謝小芹,張春梅

(西南財經大學 公共管理學院,四川 成都 611100)

一、問題提出

當前,以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等為代表的數(shù)字技術的發(fā)展與應用,不僅深刻改變了人們的生活方式,同時亦助推不同行業(yè)的數(shù)字化轉型。中國信通院發(fā)布的《2022年中國數(shù)字經濟發(fā)展報告》顯示,截至2021年底,我國數(shù)字經濟發(fā)展取得新突破,規(guī)模達到45.5萬億元,同比名義增長16.2%,占GDP的比重達到39.8%,在國民經濟中占據(jù)重要地位,支撐作用進一步明顯(1)中國信息通信研究院:《2022年中國數(shù)字經濟發(fā)展報告》,2022年12月02日,http://www.caictac.cn/kxyj/qwfb/bps/202207/P020220729609949023295.pdf。。數(shù)字經濟時代,現(xiàn)代信息技術成為推動農業(yè)農村現(xiàn)代化轉型的重要動力。數(shù)字鄉(xiāng)村建設是指伴隨網絡化、信息化和數(shù)字化在農業(yè)農村經濟社會發(fā)展中的應用以及農民數(shù)字素養(yǎng)與技能的提高,激發(fā)鄉(xiāng)村內生動力來實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化轉型的進程。其既是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略方向,也是建設數(shù)字中國的重要內容。2018年,《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次明確提出要實施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,并于次年5月印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》,將數(shù)字鄉(xiāng)村作為鄉(xiāng)村振興與數(shù)字中國建設的重要內容。2020年7月,中央網信辦等七部門聯(lián)合印發(fā)的《關于開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作的通知》部署開展國家數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作,并公布了全國第一批試點地區(qū)。2021年9月,中央網信辦、農業(yè)農村部等部門聯(lián)合印發(fā)《數(shù)字鄉(xiāng)村建設指南1.0》,從數(shù)字化基礎設施建設、平臺運營與管理、體系保障等方面對數(shù)字鄉(xiāng)村建設的總體框架提供了參考。2022年,中央一號文件以及黨的二十大報告再次強調要將鄉(xiāng)村建設的數(shù)字化轉型納入鄉(xiāng)村振興的重點工作,加快建設農業(yè)強國,推動數(shù)字中國建設邁出新步伐。

自2020年全國第一批數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)公布以來,各地積極探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設的現(xiàn)實路徑,進而涌現(xiàn)出多種具有自身發(fā)展特色的鄉(xiāng)村建設新模式,如浙江平湖的“1+1+N”多場域數(shù)字化平臺的構建、廣西壯族自治區(qū)橫縣信息化全產業(yè)鏈的打造、吉林和龍市“金達萊絲路聯(lián)盟”的組建等。

表1 數(shù)字鄉(xiāng)村建設模式(代表性展示)

但數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策推行時間較短,各地區(qū)還處于探索階段,數(shù)字鄉(xiāng)村建設無論是在理論層面還是實踐層面都還存在一些亟須解決的問題。目前,學術界圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設進行了廣泛的探討,但多聚焦于其內涵特征、運行邏輯及要素整合(2)沈費偉、葉溫馨:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設:實現(xiàn)高質量鄉(xiāng)村振興的策略選擇》,《南京農業(yè)大學學報(社會科學版)》2021年第5期。,或構建數(shù)字鄉(xiāng)村建設的內容框架與測評維度,或從個案出發(fā)深入剖析其試點地區(qū)的行動邏輯與具體成效,或嘗試建構推動數(shù)字鄉(xiāng)村縱深發(fā)展的現(xiàn)實路徑,較少有研究將數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)上升到更廣闊的場域,即從全國層面呈現(xiàn)出試點地區(qū)的基本情況,通過經驗萃取實現(xiàn)經驗歸納和理論概括。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中,政策工具扮演著極其重要的角色。政策工具是政策實施主體為實現(xiàn)政策目標所采取的一系列的手段與方法的總和,同時也是影響政策實施效果的重要變量。目前,從政策工具視角來深度剖析鄉(xiāng)村數(shù)字化建設的文獻并不多。因此,本研究試圖通過對全國72個試點縣域進行扎根分析,從中觀層面對試點地區(qū)一系列手段及工具進行類型化分析,以豐富數(shù)字鄉(xiāng)村建設的工具庫。本文的研究問題是各地數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中采用了什么政策工具,這些政策工具對數(shù)字鄉(xiāng)村建設的作用機制是什么,以及這些政策工具背后的行為邏輯與形塑機理是怎樣的。對這些問題的回答,一來可以豐富數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中政策工具運用的本土知識,二來對數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策持續(xù)推進具有現(xiàn)實的借鑒意義。

二、文獻綜述與理論視角

(一)文獻綜述

自2018年中央一號文件首次明確提出實施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來,伴隨著全國第一批數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)名單的公布,數(shù)字鄉(xiāng)村建設得以在農村地區(qū)逐漸推廣。國外有關數(shù)字鄉(xiāng)村建設的研究更聚焦于技術對于農村產業(yè)、產品市場等方面的影響分析,特別是數(shù)字環(huán)境對于改善農村社區(qū)連通性的作用,以及數(shù)字技術應用于農業(yè)生產過程,推動智慧農業(yè)、精準農業(yè)的深入發(fā)展等方面。許多研究還關注到通過發(fā)揮經營主體能動性,提高中小企業(yè)等對信息化基礎設施和信息通信技術的使用,充分發(fā)掘數(shù)字經濟潛力。當前,國內學界有關數(shù)字鄉(xiāng)村的探討主要圍繞以下研究視角來展開。

