楊嘉敏,陳熙,李冬瓊,肖瑤

廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院,廣東 廣州 511436

我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理多為從上到下的直線領(lǐng)導(dǎo),這種自上而下的應(yīng)急管理模式已無法應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件突發(fā)性、廣泛性、復(fù)雜性的特點,為此,已有眾多學(xué)者從多元主體、區(qū)域劃分治理、基層自主管理等方式探索科學(xué)高效的社區(qū)應(yīng)急管理模式。多元協(xié)同的治理理論是以協(xié)同理論和治理理論為基礎(chǔ),是政府、社會組織、企業(yè)、人民等多元主體共同參與治理,體現(xiàn)全面性、綜合性、科學(xué)性。鼓勵轉(zhuǎn)變政府的角色,給予其他主體更多自主性,發(fā)揮多元主體各自的優(yōu)勢,揚(yáng)長避短。提倡多元主體通過多種方式協(xié)同管理公共事務(wù),突出特征是多元的主體、多樣的手段、協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)[1]。該理論在現(xiàn)代國家和社會治理中發(fā)揮重要作用,同時也適用于社區(qū)應(yīng)急管理,本文基于多元協(xié)同的治理理論,以廣州市為例,探索創(chuàng)新性社區(qū)應(yīng)急管理模式。

1 廣州市社區(qū)應(yīng)急管理模式的實踐特色

1.1 社區(qū)應(yīng)急隊伍專業(yè)化管理

設(shè)置應(yīng)急專干,打通“最后一公里”。廣州市在社區(qū)設(shè)置專業(yè)應(yīng)急專干人才,承接社區(qū)應(yīng)急管理具體工作,把應(yīng)急管理工作延伸到基層,真正做到應(yīng)急權(quán)力下沉到基層。應(yīng)急專干需進(jìn)行層層篩選并下沉到基層,而不是由社區(qū)其他工作人員臨時兼任,由于我國應(yīng)急工作呈現(xiàn)非程序化、常態(tài)化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展,因此應(yīng)急專干必須具有較高的文化素質(zhì)和工作經(jīng)驗。在應(yīng)急專干的選拔與培訓(xùn)上,做到“引進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合,理論聯(lián)系實際,盡快掌握工作內(nèi)容,盡快適應(yīng)工作和擔(dān)負(fù)起工作。積極探索應(yīng)急救援隊伍建設(shè),在建立社區(qū)應(yīng)急志愿服務(wù)隊的基礎(chǔ)上,積極整合社會應(yīng)急救援資源,有力提升了社區(qū)應(yīng)急響應(yīng)能力和專業(yè)處置能力。

1.2 社區(qū)應(yīng)急單位精準(zhǔn)化設(shè)置

廣州市完善了群眾力量的分類管理、分級管理機(jī)制,對應(yīng)不同類型、不同層級、不同地域的群防共治力量分別落實相應(yīng)的管理機(jī)制[2]。在“最后一公里”理念的基礎(chǔ)之上,廣州深入推進(jìn)最小應(yīng)急處置單元建設(shè),是廣州市應(yīng)急管理的一大創(chuàng)新舉措。多方合力、協(xié)同共治是最小應(yīng)急處置單元的核心,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中遇到居民緊急事件,最小應(yīng)急處置單元可以開展突發(fā)衛(wèi)生事件先期處置,兼顧日常治安秩序維護(hù),并協(xié)助社區(qū)醫(yī)院處置突發(fā)事件,將危險控制在源頭,這一做法有效提高了廣大群防共治力量參與維護(hù)城市公共安全的積極性,營造了社會治理人人參與的良好局面。

