黃濟(jì)深，譚羚雁

（中國(guó)刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110854）

隨著我國(guó)社會(huì)步入數(shù)字化轉(zhuǎn)型期，市域警務(wù)治理亦朝著數(shù)據(jù)化、智能化與精準(zhǔn)化的方向改革與發(fā)展。如何更好地運(yùn)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)賦能市域警務(wù)治理，探索契合當(dāng)前市域警務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的治理范式與進(jìn)路已經(jīng)成為公安學(xué)界需要思考的重要時(shí)代命題。當(dāng)前，基于整體性治理理念的數(shù)字智治改革蔚然成風(fēng)，其在數(shù)據(jù)共通共享、風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)感知、部門(mén)資源整合、體制機(jī)制創(chuàng)新及流程合理高效等方面有不可比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，對(duì)推動(dòng)市域警務(wù)治理向智能、精準(zhǔn)、高效轉(zhuǎn)型具有重要意義。

一、市域警務(wù)治理現(xiàn)代化問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)城市化的不斷提升，市域?qū)蛹?jí)的公共事務(wù)和社會(huì)問(wèn)題急劇增加，城市治理已經(jīng)成為具體落實(shí)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑選擇。如何進(jìn)一步推進(jìn)以人為核心的韌性城市建設(shè)，增強(qiáng)城市社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)控制能力，并通過(guò)市域社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制的改進(jìn)強(qiáng)化治理能力[1]，最終實(shí)現(xiàn)城市治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，日益成為理論學(xué)界和實(shí)踐領(lǐng)域的熱議話題。作為對(duì)城市社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新優(yōu)化與調(diào)整，市域社會(huì)治理既能系統(tǒng)地統(tǒng)籌各方資源，又能有效應(yīng)對(duì)治理活動(dòng)過(guò)程中出現(xiàn)的常態(tài)化與非常態(tài)化狀況[2]。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的改革發(fā)展不僅正當(dāng)其時(shí)，也勢(shì)在必行。

在建設(shè)更高水平平安中國(guó)的總體目標(biāo)要求下，市域警務(wù)治理作為市域社會(huì)治理中的重要一環(huán)，其發(fā)展成效不僅關(guān)乎城市社會(huì)的平穩(wěn)安全有序，還直接決定良好的市域社會(huì)治理局面能否形成。因此，市域警務(wù)治理隨著市域社會(huì)治理這一重要時(shí)代命題的提出逐漸成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，市域警務(wù)治理的現(xiàn)代化也成為踐行更高水平平安中國(guó)建設(shè)理念的題中應(yīng)有之義。當(dāng)前的市域警務(wù)治理應(yīng)當(dāng)與國(guó)家治理以及市域治理的總體格局同頻同振，以實(shí)現(xiàn)自身體系和能力現(xiàn)代化為目標(biāo)指引，對(duì)原有事關(guān)公共安全和治安秩序的一系列體制和機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性重塑，從而有效地履行好治安行政與刑事司法職能[3]。具體而言，市域警務(wù)治理的核心之義就在于以市域社會(huì)治理為宏觀政策指引，以構(gòu)建多元治理網(wǎng)絡(luò)、推動(dòng)智慧警務(wù)建設(shè)等治理手段和方式為依托，對(duì)城市場(chǎng)域內(nèi)有關(guān)公共安全的各類矛盾與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行從源頭至末梢的全流程處理，從而更好地助推城市現(xiàn)代化發(fā)展與建設(shè)。加強(qiáng)市域警務(wù)治理現(xiàn)代化的理論研究，對(duì)實(shí)現(xiàn)城市總體穩(wěn)定運(yùn)行與高速發(fā)展具有重要意義。