1.鄉(xiāng)村發(fā)展與變遷視角

數(shù)字鄉(xiāng)村建設是順應數(shù)字化發(fā)展潮流的戰(zhàn)略布局,同時也為農業(yè)農村現(xiàn)代化發(fā)展注入了新動能。這一概念一經提出便引發(fā)學術界與實務界廣泛關注。從理論層面來看,具體包括從要素結構出發(fā),試圖對數(shù)字鄉(xiāng)村建設的理念進行概念剖析(3)沈費偉:《數(shù)字鄉(xiāng)村的內生發(fā)展模式:實踐邏輯、運作機理與優(yōu)化策略》,《電子政務》2021年第10期。,圍繞數(shù)字鄉(xiāng)村建設的內涵、要素及特征展開(4)殷浩棟、霍鵬、汪三貴:《農業(yè)農村數(shù)字化轉型:現(xiàn)實表征、影響機理與推進策略》,《改革》2020年第12期。?；趦r值論,強調數(shù)字鄉(xiāng)村建設對于城鄉(xiāng)融合發(fā)展與鄉(xiāng)村改造的積極影響(5)涂明輝、謝德城:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設的理論邏輯、地方探索與實現(xiàn)路徑》,《農業(yè)考古》2021年第6期。,以及就數(shù)字化推動鄉(xiāng)村振興進行邏輯推演(6)趙德起、丁義文:《數(shù)字化推動鄉(xiāng)村振興的機制、路徑與對策》,《湖南科技大學學報(社會科學版)》2021年第6期。,最終實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略意義(7)夏顯力、陳哲、張慧利、趙敏娟:《農業(yè)高質量發(fā)展:數(shù)字賦能與實現(xiàn)路徑》,《中國農村經濟》2019年第12期。;或著眼于其實踐過程,嘗試梳理其作用機理、實踐邏輯與影響因素(8)王勝、余娜、付銳:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設:作用機理、現(xiàn)實挑戰(zhàn)與實施策略》,《改革》2021年第4期。,從學理層面建構推動數(shù)字鄉(xiāng)村深入發(fā)展的理論邏輯。從實踐層面來看,側重于數(shù)字化應用場景的刻畫與數(shù)字化發(fā)展水平的測度(9)崔凱、馮獻:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設視角下鄉(xiāng)村數(shù)字經濟指標體系設計研究》,《農業(yè)現(xiàn)代化研究》2020年第66期。(10)張鴻、王浩然、李哲:《鄉(xiāng)村振興背景下中國數(shù)字農業(yè)高質量發(fā)展水平測度——基于2015—2019年全國31個省市數(shù)據(jù)的分析》,《陜西師范大學學報(哲學社會科學版)》2021年第3期。,或通過個案剖析的方式分析其實踐困境及成功經驗萃取(11)王冠群、杜永康:《技術賦能下“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系構建——基于蘇北F縣的個案研究》,《社會科學研究》2021年第5期。;或圍繞產業(yè)變革(12)農業(yè)農村部信息中心課題組、王小兵、鐘永玲:《農業(yè)全產業(yè)鏈大數(shù)據(jù)的作用機理和建設路徑研究》,《農業(yè)經濟問題》2021年第9期。、文化傳播、公共服務等維度展開論述,通過數(shù)據(jù)帶動資金、技術、人才等不同要素的流通,為農業(yè)高質量發(fā)展、農村產業(yè)結構的調整與升級提供新動能,同時為文化傳播的渠道與效能提升開辟廣闊空間(13)丁和根、陳袁博:《數(shù)字新媒介助推鄉(xiāng)村文化振興:傳播渠道拓展與效能提升》,《中國編輯》2021年第11期。,有效促進文化融合與傳播(14)周錦:《數(shù)字文化產業(yè)賦能鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的機理和路徑》,《農村經濟》2021年第11期。。也有學者從個體感知入手,實證數(shù)字經濟對于農民的消費(15)李宣蓉、范靜:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設對農村居民消費的影響效應研究》,《商業(yè)經濟研究》2022年第18期。與增收(16)齊文浩、李明杰、李景波:《數(shù)字鄉(xiāng)村賦能與農民收入增長:作用機理與實證檢驗——基于農民創(chuàng)業(yè)活躍度的調節(jié)效應研究》,《東南大學學報(哲學社會科學版)》2021年第2期。具有正向的促進作用,以及信息渠道的拓展助推農民數(shù)字化素養(yǎng)的提升(17)陶建杰、尹子伊:《數(shù)字鄉(xiāng)村背景下農村居民數(shù)字化渠道選擇》,《華南農業(yè)大學學報(社會科學版)》2022年第1期。。以上研究立足于鄉(xiāng)村發(fā)展的新實踐,從多個維度差異化地闡釋了數(shù)字鄉(xiāng)村建設對于城鄉(xiāng)融合、農業(yè)高質量發(fā)展的戰(zhàn)略意義,但在理論體系上相對分散化與碎片化,較少有研究構建出整體框架,對數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中的實踐邏輯進行系統(tǒng)的分析。

2.數(shù)字治理的視角

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎,也是國家治理體系中的重要組成部分,其治理效能的發(fā)揮正逐漸成為核心觀照,鄉(xiāng)村數(shù)字化建設的系統(tǒng)性、協(xié)同性推進是促進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐要求。大數(shù)據(jù)的支撐,將鄉(xiāng)村治理的空間場域拓展到虛擬的數(shù)字空間。技術與治理的融合,形塑了新的鄉(xiāng)村秩序與治理格局,呈現(xiàn)出治理場域的擴大化、治理主體的多元化、治理手段的數(shù)字化、治理過程的互動性,以及治理效果的溢出性等特征。從治理場域層面來看,數(shù)字空間作為鄉(xiāng)村治理場域的延伸,跨越了空間與地理的阻隔,改變了鄉(xiāng)村“空心化的困境”,實現(xiàn)了“共同在場”(18)丁波:《數(shù)字治理:數(shù)字鄉(xiāng)村下村莊治理新模式》,《西北農林科技大學學報(社會科學版)》2022年第2期。,有助于強化集體身份認同。從治理主體來看,通過個體、人際關系、群體和公民責任等四個層面實現(xiàn)了“數(shù)字賦權”(19)張成崗、王明玉:《數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理的行動邏輯及推進路徑——以吉林省X村為例》,《行政管理改革》2022年第9期。,為公民參與奠定了基礎。同時,數(shù)字化平臺的搭建能夠有效解決農村公共服務碎片化、分散化等問題(20)方堃、李帆、金銘:《基于整體性治理的數(shù)字鄉(xiāng)村公共服務體系研究》,《電子政務》2019年第11期。,使得傳統(tǒng)政府主導的單向度的“自上而下”的治理模式正在改變(21)江維國、胡敏、李立清:《數(shù)字化技術促進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設研究》,《電子政務》2021年第7期。,逐步實現(xiàn)了“自上而下”主導與“自下而上”需求的結合。政府、企業(yè)、社會組織以及公民個人等多元主體都能夠參與到公共事務中,使得鄉(xiāng)村智治的服務水平不斷提升,大大增強了用戶的獲得感與幸福感,推動治理體系向現(xiàn)代化轉型。從治理手段來看,通過對微信群、小程序、App等不同平臺上的數(shù)據(jù)進行深度挖掘、有效整合,能夠實現(xiàn)公共服務需求與供給的精準對接(22)王林霞、魏磊:《大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理的路徑建構》,《云南行政學院學報》2020年第5期。。從治理過程分析,數(shù)字平臺形成了多元主體的交互機制,從而構建了更為多元的主體交織網絡(23)胡衛(wèi)衛(wèi)、盧玥寧:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理共同體的生成機理與運作邏輯研究——基于“中國大棚第一村”數(shù)字鄉(xiāng)村建設的實證考察》,《公共管理學報》2023年第1期。。從治理效果來看,數(shù)字技術在簡化辦事流程、創(chuàng)新公共服務體制、提升政府的大數(shù)據(jù)管理能力等方面具有獨特的優(yōu)勢,同時還能不斷拓展邊界,在“數(shù)字醫(yī)療、智慧養(yǎng)老、在線教育”等領域成果顯著(24)張鵬、高小平:《數(shù)字技術驅動公共服務高質量發(fā)展——基于農村的實踐與優(yōu)化策略》,《理論與改革》2022年第5期。,但仍存在“數(shù)字鴻溝”“表面數(shù)字化”等問題,影響治理效果的擴散(25)武小龍:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理何以可能:一個總體性的分析框架》,《電子政務》2022年第6期。。以上研究系統(tǒng)分析了數(shù)字技術對于多元主體的賦能與賦權過程,展現(xiàn)了數(shù)字化驅動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化新的面向,但對政府如何整合多元主體的力量以促進鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化的過程機制揭示略顯不足。