1.3 社區(qū)應(yīng)急力量多樣化凝聚

在超大型城市的社區(qū)治理中,廣州市深知人民群眾是活水源頭,一直將人民群眾放在首位,倡導(dǎo)政府、社區(qū)群眾、地緣企業(yè)共同參與到應(yīng)急管理中,即發(fā)揮群眾基礎(chǔ)性、及時性作用。應(yīng)急管理更注重地區(qū)特色,將現(xiàn)代科技手段與傳統(tǒng)群眾參與管理有機(jī)結(jié)合,創(chuàng)新性地以地緣、業(yè)緣為紐帶,全力打造因地制宜的廣州應(yīng)急管理隊伍,最大限度地發(fā)揮群眾力量,進(jìn)而提高社區(qū)群眾的參與感和獲得感。同時,廣州各應(yīng)急相關(guān)部門派出專業(yè)人員組成三人工作小組,負(fù)責(zé)社區(qū)防控工作。三人小組是由醫(yī)護(hù)人員、社區(qū)志愿者、公安民警組成,以全心全意為人民服務(wù)為態(tài)度的社區(qū)健康管家,為疫情防控工作提供有力支撐。疫情常態(tài)化后,廣州還繼續(xù)探索建立了“3+N”小組,進(jìn)一步加強(qiáng)了社區(qū)方面的針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的精準(zhǔn)防控[3]?！?+N”小組中,“3”是專業(yè)化、協(xié)同化的體現(xiàn),“N”是網(wǎng)格化的代表,以網(wǎng)格化工作團(tuán)隊負(fù)責(zé)最后一公里的日常治安、環(huán)境采樣與消毒等工作,旨在將疫情擴(kuò)散扼殺在源頭。

圖1 廣州市“3+N”社區(qū)應(yīng)急管理模式結(jié)構(gòu)框架

2 廣州市社區(qū)應(yīng)急管理的局限性

2.1 預(yù)警機(jī)制缺乏敏感性

面對城市社區(qū)的風(fēng)險,預(yù)警機(jī)制應(yīng)實現(xiàn)預(yù)防性的全周期管理,不僅要將關(guān)口前移,早期發(fā)現(xiàn),更要實現(xiàn)后期治療管理,而目前基層的危機(jī)預(yù)防意識較為薄弱,對危機(jī)的重視性不夠強(qiáng),不能及時準(zhǔn)確地發(fā)覺和感知疫情的前期預(yù)兆,以小概率思維看待事件,甚至在突發(fā)公共衛(wèi)生日趨嚴(yán)重之時還未能做出準(zhǔn)確的決策。同時,我國應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制還不夠完善,社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的經(jīng)驗不足,預(yù)警信息網(wǎng)絡(luò)不健全,缺乏構(gòu)建哨點醫(yī)院為單位的多疾病綜合監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),各地區(qū)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一不力均降低了應(yīng)急管理預(yù)警機(jī)制的效率。

2.2 應(yīng)急主體單一化

應(yīng)急處理主體單一化、碎片化,社會參與度不高。廣州市作為超大型城市,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理更加需要責(zé)任落實到位、任務(wù)分工明確、公共資源和社會力量的迅速聚集。區(qū)域間的合作,不僅僅依賴于政府的指導(dǎo),更重要的是發(fā)揮社會力量。目前,雖然群眾的力量已逐漸被發(fā)掘,但社會組織往往被邊緣化,難以發(fā)揮潛力,導(dǎo)致各社區(qū)因缺乏交流渠道成為信息孤島,物資的運(yùn)輸問題導(dǎo)致居民無法保障日常生活尤其是藥品的補(bǔ)給。究其原因,主要是尚未建立起一個能夠有效組合政府、企業(yè)、民間組織等各種力量的全方位綜合性應(yīng)急管理體系,社會參與程度低,缺少社會協(xié)同,同時公民的主人翁意識、安全意識、社會責(zé)任意識不強(qiáng),應(yīng)急知識缺乏,應(yīng)急處置技能不強(qiáng)。

2.3 應(yīng)急資源分配失衡

醫(yī)療資源分布不均,缺乏專業(yè)性人才。一方面,缺少應(yīng)急醫(yī)療資源配置有效機(jī)制,各地區(qū)應(yīng)急醫(yī)療信息未形成網(wǎng)絡(luò)化,缺乏精準(zhǔn)實時掌握關(guān)鍵物資供需數(shù)據(jù)的有效手段,數(shù)據(jù)孤島、數(shù)據(jù)割裂問題較為嚴(yán)重,突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應(yīng)急醫(yī)療資源調(diào)動困難,區(qū)域間、部門間、機(jī)構(gòu)間很難互通有無,應(yīng)急醫(yī)療資源調(diào)動速度緩慢、協(xié)調(diào)效率低下。另一方面,專業(yè)應(yīng)急管理人才和專業(yè)應(yīng)急衛(wèi)生醫(yī)療人才的分布不均勻,全科醫(yī)生隊伍薄弱。優(yōu)秀醫(yī)療服務(wù)人員在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市聚集,且應(yīng)急管理隊伍建設(shè)存在滯后性,接受過正規(guī)培訓(xùn)和具有實踐經(jīng)驗的專業(yè)人才少,專業(yè)化程度低。

