張興無 邢 越

(中央民族大學(xué)，北京 100081)

民族經(jīng)濟(jì)政策指的是國(guó)家為了促進(jìn)、支持和幫助少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定并執(zhí)行的方針和措施。到目前為止，學(xué)者們分別從民族經(jīng)濟(jì)政策的層次[1]、作用[2]、穩(wěn)定性評(píng)估[3]、實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題[4]等方面展開研究。其中，有部分學(xué)者重點(diǎn)分析了民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)過程，如溫軍大致將民族經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)過程劃分為初步形成、曲折發(fā)展、停滯徘徊與恢復(fù)發(fā)展四個(gè)階段[5]；青覺等重點(diǎn)回顧了改革開放以來民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展和完善的過程[6]；張麗君對(duì)中華人民共和國(guó)成立60年來的民族經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了回顧，并對(duì)各階段的政策執(zhí)行情況進(jìn)行了評(píng)價(jià)[7]。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)民族經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)的研究主要分為兩種類型，一是按照時(shí)間歷程，將其劃分為若干階段，二是將“均衡”與“非均衡”作為劃分民族經(jīng)濟(jì)政策演變階段的依據(jù)，目前尚未涉足以政策過程理論視角分析民族經(jīng)濟(jì)政策的歷史演進(jìn)與內(nèi)在邏輯。民族經(jīng)濟(jì)政策是重要且特殊的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，其形成與演變具有長(zhǎng)期穩(wěn)定變遷伴隨短期躍遷的特征?；诖耍疚倪\(yùn)用“間斷-平衡”框架研究中華人民共和國(guó)成立以來民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)歷程。

一、 “間斷-平衡”框架理論及中國(guó)情境

“間斷-平衡”政策分析框架認(rèn)為，政策變遷過程在緩慢漸進(jìn)向前發(fā)展的過程中伴隨著短暫劇烈的重大變革時(shí)期?！伴g斷的平衡”最初描述進(jìn)化過程中物種大規(guī)模滅絕和替代的過程。20世紀(jì)90年代，美國(guó)學(xué)者鮑姆加特納和瓊斯發(fā)現(xiàn)政策變遷過程與生物進(jìn)化類似，也存在長(zhǎng)期漸進(jìn)演變與短期劇烈變化的特征，故借鑒生物學(xué)概念構(gòu)建出“間斷-平衡”框架并將其首次運(yùn)用到政策分析中。他們認(rèn)為：美國(guó)的政策制定具有長(zhǎng)期的漸進(jìn)變遷并伴隨短期的重大政策突變的特點(diǎn)，當(dāng)政策反對(duì)者力圖形成新的“政策圖景”時(shí)，有可能發(fā)生短期的政策突變。該理論框架包含以下幾個(gè)關(guān)鍵概念：(1)政策議定場(chǎng)所。政策議定場(chǎng)所包含“子系統(tǒng)政治”和“宏觀政治”，前者是由不同利益團(tuán)體主導(dǎo)形成的決策系統(tǒng)，后者由國(guó)家元首、立法機(jī)構(gòu)、政黨等政治制度構(gòu)成。公共問題首先進(jìn)入政策子系統(tǒng)進(jìn)行解決，若妥善解決，則政策漸進(jìn)變遷；不然，則進(jìn)入宏觀政治層面，政策表現(xiàn)為急劇變遷。(2)政策圖景。群體對(duì)同一政策問題會(huì)有不同政策圖景，這些相異的政策圖景之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。當(dāng)某一政策圖景的支持者占上風(fēng)時(shí)，該政策圖景所對(duì)應(yīng)的政策體系則鞏固平衡，當(dāng)反對(duì)者占上風(fēng)時(shí)，則平衡狀態(tài)被動(dòng)搖，進(jìn)而轉(zhuǎn)向反對(duì)者支持的政策圖景。政策平衡是政策壟斷的表現(xiàn)，政策平衡有賴于統(tǒng)一的價(jià)值理論、穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和政策圖景。(3)負(fù)反饋與正反饋。兩種反饋是政策間斷與平衡的作用機(jī)制。負(fù)反饋通過自我糾正和自我平衡使政策延續(xù)平衡、漸進(jìn)變遷，具體而言，前者指抵制變革、維持現(xiàn)狀，后者指不反對(duì)變革，使政策達(dá)到漸進(jìn)變遷的效果。正反饋恰相反，起到強(qiáng)化政策變革趨勢(shì)的作用。[8]

