曹 振

(海南大學(xué) 法學(xué)院,?？?570228)

一、問題的提出

糧食安全是治國理政的頭等大事,黨中央多次強(qiáng)調(diào)“牢牢把住糧食安全主動權(quán)”,指出“守好‘三農(nóng)’基本盤至關(guān)重要、不容有失”[1]。然而,我國耕地“非糧化”日趨嚴(yán)重,總體糧食安全形勢不容樂觀。目前,學(xué)界關(guān)于耕地“非糧化”的研究主要呈現(xiàn)出如下特點:一是研究視角基本集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)領(lǐng)域并聚焦于“非糧化”問題的實證研究與政策分析,僅有個別學(xué)者討論了耕地“非糧化”法律規(guī)制問題卻未關(guān)注“非糧化”的法理基礎(chǔ);二是現(xiàn)有研究對耕地“非糧化”的概念界定不全面,普遍將“非糧化”視為農(nóng)戶將原本用于種植糧食作物的耕地轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物或其他非糧作物的行為[2]并涵蓋農(nóng)林牧副漁業(yè)[3],且對“非糧化”概念作了狹義的水果、花卉種植和廣義上一切非糧作物的區(qū)分[4];三是部分研究混淆了耕地“非糧化”和耕地“非農(nóng)化”概念,將一些“非農(nóng)化”現(xiàn)象也納入“非糧化”的范疇[5]。

明確研究對象與范疇是開展研究的基礎(chǔ)性工作,因此耕地“非糧化”內(nèi)涵需要合理界定與廓清。一般認(rèn)為,耕地“非糧化”是農(nóng)民或市場主體為獲取更高經(jīng)濟(jì)利益種植經(jīng)濟(jì)作物而放棄谷類、豆類、薯芋類等傳統(tǒng)糧食作物的行為,但上述觀點忽視了土地閑置、撂荒這類完全不考慮農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象。中國自21世紀(jì)以來的耕地撂荒率一直在5.86%左右波動[6],這說明耕地撂荒形勢嚴(yán)峻。同時,耕地“非糧化”也區(qū)別于耕地“非農(nóng)化”。前者是不改變耕地用途的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)選擇,后者則是完全改變耕地用途的非農(nóng)業(yè)建設(shè)行為,比如將耕地用于鄉(xiāng)村旅游設(shè)施、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)設(shè)施、宅基地建設(shè)等。本文研究的耕地“非糧化”不包括耕地“非農(nóng)化”、耕地撂荒等廣義上的“非糧化”行為,而是指在耕地性質(zhì)不變的前提下耕地不用于傳統(tǒng)糧食作物種植的土地利用現(xiàn)象,屬于狹義上的耕地“非糧化”。

基于上述界定,本文將分析當(dāng)前耕地“非糧化”治理中存在的法治與政策困境,闡釋耕地“非糧化”應(yīng)當(dāng)遵循的法治邏輯,提出耕地“非糧化”治理法治化的完善方案,為耕地“非糧化”的有效整治提供參考。

二、耕地“非糧化”治理的實踐之困

(一)互為沖突的耕地利用立法理念

從歷史維度看,以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村土地制度改革開啟了中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域市場取向的漸進(jìn)式改革[7]。但是,由于耕地“非農(nóng)化”以及“非糧化”持續(xù)過度發(fā)展,引發(fā)糧食生產(chǎn)和供給安全擔(dān)憂,當(dāng)下則更強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)與耕地“非糧化”治理。歷史上便形成了鼓勵與限制耕地“非糧化”的雙重價值取向(見表1)。然而,要實現(xiàn)兩者平衡談何容易。事實上,二者之間的張力在實踐中則愈發(fā)明顯。

表1 耕地保護(hù)與“非糧化”治理的立法理念比較

總體來看,在涉農(nóng)法律規(guī)范之中,《農(nóng)業(yè)法》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》堅持促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的立法思路,通過調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、鼓勵發(fā)展多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、產(chǎn)業(yè)振興。其中,《農(nóng)業(yè)法》第16條明確了鼓勵“非糧化”的法律依據(jù),即“國家引導(dǎo)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織結(jié)合本地實際按照市場需求,調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè),發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè),提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力”。當(dāng)然,兩部法律的個別條款也涉及耕地保護(hù)和管制制度,但其規(guī)范的重點則是確認(rèn)和保障了農(nóng)民追求經(jīng)濟(jì)富裕的權(quán)利。

而以《土地管理法》為中心的耕地管制法律規(guī)范體系則堅持“嚴(yán)格保護(hù)”的基本立場。《土地管理法》第3條明確將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地”確認(rèn)為基本國策,進(jìn)而規(guī)定了土地用途管制制度、占用耕地補(bǔ)償制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度,形成了耕地保護(hù)規(guī)范框架。2021年修訂的《土地管理法實施條例》更是將耕地嚴(yán)格保護(hù)的立法指向進(jìn)行了細(xì)化解釋,但其規(guī)范內(nèi)容主要在于土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等重點問題。在更早的《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中,國務(wù)院將耕地行政監(jiān)管作為立法邏輯起點,強(qiáng)化了耕地“非糧化”的治理與權(quán)利義務(wù)分配。值得一提是,2023年公布的《糧食安全保障法》更是以專章形式加強(qiáng)耕地保護(hù)與限制“非糧化”,但條文內(nèi)容尚未超越上述管制邏輯。

