●王春影 吳 晶

一、政策概況

（一）政策范圍和對象

《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕38 號）中提出，要充分發(fā)揮市場機制作用， 加大改革創(chuàng)新力度，突出通用航空交通服務功能，大力培育通用航空市場。 為充分發(fā)揮財政資金的政策引導作用，增強J 市口岸服務能力， 推動J 市航空產業(yè)高質量發(fā)展，加快城市開放型經濟發(fā)展，J 市口岸和物流辦公室（以下簡稱“市口岸物流辦”）、J 市財政局聯(lián)合出臺了《J市物流業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》，對符合條件的國際航線實施補助。

國際航線始發(fā)與到達發(fā)生于兩個不同的國家之內，航線上兩個國家處于不同大洲的，稱為洲際航線；航線往返于大陸與港澳臺地區(qū)的，稱為地區(qū)航線。 J 市國際航線補助范圍包括新開洲際直飛客貨運航線、對J市發(fā)展特別重要的亞洲客貨運航線，以及受疫情、地震、動亂、戰(zhàn)爭等特殊因素影響仍保持正常營運的國際地區(qū)航線航班。 補助對象包括航空公司和包機商，補助方式為“一事一議”， 補貼周期為航線開辟后持續(xù)運營的三年。

（二）業(yè)務和資金管理

實施過程中，國際航線經市口岸物流辦內部黨組會議討論通過后上報市委市政府，市委市政府同意航線開辟后由市口岸物流辦委托第三方機構對航線開展評估，市口岸物流辦結合第三方評估的補貼建議和航空公司或包機商協(xié)商談判具體補助標準，補貼標準上報市委市政府并通過后，市口岸物流辦與航空公司或包機商簽訂合作協(xié)議。 其中，市口岸物流辦在日常摸排中掌握航空公司和包機商是否具備開辟航線意愿和能力，并通過工作渠道通知其提出補貼申請。 補貼標準由第三方評估后提出補貼標準建議，一般與航程、航時、J 市貨源占比等有關。 航班執(zhí)飛后，由航空公司或包機商提交補助撥付申請，市口岸物流辦接到申請后考察班次、執(zhí)飛率、客運量、貨運量等實際執(zhí)飛情況后按班次發(fā)放補助。 2022 年，國際航線補助預算安排8000 萬元，實際支出8000 萬元， 預算執(zhí)行率為100%，共補助國際航線12 條，涉及8家航空公司和3 家包機商。

（三）績效目標

國際航線補助總體績效目標為通過開通更多洲際航線、特別重要的亞洲客貨運航線，豐富J 市國際（地區(qū)）航線網絡，擴大J 市國際（地區(qū)）航線輻射范圍，積極推進J 市打造國際化大都市建設。2022 年年度績效目標為通過及時扶持12 條國際航線， 提高國際航空通達度和航空業(yè)發(fā)展水平。

二、績效評價設計與實施

（一）評價思路

1.評價目的和重點。 本次政策評價旨在對2022 年國際航線補助和口岸發(fā)展專項中的國際航線培育補貼政策制定、整體實施效果、 政策可持續(xù)性進行全面分析和評價，并基于分析結論的基礎上提出針對性建議。 評價重點包括：國際航線補助和其他國際航線培育補貼政策是否可以整合管理；國際航線補助成效是否可持續(xù)，政策是否存在長遠規(guī)劃，是否能培育航司和包機商積極性，政策退出后航司是否還在J 市穩(wěn)定執(zhí)飛； 管理機制是否健全，各主體責任是否清晰。

2.評價思路

（1）政策整合管理的可行性問題。 “一事一議”國際航線補貼的補貼范圍包括了重要的亞洲航線，而口岸發(fā)展專項中的國際航線培育也包括了部分亞洲航線，只是“一事一議”補貼標準根據市口岸物流辦和航空公司或代理商談判確定，而口岸發(fā)展專項的國際航線培育是明確了補助標準的。 那么評價思路為：首先，兩個政策除了都是培育國際航線的共同點外，延伸探究兩個補貼政策動因和目的的差異點。 如兩個政策的導向和管理無實質性差異，那么為了提高資金配置效率和資金使用效益， 兩個補貼政策是否可整合。 其次，補貼政策是否可向綜合政策轉變，培育航線產業(yè)鏈需求，比如對銷售終端市場予以補貼，對航空旅客實施景區(qū)門票優(yōu)惠政策、降低航空旅客地面交通成本、支持航司航空產品宣傳推介、降低稅收，等等。