然而，“間斷-平衡”框架的理論假設(shè)構(gòu)建于美國(guó)政治制度結(jié)構(gòu)之上，和中國(guó)的決策體制不同。中國(guó)實(shí)行民主集中制，中國(guó)共產(chǎn)黨是處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨，框架中的“宏觀政治”和“子系統(tǒng)政治”不適用于中國(guó)國(guó)情，修正為官方?jīng)Q策系統(tǒng)和非官方?jīng)Q策系統(tǒng)更恰當(dāng)。[9]在公共決策中，官方?jīng)Q策系統(tǒng)發(fā)揮決定性作用，由專家學(xué)者、媒體、社會(huì)組織等構(gòu)成的非官方?jīng)Q策系統(tǒng)起到參與作用。因此，本文對(duì)“間斷-平衡”框架進(jìn)行了簡(jiǎn)化，去除了與中國(guó)政策決策不同的環(huán)節(jié)，保留了核心概念，具體如圖1所示。

圖1 調(diào)整后的間斷-平衡框架

二、 民族經(jīng)濟(jì)政策演進(jìn)的“間斷-平衡”分析

中華人民共和國(guó)成立以來，隨著社會(huì)發(fā)展情況變化，黨和國(guó)家對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)逐漸深化，中國(guó)的民族經(jīng)濟(jì)政策體系不斷更新完善。引起民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生轉(zhuǎn)變的具體原因主要有社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變、制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變等，據(jù)此將民族經(jīng)濟(jì)政策劃分為三個(gè)平衡期和兩個(gè)間斷期。1949年—1965年為第一個(gè)平衡期，以恢復(fù)民族地區(qū)生產(chǎn)為政策圖景。1966年—1977年為第一個(gè)間斷期，“階級(jí)斗爭(zhēng)”的政策圖景使初始的政策平衡遭遇挑戰(zhàn)。1978年—1990年為第二個(gè)平衡期，經(jīng)過兩年恢復(fù)和調(diào)整，國(guó)家開始實(shí)行改革開放，政策圖景重新回到發(fā)展經(jīng)濟(jì)。1991年—1999年為第二個(gè)間斷期，由于東西部發(fā)展客觀上的不平衡，促使“均衡發(fā)展”政策圖景的支持力量更強(qiáng)，之后國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策更加重視西部民族地區(qū)的發(fā)展。2000年至今為第三個(gè)平衡期，該階段政策圖景為“協(xié)調(diào)發(fā)展”。西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施使西部民族地區(qū)得到快速發(fā)展。2017年，黨的十九大報(bào)告提出“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”，為民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展賦予新內(nèi)涵。因此，本文旨在深入探討中國(guó)民族經(jīng)濟(jì)政策演變過程中的平衡與間斷，探究促使民族經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生變化的原因。

(一)1949年—1965年政策平衡期

1.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和民族區(qū)域自治制度構(gòu)成制度基礎(chǔ)

中華人民共和國(guó)成立以后，逐步建立并健全了以高度集中為特點(diǎn)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，這一體制對(duì)于維護(hù)國(guó)家政權(quán)、恢復(fù)與發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用。1949年，《共同綱領(lǐng)》作出規(guī)定，對(duì)少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行民族區(qū)域自治制度，根據(jù)民族聚居地的人口數(shù)量和區(qū)域面積建立民族區(qū)域自治機(jī)關(guān)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和民族區(qū)域自治制度共同形成這一時(shí)期穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)。