本質(zhì)上,上述兩種治理思路突顯了耕地立法上“效益”與“安全”兩個法律價值的沖突與緊張關(guān)系,也是公民耕地權(quán)利與公共安全利益之間緊張關(guān)系的具體表達(dá)。換言之,以《農(nóng)業(yè)法》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》等綜合性法律重在調(diào)整土地承包經(jīng)營權(quán)的民事法律關(guān)系;耕地管制法律規(guī)范則體現(xiàn)了鮮明的公法管制特征,以強(qiáng)行性法律規(guī)范介入土地權(quán)利的私法疆域。因此,由于秉持不同的法律價值定位,同一法律文本之中出現(xiàn)兩種立法理念,但未能達(dá)成協(xié)調(diào)一致,更缺乏理念沖突的解決機(jī)制。具體而言,基于促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的政策目標(biāo),近年來中央以“一號文件”形式多次強(qiáng)調(diào)了“確保堅決守牢確保糧食安全、防止規(guī)模性返貧”的底線思維,要求構(gòu)建多元化食物供給體系,合理保障農(nóng)民種糧收益等,根本上在于促進(jìn)農(nóng)民增收。尤其是在推動消除貧困過程中,各地以“規(guī)劃”“計劃”“方案”等形式鼓勵發(fā)展現(xiàn)代高附加值的特色農(nóng)業(yè),允許農(nóng)民將耕地用于種植蔬菜、林果、花卉以及發(fā)展畜牧、養(yǎng)殖等特色農(nóng)產(chǎn)品,成為幫助農(nóng)民農(nóng)村擺脫貧困的最主要方式。由此來看,如果簡單以保障糧食安全生產(chǎn)為由鏟除或清退因多種原因形成的“非糧化”農(nóng)業(yè),一定會在不同程度上減損脫貧效果。事實上,糧食生產(chǎn)受制于內(nèi)外部生產(chǎn)經(jīng)營條件的多重因素制約,農(nóng)業(yè)科技在各國生產(chǎn)效益的貢獻(xiàn)上逐年提高,因此,從立法理念和立法價值層面來看,如何妥善處理好農(nóng)民增收的效益意愿與國家糧食安全之間的平衡,是國家立法者應(yīng)當(dāng)妥善處理的棘手問題。

(二)語義模糊的“非糧化”法律禁令

目前,有關(guān)耕地“非糧化”的法律禁令集中在以《土地管理法》為核心的耕地管制法律制度中,總體上形成“規(guī)范管控+行為禁止+違法制裁”的框架性約束機(jī)制(見表2)。在制度管控方面,要求建立(永久)基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地用途管控制度;在行為禁止方面,明確非法占用和破壞耕地、狹義上發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等非糧化以及閑置土地三種違法行為;在行為制裁上,設(shè)定了責(zé)令限制改正、罰款以及嚴(yán)重者追究刑事責(zé)任三種方式。然而,上述規(guī)范結(jié)構(gòu)并非全面,對于一些重要問題尚未形成社會認(rèn)知,存留許多空缺之處。

1.耕地“非糧化”行為的法律定性不明。迄今為止,尚未有涉農(nóng)法律規(guī)范對耕地“非糧化”進(jìn)行實證法層面的性質(zhì)界定,這與互相沖突的立法理念與價值有關(guān),進(jìn)而致使在政策層面上,國務(wù)院和部分省級政府發(fā)布的耕地“非糧化”治理規(guī)范性意見都將“防止耕地‘非糧化’”作為標(biāo)題(1)例如:《國務(wù)院辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(以下簡稱《防止耕地“非糧化”意見》)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的意見》《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案的通知》《河南省人民政府辦公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的實施意見》等20余件規(guī)范性文件。。如此表述容易產(chǎn)生對耕地“非糧化”的誤解,導(dǎo)致行政執(zhí)法的亂象。因此,亟需在法律層面明確耕地“非糧化”的行為性質(zhì),指引行政執(zhí)法的正當(dāng)開展。

2.耕地“非糧化”禁令過于寬泛。按照現(xiàn)行耕地保護(hù)法律規(guī)范,我國耕地被分為永久基本農(nóng)田(2)現(xiàn)行法律規(guī)范當(dāng)中存在基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田兩種表述,后者的提出源自2020年修改的《土地管理法》,意在強(qiáng)化對基本農(nóng)田的持久保護(hù)力度;前者見于2020年之前有關(guān)耕地保護(hù)的立法文件。因此,二者并無本質(zhì)差異。本文采用永久基本農(nóng)田這一最新表述。和其他農(nóng)用地。對于永久基本農(nóng)田,根據(jù)《土地管理法》第33條,其占比要達(dá)到耕地面積的80%以上,包含糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地,蔬菜生產(chǎn)基地,農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田;除此之外即為非永久基本農(nóng)田。由于永久基本農(nóng)田具有種植糧食的基礎(chǔ)性地位,《土地管理法》第37條、《土地管理法實施條例》第12條、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條都“禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。從法律適用角度而言,該條款以確定性的規(guī)范表達(dá)列舉了上述兩類“非糧化”禁止情形。依照法無禁止即可為的理念,行政機(jī)關(guān)對于其他“非糧化”行為應(yīng)當(dāng)無權(quán)干預(yù)。但在此輪耕地“非糧化”治理中,行政機(jī)關(guān)機(jī)械執(zhí)法,禁止耕地上種植任何非糧食作物,甚至指定耕地的糧食種植品種,造成一些種植戶遭受嚴(yán)重?fù)p失[8]。

3.還有下位法禁令缺乏上位法依據(jù)的情況。比如《土地管理法實施條例》第12條第3款明確了“耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)”的法律義務(wù)。但這一規(guī)定與《土地管理法》的相關(guān)表述并不一致。對法律條文的理解,不單要從文意出發(fā),還要結(jié)合規(guī)范等級的體系思維視角闡釋法律條文涵義。申言之,《土地管理法》從未明確耕地應(yīng)當(dāng)種植作物類型,僅僅明確了永久基本農(nóng)田用于糧、棉、油、糖、蔬菜種植以及科研教學(xué)用途。但是,《土地管理法實施條例》卻將《土地管理法》第33條確定的永久基本農(nóng)田等同于耕地,進(jìn)而不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大了《土地管理法》“永久基本農(nóng)田”這一法律概念的內(nèi)涵,限縮了耕地農(nóng)戶或農(nóng)民的權(quán)利。此外,有關(guān)“非糧化”政策也將“園地”作為整治對象,但園地與耕地具體類型的界定不清,也影響了農(nóng)民園地“非糧化”的利益。