（2）培育成效的可持續(xù)性問題。 采取從上而下和從下而上兩種方式評價。 從上而下，即從政策設立本身評價“一事一議”國際航線補助是否具備長遠思考和發(fā)展規(guī)劃。 可通過調研國際航線開辟、 補貼航線遴選、聯(lián)席工作會議等了解國際航線補助的規(guī)劃情況，研判政策延續(xù)性和穩(wěn)定性。 從下而上，即從數據表現(xiàn)特征歸納總結，即對比分析補貼對象在三年補貼期內和補貼結束后的運營數據變動， 根據政策補貼結束后執(zhí)飛率、客座率、載貨率等變動情況評價補貼對象通過財政政策培育是否具備市場化運營、穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的自發(fā)性，也在調研時重點關注補貼周期結束后是否存在航司停飛情況。 同時，通過數據分析評價航司和包機商是否依賴財政補貼扭虧為盈，通過調研評價是否存在財政政策補貼削弱航司、包機商市場開拓的能動性、積極性情況等。

（3）管理機制的合理性問題。 該政策涉及市口岸物流辦、航司、包機商、機場以及其他聯(lián)席成員單位，參與主體眾多，通過實地調研、研讀項目實施流程，重點評價：首先，市口岸物流辦和機場、包機商、航司等主體責任是否有明確的制度規(guī)范約束，實施路徑和實施細則是否清晰，資金審批和監(jiān)督管理是否健全等；其次，橫向對比其他地區(qū)國際航線培育的管理體制問題，對不同的管理體制開展SWOT 分析，并結合J 市實際情況，探索適合J 市國際航線培育的管理體制。

3.評價內容及指標體系設計。 圍繞以上評價重點和思路，設計的評價指標體系如下頁表1 所示。 其中，產出指標根據國際航線執(zhí)飛公共服務提供情況設計，圍繞補貼航線的開辟、執(zhí)飛設計補貼新開航線數、執(zhí)飛率、載客載貨率等指標；效益指標從航線補助政策發(fā)揮的引領帶動、 對J 市航空長遠發(fā)展等角度進行設計， 包括整個航網覆蓋提升、航線市場化運營、 帶動國際航線吞吐量增長、提升對機場運營的貢獻度等。

（二）績效分析

1.政策整合可行性分析。 口岸發(fā)展專項中的航線培育政策補貼對象也包括部分國際航線，與“一事一議”國際航線培育政策動因均為加強J 市外向型發(fā)展，增強口岸通關能力和口岸服務能力， 因此從政策目的、補貼對象上兩者存在高度一致性。另外，“一事一議”國際航線補助政策是省級試點國際航線補貼后委托J 市牽頭實施的簡單歷史延續(xù)， 并不存在其他特殊政策意圖或背景特征。 同時，“一事一議”國際航線補助需經過上黨組會、報市政府請示開辟航線、委托第三方事前評估、 與航空公司或包機商談判、上報市委市政府扶持標準、簽訂扶持協(xié)議等流程，耗時3 個月以上，決策流程長、效率低。 對比廈門、廣州、三亞和廣西等地區(qū)，國際航線培育相關政策公開透明，能激發(fā)各潛在受益對象充分參與到市場競爭中。 因此，兩個政策整合具備一定的現(xiàn)實要求和條件。

2.管理機制的合理性分析。 國際航線培育， 政府主導模式優(yōu)勢在于政策配套較為便利， 掌握資源較多，資源協(xié)調力度大，便于對航線整體布局進行統(tǒng)籌規(guī)劃。 劣勢在于政策出臺周期長， 易錯過航線開辟最佳時期， 對航空市場規(guī)律把握不充分，不利于調動包機商、航空公司的積極性，與航司、 包機商議價能力弱。 機場主導模式與此相反。 對比全國其他航空事業(yè)發(fā)展較好的地市， 融合模式可充分發(fā)揮兩個主體專長， 如鄭州市由河南省機場集團制定航線培育實施方案，與培育對象簽署相關協(xié)議，編制預算、撥付資金，市政府負責編審航線培育計劃；陜西省由機場集團牽頭航線審核， 簽訂航線協(xié)議、補助發(fā)放，省政府確定航線培育三年計劃，商務廳復審執(zhí)飛統(tǒng)計等；青島市由機場集團確認航空公司（包機商）新開的航線，受理企業(yè)申請、申報預算、撥付資金至企業(yè)，市交通運輸委牽頭核定預算，撥付資金至青島機場公司等。