(二)理論視角:政策工具

政策工具是政策執(zhí)行過程中的重要手段,是將政策付諸實踐過程的重要媒介。作為政策科學的重要組成部分,學者們依據(jù)不同劃分標準對政策工具的分類各有側重,如表2所示。有關政策工具的研究最早可以追溯到科臣依據(jù)經濟手段對政策工具的分類研究?？瞥紝⒄吖ぞ叻譃?4種(26)劉雪華、孫大鵬:《政策工具視角下我國城鎮(zhèn)化政策文本量化研究——基于2014—2020年的國家政策文本》,《吉林大學社會科學學報》2022年第2期。,但并未對不同的政策工具進行系統(tǒng)化的劃分;休斯在科臣的基礎上做了進一步的發(fā)展,將其分為供應、補貼、生產、管制四類工具;霍萊特和拉梅什依據(jù)強制性的程度,將政策工具分為自愿性工具、強制性工具與混合性工具三類(27)邁克爾·豪利特、M.拉米什:《公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》,北京:三聯(lián)書店,2006年,第142—145頁。。以上政策工具的分類側重于從政策本身的屬性以及政府在公共市場的介入程度來進行劃分。羅斯維爾和沃爾特則基于政策類型將政策工具分為供給型政策工具、環(huán)境型政策工具和需求型政策工具,此種分類不僅考慮到政策本身的特性,同時也注重政策與環(huán)境的調適性。麥克唐納和埃爾默依據(jù)目標的實現(xiàn)路徑將政策工具分為命令型工具、激勵型工具、能力建設工具和系統(tǒng)改變工具,此種分類以目標為導向,強調政策工具對于政策目標實現(xiàn)的中介作用(28)曾軍榮:《政策工具選擇與我國公共管理社會化》,《理論與改革》2008年第2期。。蓋伊·彼得斯從理性主義視角出發(fā)提出只有當政策工具的特征與政策環(huán)境、目標及目標受眾相匹配時,才是有效的政策工具(29)B.蓋伊·彼得斯、弗蘭克·K.M.馮尼斯潘:《公共政策工具——對公共管理工具的評價》,北京:中國人民大學出版社,2007年,第26—30頁。。

國內學者在借鑒國外研究的分類標準、理論方法的基礎上,結合中國的現(xiàn)實情境與實踐經驗,從概念內涵、政策工具與目標的關系及政策工具創(chuàng)新等多個維度拓展了中國本土化的政策工具研究。其中,陳振明將政策工具定義為各種主體尤其是政府為了實現(xiàn)和滿足公眾的公共物品和服務的需求所采取的各種方法、手段和實現(xiàn)機制(30)陳振明、張敏:《國內政策工具研究新進展:1998—2016》,《江蘇行政學院學報》2017年第6期。,并根據(jù)現(xiàn)代化技術的管理要求分為市場化工具、工商管理技術、社會化手段三類;張成福強調了政策工具的機制作用,認為政策工具是政府將其實質目標轉化為具體的行動路徑和機制(31)張成福、黨秀云:《公共管理學(修訂版) 》,北京:中國人民大學出版社,2007年,第61—62頁。;李燕等人基于“理性人”假設模型,將政策工具分為權威型工具、政策激勵型工具、信息型工具、能力型工具與符號型工具,強調了不同政策工具對公民個體政策遵循的影響(32)李燕、蘇一丹、朱春奎:《公民政策遵從研究述評:基于“政策情境”與“行為特征”的二元視角》,《公共行政評論》2021年第4期。;趙慧指出選用何種政策工具對政府能否達成既定政策目標具有決定影響,同時只有共同滿足內部效度與外部效度的政策工具才能有效實現(xiàn)政策目標(33)趙慧:《政策試點的試驗機制:情境與策略》,《中國行政管理》2019年第1期。。

政策工具作為影響政策實施效果的重要中間變量,不同類型工具的功能與作用各有側重。目前學界有關學者對于政策工具與鄉(xiāng)村發(fā)展的研究主要聚焦于大數(shù)據(jù)下的產業(yè)政策、鄉(xiāng)村旅游、扶貧政策的變遷等領域(34)謝治菊、陳香凝:《政策工具與鄉(xiāng)村振興——基于建黨100年以來扶貧政策變遷的文本分析》,《貴州財經大學學報》2021年第5期。,具體而言,包括研究大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展過程中政策工具的特征與變遷規(guī)律(35)譚海波、鄭清清、王海函:《地方政府大數(shù)據(jù)產業(yè)政策:工具偏好及其匹配——基于貴州省政策文本的分析》,《中國行政管理》2021年第1期。,構建“政策—目標”二維分析框架,嘗試把握鄉(xiāng)村旅游演進特征與發(fā)展脈絡(36)孟凡麗、蘆雲(yún)峰、高霞霞:《政策工具視角下我國鄉(xiāng)村旅游政策研究——基于國家政策文本的量化分析》,《貴州民族研究》2023年第1期。,或基于內容分析,通過對省級政府出臺的一系列政策文本進行扎根分析,透視鄉(xiāng)村振興建設過程中不同政府的政策思路與工作重點,剖析政策工具運用背后的治理邏輯(37)彭小兵、彭洋:《鄉(xiāng)村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中國行政管理》2022年第9期。。較少有研究從政策工具視角來分析數(shù)字鄉(xiāng)村建設成效。數(shù)字鄉(xiāng)村政策試點是數(shù)字鄉(xiāng)村建設從局部向全面推廣的重要環(huán)節(jié),其政策工具的選擇受到內外環(huán)境因素的影響,同時也是探索實現(xiàn)農業(yè)農村高質量發(fā)展目標的重要手段與媒介。本文試圖通過對數(shù)字鄉(xiāng)村試點建設縣域各類政策工具的使用及組合情況進行扎根分析,從而嘗試厘清數(shù)字鄉(xiāng)村建設與政策工具之間的互動關系。

表2 國內外學者政策工具的分類

綜上所述,學界對于數(shù)字鄉(xiāng)村建設相關議題從各個維度展開學理探討,為數(shù)字鄉(xiāng)村深入發(fā)展奠定了理論指導與學術基礎,但仍有進一步探索與優(yōu)化的空間。首先,理論界對于數(shù)字鄉(xiāng)村建設的研究更多著眼于宏觀敘事,從鄉(xiāng)村發(fā)展與變遷視角分析數(shù)字鄉(xiāng)村建設對農業(yè)農村高質量發(fā)展的戰(zhàn)略意義,但對試點地區(qū)的個案追蹤與全國經驗的系統(tǒng)性總結與提煉程度不夠;其次,盡管各地數(shù)字鄉(xiāng)村試點成效初步涌現(xiàn),但對背后的邏輯機制研究不足;最后,雖然已有學者采用內容分析法對數(shù)字鄉(xiāng)村建設的特點與成效進行剖析,但基于類型學從政策工具視角對試點地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設的影響研究相對較少。因此,本研究試圖對數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作中所采取的一系列政策工具進行扎根分析,關注數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中不同試點市縣的舉措與成效,并基于政策工具視角,嘗試構建出一套能夠指導試點工作持續(xù)推進的理論分析框架,以期在理論上能夠為實踐提供有價值的建議。