2.以“恢復(fù)經(jīng)濟(jì)”為政策圖景

中華人民共和國(guó)成立后，一些地區(qū)的少數(shù)民族群眾在經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展方面仍面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，恢復(fù)生產(chǎn)與建設(shè)、建立各民族平等關(guān)系、滿足基本生活需求成為這一時(shí)期民族經(jīng)濟(jì)政策的重點(diǎn)方向。1952年，中央關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)五年計(jì)劃的若干原則性意見明確指出，各省、自治區(qū)應(yīng)全力推行民族區(qū)域自治；在制定計(jì)劃時(shí)，必須綜合考慮少數(shù)民族的需求和愿望，充分考慮各民族當(dāng)前發(fā)展階段的特點(diǎn)和具體情況；必須根據(jù)可能實(shí)現(xiàn)的條件來制定計(jì)劃，切忌提出空洞、難以實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃。由此可見，當(dāng)時(shí)政府在民族地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)工作的原則是以計(jì)劃手段為主，根據(jù)民族地區(qū)的具體情況，協(xié)助其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展。

3.圍繞“恢復(fù)經(jīng)濟(jì)”的政策圖景，形成政策壟斷

在此期間，國(guó)家為恢復(fù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，從財(cái)政政策、工農(nóng)業(yè)政策、稅收政策和貿(mào)易政策等方面為民族地區(qū)提供幫助。比如，1955年，針對(duì)民族地區(qū)地廣人稀、自然條件嚴(yán)苛及各民族生活風(fēng)俗存在差異的情況，設(shè)立了“民族地區(qū)補(bǔ)助費(fèi)”政策。為推動(dòng)民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)的發(fā)展，自1953年開始，國(guó)家實(shí)施了一系列減稅政策，對(duì)于牧區(qū)采取了比農(nóng)區(qū)和城市更輕的稅收政策。農(nóng)牧業(yè)政策以“休養(yǎng)生息”為主導(dǎo)原則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，實(shí)施“靠山吃山、靠水吃水、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧”的政策方針。在“一五”計(jì)劃期間，國(guó)家還特別關(guān)注民族地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，在156個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目中，有44個(gè)項(xiàng)目被安排在了民族地區(qū)。此外，國(guó)家還新建了8條鐵路干線，其中有5條直接連接或穿越民族地區(qū)。通過“一五計(jì)劃”，在民族地區(qū)有計(jì)劃地投資興辦現(xiàn)代工業(yè)，這使民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生改變，并且極大地推動(dòng)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。民族貿(mào)易政策方面，對(duì)于農(nóng)牧區(qū)居民居住較為分散、交通極為困難的實(shí)際情況，國(guó)家借鑒了隨軍貿(mào)易的方式，在民族地區(qū)建立與發(fā)展國(guó)營(yíng)貿(mào)易機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大民族地區(qū)的商業(yè)網(wǎng)絡(luò)；幫助民族地區(qū)恢復(fù)和建立定期市集，扶持民族手工業(yè)；同時(shí)，對(duì)民族貿(mào)易企業(yè)給予價(jià)格補(bǔ)貼、利潤(rùn)留成等特殊照顧。這些政策的執(zhí)行，對(duì)加強(qiáng)民族關(guān)系和民族團(tuán)結(jié)，恢復(fù)和建設(shè)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)，都產(chǎn)生了積極的影響。