3.培育成效的可持續(xù)性分析。 貨運航線受上下游組貨能力影響明顯，且與當地特色產業(yè)密切相關，比如鄭州依托富士康大力發(fā)展電子航空產業(yè)，昆明定位旅游城市發(fā)展旅游航空等；客運航線受航司服務、票價優(yōu)惠、增值服務等因素影響， 包機受包機商決策影響大，與執(zhí)飛地區(qū)關聯(lián)性弱，因此包機執(zhí)飛模式不利于航線穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。 從數據層面看，2022 年，J 市“一事一議”國際航線補助12 條國際（地區(qū)）航線，仍在執(zhí)飛航線3 條，停航9 條；6 條航線因貨源不足、包機商和航空公司在經營方面產生矛盾、 航空公司破產原因停飛；8 條航線在培育周期內停飛，均為包機模式，航空貨郵吞吐量、旅客吞吐量增長情況低于全國平均水平。 可見，國際航線培育成效不突出、可持續(xù)性不高。

（三）評價結論

通過數據采集、問卷調查、訪談等獲得的數據和資料， 對國際航線補助政策進行客觀公正的評價，最終績效評級為“良”。 梳理政策制定、管理和效益情況，J 市“一事一議” 國際航線補助存在一定不足之處，包括：

1.部門工作機制不健全，職責分工不科學。 航線培育參與方較多，但未有制度規(guī)范明確航線培育各方職責劃分，目前，市口岸物流辦負責航空布局開發(fā)、與航空公司（包機商）簽訂扶持協(xié)議、撥付資金等常規(guī)性工作，而機場、航空公司和其他參與主體根據市口岸物流辦需要按次開展相關的數據證明等相關工作。 這種培育模式不利于發(fā)揮機場在航網布局的專業(yè)性。

2.行政干預過強，資源配置效率低。 航線培育政策公開程度不高， 也未通過招投標形式引導航空公司和包機商廣泛參與到航線培育競爭中， 市場參與者對政策知曉度低，市場競爭不充分。 而且，“一事一議”國際航線補助標準由市口岸物流辦和航司、包機商議價決定，而市口岸物流辦相對其他航空領域專業(yè)機構議價能力弱， 因此財政資源配置效率低下。

3.航線培育模式不夠科學合理，航線黏性不足。 J 市航線以包機形式為主，只對航線開辟進行補助，對旅客、貨源企業(yè)等需求端補助程度不足，對通關環(huán)境、貨物倉儲等措施保障程度不足，扶持對象單一，未形成全鏈條航線培育生態(tài)，航空產品宣傳、通關等營商環(huán)境尚不配套。 對比其他地區(qū)，航線培育政策由地區(qū)人民政府出臺， 可調動旅游、航空、交通更多資源，更有利于各職能部門形成政策合力、為航線培育提供全方面助力支撐。

（四）有關建議

基于J 市國際航線補助的現(xiàn)實情況和發(fā)展要求，筆者從工作機制、管理模式、航線培育等方面提出以下建議：

1.調整完善協(xié)作機制，明確各主體責任劃分。 建議J 市參考鄭州等地做法，調整完善協(xié)作機制，充分發(fā)揮航空口岸聯(lián)席工作會議機制和J 市國際機場市場開發(fā)主體作用，建議以J 市國際機場作為國際（地區(qū)）航線推進平臺，負責國際（地區(qū)）航線開發(fā)、協(xié)議簽訂、補助兌現(xiàn)等工作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事； 政府部門抓好整體規(guī)劃和績效考核，負責結合地區(qū)產業(yè)發(fā)展制定航線發(fā)展政策、航線整體布局、年度開航計劃，并對任務和指標完成情況進行考核。

2.完善航線補助政策，取消“一事一議”決策方式。建議J 市研究制定促進國際航空高質量發(fā)展若干措施，明確扶持對象和補助標準，并予以主動公開，提高市場競爭力。預算安排模式方面，建議由目前一線一安排資金，改為每年年初確定預算盤子，全年根據市委、市政府下達的航線培育計劃，實行總量包干使用，提高工作效率。