(三)缺乏規(guī)范的“非糧化”執(zhí)法程序

耕地“非糧化”并非都是違法行為。對農(nóng)戶來說,“非糧化”也許是其追求幸福的基本權(quán)利。然而,在“非糧化”政策劇烈轉(zhuǎn)向的過程中,行政執(zhí)法難以做到以農(nóng)民利益為中心,由此導(dǎo)致全國各地農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的亂象頻發(fā)。

1.“非糧化”執(zhí)法主體資格存疑。依據(jù)2018年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡稱《2018機(jī)構(gòu)改革方案》)要求,農(nóng)業(yè)執(zhí)法為農(nóng)業(yè)系統(tǒng)內(nèi)獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等事項,沒有“非糧化”執(zhí)法事項。而《土地管理法》和《土地管理法實施條例》均賦予了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“非糧化”執(zhí)法權(quán)限;《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法服務(wù)種子和耕地兩個要害的指導(dǎo)意見》(農(nóng)法發(fā)〔2021〕8號)也將耕地“非糧化”執(zhí)法作為職責(zé)之一?！?018機(jī)構(gòu)改革方案》與法律規(guī)定之間產(chǎn)生沖突,應(yīng)當(dāng)依法修改或完善相關(guān)法律。但在此之前,“非糧化”執(zhí)法主體資格仍然存在一定疑問。

2.“非糧化”執(zhí)法權(quán)限分配沖突。依據(jù)現(xiàn)行耕地保護(hù)法律規(guī)范,“非糧化”違法行為主要由縣級以上自然資源部門查處(3)參見《土地管理法實施條例》第51條、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第33條。,但《土地管理法》第75條以及《土地管理法實施條例》第51條明確自然資源部門以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對“非糧化”、違規(guī)占用耕地并破壞種植條件,開發(fā)土地造成荒漠化、鹽漬化兩類行為享有共同的處罰權(quán)限(4)參見《土地管理法》第75條。。但兩個部門被賦予同一個執(zhí)法權(quán)力,不僅會出現(xiàn)怠于履職問題,還會導(dǎo)致執(zhí)法沖突,不利于“非糧化”治理。

3.“非糧化”行政強(qiáng)制措施偏離農(nóng)業(yè)生長與節(jié)令規(guī)律。目前,自然資源和農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門以行政命令方式劃定有限的非糧食作物處理時間,沒有考量農(nóng)作物的生長規(guī)律與節(jié)令變化。比如福建漳州基層政府及自然資源部門、農(nóng)業(yè)局聯(lián)合整治“非糧化”執(zhí)法過程中,將農(nóng)戶培育數(shù)年之久、馬上進(jìn)入收獲期的數(shù)十畝水仙花全部強(qiáng)制清除[9];浙江安吉縣制定了“非糧化”整治優(yōu)化百日攻堅行動方案,明確提出要在6-7月進(jìn)行“非糧化”清理騰退工作,并確保年度內(nèi)必須種植一季糧食作物[10]。實際上,對于花卉這類時令性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)作物來說,尚且可以低價促銷挽回一定成本;但對于藥材、林果等需要多年生經(jīng)濟(jì)類作物,無法在短期內(nèi)變現(xiàn),如果不顧生長期、成熟期而一律鏟除,必將極大損害農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益。

(四)多重隱憂的“非糧化”政策機(jī)制

政策與法治作為當(dāng)代國家兩種不同的治理手段,可以起到不同的功效。總體來說,政策因靈活而顯得更具適應(yīng)性、多變性,法治因穩(wěn)定而具有預(yù)期性、正當(dāng)性。在耕地“非糧化”治理中,中央通過宏觀耕地政策與具體政策實踐,結(jié)合現(xiàn)行耕地法律規(guī)范,形成了“以政策為主、法律為輔”的中國特色“非糧化”治理機(jī)制。目前,耕地“非糧化”政策治理同時存在兩種途徑:政策的法律化實施、政策的行政化執(zhí)行。比如,有關(guān)糧食安全和耕地保護(hù)的政策,已經(jīng)通過近年來的法律立、改、廢實現(xiàn)了國家意志化,例如剛剛頒布的《糧食安全保障法》即是對2023年中央一號文件的具體落實[11]。此外,耕地保護(hù)政策也可以直接轉(zhuǎn)化為中央及地方行政機(jī)關(guān)的行政方案。盡管政策治理“非糧化”有效率和執(zhí)行上的優(yōu)勢,但政策治理存在合法性、穩(wěn)定性、執(zhí)行性等諸多隱憂。

1.“非糧化”治理政策引發(fā)合法性隱憂。由于耕地“非糧化”法律規(guī)范的籠統(tǒng)性與多重沖突原因,“非糧化”政策以非正式規(guī)范的形態(tài)游離于實證法之外,常?！巴黄啤爆F(xiàn)行法律框架,對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響。比如,《防止耕地“非糧化”意見》第4條就在《土地管理法》基礎(chǔ)上,突破性規(guī)定了永久基本農(nóng)田和一般耕地的用途;《自然資源部農(nóng)業(yè)農(nóng)村部國家林業(yè)和草原局關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》更是將永久基本農(nóng)田的“非糧化”禁止情形擴(kuò)大至種植苗木、草皮,挖湖造景、建設(shè)綠化帶,建設(shè)畜禽養(yǎng)殖設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施等行為。黨的十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”,意旨地方政府不能制定帶有限制權(quán)利或擴(kuò)大義務(wù)的規(guī)范性文件。因此,當(dāng)前“非糧化”的政策治理應(yīng)當(dāng)符合合法性要求。

2.“非糧化”治理政策引發(fā)穩(wěn)定性隱憂。政策治理“非糧化”的顯著特性是靈活性、便易性,但正是這種特性決定了政策治理容易發(fā)生偏離法律規(guī)范的穩(wěn)定性擔(dān)憂。穩(wěn)定性缺失有悖于包括糧食在內(nèi)的農(nóng)作物種植的時節(jié)性和周期性,進(jìn)而產(chǎn)生政策的信賴性質(zhì)疑。加之各地不同程度存在的地方“非糧化”沖動與中央“非糧化”治理之間的沖突,致使農(nóng)民的可期待利益嚴(yán)重受損。