二、市域警務(wù)治理現(xiàn)代化的發(fā)展困境

步入新發(fā)展階段后，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展直接催動(dòng)我國(guó)城市化發(fā)展速度持續(xù)提升，具體表現(xiàn)在兩個(gè)向度：一是在城市數(shù)量上，大型城市與超大城市數(shù)量呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；二是在城市規(guī)模上，治理范圍與管轄區(qū)域逐步擴(kuò)大，城鎮(zhèn)一體化特征顯著。市域警務(wù)治理在此進(jìn)程中也有巨大的變革與創(chuàng)新，如管理體制逐步優(yōu)化、治理效能顯著增強(qiáng)等。雖然當(dāng)前的市域警務(wù)治理活動(dòng)初具規(guī)模，但城市系統(tǒng)的復(fù)雜性與發(fā)展的迅猛性也為市域警務(wù)治理帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，如持續(xù)增長(zhǎng)的人口數(shù)量所帶來(lái)的管理要素激增、群眾服務(wù)需求總量較大、治安隱患與風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力有限等[4]。這無(wú)疑對(duì)市域警務(wù)治理模式改革以及現(xiàn)代化治理能力的提升提出了極大挑戰(zhàn)。

（一）警務(wù)治理能力有限，無(wú)法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)龐大的城市治理要素

城市治理要素主要包括人口、車輛、建筑設(shè)施及新興產(chǎn)業(yè)與行業(yè)等，新態(tài)勢(shì)下城市化進(jìn)程給市域警務(wù)治理帶來(lái)的主要風(fēng)險(xiǎn)就是治理要素?cái)?shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)上漲之勢(shì)。此外，各個(gè)要素也并非獨(dú)立存在，而是縱橫交錯(cuò)，且易形成風(fēng)險(xiǎn)的集聚效應(yīng)。而在縱向治理層級(jí)之中，城市處于承上啟下的位置，直接導(dǎo)致越來(lái)越多的治理要素聚集于市域?qū)蛹?jí)，這就對(duì)市域公安機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略規(guī)劃、執(zhí)法勤務(wù)和保障監(jiān)督等警務(wù)治理能力提出了更高要求。然而，面對(duì)日益龐雜的治理要素，市域公安機(jī)關(guān)雖進(jìn)行了一定的組織變革，但因其在治理能力上仍存在一定程度的局限性，導(dǎo)致無(wú)法對(duì)城市要素進(jìn)行系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可能會(huì)出現(xiàn)警務(wù)運(yùn)行機(jī)制不夠流暢、警務(wù)智能化程度不高、對(duì)要素背后的風(fēng)險(xiǎn)察覺(jué)不夠靈敏、對(duì)非傳統(tǒng)警情與新型犯罪處置不夠得當(dāng)?shù)缺撞　?/p>

（二）警務(wù)治理模式遲緩，無(wú)法適應(yīng)飛速變動(dòng)的城市治理場(chǎng)景

城市治理場(chǎng)景主要指由時(shí)間、地點(diǎn)等特定場(chǎng)景元素以及政府、公眾及其他利益主體之間的關(guān)系和行為所構(gòu)成的具體畫(huà)面或特定過(guò)程。信息技術(shù)的迭代升級(jí)直接推動(dòng)城市治理場(chǎng)景飛速變動(dòng)，以網(wǎng)約車、共享電動(dòng)車、移動(dòng)支付工具、電商直播等為代表的新興生活場(chǎng)景與方式層出不窮，一方面推動(dòng)了城市的迅猛發(fā)展，另一方面也帶來(lái)了一系列市域警務(wù)治理的新難點(diǎn)和痛點(diǎn)。面對(duì)這些新興的城市治理場(chǎng)景，市域公安機(jī)關(guān)仍然按照以往傳統(tǒng)的警務(wù)治理模式開(kāi)展工作，在一定程度上會(huì)暴露出信息手段應(yīng)用范圍有限、情報(bào)收集質(zhì)量不高、主動(dòng)型警務(wù)模式建立尚未完善、警務(wù)體系運(yùn)行缺乏問(wèn)題導(dǎo)向等問(wèn)題，致使警務(wù)模式發(fā)展相對(duì)遲緩。其引發(fā)的結(jié)果就是警務(wù)治理模式的變革程度落后于城市治理場(chǎng)景的高速變化，最終對(duì)良好市域社會(huì)治理局面的形成造成了一定的影響。