三、研究設計

(一)研究方法

扎根理論這一質性研究方法最早由社會學家Glaser與Strauss提出,并在1967年出版的《扎根理論的發(fā)現(xiàn)》一書中系統(tǒng)介紹了其概念與特征。扎根理論致力于在理論與資料的鴻溝中建立橋梁,遵循實證主義的研究路徑,針對現(xiàn)象進行系統(tǒng)的資料搜集與分析,并注重對資料背后邏輯機理的提煉與建構,從資料中發(fā)現(xiàn)與建構理論(38)陳向明:《扎根理論的思路和方法》,《教育研究與實驗》1999年第4期。。已有研究表明,扎根理論適用于研究因素識別類、解讀過程類、問題探索類以及分析不易掌握的問題(39)賈哲敏:《扎根理論在公共管理研究中的應用:方法與實踐》,《中國行政管理》2015年第3期。。我國的數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策推行時間不長,但涵蓋全國多個省份,涉及面廣,涉及對象復雜,屬于探索類問題,并且其試點效果與工具選擇受到多維因素的影響,屬于因素識別類問題。因此,本文選擇程序化扎根分析的方法,利用NVivo11軟件對選擇的一、二手資料進行內容提煉與編碼分析,同時遵循開放式編碼、主軸編碼與選擇性編碼的三級編碼流程,通過系統(tǒng)性地梳理政策實施過程中不同的行動策略及關鍵特征,有助于厘清其背后政策工具選擇的機理以及動力因素。

(二)案例選取與資料收集

鄉(xiāng)村建設的數(shù)字化是一個多要素整合與協(xié)同的過程,其政策工具的選擇與應用對于數(shù)字鄉(xiāng)村建設的探索路徑與實施效果具有重要影響。本文旨在搜索與分析數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策文本資料,從中提煉出有益參考,嘗試構建出數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中各類手段與途徑的初步范疇與類屬。鑒于政策試點涉及全國多個市縣地區(qū),因此為確保資料的相對完整性和客觀性,本文中的資料來源主要包括兩類:一是不同省份數(shù)字鄉(xiāng)村試點城市與縣域的政策文本資料;二是通過前往成都市大邑縣、邛崍市等地進行實地調研,分別對基層官員、數(shù)字農業(yè)公司管理者以及普通農戶等不同主體進行一對一的結構化訪談所獲取的資料,并在訪談過程中形成備忘錄,以確保備忘錄與訪談內容的一致性,力求從多渠道收集資料,確保資料的準確性與真實性。在對試點地區(qū)進行初步篩選的基礎上,政策文本的資料來源涵蓋全國31個省72個市縣,如表3所示。

表3 資料來源試點縣域(部分截取)

表4 資料類型來源(部分截取)

四、資料分析

(一)開放式編碼

開放式編碼也是初級編碼,是對原始資料進行逐字逐句地貼標簽,從而不斷發(fā)現(xiàn)類屬,形成初始范疇的過程。本文的開放式編碼將收集到的72個數(shù)字鄉(xiāng)村試點地區(qū)一、二手資料中的原始語句進行摘錄,然后通過合并同類項與剔除重復項等進一步分析,提煉出初始概念,最后在初始概念的基礎上進一步范疇化,最終提煉出115個初始概念、45個初始范疇,開放式編碼的結果如表5所示。

表5 開放式編碼部分結果展示

(二)主軸編碼

主軸編碼是恢復打碎資料的過程,通過不斷地比較與分析初始概念與初始范疇,從而建立概念與范疇之間的關系,進而依據(jù)主范疇把握事情的發(fā)展脈絡(40)吳毅、吳剛、馬頌歌:《扎根理論的起源、流派與應用方法述評——基于工作場所學習的案例分析》,《遠程教育雜志》2016年第3期。。這一階段建立在開放式編碼的基礎上,在對其進行進一步的對比分析的基礎上,最終提煉出外在刺激、內在驅動、能力建設型工具、協(xié)同治理型工具和創(chuàng)新激勵型工具5個主范疇,以及橫向壓力、內生動力、資源配置、監(jiān)督考核等11個副范疇,具體的編碼結果展示如表6所示。

表6 主軸編碼結果展示

(三)選擇式編碼

選擇式編碼,又稱核心編碼,是在開放式編碼與主軸編碼的基礎上,通過厘清故事線的方式來發(fā)現(xiàn)核心范疇,不斷梳理和聚斂概念與范疇之間的內在關系。在系統(tǒng)分析的基礎上,本研究確定的核心范疇是“數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中的實踐邏輯”,圍繞核心范疇提煉出外在刺激、內在驅動、能力建設、協(xié)同治理和創(chuàng)新激勵5個主范疇,并形成以下故事線:自2020年底以來,以消除絕對貧困為目標的精準脫貧工作順利完成,必須在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程中著力鞏固拓展脫貧攻堅成果,接續(xù)全面推進農村地區(qū)鄉(xiāng)村振興成為新的實踐方向。

目前,我國數(shù)字鄉(xiāng)村起步發(fā)展呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢,各區(qū)域縣域數(shù)字鄉(xiāng)村均實現(xiàn)不同程度發(fā)展,但鑒于我國地域遼闊,不同區(qū)域之間在資源稟賦、社會關系網絡、產業(yè)基礎等多方面水平參差不齊,農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展仍然面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、領域發(fā)展不充分、涉農項目培育與支撐體制不完善等多重困境。相對于產業(yè)基礎較好的東部地區(qū),西部及東北地區(qū)數(shù)字化發(fā)展水平較低(41)北京大學新農村發(fā)展研究院:《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。,但在地方政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與國家政策資源傾斜下,這些地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設成效初顯,展現(xiàn)出巨大的潛力。在此背景下,橫向與縱向壓力的考核構成了地方政府外在的壓力刺激,同時自身發(fā)展的需求及吸引上級政府的注意力以獲得更多政策資源的傾斜是其內在驅動力,二者共同構成了數(shù)字鄉(xiāng)村試點建設的前驅變量。地區(qū)政府立足于本區(qū)域內發(fā)展的實際,致力于通過統(tǒng)籌規(guī)劃、試點推進、分類指導等不同治理手段來推動數(shù)字化鄉(xiāng)村建設。本文的政策工具分類借鑒了麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類的方式,依據(jù)政策目標的導向以及政策本身的工具屬性,將其分為能力建設型、協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型三種工具。但不同政策工具設計的實施路徑各有側重,如表7所示。

表7 政策工具類型及解釋

在選擇性編碼的基礎上進行進一步的提煉與歸納,最終得出政策工具視角下數(shù)字鄉(xiāng)村試點的實踐邏輯模型(如圖1所示)。其中,能力建設型工具是推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設的核心工具,占據(jù)主導地位,并且在協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型工具的使用過程中發(fā)揮著調節(jié)性的作用(如表8所示)。進一步探究其過程機理,發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)作為一種新的生產要素能夠對農業(yè)的生產、物流、銷售與管理進行全過程賦能,而這一重要資源的利用依賴于政策與資金的支撐,包括數(shù)字化基礎設施的建設、終端服務平臺的構建以及不同經營主體的深度參與協(xié)同分工,以提升生產經營能力。早在國家部署數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策以前,東部地區(qū)如浙江省德清、金華和平湖等地的數(shù)字鄉(xiāng)村建設已經有了一定的基礎(42)劉少杰:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設懸浮的成因與對策》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2022年第5期。。這主要得益于良好的產業(yè)基礎建設以及各方面資源的聚合,包括“淘寶村”在內的國家電子化示范基地的打造、“智慧農業(yè)”信息系統(tǒng)的構建等。在此基礎上,鼓勵社會資本參與建設過程,多元化的投入、各方資源的整合、科技支撐與產業(yè)發(fā)展新模式的探索創(chuàng)新有助于進一步發(fā)揮規(guī)模經濟的優(yōu)勢,實現(xiàn)協(xié)同效應,助推農業(yè)農村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。從工具屬性來說,能力建設型、協(xié)同治理型以及創(chuàng)新激勵型三類工具之間屬于并列關系,但在實際的工具運用過程中,三者之間并未完全獨立,可能存在雙重或者多重的疊加,通過發(fā)揮組態(tài)效應促進數(shù)字鄉(xiāng)村多領域遍地開花。