3.“非糧化”治理政策引發(fā)執(zhí)行性隱憂。政策治理作為中國行政管理體制中的重要內(nèi)容,以其指導(dǎo)性、非確定性的表達(dá)釋放了充分的執(zhí)法裁量空間。盡管我國地方差異明顯,貿(mào)然以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)治理“非糧化”會出現(xiàn)政策“水土不服”現(xiàn)象,但“非糧化”政策治理的巨大空間常常導(dǎo)致農(nóng)戶或農(nóng)民無所適從,加之各地執(zhí)法機(jī)構(gòu)與執(zhí)法人員對“非糧化”政策的個性化理解和解讀,導(dǎo)致中央統(tǒng)一的“非糧化”政策落實到地方“非糧化”執(zhí)行時寬嚴(yán)不一、朝令夕改。

三、耕地“非糧化”治理的法治之理

隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)弱化、生產(chǎn)要素自由流動及市場交易規(guī)則不斷完善,市場機(jī)制成為人們經(jīng)濟(jì)行為選擇的重要根據(jù)。就耕地“非糧化”而言,其內(nèi)生動因是市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)社會變遷,本質(zhì)上屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)民對市場機(jī)制的自發(fā)回應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)是以法律規(guī)則為核心的資源配置模式,由此決定“非糧化”治理應(yīng)當(dāng)遵循法治邏輯。

(一)耕地的用益物權(quán)屬性

產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容,土地產(chǎn)權(quán)是最基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)形式,是創(chuàng)設(shè)國家制度的邏輯前提。從歷史脈絡(luò)看,重建財產(chǎn)權(quán)是改革開放后我國土地制度改革的主線[12]。我國實行社會主義公有制,《憲法》第9條和第10條就土地分別規(guī)定了國家所有和集體所有的土地制度,農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營權(quán)?！睹穹ǖ洹返?30條、第331條及第339條確定了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的權(quán)利構(gòu)造。具體來說,土地承包經(jīng)營權(quán)被確定為用益物權(quán),權(quán)利人依法占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)能;土地經(jīng)營權(quán)基于土地流轉(zhuǎn)事由予以獨立,本集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)外部人員和組織均可獲得該項權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)了權(quán)能重合,但二者實質(zhì)上是同一權(quán)利[13]。不過,由于政策文件的語言修辭與行文表述具有原則性與非法律性特點,導(dǎo)致理論上對土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)仍有爭議。

第一種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)屬于當(dāng)然的物權(quán),是設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)之上的用益物權(quán)[14],屬于“次級用益物權(quán)”[15]。同時,依據(jù)中央關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押要求,其應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為物權(quán)[16]。第二種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)的生成不符合物權(quán)邏輯,土地所有權(quán)無法同時派生土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)兩種物權(quán),違背“權(quán)能分離”理論[17],因此土地經(jīng)營權(quán)實質(zhì)上基于土地租賃等債權(quán)而產(chǎn)生,具有債權(quán)性質(zhì)[18]。第三種觀點認(rèn)為,土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)和債權(quán)雙重性質(zhì)。二重性說提出,除設(shè)定用益物權(quán)外,尚可成立債權(quán)的利用權(quán)(尤其是土地租賃)而發(fā)生土地利用二元體系[19]。據(jù)此,土地經(jīng)營權(quán)分為物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)與債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)兩種[20]。

事實上,厘清土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不僅有利于明確其在民事體系中的定位,也有利于具體案件事實涵攝與規(guī)范使用[21]。但是,在我國土地公有制前提下,農(nóng)村集體土地權(quán)屬變更只能通過國有土地征收的唯一通道,致使土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)實踐效果的差異并不明顯。

其一,在權(quán)利生成上,土地經(jīng)營權(quán)乃是從土地承包經(jīng)營權(quán)之中剝離的權(quán)能,雖然經(jīng)營權(quán)的“社員屬性”被淡化,但這并不足以構(gòu)成否定經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)的理由。況且,二者實際存在內(nèi)生關(guān)聯(lián),經(jīng)營權(quán)當(dāng)然具有物權(quán)性質(zhì),因而可以實現(xiàn)抵押、融資功能。

其二,在權(quán)利效果上,兩種權(quán)利均是農(nóng)民獲取財產(chǎn)收益的方式,二者目的均在于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,是在不同時期下對土地用益物權(quán)的再認(rèn)識,進(jìn)而推動土地經(jīng)營權(quán)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；较蜃兏铩Ｔ诖诵枰赋龅氖?《民法典》與《農(nóng)村土地承包法》明確流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)采取登記對抗主義,登記具有明確的物權(quán)指向,這也成為土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)特性的佐證。

其三,在權(quán)利救濟(jì)上,土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)最終都需要通過司法途徑予以恢復(fù),土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化不僅有利于確保經(jīng)營主體的權(quán)利預(yù)期,還有利于權(quán)利人獨立起訴、應(yīng)訴[22],消解利己主義或者資本驅(qū)動下的土地濫用傾向。

私法規(guī)則的產(chǎn)生是基于市民社會的自生自發(fā)行為,民事法律規(guī)范是對社會交往規(guī)則的提煉而非純粹邏輯創(chuàng)造[23],單純從形而上的邏輯思辨試圖嚴(yán)格區(qū)分土地經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì),始終有力有不逮的感覺。將土地經(jīng)營權(quán)適當(dāng)獨立,是因為其自身就有土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)基因,更是對應(yīng)然土地物權(quán)的現(xiàn)實確認(rèn)。據(jù)此,土地承包人的耕地撂荒與直接種植經(jīng)濟(jì)作物行為,以及土地經(jīng)營權(quán)人的“非糧化”種植行為,均是用益物權(quán)行為,在不違背法律禁止性規(guī)定的情形下,應(yīng)當(dāng)對權(quán)利人合理預(yù)期收益給予高強(qiáng)度的法律保護(hù)。同時,與此直接相關(guān)的禁止性規(guī)定也應(yīng)當(dāng)結(jié)合社會情勢合理設(shè)置,而非根據(jù)便宜原則隨意設(shè)立與執(zhí)行。

