關(guān)(22)在當(dāng)?shù)?由于經(jīng)濟(jì)作物的收益更高,當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶多數(shù)會(huì)種植毛蔥、大蒜、蘿卜等經(jīng)濟(jì)作物,甚至有個(gè)別農(nóng)戶在外地“買地”大面積種植這些經(jīng)濟(jì)作物。。所謂重新調(diào)整,是指將原本按地補(bǔ)貼模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘醋魑锓N類補(bǔ)貼。按照這一規(guī)定,除玉米和大豆種植者外的其他農(nóng)戶將無法獲得本次糧食補(bǔ)貼資金(23)中國是世界上最大的大豆進(jìn)口國。由于大豆自給率較低,除玉米補(bǔ)貼外,當(dāng)?shù)剡€普遍實(shí)行大豆補(bǔ)貼。正因?yàn)榇蠖构┣罅康木薮蟛町?盡管臺(tái)風(fēng)并未導(dǎo)致大豆受損,但在本次政策調(diào)整中并未取消大豆補(bǔ)貼。。本質(zhì)上講,這是糧食補(bǔ)貼資金的再分配,即在全縣補(bǔ)貼資金總量不變的前提下,進(jìn)行偏向于玉米和大豆種植者的資金再調(diào)整。由于補(bǔ)貼總額不變,因此這是縣域內(nèi)補(bǔ)貼資金的重新分配。

筆者曾于2020年9月前往吉林省C市N縣H村展開田野調(diào)查,并在調(diào)查結(jié)束后持續(xù)跟蹤當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)進(jìn)展。結(jié)果發(fā)現(xiàn),調(diào)整后的補(bǔ)貼政策并未嚴(yán)格按照最初的規(guī)定執(zhí)行,而只是進(jìn)行了象征性的微調(diào),多數(shù)村落的實(shí)際執(zhí)行情況已偏離政策調(diào)整的初衷。事后對(duì)當(dāng)?shù)卮迕竦幕卦L表明,農(nóng)戶當(dāng)年所得補(bǔ)貼資金與往年數(shù)額相比并無顯著差異。據(jù)此可以得出結(jié)論:縣里的政策調(diào)整并未得到有效執(zhí)行。如果將這種政策調(diào)整及其結(jié)果視為一次鄉(xiāng)村治理實(shí)踐,將政策的名實(shí)相符視為有效治理,顯然該縣的治理效果(24)時(shí)隔一年,筆者于2021年9月再次回訪該村。由于沒有臺(tái)風(fēng)的沖擊,當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)貼政策一仍其舊,仍是按照承包土地面積而非實(shí)際種植作物種類進(jìn)行補(bǔ)貼。是有偏的。而這一結(jié)果的形成是行政村、村民小組和農(nóng)戶彼此互動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)邏輯則起到調(diào)節(jié)政策目標(biāo)和農(nóng)戶利益的“沖突”的作用。

(二)SLP框架的具體應(yīng)用

補(bǔ)貼政策自縣政府逐級(jí)下達(dá)至基層,最終行政村成為政策的直接落實(shí)者和“第一責(zé)任人”,補(bǔ)貼面積等信息均以行政村為單位上報(bào)至鎮(zhèn)政府。政策的具體執(zhí)行涉及行政村、村民小組長(zhǎng)和農(nóng)戶三類主體,相關(guān)主體在不同行動(dòng)邏輯的指引下采取了最符合自身立場(chǎng)的策略性行動(dòng),從而形塑出偏離政策最初目標(biāo)的治理績(jī)效,出現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“漂移”。

如前所述,由于這種調(diào)整是既定數(shù)額資金的再分配,必然會(huì)產(chǎn)生與以往補(bǔ)貼相比利益受損的農(nóng)戶。換句話說,政策的嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)與部分農(nóng)戶的利益相沖突。然而,完成政策目標(biāo)的要求是剛性的,即便落實(shí)政策會(huì)損害部分農(nóng)戶利益,行政村也必須確保政策目標(biāo)最低限度的完成。作為連接行政村和農(nóng)戶的中介,村民小組長(zhǎng)恰恰通過嫻熟運(yùn)用社會(huì)邏輯有力調(diào)和了政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益的直接沖突。