圖1 數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中的實踐邏輯

圖片來源:作者自制,下同。

表8 主范疇之間的關系

(四)理論飽和度檢驗

理論飽和度檢驗的目的在于檢驗三次編碼后所得的范疇是否合理,要素是否飽和。因此,為了檢驗數(shù)字鄉(xiāng)村試點過程中實踐邏輯下的政策工具分析模型的理論飽和度,本文對剩余1/4的18個試點縣域的資料進行編碼、概念與范疇化。結果顯示,并未發(fā)現(xiàn)新的初始化概念,已有范疇也已經飽和,沒有新的元素產生。

五、理論模型闡釋

(一)數(shù)字鄉(xiāng)村建設的價值取向與實踐張力

實施數(shù)字鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是接續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興的重大舉措,以數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村建設能夠推動鄉(xiāng)村產業(yè)、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村生活的多維數(shù)字化,助推農業(yè)農村現(xiàn)代化轉型,增強農民群眾的獲得感與幸福感。作為我國農業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署,數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作受到中央及地方政府高度重視。目前,我國各試點地區(qū)數(shù)字鄉(xiāng)村建設取得初步成效,但仍然面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、項目難以落地推廣、“數(shù)字懸浮”與“數(shù)字鴻溝”等諸多問題與挑戰(zhàn)。首先,從區(qū)域數(shù)字化發(fā)展水平來看,呈現(xiàn)出“東部地區(qū)處于領先地位、中部次之、西部與東北部地區(qū)發(fā)展滯后”的格局(43)北京大學新農村發(fā)展研究院:《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)報告(2020)》,2023年3月14日,http://www.ccap.pku.edu.cn/nrdi/xmycg/yjxm/363361.htm。。據(jù)中央網信辦發(fā)布的《中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告(2022)》顯示,2021年中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展平均水平達到39.1%,在高于全國平均水平的12個省份中,東部及沿海地區(qū)和中部地區(qū)有11個省份,其中以浙江、江蘇、安徽為代表的省份數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展水平遠超平均水平,發(fā)展水平分別為68.3%、58.7%、55%(44)中華人民共和國國家互聯(lián)網信息辦公室:《中國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展報告(2022)》,2023年3月14日,http://www.cac.gov.cn/2023-03/01/c_1679309718486615.htm。,西南地區(qū)僅重慶市入選,發(fā)展水平為43%,而西部及東北地區(qū)則無省份入選。

究其原因,首先是以浙江、江蘇、上海為代表的東部地區(qū)產業(yè)基礎、區(qū)位條件和資源稟賦都處于優(yōu)勢地位,因此有助于數(shù)字化平臺的打造與數(shù)字化應用場景的拓展,而西部偏遠地區(qū)由于信息化程度較低,產業(yè)基礎薄弱,人才、資金與技術等資源都處于弱勢地位,不利于數(shù)字化水平的提升。其次,數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中各主體的統(tǒng)籌與協(xié)調性較差。數(shù)字鄉(xiāng)村建設作為一項長期與系統(tǒng)工程,不僅需要政府的整體規(guī)劃與統(tǒng)籌推進,還須充分調動企業(yè)、社會組織以及農民個體等多元主體積極參與。而在具體調研實踐中發(fā)現(xiàn),部門之間、政企之間、政社之間協(xié)作難度大(45)武小龍:《數(shù)字鄉(xiāng)村治理何以可能:一個總體性的分析框架》,《電子政務》2022年第6期。,同時鄉(xiāng)村社會由于人口結構以及教育水平參差不齊,從而使得部分弱勢群體被排斥在數(shù)字鄉(xiāng)村建設體系之外,“數(shù)字鴻溝”與“數(shù)字懸浮”問題普遍存在。最后,數(shù)字技術應用場景與實際需求不匹配,政府購買和科技公司出售的智能化的農業(yè)生產設備與技術不能有效地運用于農業(yè)農村和農民的生產之中(46)劉少杰:《數(shù)字鄉(xiāng)村建設懸浮的成因與對策》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2022年第5期。,存在“水土不服”的情況,數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌與應用程度不夠,不同平臺間數(shù)據(jù)的鏈接與共享有待進一步的提升?？偟膩碚f,鄉(xiāng)村產業(yè)數(shù)字化、公共服務數(shù)字化及鄉(xiāng)村治理數(shù)字化等方面還存在短板,不利于數(shù)字技術擴散、滲透和惠民效應的發(fā)揮,也不利于鄉(xiāng)村振興和數(shù)字中國戰(zhàn)略的有效實施。

(二)外在刺激:高位推動下的壓力傳導

數(shù)字鄉(xiāng)村建設作為數(shù)字中國發(fā)展戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán),為推動其順利落地實施,黨中央通過出臺系列文件對其建設路徑與建設目標進行理念指導。政治上的高位推動促進責任細化與任務分解,因此地方政府紛紛響應中央政策,并結合自身的發(fā)展情況出臺相應行動規(guī)劃與實施細則,以穩(wěn)步推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設。地方政府在進行數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中,面臨著來自縱向與橫向的雙重壓力。在中國的行政問責制下,共有的問責情境是目標任務、監(jiān)督考核評估兩個壓力要素傳導的共同基礎?；谛姓栘煹膲毫?中央政策下的任務落實、監(jiān)督考核評估成為縱向壓力傳導的載體,定期督查機制量化的指標考核體系與動態(tài)評價考核方案促使各級地方政府落實中央政策。目標任務壓力傳導強調的是目標約束,而監(jiān)督考核評估壓力傳導強調的是過程監(jiān)控和結果評價,二者共同構成了縱向的壓力來源。但上述壓力構成的是“約束性”壓力傳導,是一種“強壓力”“強監(jiān)控”的治理手段(47)曾明:《壓力型體制下貧困治理的基層條塊協(xié)同邏輯》,《安徽師范大學學報(人文社會科學版)》2020年第5期。。除此之外,還需要有相應的“強激勵”機制的匹配才能實現(xiàn)體制內約束與激勵的平衡。數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策作為在全國范圍內推行的項目試點,是在“領導高度重視”的運作邏輯之下展開的。地方政府要想在同級政府的競爭中脫穎而出,就更有可能將注意力分配在短期內能夠取得成效的核心工程與亮點項目上,增強示范效應從而獲得上級的肯定,以在政績考核中取得優(yōu)勢地位(48)龐明禮:《領導高度重視:一種科層運作的注意力分配方式》,《中國行政管理》2019年第4期。,獲得如領導干部晉升激勵、專項獎勵資金競爭性分配機制等資源。橫縱向壓力的雙向發(fā)力,最終激勵地方政府積極參與并推動數(shù)字鄉(xiāng)村的建設與發(fā)展。