(二)耕地經(jīng)營主體公共義務(wù)應(yīng)當(dāng)法定化

無論絕對權(quán),抑或包括法益在內(nèi)的廣義權(quán)利,都是限定性保護(hù),并非絕對均等保護(hù)[24]。特別是工業(yè)化時代以來,私有財產(chǎn)權(quán)的絕對保護(hù)在持續(xù)減弱,財產(chǎn)權(quán)被附加了道德義務(wù),服務(wù)于社會發(fā)展目標(biāo)[25]。但基于財產(chǎn)權(quán)的絕對權(quán)性質(zhì),現(xiàn)代法治國家對財產(chǎn)權(quán)的限制及社會義務(wù)常常體現(xiàn)在憲法或法律規(guī)范體系之中。從我國憲法文本看,“國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利”是私有財產(chǎn)的約束條件。有學(xué)者提出,作為國家政策的土地集體所有服務(wù)于公共目標(biāo),即農(nóng)民社會保障、國家城市化和糧食安全[26];耕地的數(shù)量和質(zhì)量還關(guān)系到公共衛(wèi)生利益[27]。雖然從區(qū)域發(fā)展角度而言,耕地“非糧化”具有帶動城市第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的作用,使農(nóng)民獲得超額土地增值收益,但可能損害糧食安全、資源安全、生態(tài)安全、生計安全等多重公共安全法益[28]。

然而,如同公共利益概念一樣,“安全”是一個不確定法律概念。“從法治主義的角度來看,確定性法律概念能準(zhǔn)確地傳遞出法律的意旨,確保法律意旨能得到有效實現(xiàn);而不確定法律概念因暗藏著種種可能性,被認(rèn)為具有破壞法治國家的危險?！盵29]不過,現(xiàn)代社會弱化了人類的實踐理性,立法者因此廣泛使用無固定內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn),制定以治理目的為導(dǎo)向的法律規(guī)范,無法對某些調(diào)整事項給出理想型解釋,法院和行政機(jī)關(guān)被迫“從事著排斥普遍規(guī)則推導(dǎo)具體利益平衡的活動”[30]。由于不確定法律概念具有較強(qiáng)的自由裁量特性,應(yīng)當(dāng)接受法院司法審查以求規(guī)范內(nèi)涵的確定性。但法院解釋規(guī)范的認(rèn)知獨立性往往受到公共政策調(diào)整的影響,只能在公共利益與私人利益之間試圖尋求微妙平衡。因此,不確定法律概念這一立法技術(shù)雖然能夠增加法律的適應(yīng)性與前瞻性,但執(zhí)法者與司法者仍然肩負(fù)著闡釋“安全”的規(guī)范意涵及細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)任務(wù)。

事實上,耕地“非糧化”治理的重點在于區(qū)分其“度量”界限,而非籠統(tǒng)地認(rèn)定“非糧化”的違法性和干預(yù)的必要性。目前,我國已經(jīng)由“吃不飽”的饑餓型、“吃得飽”的溫飽型以及“吃得放心”的小康型糧食安全逐步向“吃得好”的富裕型糧食安全變遷[31],國家要求構(gòu)建多元食物供給體系,使耕地“非糧化”獲得發(fā)展空間。而基于目標(biāo)與手段之間的合比例性原則,耕地“非糧化”治理除了制裁違法“非糧化”行為之外,還可以采取開墾新地、占補(bǔ)平衡等多種方式。因此,耕地經(jīng)營主體公共義務(wù)的法定化是立法重心之一。

(三)“非糧化”監(jiān)管職權(quán)授權(quán)應(yīng)當(dāng)明確

在法治國家原則之下,任何建制皆以保障人民權(quán)益為最終目的,也是各種建制不可缺的功能[32]。為了防止政府以“公共善”之名對公民合法權(quán)益造成損害,有必要將公權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子,規(guī)范政府公共政策制定與執(zhí)行行為。我國實行黨政統(tǒng)籌體制,執(zhí)政黨的政策一方面通過立法程序轉(zhuǎn)化為國家法律,進(jìn)而由行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)執(zhí)行適用;另一方面,黨政聯(lián)合發(fā)文的工作機(jī)制使黨的政策直接轉(zhuǎn)化為各級行政機(jī)關(guān)的工作指引及具體政策。但是,由于政策具有權(quán)力擴(kuò)張?zhí)煨约捌鋵駲?quán)利侵害性高的特性,行政法往往被賦予擔(dān)保行政機(jī)關(guān)合法行使行政權(quán)的預(yù)防性制裁功能[33]。由此,法律保留原則被確立為審查政策合法性的基本工具,更為精細(xì)化的權(quán)力控制審查標(biāo)準(zhǔn)則由比例原則予以實現(xiàn),但基本理念仍是任何行政職權(quán)配置都必須有法律依據(jù)。

回到耕地“非糧化”議題,由于我國長期堅持耕地“非糧化”治理的政策化傾向,因而有必要對耕地“非糧化”政策實施合法性審查。在全面推進(jìn)依法治國背景下,各級各類行政規(guī)范性文件都需要進(jìn)行備案審查,力爭構(gòu)建一個以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的統(tǒng)一法律規(guī)范體系。在《民法典》構(gòu)建了一個從財產(chǎn)到人身、從物質(zhì)到精神、從生前到身后全方位保護(hù)的民事權(quán)利體系下[34],“各級政府要以保證《民法典》有效實施為重要抓手推進(jìn)法治政府建設(shè),把《民法典》作為行政決策、行政管理、行政監(jiān)督的重要標(biāo)尺,不得違背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加其義務(wù)的決定”[35]。事實上,《農(nóng)業(yè)法》也特別指出,“國家保護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的財產(chǎn)及其他合法權(quán)益不受侵犯”。結(jié)合全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景,只有給予農(nóng)民主體充分的經(jīng)濟(jì)自由,才能促進(jìn)其財富增殖,進(jìn)而增強(qiáng)“三農(nóng)”的基礎(chǔ)性地位。因此,在重申《民法典》時代公民權(quán)利的本位基礎(chǔ)上,耕地“非糧化”治理不僅要遵循既有的行政法治原則,更要依據(jù)法治理念劃定權(quán)力邊界,確?！胺羌Z化”治理始終在法治軌道上推進(jìn)。