1.行政村:政治邏輯為主,兼顧社會(huì)邏輯

補(bǔ)貼政策調(diào)整之后,行政村的上報(bào)數(shù)據(jù)不能與往年完全一致,否則便是村干部不作為的表現(xiàn)。在這樣的“硬約束”下,行政村必須積極行動(dòng),讓農(nóng)戶“說真話”。為此,行政村要求村民小組長(zhǎng)向農(nóng)戶隱瞞政策調(diào)整信息,以避免利益受損農(nóng)戶的“不配合”。為使上報(bào)數(shù)據(jù)貼近真實(shí)情形,與往年由村民小組直接上報(bào)種植面積不同,調(diào)查當(dāng)年行政村采取了諸多針對(duì)性措施。首先,召開嚴(yán)肅的動(dòng)員會(huì),向村民小組長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)如實(shí)填報(bào)的重要性與合理性(25)重要性在于這是上級(jí)政府布置的任務(wù),必須完成;合理性一方面指此次政策調(diào)整給經(jīng)濟(jì)作物種植戶帶來的補(bǔ)貼金額損失遠(yuǎn)小于調(diào)查當(dāng)年經(jīng)濟(jì)作物的高收益,另一方面則指由于臺(tái)風(fēng)的影響給玉米種植戶帶來的損失,二者疊加使此次政策調(diào)整更有“人情味”,在鄉(xiāng)土社會(huì)也顯得既合情又合理。當(dāng)年,該村的主要經(jīng)濟(jì)作物是蘿卜,當(dāng)年蘿卜的市場(chǎng)價(jià)格很高,更增加了這種政策調(diào)整的合理性成分。。接下來,村干部分別下村核查、登記農(nóng)作物種植面積,作為各村民小組的填報(bào)底數(shù)。最后,由村民小組長(zhǎng)根據(jù)調(diào)查結(jié)果填寫相關(guān)表格,待農(nóng)戶簽字確認(rèn)后上交至村委會(huì)。

上述做法本身是政治邏輯的體現(xiàn),即為了確保上級(jí)任務(wù)的完成而做出積極努力。但在具體執(zhí)行中也存在一定彈性:在下村核查農(nóng)作物種植面積時(shí),村干部往往基于村民組長(zhǎng)或農(nóng)戶的“意見”而非實(shí)際面積來估計(jì)作物種植面積,面積確定的靈活性使這種入村核查更多地體現(xiàn)為某種象征性。該村黨支部副書記Y說道:“大家都是一個(gè)地方的,還要長(zhǎng)期打交道,沒必要為了這點(diǎn)小事兒整的面紅耳赤?！?/p>

調(diào)查表明,村干部的核查普遍表現(xiàn)為對(duì)經(jīng)濟(jì)作物種植面積的低估,估計(jì)值與實(shí)際值的偏離引發(fā)治理績(jī)效的第一次“漂移”。這種漂移背后的邏輯支撐便是鄉(xiāng)村社會(huì)熟人場(chǎng)域內(nèi)的社會(huì)邏輯。村干部深深嵌入鄉(xiāng)村社會(huì),與農(nóng)戶間的接觸具有可預(yù)期的重復(fù)性。因此,在執(zhí)行某項(xiàng)政策時(shí)村干部會(huì)考慮在未來執(zhí)行其他政策時(shí)農(nóng)戶的配合度,從而在當(dāng)前政策執(zhí)行中做出適當(dāng)偏向農(nóng)戶的利益調(diào)整。但是,社會(huì)邏輯要以政治邏輯(政策目標(biāo)最低限度的完成)為前提(26)有必要說明,雖然行政村的行動(dòng)以最低限度完成政策目標(biāo)(政治邏輯)為前提,但并不意味著行政村扮演的是理想的官僚角色(理想的官僚會(huì)嚴(yán)格按照科層制組織中的上層指令行動(dòng))。已有較多研究證實(shí),科層制中官僚的行動(dòng)邏輯并非完全取決于上層指令,而是有時(shí)會(huì)選擇變通性執(zhí)行。然而,筆者認(rèn)為,即便是變通執(zhí)行,其目的也是通過變通一定程度實(shí)現(xiàn)對(duì)上級(jí)政府所布置任務(wù)的貫徹和落實(shí)。而這種表面上執(zhí)行、實(shí)際上有偏差的行為背后所反映的核心,仍然是完成上級(jí)政府所布置的任務(wù),所體現(xiàn)的仍然是政治邏輯。正是在這個(gè)意義上,本文將行政村的行動(dòng)邏輯概括為“政治邏輯為主,兼顧社會(huì)邏輯”。,因而盡管政策執(zhí)行會(huì)有一定程度的偏離,但與以往相比仍會(huì)有一定差異,后者則是政治邏輯硬約束的結(jié)果。