3 社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式

基于廣州市社區(qū)應(yīng)急管理模式的實踐特色和社區(qū)應(yīng)急管理的局限性,在多元協(xié)同治理理論指導(dǎo)和國內(nèi)外優(yōu)秀經(jīng)驗的啟發(fā)下,一些社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式如養(yǎng)老型社區(qū)和防災(zāi)型社區(qū)結(jié)合模式、“政府支持+社區(qū)引資+居民參與”投保新模式和地緣組織領(lǐng)導(dǎo)下脫敏應(yīng)急預(yù)警模式具有良好的可行性。三種模式的比較見表1。

表1 三種社區(qū)應(yīng)急管理創(chuàng)新模式比較

3.1 養(yǎng)老型社區(qū)和防災(zāi)型社區(qū)結(jié)合模式

社區(qū)居民作為社區(qū)主人翁,在應(yīng)急管理中發(fā)揮著重要作用,應(yīng)積極調(diào)動社區(qū)居民的自主性和積極性,彌補(bǔ)政府和社區(qū)應(yīng)急管理的不足。以往研究表明,調(diào)動社區(qū)居民積極性的方式大都局限在宣傳教育、舉辦講座等被動渠道,未考慮到超大型城市社區(qū)人口流動性大、對社區(qū)的歸屬感不強(qiáng)以及社區(qū)居民時間是否充裕等可行性因素的分析。我國老齡化進(jìn)程加快,國家加大了對養(yǎng)老型社區(qū)的研究,老年友好型社區(qū)和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合,社區(qū)在強(qiáng)調(diào)為老年人群提供適老環(huán)境的同時,也鼓勵發(fā)揮低齡老年人的余熱,讓其老有所用,在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮作用,獲得歸屬感和滿足感。因此將養(yǎng)老型社區(qū)和防災(zāi)型社區(qū)結(jié)合有理論支持和人群基礎(chǔ)。

養(yǎng)老型社區(qū)和防災(zāi)型社區(qū)結(jié)合是指以家庭為單位,尤其是低齡老年人群為家庭代表學(xué)習(xí)應(yīng)急知識,同時鼓勵其為社區(qū)應(yīng)急管理建言獻(xiàn)策,例如參與社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的投票選擇、社區(qū)應(yīng)急設(shè)施的監(jiān)督反饋等,充分利用其充裕的時間與家庭中基礎(chǔ)性地位,以老人群體為切入點,提高群眾積極性,同時為減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)和適老型環(huán)境建設(shè)提供支持。社區(qū)居民增強(qiáng)社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力,構(gòu)建社區(qū)利益共同體的意識,發(fā)揮本社區(qū)的特色優(yōu)勢。超大型城市較之其他中小型城市,社區(qū)居民流動變化更大,外來務(wù)工人員數(shù)量多,將養(yǎng)老型社區(qū)與防災(zāi)型社區(qū)相結(jié)合,將應(yīng)急知識傳入每家每戶,彌補(bǔ)了超大型城市的社區(qū)居民參與度和歸屬感的不足,以及最大限度調(diào)動居民自救、互救積極性,將危機(jī)控制在源頭。

3.2 “政府支持+社區(qū)引資+居民參與”投保新模式

保險的功能在很多突發(fā)性公共安全事件中能夠發(fā)揮的作用都十分有限,一方面,保險公司以營利性為目的,在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,保險無論從運(yùn)行主體、運(yùn)行目的、服務(wù)對象都難以滿足公眾化、公益性、共享性的要求。另一方面,投保對象也是以個人的名義,無法達(dá)到大范圍、全覆蓋的保障功能。為促進(jìn)廣州市突發(fā)公共衛(wèi)生事件下城市社區(qū)應(yīng)急管理模式的建立與發(fā)展,對“政府支持+社區(qū)引資+居民參與”投保新模式的探討就顯得尤為必要。