四、耕地“非糧化”治理的法治之路

自改革開放以來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直是中國式現(xiàn)代化的穩(wěn)定器和蓄水池[36],但農(nóng)村農(nóng)民卻一直處于社會財富分配的弱勢地位。近年來,鄉(xiāng)村振興與共同富裕再次成為社會共識。耕地“非糧化”治理不能采取全然禁止的態(tài)度,而應(yīng)將國家“糧食安全”與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)自由適當(dāng)衡平,即一方面通過法治化路徑實施“非糧化”治理,另一方面依法保障種地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(一)“非糧化”法律約束機(jī)制的優(yōu)化

市場經(jīng)濟(jì)體制下,權(quán)利存在的前提是他人義務(wù)的設(shè)定。就耕地“非糧化”而言,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有憲法法律保護(hù)的經(jīng)濟(jì)自由權(quán),雖然現(xiàn)代社會需要對這些權(quán)利作出適當(dāng)限制,但應(yīng)當(dāng)采取明確的法定禁令路徑,以保護(hù)種地農(nóng)戶或農(nóng)民的穩(wěn)定預(yù)期。

1.“非糧化”的權(quán)利屬性。一切權(quán)利與利益之規(guī)范性效果都要由規(guī)范領(lǐng)域進(jìn)入事實領(lǐng)域[37],為此應(yīng)當(dāng)以良法引領(lǐng)善治。隨著農(nóng)業(yè)市場化改革進(jìn)程的不斷推進(jìn),包含主要糧食作物在內(nèi)的農(nóng)作物結(jié)構(gòu)朝著多元化方向發(fā)展。因此耕地“非糧化”治理首先應(yīng)當(dāng)在《糧食安全保障法》中確認(rèn)農(nóng)民的“非糧化”權(quán)利,重申國家保障該項權(quán)利正當(dāng)行使的立法精神。同時,保障種地農(nóng)戶或農(nóng)民的“非糧化”權(quán)利應(yīng)當(dāng)取消“非糧化”治理的政策化傾向,加強(qiáng)耕地保護(hù)法律的立、改、廢,尤其要通過《糧食安全保障法》將大量重復(fù)性、宣誓性規(guī)定轉(zhuǎn)化為可操作的技術(shù)性規(guī)則,實現(xiàn)“非糧化”治理的法治化。

2.合理平衡“效益”與“安全”價值。耕地立法存在“效益”與“安全”價值的沖突。在法治經(jīng)濟(jì)下,土地效益是耕地人的應(yīng)然追求,“非糧化”是耕地種植者的法權(quán)訴求;糧食安全在權(quán)利基礎(chǔ)上考量才有意義,因而屬于第二性法律關(guān)系。耕地立法必須尊重耕地“非糧化”的民事權(quán)利基礎(chǔ),對“安全”價值與法益的考量應(yīng)當(dāng)有明確的法律理由。為了衡平二者關(guān)系,建議在《糧食安全保障法》中確立二者價值沖突的解決機(jī)制。

首先,安全法益作為耕地“非糧化”治理的終極目的,還關(guān)涉糧食質(zhì)量安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全等,應(yīng)當(dāng)視為首要價值,而效益價值應(yīng)當(dāng)統(tǒng)攝在安全利益之下。據(jù)此,應(yīng)當(dāng)建立糧食安全分類治理機(jī)制[38]。其次,由于規(guī)范層面的價值判斷帶有形而上特征,還應(yīng)當(dāng)在耕地“非糧化”個案處理中賦予執(zhí)法者一定自由裁量權(quán),以充分考慮可能出現(xiàn)的特定情形和相關(guān)因素,實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一。最后,為了防止農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的裁量權(quán)濫用,有必要借助比例原則規(guī)范“非糧化”治理,最大限度保障農(nóng)民合法權(quán)益。

3.構(gòu)建法定化的“非糧化”禁令。盡管應(yīng)當(dāng)承認(rèn)耕地用途管制對保障糧食安全的國家利益具有重要意義,但如果以國家利益或者公共利益為由完全禁止農(nóng)民個人利益并不具有實踐理性?，F(xiàn)行耕地保護(hù)法律對“非糧化”禁令的表述非?；\統(tǒng),不能反應(yīng)農(nóng)民的多元化種植實際,需要進(jìn)一步優(yōu)化“非糧化”禁令。

首先,要統(tǒng)一耕地保護(hù)與“非糧化”治理的法律概念與適用標(biāo)準(zhǔn)。比如要明確永久基本農(nóng)田、其他農(nóng)用地以及耕地之間的區(qū)別;明確永久基本農(nóng)田和其他農(nóng)用地、園地之間的區(qū)別,為禁止性規(guī)定的實施奠定法制基礎(chǔ)。其次,由于現(xiàn)行耕地“非糧化”政策治理存在合法性等諸多隱憂,立法者應(yīng)當(dāng)吸納現(xiàn)有禁令的合理成分,系統(tǒng)闡述“非糧化”的禁止情形。再次,確定“非糧化”的禁止情形還應(yīng)結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、糧食安全等特定利益,明確禁止永久基本農(nóng)田“非糧化”的區(qū)域樣態(tài):如依據(jù)氣候分布,對濕潤地區(qū)、半濕潤區(qū)、半干旱區(qū)、干旱區(qū)以及高寒地區(qū)的“非糧化”作出適當(dāng)限制;依據(jù)地形地貌分布,對平原、丘陵與山地等區(qū)域作出耕地種植引導(dǎo)與禁止性規(guī)定。最后,還應(yīng)完善永久基本農(nóng)田種植用途變更行政審批制度,允許糧、棉、油、糖、蔬菜等種植用途的合理轉(zhuǎn)換,對其他農(nóng)用地則不作限制,為國家合理調(diào)整糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)奠定程序保障。

(二)強(qiáng)化糧食種植法律激勵機(jī)制

除了為耕地“非糧化”權(quán)利人設(shè)定法治約束機(jī)制以外,還要構(gòu)建完善的法治激勵機(jī)制,以保障種糧農(nóng)戶或農(nóng)民的穩(wěn)定預(yù)期與收益。