4.政策平衡遭遇挑戰(zhàn)，負(fù)反饋?zhàn)饔玫种谱兏?/p>

1958年—1960年全國(guó)開展“大躍進(jìn)”社會(huì)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，該階段政府為盡快實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高指標(biāo)，造成經(jīng)濟(jì)工作中的急于求成，此前的政策平衡遭遇挑戰(zhàn)。1960年，中央工作會(huì)議對(duì)“大躍進(jìn)”期間出現(xiàn)的問題進(jìn)行了及時(shí)的糾偏，在民族地區(qū)關(guān)閉了一些技術(shù)落后、原料短缺、虧損嚴(yán)重的企業(yè)，大力發(fā)展了一批涉及農(nóng)牧業(yè)的工商業(yè)，并利用當(dāng)?shù)氐馁Y源條件，大力發(fā)展了一批輕工、民族特需品工業(yè)。該階段制度結(jié)構(gòu)與政策圖景依舊延續(xù)上一階段，民族經(jīng)濟(jì)政策體系中關(guān)于對(duì)民族地區(qū)特殊照顧的部分延續(xù)上一階段，政策漸進(jìn)變遷。但此時(shí)期偏離了“實(shí)事求是”的價(jià)值理念，工農(nóng)業(yè)政策在“大躍進(jìn)”時(shí)期體現(xiàn)出急于求成的特點(diǎn)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，中央政府糾正“浮夸風(fēng)”回歸“實(shí)事求是”的工作作風(fēng)，從而鞏固了政策平衡。

(二)1966年—1977年政策間斷期

1.政策圖景發(fā)生改變——“階級(jí)斗爭(zhēng)”

始于1966年的“十年動(dòng)亂”擾亂了國(guó)家經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，民族經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施受到影響。這一階段出現(xiàn)了新的政策圖景——“階級(jí)斗爭(zhēng)”。這一時(shí)期，“階級(jí)斗爭(zhēng)”與“發(fā)展生產(chǎn)”的政策圖景產(chǎn)生矛盾，“階級(jí)斗爭(zhēng)”的政策圖景支持力量更強(qiáng)，初始的民族經(jīng)濟(jì)政策平衡狀態(tài)遭遇挑戰(zhàn)，政策壟斷被打破。當(dāng)時(shí)，民族特需用品以封、資、修的理由普遍停產(chǎn)。在牧區(qū)采取“以農(nóng)擠牧”的不正確做法，片面強(qiáng)調(diào)各省區(qū)糧食自給，大面積開墾草地、林地。同時(shí)也存在著不顧當(dāng)?shù)氐奶厥庑?，出現(xiàn)主觀愿望與實(shí)際不符的情況，給民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是對(duì)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)造成了很大的損失?！笆陝?dòng)亂”對(duì)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響，但也促使社會(huì)形成反思潮流，推動(dòng)未來政策圖景發(fā)生變化，從而促使民族經(jīng)濟(jì)政策的演變發(fā)生躍遷。

2.原政策壟斷崩潰

這個(gè)階段的民族經(jīng)濟(jì)政策受到了“十年動(dòng)亂”的影響。首先是忽視了民族地區(qū)的特殊情況。在農(nóng)業(yè)政策方面，放棄牧區(qū)的“以牧為主”方針，采取“以農(nóng)擠牧”政策來大規(guī)模開墾草地，這造成了草原荒漠化問題的嚴(yán)重惡化，同時(shí)也導(dǎo)致了牲畜數(shù)量的急劇減少，給民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的破壞。與此同時(shí)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過分強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，造成了嚴(yán)重的森林破壞和水土流失，森林資源也因此急劇減少。其次是對(duì)生態(tài)保護(hù)和資源浪費(fèi)的忽視。在“大躍進(jìn)”時(shí)期，由于國(guó)家采取了“全黨全民大辦工業(yè)”政策方針，導(dǎo)致民族地區(qū)資源被大量浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。不過，此階段的大、小三線建設(shè)大大改善了中國(guó)工業(yè)的布局，在民族地區(qū)建立了門類齊全的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，推動(dòng)了民族地區(qū)的中小型工業(yè)快速發(fā)展，為今后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.正反饋?zhàn)饔茫邎D景再次發(fā)生變化

1977年，黨的第十一次全國(guó)代表大會(huì)重申了“把我國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是主要任務(wù)之一，從而動(dòng)搖了以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的基本路線。發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支持性力量增強(qiáng)，正反饋?zhàn)饔檬沟谜邎D景發(fā)生改變，民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)進(jìn)入下一個(gè)平衡期。