2.農(nóng)戶:經(jīng)濟(jì)邏輯為主,社會(huì)邏輯為輔

農(nóng)戶對(duì)利益的追求一方面體現(xiàn)在村干部入村核查作物種植面積時(shí)“有意的不在場(chǎng)”(27)該村村民普遍持有這樣的看法:“我不去現(xiàn)場(chǎng),就說明我有自己的想法,起碼在報(bào)面積時(shí)他們會(huì)向著我。”,另一方面則表現(xiàn)在與村民小組長(zhǎng)的“討價(jià)還價(jià)”中。這些行為的目的均在于壓縮經(jīng)濟(jì)作物上報(bào)面積,獲取盡可能多的糧食補(bǔ)貼金額。保持其他條件不變,只要有可能,農(nóng)戶就會(huì)因有充分的激勵(lì)而盡可能少報(bào)其經(jīng)濟(jì)作物的種植面積。這是由經(jīng)濟(jì)邏輯決定的。在尋利目標(biāo)的驅(qū)使下,鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的社會(huì)邏輯則在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)戶尋利目標(biāo)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn),成為農(nóng)戶尋利的“工具”。

3.村民小組:社會(huì)邏輯對(duì)沖突的緩沖與調(diào)和

政策調(diào)整將農(nóng)戶劃分為兩類,一類是受益者(玉米和大豆種植者),一類是受損者(經(jīng)濟(jì)作物種植戶)。前者必然積極支持村里工作,如實(shí)上報(bào)種植面積;后者則表現(xiàn)出某種“不合作”。此時(shí),以社會(huì)邏輯為主要行動(dòng)邏輯的村民小組長(zhǎng)緩沖了政策與農(nóng)戶間的利益沖突,具體表現(xiàn)在“對(duì)上”和“對(duì)下”兩個(gè)層面?！皩?duì)上”,在村干部入村核查面積時(shí),盡可能低報(bào)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)作物種植面積;“對(duì)下”,主動(dòng)與經(jīng)濟(jì)作物種植者溝通,利用彼此的情感聯(lián)系和鄉(xiāng)村社會(huì)的人情等,在如實(shí)填寫是否種植經(jīng)濟(jì)作物的情況下(否則,會(huì)引起其他農(nóng)戶的較大不滿),盡可能降低所填的經(jīng)濟(jì)作物種植面積,以求得農(nóng)戶的配合,使其同意并簽字。正如村民小組長(zhǎng)X所言:“我這個(gè)中間人不好當(dāng)啊!又要應(yīng)付上面的檢查,起碼在面兒上要過得去。又要不得罪人,不能讓村里人因?yàn)檫@一點(diǎn)小事兒對(duì)我有啥想法?！边@樣便產(chǎn)生了實(shí)際種植面積與上報(bào)種植面積的第二次“漂移”,政策實(shí)際執(zhí)行情況與理想情形的偏離程度進(jìn)一步提高。

然而,這種“漂移”實(shí)際上是可以輕而易舉避免的。行政村完全能夠根據(jù)上級(jí)政策規(guī)定,嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)貼面積填報(bào)工作,而且實(shí)施成本要低于下村核查引發(fā)的各項(xiàng)成本。由于掌握土地二輪承包的全部信息,行政村完全能夠根據(jù)承包合同確定農(nóng)戶的種植情況,將上級(jí)政府的政策準(zhǔn)確無誤地落實(shí)(完全的政治邏輯)。然而,實(shí)際上行政村并未采取這一行動(dòng)。正是實(shí)際填報(bào)情況與理論上的填報(bào)情況之間的差異引發(fā)了筆者對(duì)鄉(xiāng)村治理的思考。也就是說,在政治邏輯之外,一定存在其他邏輯在影響各方主體的行為,不同主體間的互動(dòng)最終產(chǎn)生了這一差異。而這種差異的形成,恰恰是由于社會(huì)邏輯的作用。因此,“漂移”的實(shí)際存在表明,社會(huì)邏輯在鄉(xiāng)土社會(huì)仍廣泛存在,“面子觀”等仍是鄉(xiāng)村治理中不容忽視的重要變量。