1.完善糧食種植綜合補(bǔ)償機(jī)制。耕地“非糧化”產(chǎn)生的主要原因是糧食種植效益不高,成本收益不成比例,為此需要政府完善糧食種植的利益補(bǔ)償機(jī)制。具體說,應(yīng)當(dāng)在如下方面入手。(1)加大糧食種植的直接補(bǔ)貼力度,提高單位面積補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大農(nóng)資農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍,提高糧食生產(chǎn)效益。加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制,縮小不同產(chǎn)區(qū)之間的收益差距,彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)定位造成的潛在經(jīng)濟(jì)損失。(2)由于農(nóng)民對農(nóng)藥、化肥等剛需物資的價格具有高度敏感性,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善糧食最低收購價的動態(tài)調(diào)整機(jī)制,將糧食最低收購價與物價指數(shù)(CPI)掛鉤,減少物價上漲對最低收購價的消解。(3)調(diào)整種糧補(bǔ)貼的利益主體格局,明確土地承包權(quán)利人、土地經(jīng)營權(quán)利人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)貼權(quán)益范圍。具體來說,基于農(nóng)村土地閑置、流轉(zhuǎn)的實踐邏輯,建立土地承包與流轉(zhuǎn)信息平臺,錄入耕地實際利用人信息,嚴(yán)格區(qū)分和界定耕地的實際種植主體,避免補(bǔ)貼錯位現(xiàn)象。對于積極引導(dǎo)土地糧食規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化種植且取得成效的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織予以一定資金獎勵,提升鄉(xiāng)村基層治理能力。

2.強(qiáng)化種糧稅收減免,要利用稅收增加種糧農(nóng)民的收益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(1)擴(kuò)大對農(nóng)民和承包經(jīng)營主體的直接稅收減免。現(xiàn)有涉農(nóng)稅收優(yōu)惠政策的享受主體基本上是農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)資經(jīng)營者等非農(nóng)民主體,比如種子、農(nóng)藥等重要農(nóng)資免征(進(jìn)口環(huán)節(jié))增值稅,直接減輕了銷售者的稅款繳納義務(wù),但國家讓渡的稅收收益沒有真正惠及農(nóng)民,故涉農(nóng)稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)以直接補(bǔ)貼農(nóng)民或涉農(nóng)企業(yè)為主要方向。要繼續(xù)堅持涉農(nóng)領(lǐng)域從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、飼養(yǎng)業(yè)和捕撈業(yè)的個人暫緩征收個人所得稅,以及涉農(nóng)領(lǐng)域房產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅減免、緩征優(yōu)惠政策。同時,要完善增值稅稅收返還或者憑票抵扣規(guī)則,直接補(bǔ)貼農(nóng)民和承包經(jīng)營主體,而不是簡單的免征應(yīng)納稅額。(2)理順納稅環(huán)節(jié)的關(guān)聯(lián)性,構(gòu)建全鏈條式的免稅政策?，F(xiàn)有的涉農(nóng)增值稅優(yōu)惠政策多關(guān)注生產(chǎn)環(huán)節(jié)的初級農(nóng)產(chǎn)品,對加工、運(yùn)輸、倉儲等環(huán)節(jié)的稅收激勵不足,與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；l(fā)展目標(biāo)略顯偏差。(3)構(gòu)建符合農(nóng)、林、牧、漁業(yè)發(fā)展實際的衍生物稅收優(yōu)惠政策,允許農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對秸稈、腐殖、動物糞便等附屬物的銷售行為,實行與初始產(chǎn)品稅收優(yōu)惠政策,提升農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性。(4)禁止法外涉農(nóng)收費(fèi)。當(dāng)下一些農(nóng)村地區(qū)仍然存在違法攤派、違法征收現(xiàn)象,為此應(yīng)當(dāng)建立地方政府財政違法監(jiān)督舉報機(jī)制,對涉農(nóng)領(lǐng)域違法稅費(fèi)征收給予黨紀(jì)、政務(wù)處分。

3.構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技投資獎勵機(jī)制?？萍嫉难该桶l(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了無限可能,但直接取資于土地的農(nóng)業(yè)在很大程度上受到氣候、土壤等自然地理條件限制[39],因而“要更加重視藏糧于技,突破耕地等自然條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制”[40]。由于科技投入及其利益分配依賴市場機(jī)制調(diào)節(jié),社會資本往往以利益偏好決定對農(nóng)業(yè)科技的投入規(guī)模,因此要以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與成果應(yīng)用為導(dǎo)向,創(chuàng)設(shè)農(nóng)業(yè)科技投資獎勵機(jī)制。(1)加大良種培育獎勵力度。(2)加大農(nóng)業(yè)種植技術(shù)獎勵,特別要加大對間作套種、節(jié)能灌溉、病蟲害防治、數(shù)字化管理等先進(jìn)技術(shù)的支持力度。(3)對土壤修復(fù)與改造技術(shù)進(jìn)行獎勵,為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田奠定技術(shù)基礎(chǔ)。(4)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械的科技獎勵,重視大數(shù)據(jù)和人工智能賦能農(nóng)業(yè)管理的技術(shù)優(yōu)勢,提升種植效率。

總之,應(yīng)當(dāng)建立市場調(diào)節(jié)和政府規(guī)制并行的雙層激勵機(jī)制,既要以市場需求為導(dǎo)向?qū)ΨN糧農(nóng)戶或農(nóng)民進(jìn)行獎勵,又要通過公共財政支持農(nóng)業(yè)科技的開發(fā)與利用,全方位消解糧食生產(chǎn)的“低效益”。