(三)1978年-1990年政策平衡期

1.制度結(jié)構(gòu)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和民族區(qū)域自治制度

改革開放以前，民族經(jīng)濟(jì)政策以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和民族區(qū)域自治制度為制度基礎(chǔ)。改革開放之后，國(guó)家開始經(jīng)濟(jì)體制改革，逐步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與民族區(qū)域自治制度成為這一階段政策平衡期的制度基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變引入了市場(chǎng)因素和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這體現(xiàn)在該階段的民族經(jīng)濟(jì)政策中，具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的民族經(jīng)濟(jì)政策逐漸失去功用，進(jìn)而被取代。

2.政策圖景：發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)明確提出要將中國(guó)建設(shè)成一個(gè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，揭開了改革開放的序幕。1981年，黨的十一屆六中全會(huì)提出，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾。這一時(shí)期，國(guó)家總體的政策圖景已經(jīng)由“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

十一屆三中全會(huì)之后，針對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族本身的發(fā)展程度較低、基礎(chǔ)建設(shè)較差、貧困區(qū)域較大、商品經(jīng)濟(jì)較落后等一系列問題，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)的發(fā)展作出了總的指示：要在國(guó)家的扶持下，繼續(xù)實(shí)行改革開放政策，提高民族地區(qū)自立自強(qiáng)的能力，發(fā)揮各族人民的智慧，經(jīng)過艱苦的長(zhǎng)期的努力，使各個(gè)民族整體發(fā)展起來，并逐漸融入全國(guó)的發(fā)展之中，逐漸縮小與全國(guó)其他地區(qū)的差距。此階段的目標(biāo)是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，通過改革開放，激發(fā)民族地區(qū)自身的發(fā)展動(dòng)力，從而跟上全國(guó)發(fā)展的步伐，提倡國(guó)家?guī)椭c自力更生相結(jié)合。

3.圍繞“發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”政策圖景，形成政策壟斷

此階段的民族經(jīng)濟(jì)政策在原先的基礎(chǔ)上，增加了扶貧政策和對(duì)外開放政策兩方面內(nèi)容，而且財(cái)政扶持政策、稅收扶持政策以及工農(nóng)業(yè)政策的實(shí)施增加了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。

在財(cái)政方面，國(guó)家開始實(shí)施了“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制，然而對(duì)于民族地區(qū)依然采取了“適當(dāng)照顧”的政策。為了照顧內(nèi)蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏等五個(gè)自治區(qū)以及青海、云南和貴州等三個(gè)多民族省份，國(guó)家除了實(shí)施每年遞增百分之十的定額補(bǔ)助政策外，還特別設(shè)立了“發(fā)展基金”“邊境事業(yè)補(bǔ)助費(fèi)”等專項(xiàng)資金。1979年到1985年這段時(shí)間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起，國(guó)家對(duì)相對(duì)貧困的民族地區(qū)新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了所得稅減免政策，民族貿(mào)易三照顧縣的企業(yè)和邊境貿(mào)易企業(yè)可以適度減免稅收。[10]扶貧方面，包括在少數(shù)民族貧困地區(qū)減免貧困戶農(nóng)牧業(yè)稅、給予農(nóng)用物資分配比例照顧等。為改善貧困民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，政府一方面設(shè)立了“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)資金和溫飽資金，以提供資金支持；另一方面，還實(shí)施了一系列扶貧計(jì)劃，如從20世紀(jì)80年代起實(shí)施的“以工代賑”計(jì)劃，80年代末的“溫飽工程”計(jì)劃。