（三）警務(wù)治理體制僵化，無(wú)法解決高度跨界的城市治理問(wèn)題

城市化進(jìn)程的持續(xù)加速使市域警務(wù)治理問(wèn)題愈發(fā)復(fù)雜，逐步呈現(xiàn)出“三跨”特征——跨職能部門(mén)、跨管轄區(qū)域和跨上下層級(jí)。雖然市域公安機(jī)關(guān)的警務(wù)治理體制進(jìn)行了一定的調(diào)整，但仍然存在僵化等問(wèn)題，對(duì)有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的市域警務(wù)治理問(wèn)題會(huì)產(chǎn)生一定的阻礙，具體表現(xiàn)為：一是當(dāng)前的體制本質(zhì)上仍然是以科層制為基礎(chǔ)，由縱橫兩個(gè)維度共同構(gòu)成一個(gè)指揮系統(tǒng)。在數(shù)據(jù)化背景下，這種傳統(tǒng)體制暴露出來(lái)的問(wèn)題是職能部門(mén)之間缺乏信息傳遞的媒介和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的中樞，從而導(dǎo)致部門(mén)職責(zé)交叉、職能分散、責(zé)任推諉，在應(yīng)對(duì)具有高度跨界性特征的治理問(wèn)題時(shí)會(huì)顯得力不從心，最終使警務(wù)治理出現(xiàn)盲區(qū)。二是在現(xiàn)行警務(wù)治理體制框架下，“行政包干制”這一現(xiàn)象仍然存在，具體來(lái)講就是上級(jí)公安機(jī)關(guān)將治理任務(wù)和責(zé)任以“發(fā)包”的形式傳遞到下級(jí)公安機(jī)關(guān)，而下級(jí)公安機(jī)關(guān)自身的治理能力較弱、可調(diào)動(dòng)的治理資源較少，直接導(dǎo)致其出現(xiàn)職責(zé)任務(wù)與能力失去平衡的組織情境[5]，最終將影響治理的效能。

三、整體性智治：市域警務(wù)治理現(xiàn)代化路徑的一種思路

市域警務(wù)治理雖初具成效，但仍然存在諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙其自身治理效能的提升。因此，在頂層設(shè)計(jì)上，需要轉(zhuǎn)變新的治理思維，構(gòu)建新的治理范式。整體性智治作為整體性治理理論與新發(fā)展階段下信息技術(shù)變革相耦合的治理模式，能夠以韌性、敏捷與智慧的治理優(yōu)勢(shì)解決掣肘當(dāng)前市域警務(wù)治理發(fā)展的問(wèn)題與弊病，并有效助推市域警務(wù)治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