(三)內在驅動:數(shù)字化驅動下的多場景應用契合現(xiàn)實需求

在數(shù)字經濟不斷深入發(fā)展的大背景下,以大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、云計算為代表的新型信息技術,正成為農業(yè)發(fā)展新的賦能手段,正在加快推進數(shù)字化、信息化與農業(yè)農村經濟社會發(fā)展的深度融合。數(shù)字技術嵌入農村場域的實踐是適應公眾期待下的有益探索,并逐漸拓展到產業(yè)經濟數(shù)字化、鄉(xiāng)村治理數(shù)字化、鄉(xiāng)村生活與服務數(shù)字化等多個維度。從產業(yè)經濟數(shù)字化層面來看,數(shù)據(jù)成為繼勞動、資本、知識、技術后的又一重要生產要素,在延長產業(yè)鏈條、提高產品附加值、促進產業(yè)優(yōu)化升級方面具有關鍵性作用。通過農業(yè)全數(shù)據(jù)鏈數(shù)字化的構建,使得數(shù)據(jù)滲透在前端的農產品生產種植、中端的物流運輸以及末端的營銷管理不同環(huán)節(jié)(49)韓旭東、劉闖、劉合光:《農業(yè)全鏈條數(shù)字化助推鄉(xiāng)村產業(yè)轉型的理論邏輯與實踐路徑》,《改革》2023年第3期。。數(shù)字化鏈條的搭建與運用也依賴于不同經營主體的深度參與,通過開展專業(yè)化技能培訓、孵化培訓數(shù)字農業(yè)示范企業(yè)、組建專業(yè)合作社等方式拓展高素質的農民范疇,以提升農戶現(xiàn)代化的生產經營能力,實現(xiàn)各類經營主體與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的有效銜接。智能化設備的監(jiān)控、精準測量溫度與濕度能夠促進農業(yè)生產的精細化、自動化;智慧化物流體系的構建在縮短供應鏈的同時實現(xiàn)過程的可追溯;依托電子商務、助農直播等方式有助于降低交易成本,增加農產品的溢價力,最終推動鄉(xiāng)村產業(yè)模式變革與業(yè)態(tài)創(chuàng)新。

從鄉(xiāng)村治理數(shù)字化層面來看,以數(shù)字平臺驅動鄉(xiāng)村治理轉型,成為現(xiàn)階段提高鄉(xiāng)村治理效能、促進鄉(xiāng)村善治的迫切要求,有助于化解橫亙在村民與政府間的治理與需求脫離的矛盾,調動更多村民參與到鄉(xiāng)村自治與農村建設中來,匯聚民意需求,真正實現(xiàn)“民有所需、政府有所為”的治理效果(50)李曉夏、趙秀鳳、張?zhí)烊?《數(shù)字鄉(xiāng)村治理:實踐基礎、關鍵問題與優(yōu)化策略》,《農業(yè)經濟》2022年第2期。。借助數(shù)據(jù)平臺,廣大農村居民能夠隨時分享與獲取各類數(shù)據(jù)信息,了解基層治理中各類事項的經辦流程與最終結果,在表達自身利益訴求的同時,技術的迅速發(fā)展正引導傳統(tǒng)生產生活方式的新變革,不僅為數(shù)字鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)提供技術保障,更為鄉(xiāng)村的未來探索更具可持續(xù)的發(fā)展模式,增強自身造血功能,提供調適方法和智慧服務。從鄉(xiāng)村生活和服務數(shù)字化層面來看,數(shù)字技術通過催生數(shù)字新業(yè)態(tài)新模式,拓寬農民增收渠道和提高農民可支配收入水平,進而持續(xù)提高農民消費能力,促進消費結構升級(51)趙佳佳、孫曉琳、蘇嵐嵐:《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展對農村居民家庭消費的影響——基于縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)與中國家庭追蹤調查的匹配數(shù)據(jù)》,《中國農業(yè)大學學報(社會科學版)》2022年第5期。。多元化的渠道與平臺不僅為普通民眾拓展知識面、增長見聞提供了載體,也有助于鄉(xiāng)村文化的傳播與傳承。此外,“互聯(lián)網+教育”能夠改變傳統(tǒng)師生交流的方式,擴大優(yōu)質教育資源的覆蓋面,從而緩解地區(qū)之間教育資源不公平、教育水平懸殊等問題;“互聯(lián)網+旅游”有助于充分挖掘本地資源與特色,創(chuàng)新性地選擇差異化的發(fā)展道路,增加鄉(xiāng)村旅游的知名度與吸引力;“互聯(lián)網+政務”平臺系統(tǒng)的搭建有助于精準識別需求信息,簡化辦事流程,提高鄉(xiāng)村智治的服務水平。

(四)政策工具的選擇偏好與區(qū)域差異

政策試點是許多重要領域公共政策制定的先導,通過一定范圍的試點能夠科學評估政策實施效果。作為將試點的價值取向轉換為政策實施效果的關鍵環(huán)節(jié)(52)李強彬、支廣東、李延偉:《中央推進政策試點的差異化政策工具選擇邏輯——基于20個案例的定性比較分析》,《公共行政評論》2023年第1期。,政策工具的選擇關系到政策目標的實現(xiàn)程度。從政策設計層面來看,政策工具是其關鍵要素。在一個匯聚體系、行為慣例和多項衍生目標的政策共同體中,政策行動者應將政策工具放置于制度、理念、行動者參與的運作情境中加以考量(53)謝小芹、姜敏:《政策工具視角下市域社會治理現(xiàn)代化政策試點的扎根分析——基于全國60個試點城市的研究》,《中國行政管理》2021年第6期。。數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策是一個在復雜情境下進行鄉(xiāng)村建設的探索,具有典型的倡導性試驗特征。地方政府利用信息優(yōu)勢與相機決策機制采取差異化的政策工具(54)楊宏山、李娉:《政策試點的理論邏輯與知識生產》,《江蘇行政學院學報》2022年第6期。,探索實現(xiàn)目標的不同路徑,從而為政策的反饋與調整及最終制度化奠定實踐基礎。

本文通過對全國72個試點縣域采取的政策工具要素進行概念提取,最終整合為能力建設型、協(xié)同治理型、創(chuàng)新激勵型三種政策工具。其中,能力建設型工具強調政府在政策實踐過程中的主導作用,通過頂層設計與政策引領,制定各項規(guī)劃細則,注重標準化體系建設,完善數(shù)字化基礎設施建設,強化資金、人才、服務的保障支撐,同時注重對整個過程的信息化監(jiān)管。整個鏈條結構體現(xiàn)出政府的兜底保障作用,以確保數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策的順利推進與落實。通過進一步剖析其實踐過程可以發(fā)現(xiàn),數(shù)字鄉(xiāng)村建設作為一項系統(tǒng)工程,需要政策、資源與市場多方面要素的聚合。一方面,上級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃有助于為基層政府落實推進提供理念指導。農村數(shù)字基礎設施建設以及智能化平臺的構造依賴于資金與技術的支撐。另一方面,各類要素向鄉(xiāng)村流動的過程,也是農村生產經營方式變革與結構升級的過程。數(shù)據(jù)作為新的生產要素能夠與其他要素相融合,使得農業(yè)生產表現(xiàn)出智能化、多元化,農業(yè)經營體系呈現(xiàn)出集約化與高效化的特征(55)李媛、阮連杰:《數(shù)字經濟背景下中國式農業(yè)農村現(xiàn)代化的拓展路徑與政策取向》,《西安財經大學學報》2023年第2期。,從而為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的動能。