首先,由政府主導(dǎo)并負(fù)責(zé)基本政策制定、組織協(xié)調(diào)、籌資管理以及監(jiān)管指導(dǎo)工作,委托具有資質(zhì)的商業(yè)保險機(jī)構(gòu)經(jīng)辦此類突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的社區(qū)應(yīng)急險,根據(jù)社區(qū)的特點與環(huán)境,打造特色社區(qū)應(yīng)急賠付方案。其次,“政府支持+社區(qū)引資+居民參與”投保新模式由政府財政出資購買保險服務(wù),以社區(qū)為單位進(jìn)行投保,政府、社區(qū)、居民三方聯(lián)動,共同出資,合力編織社區(qū)應(yīng)急安全網(wǎng),既體現(xiàn)社會公平又凸顯其社會共濟(jì),為社區(qū)居民生命與財產(chǎn)安全編織好最后一道安全網(wǎng),從整體上看,這也是社區(qū)主動防災(zāi)的所能采取的有效舉措?！罢С?社區(qū)引資+居民參與”投保新模式的探索為突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資金補(bǔ)給提供新方法,為社區(qū)編織起應(yīng)急安全網(wǎng),并在協(xié)助社區(qū)常態(tài)化預(yù)警監(jiān)控、災(zāi)后損失理賠、緩解財政壓力中發(fā)揮重要作用。

3.3 地緣組織領(lǐng)導(dǎo)下脫敏應(yīng)急預(yù)警新模式

地緣組織對社區(qū)的人員結(jié)構(gòu)、地理因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等信息有優(yōu)先知情權(quán),在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時,可以減少信息交流層級和交流誤差,提高應(yīng)急反應(yīng)速度和應(yīng)急信息準(zhǔn)確性,協(xié)助社區(qū)因地制宜制定應(yīng)急方案。同時,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的傳播性、迅速性,導(dǎo)致地緣組織與社區(qū)的利益相關(guān)性程度比其他相關(guān)主體更強(qiáng)。如日本自治會是居民基于地緣關(guān)系自發(fā)組建的居民自治組織,是日本社區(qū)治理的最小單元,在應(yīng)急演練、防災(zāi)減災(zāi)、社區(qū)建設(shè)方面發(fā)揮重要作用[4]。脫敏原為醫(yī)學(xué)名詞,在此引申為日常生活中組織預(yù)警演習(xí),減少社區(qū)和居民面對突發(fā)事件的陌生感和恐慌感,反復(fù)訓(xùn)練達(dá)到有條不紊的狀態(tài)。

圖2 “政府支持+社區(qū)引資+居民參與”投保新模式

在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中,社區(qū)、相關(guān)部門、居民缺少經(jīng)驗,容易造成恐慌,而由地緣組織領(lǐng)導(dǎo)下脫敏應(yīng)急預(yù)警可以給出解決方案,地緣組織可以彌補(bǔ)政府宏觀調(diào)控的不足,同時憑借專業(yè)性和資源優(yōu)勢協(xié)助社區(qū)組織脫敏預(yù)警訓(xùn)練。如紐約創(chuàng)新預(yù)案演習(xí)方式,將無預(yù)警神秘病人演習(xí)應(yīng)用于基層社區(qū)醫(yī)療系統(tǒng)中,以評估社區(qū)衛(wèi)生中心應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。由此,可以鼓勵地緣組織在社區(qū)內(nèi)組織展開無預(yù)警的應(yīng)急訓(xùn)練,協(xié)助、指導(dǎo)社區(qū)和居民發(fā)現(xiàn)、上報、應(yīng)對、善后處理,提升其自救互救能力,增強(qiáng)社區(qū)居民應(yīng)對突發(fā)公共危機(jī)的心理素質(zhì)并減少突發(fā)事件來臨時的群眾性恐慌,達(dá)到脫敏的預(yù)期。根據(jù)每個社區(qū)的狀態(tài)及特點適時開展無預(yù)警演習(xí),在一定程度減少了應(yīng)急工作負(fù)荷量,也有效防止居民大規(guī)模恐慌而造成的次生災(zāi)害。

利益沖突無