（一）整體性智治的概念內(nèi)涵與基本特征

隨著數(shù)字化時(shí)代的來(lái)臨，“效率悖論”①“效率悖論”是指在傳統(tǒng)科層體制中，專業(yè)化分工雖然實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)的有序化，但會(huì)導(dǎo)致部門(mén)擴(kuò)張以及交叉重疊，出現(xiàn)溝通障礙和協(xié)調(diào)困難，從而降低組織整體效率。、“責(zé)任悖論”②“責(zé)任悖論”是指在傳統(tǒng)科層體制中，通過(guò)建立問(wèn)責(zé)機(jī)制為責(zé)任人提供動(dòng)力與壓力，進(jìn)而保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而在實(shí)踐中，由于不當(dāng)激勵(lì)，問(wèn)責(zé)不但沒(méi)能促使組織任務(wù)有效完成，反倒催生大量的避責(zé)行為。和“封閉與刻板”③“封閉”是指在傳統(tǒng)科層制體系中，組織缺乏與外界的溝通交流，表現(xiàn)出明顯的封閉特征。“刻板”是指?jìng)鹘y(tǒng)科層體制在運(yùn)行過(guò)程中，行政人員往往死板地執(zhí)行行政命令，缺乏自主決策權(quán)，表現(xiàn)出死板、低效以及嚴(yán)重缺乏組織活力等特征。等傳統(tǒng)科層制管理體系的弊病逐步暴露，治理活動(dòng)出現(xiàn)明顯的碎片化④“碎片化”原意是指完整的事物破成若干零片或碎塊。本文是將“碎片化”一詞置于公共管理的范疇之中，其內(nèi)涵是各行政部門(mén)的功能、權(quán)力與資源等方面不但在數(shù)量特征上表現(xiàn)為大量的碎片，而且功能上也存在彼此交叉重疊的現(xiàn)象。此外，在實(shí)現(xiàn)組織行政目標(biāo)的過(guò)程中也缺乏協(xié)同。特征。而云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興智能技術(shù)大大降低了部門(mén)內(nèi)部以及部門(mén)與部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)成本，使得治理體系逐步向整體化方向發(fā)展，形成一個(gè)內(nèi)部構(gòu)成要素緊密聯(lián)系的整體，有效地解決碎片化治理的難題[6]。此種既體現(xiàn)出整體性（破解碎片化治理難題），又具有智慧性（新興智能技術(shù)廣泛應(yīng)用）的新興治理范式，學(xué)界稱其為“整體性智治”。具體來(lái)說(shuō)，整體性智治的核心內(nèi)涵是：將云計(jì)算、人工智能、大數(shù)據(jù)等新一代的信息技術(shù)深度嵌入到政府的治理體系與制度結(jié)構(gòu)中，從而促進(jìn)智治與傳統(tǒng)治理深度融合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共通共享、流程再造優(yōu)化、主動(dòng)精準(zhǔn)處置等預(yù)期治理效果。依托于整體治理與智慧治理的深度耦合[7]，整體性智治已然成為市域警務(wù)治理的新思路與新方向（見(jiàn)圖1）。

圖1 整體性智治的產(chǎn)生機(jī)理和概念內(nèi)涵示意圖

整體性智治的基本特征主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是整體性，即通過(guò)協(xié)同、聯(lián)動(dòng)等機(jī)制設(shè)計(jì)，整合各類治理資源以及要素，打破治理過(guò)程中人為設(shè)置或自然存在的界限與壁壘，重點(diǎn)解決治理活動(dòng)的碎片化頑疾；二是智慧性，通過(guò)治理過(guò)程中的技術(shù)嵌套，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市問(wèn)題的精準(zhǔn)識(shí)別感知，并運(yùn)用模型與算法提出有效處置對(duì)策與解決方案，從而實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)的智慧化與智能化；三是全周期性，作為一個(gè)不斷動(dòng)態(tài)調(diào)適、形成周期性的治理循環(huán)，整體性智治應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警—問(wèn)題研判—資源整合—問(wèn)題處置—復(fù)盤(pán)優(yōu)化”等各個(gè)環(huán)節(jié)之間組成的閉環(huán)管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)從源頭到末梢的全過(guò)程治理，提高治理效能，促進(jìn)善治局面的形成。

（二）整體性智治框架下市域警務(wù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)選擇

在當(dāng)前的市域警務(wù)治理活動(dòng)過(guò)程中，出現(xiàn)了如警務(wù)治理能力不足、警務(wù)治理模式滯后以及警務(wù)治理體制僵化等弊病與困境。而這些都?xì)w咎于以往如人力密集、粗放投入、被動(dòng)應(yīng)對(duì)、部門(mén)掣肘和經(jīng)驗(yàn)決策等傳統(tǒng)治理模式的阻礙。對(duì)此，整體性智治作為一種新興治理范式，將有效解決因傳統(tǒng)治理模式所帶來(lái)的治理矛盾、困境與難題，并最大限度避地免治理資源的浪費(fèi)。在整體性智治的理論嵌入與指導(dǎo)下，市域警務(wù)治理應(yīng)從以下五個(gè)維度轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理模式，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的優(yōu)化（見(jiàn)圖2）。