在農(nóng)業(yè)方面，改革開放后，牧區(qū)實(shí)行“草場(chǎng)公有、承包經(jīng)營(yíng)、牲畜作價(jià)、戶有戶養(yǎng)”的生產(chǎn)責(zé)任制。在工業(yè)方面，國(guó)家立足資源優(yōu)勢(shì)和民族產(chǎn)業(yè)布局建設(shè)，調(diào)整以重工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大民族生產(chǎn)生活所需的日用消費(fèi)品和特需品生產(chǎn)。自改革開放以來，民族地區(qū)實(shí)行了“雙向開放”政策——內(nèi)部橫向合作和相互支持，外部全面開放，不斷促進(jìn)邊境貿(mào)易的發(fā)展。自20世紀(jì)70年代末開始，國(guó)家組織內(nèi)陸省份對(duì)邊疆民族地區(qū)進(jìn)行對(duì)口支援，致力于先富帶動(dòng)后富，促進(jìn)地區(qū)間共同富裕。

(四)1991年—1999年政策間斷期

20世紀(jì)80年代，鄧小平提出“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想，即讓沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，再對(duì)內(nèi)陸進(jìn)行反哺，并鼓勵(lì)沿海地區(qū)對(duì)內(nèi)陸地區(qū)給予大力的支持。區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施在當(dāng)時(shí)具有積極作用，不僅促進(jìn)了東部地區(qū)的率先發(fā)展，而且?guī)?dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高。但區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略客觀上加劇了東西部發(fā)展的不平衡，因此，黨和國(guó)家的政策圖景開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從“適度傾斜”向“均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)變。1990年底，中共中央審議并通過了“八五計(jì)劃”，計(jì)劃中提出，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局朝著合理分工、各展其長(zhǎng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)。1999年，中央提出實(shí)施“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”，標(biāo)志著“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略思想從“第一個(gè)大局”向“第二個(gè)大局”轉(zhuǎn)變。西部大開發(fā)的實(shí)施，緩解了西部與東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度上的差距，尤其為西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了千載難逢的機(jī)遇。

(五)2000年至今政策平衡期：協(xié)調(diào)發(fā)展階段的民族經(jīng)濟(jì)政策

1.政策圖景：協(xié)調(diào)發(fā)展

20世紀(jì)90年代初，我國(guó)取得了“第一個(gè)大局”的基本實(shí)現(xiàn)，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)，從而拉大了東西部的差距。為了解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)不均衡問題，“八五計(jì)劃”和“九五計(jì)劃”提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總原則和二十字原則，分別為“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、利益兼顧、共同富?！焙汀敖y(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展”。至此，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展階段，國(guó)家開始重視西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2000年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》出臺(tái)，提出了包括改善營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等諸多政策。2012年《西部大開發(fā)“十二五規(guī)劃”》又對(duì)西部地區(qū)發(fā)展新型工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等提出更多的戰(zhàn)略目標(biāo)。“興邊富民”行動(dòng)作為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的配套性工程，于1998年由國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)啟動(dòng)，它的目標(biāo)是通過增加對(duì)邊境地區(qū)的投資和援助，使邊境民族地區(qū)盡快脫離貧窮落后的狀態(tài)，逐漸縮小與先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)富民、興邊、強(qiáng)國(guó)、睦鄰的目標(biāo)。2017年，《西部大開發(fā)“十三五規(guī)劃”》提出了“確保全面建成小康社會(huì)”的總體要求，并提出了“以創(chuàng)新為動(dòng)力”的新思路，推動(dòng)了西部大開發(fā)向縱深發(fā)展。此間，“一帶一路”建設(shè)助推新時(shí)代民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開放，“一帶一路”倡議使位于邊緣地帶的民族地區(qū)成為新一輪開放發(fā)展的前沿與中心地帶。