協(xié)同治理型政策工具則更加強調治理主體的多元化,通過大數(shù)據(jù)嵌入鄉(xiāng)村治理,充分利用數(shù)據(jù)開發(fā)整合、共建共享的特征,改變了傳統(tǒng)單一的政府主導式的治理模式,將基層政府、村委會、涉農企業(yè)、村民個人等在內的多元主體囊括進來(56)郁建興、任杰:《邁向精準治理:后小康時代中國農業(yè)農村的再出發(fā)》,《公共管理學報》2022年第3期。,鼓勵社會化多元投入、產學研用一體化合作,在彼此信任和互惠的基礎上增進共識,促進政策目標的實現(xiàn)。具體而言,這一工具注重對新型職業(yè)農民數(shù)字化技能的培訓,提升其數(shù)字素養(yǎng)(57)蘇嵐嵐、張航宇、彭艷玲:《農民數(shù)字素養(yǎng)驅動數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展的機理研究》,《電子政務》2021年第10期。。培訓內容涵蓋智能化生產、管理系統(tǒng)的操作、短視頻的創(chuàng)作與平臺營銷的流程等。此外,還注重組建農業(yè)專業(yè)合作社,與多所高?？蒲袡C構簽訂戰(zhàn)略協(xié)議,實現(xiàn)技術指導與實踐應用有機結合,以激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內生活力。

創(chuàng)新激勵型政策工具則更側重于示范引領和專項支撐,通過數(shù)據(jù)賦能打造示范樣本和地方特色,總結經驗推廣,以突出試點地區(qū)的地域特色。其內容涉及立足于鄉(xiāng)村本土實踐,充分挖掘各地區(qū)的地理特征與歷史文化底蘊,因地制宜打造具有自身特色的產業(yè)發(fā)展模式與文化品牌,構建現(xiàn)代化的生產服務體系與運營體系,在實現(xiàn)供給端與需求端有效匹配的同時延長產業(yè)價值鏈條,提高產品的附加價值。

從使用頻率來看,如圖2所示,能力建設型工具處于絕對主導地位,占比為90%,協(xié)同治理型工具略高于創(chuàng)新激勵型工具,分別占比為37.3%與34.7%。其中,就政策工具內部的指標分布來看,能力建設型工具更側重于強化資源配置與政策引導以保證任務的落實,這體現(xiàn)了問責體制下的“維穩(wěn)”傾向以降低風險與不確定性。協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型工具內部指標屬于嵌套搭配使用,差異并不明顯。

圖2 政策工具內部指標分布

此外,在不同區(qū)域,政策工具的使用及組合情況各有側重。如圖3所示,東部及部分中部地區(qū)相較于其他地區(qū),地理位置、經濟發(fā)展水平、鄉(xiāng)村數(shù)字基礎建設、農民數(shù)字素養(yǎng)都處于領先地位,折射在工具的選取上,這些地區(qū)在充分發(fā)揮能力建設型工具基礎性作用的同時,注重發(fā)揮協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型工具的組合效應。具體體現(xiàn)在地方政府較早就開始部署智慧農業(yè)建設規(guī)劃并積極落實推進,通過信息化平臺的搭建和數(shù)據(jù)的處理與分析,以實現(xiàn)農業(yè)生產耕種管收的智能監(jiān)控與全景呈現(xiàn)。此外,利用政府補貼、稅收優(yōu)惠、技能培訓、宣傳推廣等方式來鼓勵涉農企業(yè)、社會組織及小農戶經營主體積極參與鄉(xiāng)村數(shù)字化建設之中,以“內在培育”與“外在引入”的方式促進鄉(xiāng)村地區(qū)的資源開發(fā)與利用,以此激發(fā)鄉(xiāng)村社會的內在活力,助推休閑觀光農業(yè)、民宿經濟、定制化農業(yè)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)蓬勃興起。這一過程不僅逐步拓展了數(shù)字化應用領域與功能模塊,發(fā)揮技術的集成與溢出效應,也使得農民的參與感與獲得感日益提升。

相較于數(shù)字化基礎比較好的東部地區(qū),西部及東北地區(qū)數(shù)字化建設起步晚,發(fā)展水平滯后。為探索發(fā)展的有效路徑,在建設之初各地方政府紛紛前往東部地區(qū)進行經驗學習與借鑒,在此基礎上結合自身發(fā)展情況引進數(shù)字化技術,搭建數(shù)字化平臺。在此背景下,要在短期內能夠吸引上級政府的注意力,穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村產業(yè)的數(shù)字化轉型,地方政府傾向于復制其他地區(qū)成功的經驗及行為模式。正如周雪光指出,組織行為實際上是一個“邊干邊學”的過程(58)周雪光:《組織社會學十講》,北京:社會科學文獻出版社,2003年,第167頁。,組織及其行動者正是利用經驗學習來拓展其認知能力,逐漸使選擇趨近合理化。從行動理性的角度來看,為了應對不確定性,組織通常會在方案的有效性與可行性、成本的可控性與風險的規(guī)避三者之間尋找平衡點,故秉持實用主義取向選取執(zhí)行技術并從快推進(59)白浩然:《縱向政府間的分工與協(xié)作如何促進脫貧績效生產?——基于縱時段進程的多案例研究》,《公共管理學報》2022年第2期。。相較于數(shù)字化水平較高、產業(yè)基礎比較好的東部及部分中部地區(qū),以四川、廣西、云南為代表的西部地區(qū)基礎設施薄弱,地形地貌差異較大,較難實現(xiàn)規(guī)?；a,加之勞動力大量外流,使得數(shù)字鄉(xiāng)村建設的任務更加艱巨。因此,地方政府傾向于選擇降低情境不確定性的能力建設型政策工具,側重于依托政策規(guī)劃與標準化體系的建設,強化資金、技術與人才的支撐,以奠定鄉(xiāng)村產業(yè)數(shù)字化的基礎。此外依托自身的特色資源與地域文化以培育新的營銷模式來刺激鄉(xiāng)村旅游與產業(yè)的發(fā)展。如“直播帶貨+產品定制”的營銷模式,鏈接生產端與消費端,滿足消費者多樣化與個性化的需求;通過構建旅游服務系統(tǒng)(60)楊靜:《大數(shù)據(jù)背景下農業(yè)經濟與鄉(xiāng)村旅游的協(xié)調發(fā)展》,《農業(yè)經濟》2019年第8期。,助推“云旅游”模式的出現(xiàn),以游客在不同平臺上分享的旅游攻略為基礎,對潛在消費者搜索行為進行分析,篩選有效數(shù)據(jù)進行精準推送,增強鄉(xiāng)村旅游的知名度。

圖3 不同區(qū)域間政策工具的使用情況

以遼寧、黑龍江為代表的東北地區(qū)農業(yè)雖然機械化水平高于西部地區(qū),但同樣面臨資源枯竭、勞動力流失、環(huán)境污染等問題(61)彭小兵、彭洋:《鄉(xiāng)村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究——基于410份政策文本的扎根分析》,《中國行政管理》2022年第9期。,鄉(xiāng)村數(shù)字化建設行動相對滯后,因此在數(shù)字化建設的過程中也注重吸納其他區(qū)域的成功經驗,并結合自身情況進行政策的移植、改造與應用。具體而言,包括加快建設農業(yè)生產的信息化水平、推動土地流轉轉型成為農場式經營模式(62)張庭:《數(shù)字經濟與現(xiàn)代農業(yè)融合發(fā)展問題研究》,《農業(yè)經濟》2023年第2期。、倡導集體化合作的方式、打造現(xiàn)代化產業(yè)園區(qū)等,以推動數(shù)字技術與現(xiàn)代農業(yè)的深度融合。隨著信息化基礎的不斷完善,以及數(shù)字化多場景應用帶來的成效初顯,地方政府在政策工具選擇時又會有新的考量,更加注重發(fā)揮市場中不同主體的作用,充分挖掘本地特色與優(yōu)勢,以打造亮點與示范工程?？偟膩碚f,地方政府政策工具的選擇過程遵循科層治理規(guī)范并側重于選擇降低情境不確定性的政策工具,如標準化的實施細則與流程、對整個過程的信息化監(jiān)管等,從而將數(shù)字鄉(xiāng)村建設化約為按部就班的技術執(zhí)行問題。