圖2 整體性智治框架下市域警務(wù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)選擇示意圖

1.從人力密集轉(zhuǎn)變?yōu)橹悄苤卫?/p>

人力密集型警務(wù)治理模式依靠的是投入大量警力，而非借助新興的智能警務(wù)技術(shù)裝備與設(shè)施開(kāi)展偵查辦案、治安秩序管理等警務(wù)工作。這種傳統(tǒng)的依靠人力投入的警務(wù)治理模式忽視了新一代智能技術(shù)的關(guān)鍵作用，導(dǎo)致的直接后果就是治理活動(dòng)粗放且收效甚微。在整體性智治的框架下，市域警務(wù)治理向“智能治理”轉(zhuǎn)型，即推進(jìn)智能技術(shù)與市域警務(wù)治理場(chǎng)景深度耦合，重視機(jī)器智能與社會(huì)智能的交互整合及互相賦能。在智能治理的目標(biāo)指引下，市域警務(wù)治理活動(dòng)將借助統(tǒng)一的公安云計(jì)算平臺(tái)與數(shù)據(jù)中心，為各類型公安信息化系統(tǒng)資源創(chuàng)造統(tǒng)一、高效、精細(xì)、安全的運(yùn)算環(huán)境[8]，最終可以有效解決部門(mén)之間信息交流不暢等問(wèn)題，同時(shí)也避免了不必要的“人海戰(zhàn)術(shù)”以及警力資源的浪費(fèi)，從而實(shí)現(xiàn)市域警務(wù)治理的智能化轉(zhuǎn)型，形成良好的市域社會(huì)智治局面。

2.從粗放投入轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)治理

作為城市治理的高級(jí)階段，城市精細(xì)化治理是實(shí)現(xiàn)城市治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然要求。然而，市域警務(wù)治理過(guò)程中仍存在不做系統(tǒng)規(guī)劃、一味地投入新興裝備與設(shè)施卻缺乏精細(xì)管理的問(wèn)題，直接導(dǎo)致警務(wù)科技投入與產(chǎn)出不成正比、資源被大量浪費(fèi)。基于整體性智治的理論框架，市域公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)警務(wù)治理精細(xì)化，促進(jìn)市域警務(wù)精細(xì)治理局面的形成。精細(xì)治理的關(guān)鍵作用就在于：一是能夠?qū)崿F(xiàn)各類智能警務(wù)裝備與設(shè)施的系統(tǒng)、高效管理，可以與當(dāng)前的市域警務(wù)治理發(fā)展需求相互協(xié)調(diào)與匹配；二是能夠?qū)娦枨筮M(jìn)行精細(xì)分析與研判，做到“精準(zhǔn)定位發(fā)生區(qū)域、精準(zhǔn)定位問(wèn)題類型、精準(zhǔn)定位主管部門(mén)”，保證群眾訴求得到及時(shí)且準(zhǔn)確的回應(yīng)。市域警務(wù)治理的精細(xì)化轉(zhuǎn)型，將有效解決城市治理過(guò)程中易出現(xiàn)的盲目與粗放問(wèn)題，保障資源分配的合理、精準(zhǔn)與細(xì)化，助推城市現(xiàn)代化發(fā)展。

3.從被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)治理

“被問(wèn)題牽著走”的被動(dòng)應(yīng)對(duì)方式廣泛存在于傳統(tǒng)的市域警務(wù)治理實(shí)踐活動(dòng)過(guò)程中。比如，只注重打擊而完全忽視預(yù)防的突擊式與運(yùn)動(dòng)式治理、缺乏前期的預(yù)警研判工作等。這種“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)治理方式直接導(dǎo)致警務(wù)效率低下且嚴(yán)重缺乏問(wèn)題和目標(biāo)導(dǎo)向。整體性智治的重要理念就是要對(duì)問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前瞻性的預(yù)警分析與研判，提升治理的先前預(yù)見(jiàn)性，實(shí)現(xiàn)被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。主動(dòng)治理，就是以數(shù)據(jù)整合與分析為基礎(chǔ)，對(duì)城市公共事務(wù)進(jìn)行先行研判，以最低的行政成本取得最大化的治理效能。作為一個(gè)新的治理目標(biāo)，主動(dòng)治理驅(qū)動(dòng)著市域警務(wù)治理者要有效地找準(zhǔn)問(wèn)題、發(fā)現(xiàn)聯(lián)系、探尋規(guī)律，并且能夠迅速地對(duì)犯罪進(jìn)行先期處置，對(duì)群眾訴求做到“未訴先辦”。市域警務(wù)治理實(shí)現(xiàn)主動(dòng)性與敏捷性發(fā)展的良好效果，能夠?yàn)槌鞘蟹€(wěn)步運(yùn)行先行掃清治理障礙。