綜上所述,在三重邏輯的互動(dòng)中,尤其是在社會(huì)邏輯的作用下,政策執(zhí)行效果發(fā)生了兩次漂移。第一次漂移發(fā)生在村干部入村確定種植面積過程中,第二次漂移則發(fā)生在村民小組與農(nóng)戶間。兩次漂移的作用方向一致,從而不斷縮小經(jīng)濟(jì)作物種植面積的填報(bào)值,緩沖了政策調(diào)整對(duì)農(nóng)戶收益的不利影響。對(duì)該村后續(xù)跟蹤調(diào)查的結(jié)果表明,就實(shí)際到賬的補(bǔ)貼資金而言,當(dāng)年所謂加大玉米種植戶補(bǔ)貼力度的政策安排并未達(dá)到預(yù)期效果。與往年相比,農(nóng)戶所得補(bǔ)貼金額僅有小幅波動(dòng)。由此可見,政策調(diào)整并未達(dá)到預(yù)期效果。在社會(huì)邏輯的緩沖下,表面上的大張旗鼓實(shí)際上僅掀起些許微波,而后便重歸平靜。

鄉(xiāng)村治理的名實(shí)分離凸顯下述問題的重要性:如何才能使上級(jí)政府的利民惠民政策真正落實(shí)到位?如何避免鄉(xiāng)村治理績(jī)效的“漂移”?筆者認(rèn)為,這不僅與政策的執(zhí)行方式有關(guān),更與政策的制定過程密切相關(guān)。下一節(jié)將從“自上而下”的政策執(zhí)行與“自下而上”的政策反饋兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面考察有效的鄉(xiāng)村治理需要滿足的條件。

四、鄉(xiāng)村治理中的雙軌制:“自下而上”與“自上而下”

對(duì)實(shí)際案例的考察表明,如果政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益發(fā)生沖突,鄉(xiāng)土社會(huì)廣泛存在的社會(huì)邏輯在調(diào)和雙方?jīng)_突的同時(shí),也在一定程度上導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理的“漂移”,使政策執(zhí)行結(jié)果偏離最初的預(yù)期。

然而,當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶的利益一致時(shí),社會(huì)邏輯的作用方向卻是不確定的。從理論層面講,存在三種情況(28)感謝匿名審稿專家就此問題提出的寶貴建議。。第一,社會(huì)邏輯起正面作用。因?yàn)檎叻先哭r(nóng)戶的利益,所以農(nóng)戶不會(huì)阻礙政策的執(zhí)行。而且,由于農(nóng)戶與村民小組長(zhǎng)彼此熟識(shí),社會(huì)邏輯的存在反而使農(nóng)戶積極配合。這既能節(jié)約政策執(zhí)行的交易成本,也會(huì)降低政策實(shí)際執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)之間的偏離程度。第二,社會(huì)邏輯對(duì)政策執(zhí)行既無推動(dòng)作用也無阻礙作用?？赡艿脑蛟谟?由于政策不會(huì)損害農(nóng)戶利益,因此農(nóng)戶不會(huì)妨礙政策的執(zhí)行。村民小組長(zhǎng)可以“按章辦事”,這同樣能夠?qū)崿F(xiàn)政策的預(yù)期目標(biāo)。第三,社會(huì)邏輯仍然對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生負(fù)向影響。此時(shí),即便某項(xiàng)政策本就符合農(nóng)戶的利益,農(nóng)戶也會(huì)企圖通過與村民小組長(zhǎng)、村“兩委”甚至更高層級(jí)人員的私人關(guān)系“鉆制度的空子”(對(duì)政策的投機(jī)),謀求本不屬于自身的利益。而后者礙于“面子”,可能也會(huì)配合前者的行動(dòng)。一般而言,這種情形發(fā)生的條件是潛在經(jīng)濟(jì)收益十分巨大。因?yàn)橹挥羞@樣,農(nóng)戶才會(huì)不顧?quán)l(xiāng)土社會(huì)的“面子”等的約束,而以經(jīng)濟(jì)收益最大化為行動(dòng)目標(biāo)。