(五)政策目標的實現(xiàn)

總體上講,隨著數(shù)字鄉(xiāng)村試點政策持續(xù)推進,各試點地區(qū)農業(yè)數(shù)據(jù)資源采集體系逐步完善,數(shù)據(jù)的共享與協(xié)同水平不斷提升,要素流通通道不斷優(yōu)化,產業(yè)的轉型升級持續(xù)推進,農民的收入與獲得感持續(xù)提升,農業(yè)農村大數(shù)據(jù)建設初見成效,逐漸走出一條具有中國特色、數(shù)據(jù)驅動的農業(yè)農村現(xiàn)代化道路,也初步形成了一系列具有中國特色的創(chuàng)新實踐模式,如昆明石林“5G+高原特色農業(yè)示范區(qū)”的打造、成都市大邑縣以云計算為依托的多位一體智慧農業(yè)模式構建等。但鑒于各項基礎設施及平臺搭建前期投入多、回報周期長、工程難度大,且運營維護成本高、推廣應用難,一定程度上影響了各參與和經營主體的積極性。同時,農村年輕勞動力大量外流,已表現(xiàn)出農村老齡化趨勢(63)李文睿、周書俊:《數(shù)字經濟背景下我國農業(yè)生產方式變革:機理、矛盾與紓解》,《西安交通大學學報(社會科學版)》2023年第1期。,且受到地理位置、產業(yè)基礎、經濟水平等因素的影響,不同區(qū)域數(shù)字建設水平參差不齊。因此,本文通過對試點示范地區(qū)的經驗萃取,總結出推動數(shù)字鄉(xiāng)村進一步發(fā)展可從以下幾個層面發(fā)力:其一,各縣域要充分發(fā)揮能力建設型工具的基礎性作用,包括注重數(shù)字鄉(xiāng)村建設的頂層設計,做好整體規(guī)劃與各階段的重點任務與目標。在此過程中重視發(fā)揮各類工具的組合效用,注重協(xié)同治理型工具中社會主體力量的發(fā)揮,調動不同主體的積極性。通過構建多元主體共建共治共享的發(fā)展模式,加快縣域數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展整體速度。其二,立足于不同縣域的發(fā)展需求與社會基礎,因地制宜地使用創(chuàng)新激勵型工具,在充分挖掘自身特色與資源的基礎上,積極探索適合自身發(fā)展現(xiàn)狀的建設路徑,采取差異化的發(fā)展策略,以打造示范樣本。最后,要持續(xù)深入推進數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作,并做好成效評估和前期試點經驗的總結與提煉,推動數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展模式的不斷創(chuàng)新。

六、結論與討論

在大數(shù)據(jù)時代,傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會迎來了變革的重要契機,數(shù)字鄉(xiāng)村建設是數(shù)字中國戰(zhàn)略布局中的重要一環(huán),是立足于我國國情、順應全球信息化發(fā)展的重要選擇。開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點工作,能夠真正將現(xiàn)代技術所釋放的紅利應用到現(xiàn)實的鄉(xiāng)村建設行動,成為推動農業(yè)農村現(xiàn)代化轉型的新引擎。本文以政策工具為著力點,對2018—2022年全國72個數(shù)字鄉(xiāng)村試點縣域的一、二手政策文本資料進行扎根分析,用以研究地方政府在鄉(xiāng)村數(shù)字化建設過程中采取的各類工具與手段,并揭示差異化政策工具的選擇邏輯,提煉出能力建設型、協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型三類政策工具。

在具體工具選擇與應用中,能力建設型工具占據(jù)絕對主導地位。這一工具高度依賴于政府在整個過程中保障作用的發(fā)揮,包括初期的理念建構與統(tǒng)籌規(guī)劃,對全過程的監(jiān)管與糾偏以及后期的效果評估與經驗提煉。以政府統(tǒng)籌規(guī)劃與資源整合的方式來推動鄉(xiāng)村建設的數(shù)字化,能夠有效應對情境變化的不確定性,確保政策的延續(xù)性與可行性。這一政策工具的使用并未體現(xiàn)出地域差異性。協(xié)同治理型工具側重于調動社會中不同主體的積極性以參與鄉(xiāng)村建設的實踐,整合各方資源、激活不同要素發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢。而創(chuàng)新激勵型工具更加強調發(fā)展特色,通過建構典型的數(shù)字化平臺與產業(yè)發(fā)展模式來打造地方樣本,從而發(fā)揮示范引領作用。以上兩類工具的落地實施依賴于鄉(xiāng)村已有的物質基礎包括資源稟賦與產業(yè)基礎。換言之,“數(shù)字下鄉(xiāng)”需要可以扎根的“土壤”。因此,具備良好物質基礎的東部沿海及部分中部地區(qū)通過這兩類政策工具的疊加更易發(fā)揮數(shù)字的賦能作用,實現(xiàn)數(shù)字化的多場景運用,從而打造全國范圍內的示范樣本。這也展現(xiàn)出協(xié)同治理型與創(chuàng)新激勵型工具的發(fā)展?jié)摿ΑＮ鞑考皷|北地區(qū)想要推動數(shù)字鄉(xiāng)村的縱深發(fā)展,發(fā)揮數(shù)字技術釋放的普惠效應,加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化,也可從政策工具的組合角度出發(fā)來做進一步探索?？偟膩碚f,數(shù)字試點實踐過程中涉及多種復雜的情境,地方政府在政策工具的選擇上以有限理性與實踐理論為遵循,表征為隨著外在情境的變化,政策工具由單一逐漸趨于多元化,從而推動數(shù)字鄉(xiāng)村的縱深化發(fā)展。

本文的研究貢獻在于,從以下方面增進了與現(xiàn)有研究領域的對話:其一,本文將宏觀與微觀分析有機結合,從中觀層面出發(fā),側重于關注事物發(fā)展過程某一或者幾方面的共性,以形成對社會現(xiàn)象的深刻理解。通過對我國鄉(xiāng)村數(shù)字化建設過程中所采用的一系列手段與方法進行的類型學劃分,并對每一類型進行經驗的描述和檢驗,在此基礎上梳理出數(shù)字鄉(xiāng)村建設過程中的實踐邏輯,構建了“動力機制—政策工具—政策目標”的分析框架,拓寬了有關數(shù)字鄉(xiāng)村建設的研究視野。其二,系統(tǒng)揭示了不同區(qū)域在落實試點政策中政策工具選擇的影響因素及其動因。在不同發(fā)展階段,三類工具的使用各有側重,這也反映了科層制不確定情境下的有限理性與漸進式探索。通過對鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)審視,提出進一步優(yōu)化的建議和方向,對于指導我國數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展實踐有一定的借鑒意義。盡管本文對數(shù)字鄉(xiāng)村試點建設過程的動力機制及政策工具的運用情況進行了初步的探索性分析,但研究所提煉出的理論模型更多的是基于定性研究進行的分析,有待后續(xù)通過定量研究來進行驗證,并充分挖掘其背后的機理。同時,雖然本文對數(shù)字鄉(xiāng)村試點的政策工具進行了分類和型構,但限于篇幅,暫未對各地政策工具組合效應做更進一步的探討。