3.培育J 市特色航線，加強航線和地區(qū)融合度。建議結合J 市產業(yè)發(fā)展聚焦支柱產業(yè)，培育特色產業(yè)航線，提高航線和經濟結構的融合度。 同時，為支撐經濟發(fā)展培育本土龍頭航空產業(yè)鏈上下游企業(yè)，建議加強對臨空產業(yè)的扶持，引進航空指向性明確的外貿企業(yè)，發(fā)展本地貨源。 建議加強對貨運運營基地、航空公司、本土航空公司的支持，培育本土貨運航空公司，支持本土貨運航空公司不斷擴大機隊規(guī)模、開發(fā)國際市場。 建議成立或引進龍頭物流企業(yè)， 提高組貨能力，不斷優(yōu)化航空貨運產品結構，拓展貨運航線網絡。

三、案例總結與展望

（一）案例啟示

1.深入項目實際調研多主體觀點，探討短期可落地、長期可持續(xù)的政策建議。 國際航線補貼是涉及面廣、參與主體多、影響范圍大的政策， 因此為充分探討補貼政策，對設計的多主體進行了充分調研， 包括J 市財政局績效處、支出處室、主管部門、機場、航空公司、包機商等。 各主體由于立場不同，對航線補貼政策看法可能不甚相同，甚至存在相悖之處， 本案例在充分調研的基礎上，采用德爾菲法， 最終結合J 市實際確定了可落地的政策建議。

2.溯源數據統(tǒng)計方，提高調研數據準確性。 產出和效益指標需采信多維度的大量統(tǒng)計數據，而主管部門掌握的大部分數據也來源于機場集團統(tǒng)計。 因此，為了豐富數據統(tǒng)計維度，提高數據統(tǒng)計準確性，筆者設計了顆粒度較細、時間維度更長、口徑更加統(tǒng)一的取數表，并由機場集團直接填報，避免了中間統(tǒng)計環(huán)節(jié)可能帶來的數據偏差。

3.做深做實橫向對比研究，探討不同培育模式優(yōu)劣。 培育模式受經濟、環(huán)境等多種復雜因素影響，因此各地的培育模式不甚相同。 筆者研讀了南北、沿海、內陸多地的培育模式資料，剖析不同地區(qū)培育模式的現(xiàn)實情況和歷史原因， 總結了不同模式的優(yōu)劣，并將各影響因素投射于J 市， 為J 市培育模式建議奠定扎實的理論和現(xiàn)實基礎。

（二）案例的局限性

受制于航線網絡開辟專業(yè)壁壘較高、補貼力度等核心數據缺失影響，筆者并未就航網布局科學性、 補貼標準合理性開展討論。對于航線開辟合理性的評價，主要依據實際開辟航線和相關規(guī)劃的一致性判斷。 雖然規(guī)劃具有一定前瞻性，但受當前經濟環(huán)境和社會因素等多方面因素影響，實際開辟航線難免需在規(guī)劃的基礎上做進一步論證、 調整，因此從實際開辟航線與規(guī)劃一致性判斷航網科學性存在一定局限。

另外，評價年度為2022 年，在績效分析中縱向對比的年份2019—2022 年均受疫情影響較大。 為平抑疫情對客運量、市場化運營率等績效指標的影響， 采取了J 市與其他對標城市、全國水平的對比。 雖然這種對比方式一定程度上提高了數據的可比性，但實際上全國各地的管控政策、防疫力度并不相同，對績效指標也有一定影響。 因此，J 市與橫向對比地區(qū)的績效水平差距，并不能完全區(qū)分出疫情、 航空補貼政策分別的影響程度。

（三）展望

國際航線開辟受國際形勢、 航權政策、運力投放和市場競爭等多種綜合因素影響，這些因素是決定航線開辟的核心因素，補貼政策應該發(fā)揮引導、培育的輔助因素。 當前對國際航線補助政策評價關注輔助因素多、對核心因素的討論不足。 未來，隨著信息公開程度提高、行業(yè)深度融合，國際航線補助政策績效評價也將在當前的基礎上，研判各核心因素，正向評價航線開辟科學性、補貼標準合理性等深度問題。 ■