不過,筆者認(rèn)為,在實(shí)際的鄉(xiāng)村治理中,當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益一致時(shí),社會(huì)邏輯仍對(duì)政策實(shí)施產(chǎn)生負(fù)向影響的情形比較少見。主要原因有以下幾點(diǎn)。第一,就政策執(zhí)行方(行政村和村民小組)而言,只有當(dāng)農(nóng)戶利益受損時(shí),他們才有較大的可能性出于未來鄉(xiāng)村治理過程中需要農(nóng)戶繼續(xù)配合、同情農(nóng)戶等的考慮,而允許政策執(zhí)行發(fā)生一定偏離。第二,就農(nóng)戶而言,只有在政策目標(biāo)使其利益受損(尤其是與過去相比)時(shí),其才有相對(duì)正當(dāng)?shù)?、符合鄉(xiāng)土社會(huì)道義等的理由,尋求政策執(zhí)行過程中對(duì)其一定程度的照顧。否則,這樣的行為會(huì)給人留下一種“斤斤計(jì)較”的不良印象。只有在這個(gè)時(shí)候,社會(huì)邏輯才可能被真正觸發(fā)。第三,在政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益一致的前提下,仍然尋求進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)利益的行動(dòng),一方面發(fā)生概率很小(因?yàn)闈撛谑找媸志薮蟮母怕屎艿?,另一方面則會(huì)受到村莊其他個(gè)體的監(jiān)督,熟人社會(huì)的無形監(jiān)督一定程度上也會(huì)降低這種行動(dòng)的概率。第四,社會(huì)邏輯以一定的社會(huì)性為前提。在本文的分析語境中,社會(huì)邏輯能否被觸發(fā),主要在于政策執(zhí)行者的行為選擇。當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益一致時(shí),政策執(zhí)行者會(huì)認(rèn)為農(nóng)戶利益沒有受損,因而不太可能利用社會(huì)邏輯為農(nóng)戶謀求進(jìn)一步的利益。即便出現(xiàn)個(gè)別情況,起作用的其實(shí)也不是嚴(yán)格意義上的社會(huì)邏輯。因?yàn)樗皇轻槍?duì)個(gè)別農(nóng)戶的,本就缺乏社會(huì)性。此外,根據(jù)損失厭惡原理,與一定數(shù)額收益給個(gè)體帶來的正效用相比,同等數(shù)額的損失給個(gè)體帶來的負(fù)效用更大。因此,當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶收益不一致時(shí),農(nóng)戶的反應(yīng)會(huì)更激烈,社會(huì)邏輯也更有可能發(fā)揮作用?；谝陨戏治?本文認(rèn)為,當(dāng)政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益一致時(shí),社會(huì)邏輯一般而言不會(huì)阻礙政策的執(zhí)行。

綜上所述,如果政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益是一致的,則社會(huì)邏輯通常有助于政策的執(zhí)行,反之則反是。因而可以認(rèn)為,社會(huì)邏輯及其作用方向是鄉(xiāng)村治理中不容忽視的關(guān)鍵變量。根據(jù)上文的分析,社會(huì)邏輯的作用方向與政策目標(biāo)同農(nóng)戶利益的關(guān)系有關(guān),后者則與政策制定中的農(nóng)戶參與密切相關(guān)。因此,在分析政策執(zhí)行效果的過程中有必要將分析角度“前移”,考察政策的制定過程,在此基礎(chǔ)上探討社會(huì)邏輯如何由阻礙政策執(zhí)行的潛在力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)政策執(zhí)行的實(shí)際推動(dòng)力,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的“治理有效”。

上級(jí)政府政策的有效落實(shí)不僅需要“自上而下”的推進(jìn),也需要“自下而上”的配合。前者是指科層制下對(duì)有關(guān)政策的貫徹和執(zhí)行,后者則指農(nóng)戶對(duì)政策制定等的參與和反饋。一定程度上,“自下而上”的反饋會(huì)影響甚至制約“自上而下”的政策執(zhí)行過程。正如前述案例所表明的,如果所制定政策與農(nóng)戶的利益有所沖突,則政策的執(zhí)行結(jié)果將是“有偏”的。然而,如果能夠在政策制定過程中尋求農(nóng)戶的參與并盡可能取得農(nóng)戶的支持,則將大大降低政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益沖突的可能性,從而改善政策執(zhí)行效果。因此,從理論上講,有效的鄉(xiāng)村治理需要實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的有機(jī)結(jié)合。其中,“自下而上”的反饋尤為關(guān)鍵,因?yàn)樗鼤?huì)直接影響社會(huì)邏輯的作用方向,進(jìn)而影響政策的執(zhí)行成本和實(shí)施效果。