(三)完善“非糧化”行政執(zhí)法機(jī)制

1.優(yōu)化“非糧化”執(zhí)法主體與權(quán)限。行政執(zhí)法權(quán)是行政權(quán)能的主要內(nèi)容之一。隨著全面依法治國的推進(jìn),“堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”成為各級政府依法行政的基本要求。事實上,《2018機(jī)構(gòu)改革方案》并未賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法部門耕地“非糧化”執(zhí)法權(quán)力,各級機(jī)構(gòu)編制委員會也未在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門關(guān)于職能配置的“三定方案”中明確“非糧化”執(zhí)法職責(zé)。由于《2018機(jī)構(gòu)改革方案》是全國人大依據(jù)《憲法》作出的職權(quán)行為,對黨和國家機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置具有當(dāng)然的法律效力。而“三定方案”盡管并非全國人大作出,在黨政合署背景下亦非純粹的行政法規(guī)或行政規(guī)范性文件,但已經(jīng)被官方認(rèn)定為各部門職責(zé)履行的法律依據(jù),具有確定力、拘束力[41]。因此,《2018機(jī)構(gòu)改革方案》和“三定方案”分別在宏觀和微觀兩個層面起到了組織法效力,應(yīng)當(dāng)獲得各部門及其工作人員的遵從。據(jù)此,農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法部門不能掌握《土地管理法》第75條以及《土地管理法實施條例》第51條確定的“非糧化”處罰權(quán)限。如果各地自主設(shè)立的綜合行政執(zhí)法部門集中行使了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的上述“非糧化”處罰權(quán),應(yīng)當(dāng)盡快取消,將此類執(zhí)法權(quán)限全部集中授予縣級以上自然資源部門,以解決兩部門共同行使此類處罰權(quán)而可能存在的職權(quán)爭議。當(dāng)然,明確“非糧化”行政執(zhí)法主體范圍及其權(quán)限,更重要的意義在于確定“非糧化”治理不作為、亂作為的法律責(zé)任,實現(xiàn)執(zhí)法主體的權(quán)責(zé)一致。

2.構(gòu)建“非糧化”行政執(zhí)法暫停機(jī)制。耕地“非糧化”的有效治理要建立在充分尊重農(nóng)戶或農(nóng)民的合法權(quán)益與預(yù)期收益基礎(chǔ)之上,為此“非糧化”執(zhí)法應(yīng)當(dāng)充分考量農(nóng)戶或農(nóng)民的季節(jié)性收益,尊重農(nóng)作物的自然生長規(guī)律,嘗試構(gòu)建“暫停執(zhí)行”制度。具體來說,第一步要履行告知義務(wù),聽取相對人的陳述和申辯;第二步,要依據(jù)作物類型確定合理的非糧作物的“處置期限”,構(gòu)建一定期限內(nèi)“暫停執(zhí)行”程序,在指定期限經(jīng)過后再采取行政強(qiáng)制措施;第三步,對于因上述執(zhí)法活動而產(chǎn)生的糾紛,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“非糧化”行政速裁機(jī)制。

3.構(gòu)建“非糧化”行政速裁程序。耕地“非糧化”執(zhí)法事關(guān)農(nóng)作物正常生長、農(nóng)民生存與財產(chǎn)權(quán)利,因而“非糧化”行政糾紛具有突發(fā)性、季節(jié)性特征。耕地“非糧化”糾紛主要源于政府行政農(nóng)業(yè)執(zhí)法行為,傳統(tǒng)解決思路是允許農(nóng)民提起行政復(fù)議或者行政訴訟。然而,行政復(fù)議因公信力不足長期面臨功能退化的尷尬境地,行政訴訟又因裁判周期過長、成本較高,所以現(xiàn)有兩種救濟(jì)手段似乎都不能有效保障耕地農(nóng)戶或農(nóng)民的合法權(quán)益。就上述兩種救濟(jì)路徑比較來說,行政裁決不僅具有中立性和親歷性的司法特征,還具有專業(yè)性、便捷性和成本低的優(yōu)勢。同時,耕地“非糧化”實際上是一個關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與耕地保護(hù)的系統(tǒng)性、技術(shù)性問題,核心要求在于確認(rèn)違法、填補(bǔ)損失,法院在此類事項上并不具有專業(yè)優(yōu)勢,因此由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)快速裁決職能,顯然比復(fù)雜而漫長的行政訴訟救濟(jì)機(jī)制更能保障農(nóng)戶或農(nóng)民的合法權(quán)益。更何況,當(dāng)前《行政復(fù)議法》已經(jīng)完成修訂,其主要目的就是要把行政復(fù)議制度打造為行政糾紛解決的主渠道。有鑒于此,有必要在《行政復(fù)議法》修訂完善的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)業(yè)“非糧化”執(zhí)法的季節(jié)性與規(guī)律性特征,嘗試構(gòu)建農(nóng)業(yè)執(zhí)法領(lǐng)域的行政速裁制度,并配套建立行政裁決的正當(dāng)法律程序,特別要構(gòu)建聽證程序為雙方當(dāng)事人提供充分辯論機(jī)會。要盡可能縮短行政裁決的期限,突出裁決便宜性和時效性,以高效、公正作為農(nóng)業(yè)執(zhí)法行政速裁機(jī)制的著力點和價值追求。

五、結(jié) 語

耕地“非糧化”并非新問題,如果以傳統(tǒng)的線性治理思維簡單抑制耕地“非糧化”,顯然無法回應(yīng)農(nóng)民土地權(quán)利的正當(dāng)性訴求與合理性期待。在市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天,耕地“非糧化”治理的核心在于處理好法治政府與有效市場之間的關(guān)系。要以《民法典》為核心有效保障土地承包經(jīng)營主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán),國家糧食安全與食物安全要以充分尊重和保障種地農(nóng)戶或農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)為前提。當(dāng)下的耕地“非糧化”治理帶給人們的更多是不安與擔(dān)憂,未來的“非糧化”治理應(yīng)當(dāng)摒棄政策化治理傾向,選擇法治化治理路徑。具體說,應(yīng)當(dāng)通過法律原則的平衡、法治約束機(jī)制的構(gòu)建、法治激勵機(jī)制的完善、行政執(zhí)法機(jī)制的優(yōu)化,更好平衡農(nóng)民與國家、農(nóng)業(yè)與環(huán)境、效益與安全的關(guān)系,最大限度地增加農(nóng)民收入,維護(hù)國家糧食安全,推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。