2.“中華民族共同體意識(shí)”的提出促使民族經(jīng)濟(jì)政策漸進(jìn)變遷

“中華民族共同體意識(shí)”是在2014年中央新疆工作座談會(huì)上首次正式提出的。作為新的政策圖景，“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”推進(jìn)了“協(xié)調(diào)發(fā)展”政策圖景的進(jìn)一步深化，實(shí)現(xiàn)了政策的漸進(jìn)變遷。經(jīng)過70多年的發(fā)展，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大的變化。從中華人民共和國(guó)成立初期的百?gòu)U待興，到逐漸構(gòu)建完善的工業(yè)體系，再到邁向信息化社會(huì)，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的融合度日益提高。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)各民族之間的交往、交流和交融，以鑄牢中華民族共同體意識(shí)，促使各個(gè)民族像石榴籽一樣緊密聯(lián)系在一起。在構(gòu)建中華民族共同體的過程中，民族間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)和諧發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。

2011年，我國(guó)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》，當(dāng)中劃定的區(qū)域里有11個(gè)是民族地區(qū)，這些地區(qū)也是全國(guó)最為突出的扶貧重點(diǎn)地區(qū)。在全國(guó)共592個(gè)扶貧重點(diǎn)縣中，有267個(gè)位于民族地區(qū)；在全國(guó)30000個(gè)貧困村中，有13158個(gè)是少數(shù)民族聚居村。2017年，我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，黨的十九大提出了我國(guó)當(dāng)前社會(huì)所面臨的主要矛盾，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國(guó)家從支持民族地區(qū)整體發(fā)展轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧，關(guān)注貧困地區(qū)和弱勢(shì)群體的發(fā)展。截至2020年底，各民族地區(qū)已順利完成脫貧目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，民族地區(qū)的232個(gè)貧困縣全部摘掉貧困帽，民族地區(qū)的區(qū)域整體貧困徹底消除，從而為民族地區(qū)的平衡和充分發(fā)展提供了強(qiáng)大力量。未來，黨和國(guó)家將把關(guān)注點(diǎn)放在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上，根據(jù)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，努力實(shí)現(xiàn)共同富裕的遠(yuǎn)景目標(biāo)，開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化社會(huì)主義國(guó)家的新征程。

三、結(jié)語(yǔ)

通過對(duì)“間斷-平衡”框架的使用和分析，可以發(fā)現(xiàn)，民族經(jīng)濟(jì)政策在演進(jìn)過程中，具有短期間斷和長(zhǎng)周期漸進(jìn)變遷的特征。本文認(rèn)為：(1)中華人民共和國(guó)成立以來，國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)經(jīng)歷了三個(gè)平衡期，分別是以“恢復(fù)生產(chǎn)”為政策圖景的平衡期(1949年—1965年)、以“發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”為政策圖景的平衡期(1978年—1990年)、以“協(xié)調(diào)發(fā)展”為政策圖景的平衡期(2000年至今)。在長(zhǎng)期的漸進(jìn)變遷中，存在兩個(gè)間斷期，分別是1966年—1977年政策圖景由“恢復(fù)生產(chǎn)”向“階級(jí)斗爭(zhēng)”轉(zhuǎn)變的間斷期，以及1991年—1999年政策圖景由“發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”向“均衡發(fā)展”轉(zhuǎn)變的間斷期。(2)政策圖景的變化與民族經(jīng)濟(jì)政策間斷平衡演變過程基本吻合，反映了不同時(shí)期黨和政府有關(guān)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展思想的變化，進(jìn)而直接影響了民族經(jīng)濟(jì)政策的演變。(3)政策圖景的轉(zhuǎn)變是民族經(jīng)濟(jì)政策變化的重要原因。制度結(jié)構(gòu)的變化也是影響民族經(jīng)濟(jì)政策變化的重要因素，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變使得民族經(jīng)濟(jì)政策增加了市場(chǎng)因素。價(jià)值理念的統(tǒng)一也同樣重要，對(duì)于公平與效率何者優(yōu)先的問題，不同時(shí)期的價(jià)值理念表現(xiàn)不同，價(jià)值理念的轉(zhuǎn)變使得新時(shí)期民族經(jīng)濟(jì)政策更加關(guān)注扶貧和鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域。