既然社會(huì)邏輯的作用方向會(huì)影響治理效果,那么提高鄉(xiāng)村治理的有效性便需調(diào)整社會(huì)邏輯的作用方向。本文認(rèn)為,農(nóng)戶“自下而上”的參與和反饋是調(diào)整社會(huì)邏輯作用方向的關(guān)鍵。一方面,只有農(nóng)戶最了解自身的需求和發(fā)展情況,對(duì)鄉(xiāng)村有效治理的需求也最為迫切。每一項(xiàng)政策都有特定的目標(biāo)指向,農(nóng)戶的參與和反饋能夠提高政策制定的精準(zhǔn)度,從而降低政策制定環(huán)節(jié)的“無謂損失”,提高政策執(zhí)行效率。另一方面,政策制定中的農(nóng)戶參與能夠降低政策制定者與政策所服務(wù)對(duì)象間的信息不對(duì)稱程度,既有助于加深農(nóng)戶對(duì)政策的了解,也能夠使政府充分了解農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)處境,在政策制定環(huán)節(jié)降低政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益可能存在的沖突,最終降低政策執(zhí)行成本,提高政策執(zhí)行效率。在很好地實(shí)行農(nóng)戶“自下而上”的參與和反饋的條件下,社會(huì)邏輯也將由阻礙政策執(zhí)行的潛在力量轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)政策落地的實(shí)際推動(dòng)力,大大降低政策的執(zhí)行成本,壓縮政策執(zhí)行效果與預(yù)期目標(biāo)之間的“漂移”空間。

將以上分析應(yīng)用于前述案例可以發(fā)現(xiàn),東北某村之所以出現(xiàn)治理“漂移”,其核心在于農(nóng)戶與上級(jí)部門間的信息不對(duì)稱。對(duì)有關(guān)農(nóng)戶的訪談表明,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村能夠?qū)⒄哒{(diào)整的目的講清楚,或在政策調(diào)整前尋求農(nóng)戶的理解和支持,則農(nóng)戶不配合或消極配合的概率將大大降低,政策執(zhí)行的結(jié)果也將真正達(dá)到彌補(bǔ)玉米種植戶損失的效果(29)調(diào)研得知,當(dāng)?shù)匕滋}卜畝產(chǎn)在4000公斤左右,而當(dāng)年的價(jià)格高達(dá)1.2元/公斤。白蘿卜的畝均收益遠(yuǎn)高于其他作物,也遠(yuǎn)超種植戶預(yù)期。與此形成鮮明對(duì)照,玉米的種植收益則由于臺(tái)風(fēng)的破壞而有所下降。在這樣的背景下,一方面由于種植經(jīng)濟(jì)作物在當(dāng)年獲得的高收益(盡管傾向于玉米種植戶的補(bǔ)貼政策調(diào)整使得蘿卜種植者受到了損失,但當(dāng)年的高價(jià)格使其凈收益仍遠(yuǎn)超往年),另一方面出于對(duì)受災(zāi)農(nóng)戶的同情,當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)作物種植者普遍表示,如果事先知道此次政策調(diào)整的目的,他們?cè)敢饨邮墚?dāng)年的補(bǔ)貼政策調(diào)整。。在本文看來,案例中政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益的不一致只是表面上的。政府之所以做出這種調(diào)整,也是為了盡可能彌補(bǔ)玉米種植戶因不可抗力而蒙受的損失。而且,由于經(jīng)濟(jì)作物種植戶當(dāng)年獲得了遠(yuǎn)超往年的經(jīng)濟(jì)收益,因而這種調(diào)整不會(huì)使其收益降低很多,實(shí)際上,當(dāng)年他們的務(wù)農(nóng)收益要遠(yuǎn)高于上一年。由此可見,暢通政策制定者、執(zhí)行者與目標(biāo)群體之間的溝通渠道,既能夠使所制定的政策更加符合農(nóng)戶實(shí)際需要,也有助于政策的執(zhí)行,促進(jìn)政策預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成。

綜上所述,鄉(xiāng)村治理涉及不同的行為主體,對(duì)應(yīng)不同的行動(dòng)邏輯。既定政策目標(biāo)的達(dá)成必須打破多重邏輯彼此沖突的格局,讓多重邏輯“各得其所”。為使鄉(xiāng)村治理中各行為主體的行動(dòng)均能朝政策設(shè)定的方向努力,必須在各行為主體間構(gòu)建暢通、平等的信息傳遞渠道,尤其要賦予農(nóng)戶政策制定的參與權(quán)。這也是村民自治的基本要求。換句話說,要充分尊重農(nóng)戶的自主決策,營(yíng)造良好的村民自治環(huán)境,堅(jiān)持農(nóng)民主體性地位(30)關(guān)慶華、吳曉燕:《牽引式治理:鄉(xiāng)村振興背景下產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民主體性》,《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2022年第3期。,從替民做主轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶參與式民主,使鄉(xiāng)村治理由“漂移”狀態(tài)回歸政策預(yù)期。具體而言,首先,“自下而上”地制定政策。賦予農(nóng)戶參與政策制定過程的權(quán)利,讓農(nóng)戶充分參與到鄉(xiāng)村治理中來,為政策制定建言獻(xiàn)策,降低信息不對(duì)稱程度。其次,“自上而下”地落實(shí)政策。按照政策傳達(dá)的層級(jí)順序,調(diào)動(dòng)各行為主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,逐級(jí)傳達(dá)和落實(shí)有關(guān)政策要求。有機(jī)結(jié)合“自下而上”與“自上而下”的雙軌治理,將大大提升鄉(xiāng)村治理的有效性。

結(jié) 語

本文通過構(gòu)建“行為主體—行動(dòng)邏輯—治理績(jī)效”的分析框架,剖析了一項(xiàng)臨時(shí)性政策安排在鄉(xiāng)村社會(huì)被扭曲的經(jīng)濟(jì)社會(huì)誘因,尤其強(qiáng)調(diào)社會(huì)性因素對(duì)政策實(shí)施效果的影響。分析表明,鄉(xiāng)村治理涉及行政村、村民小組和農(nóng)戶三類行為主體,分別對(duì)應(yīng)政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)三重行動(dòng)邏輯。其中,社會(huì)邏輯及其作用方向一定程度上會(huì)影響鄉(xiāng)村治理績(jī)效。如果政策目標(biāo)與農(nóng)戶利益不一致,社會(huì)邏輯將使政策執(zhí)行效果發(fā)生一定的“漂移”,偏離政策預(yù)期。為使鄉(xiāng)村治理由“漂移”狀態(tài)向政策目標(biāo)回歸,需要暢通“自下而上”的反饋渠道,以便為“自上而下”的政策執(zhí)行提供充分的群眾基礎(chǔ),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“治理有效”。

盡管本文的研究素材來源于臨時(shí)性政策調(diào)整情形下的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐,但所得結(jié)論仍具有一般性,同樣適用于分析一般情形下的鄉(xiāng)村治理過程。也就是說,無論是農(nóng)村的基層治理,還是城市的社區(qū)治理,本文所概括的多重邏輯始終存在。而且,對(duì)深受傳統(tǒng)文化尤其是儒家文化影響的中國而言,多重邏輯尤其是社會(huì)邏輯在基層治理中的作用不容忽視,必須給予其應(yīng)有的關(guān)注。

中國的治理層級(jí)越向下,治理的情形也就越復(fù)雜(31)秦中春:《鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)途徑》,《管理世界》2020年第2期。,復(fù)雜源于多重邏輯的共同作用。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”,需要理順多重邏輯的關(guān)系,使其共同沿著推動(dòng)政策目標(biāo)達(dá)成的方向努力。在這一過程中,堅(jiān)持農(nóng)民主體性是根本?？梢哉J(rèn)為,最有效的或成本最低的鄉(xiāng)村治理既不需要一味“自上而下”地貫徹落實(shí),也非單純的“自下而上”的參與和反饋,而是要使二者有機(jī)結(jié)合。有效的鄉(xiāng)村治理應(yīng)是有溫度的治理,是農(nóng)戶在充分享有參與權(quán)基礎(chǔ)上的主動(dòng)配合,而非單純依靠正式制度的冷冰冰的自上而下的貫徹落實(shí)。正是出于對(duì)農(nóng)戶積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的認(rèn)可與肯定,中央將自治、法治和德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系視為新時(shí)代黨在社會(huì)建設(shè)上所取得的歷史性成就之一。未來的鄉(xiāng)村治理,也必將是自治、法治和德治融合程度不斷加深、治理效果不斷提升的治理,而堅(jiān)持農(nóng)民主體性地位、從農(nóng)民自身利益出發(fā),既是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義,也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村“治理有效”的必然要求。