4.從部門(mén)掣肘轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同治理

當(dāng)前市域警務(wù)治理問(wèn)題與難點(diǎn)呈現(xiàn)出高度的跨部門(mén)特征。面對(duì)日益復(fù)雜的治理難題，部門(mén)間進(jìn)行協(xié)作與協(xié)調(diào)的成本極大，存在著互相掣肘推諉等問(wèn)題。這種傳統(tǒng)治理方式的最大缺陷就是會(huì)導(dǎo)致大量行政資源被閑置與浪費(fèi)、延誤最佳的警務(wù)戰(zhàn)機(jī)、不利于團(tuán)結(jié)型組織文化的構(gòu)建。在整體性智治理念的驅(qū)動(dòng)下，協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)市域公安機(jī)關(guān)各職能部門(mén)需摒棄過(guò)往的只顧部門(mén)利益、不顧整體效能的錯(cuò)誤觀念，把各部門(mén)看成一個(gè)內(nèi)部互相協(xié)同配合的整體，從傳統(tǒng)的碎片化思維轉(zhuǎn)變?yōu)檎w性思維。明確各警種與部門(mén)間責(zé)任分配、完善部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，能夠有效破除部門(mén)間人為設(shè)置的壁壘、減少部門(mén)協(xié)同協(xié)作成本、促使協(xié)同與協(xié)作效率大幅提高，最終實(shí)現(xiàn)由以往的部門(mén)單打獨(dú)斗、掣肘推諉向部門(mén)間高效、系統(tǒng)、智能化協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

5.從經(jīng)驗(yàn)決策轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)治理

因治理理念滯后，市域公安機(jī)關(guān)的治理決策往往過(guò)度依賴工作經(jīng)驗(yàn)或個(gè)人主觀判斷。而市域警務(wù)治理的突出特點(diǎn)在于“變”，各類問(wèn)題隨著城市的飛速發(fā)展表現(xiàn)出高度的變動(dòng)性。傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)決策在應(yīng)對(duì)此種瞬息萬(wàn)變的市域警務(wù)治理形勢(shì)時(shí)，滯后、失靈和失效等特征都會(huì)顯現(xiàn)出來(lái)。實(shí)現(xiàn)治理活動(dòng)的智慧化與科學(xué)化是整體性智治的重要精神內(nèi)涵，當(dāng)今的數(shù)字化時(shí)代更加強(qiáng)調(diào)治理活動(dòng)不能僅憑少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn)判斷，而要朝著科學(xué)治理目標(biāo)邁進(jìn)。科學(xué)治理的顯著功能就是將借助物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新一代智能信息技術(shù)和專家智庫(kù)團(tuán)隊(duì)來(lái)重構(gòu)市域警務(wù)的決策機(jī)制，使決策既依托于智能設(shè)備的分析，又依托于專家團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)，做到人智與物智的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。警務(wù)治理決策的科學(xué)性與時(shí)效性的實(shí)現(xiàn)，能夠避免治理的隨機(jī)性與盲目性，最終有效推動(dòng)市域警務(wù)形成科學(xué)治理的良好局面。

四、整體性智治下市域警務(wù)治理的現(xiàn)代化舉措

在整體性智治的框架下，市域警務(wù)治理應(yīng)當(dāng)朝智能治理、精細(xì)治理、主動(dòng)治理、協(xié)同治理和科學(xué)治理五個(gè)維度的目標(biāo)邁進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)市域警務(wù)治理的現(xiàn)代化。基于上述五個(gè)維度的目標(biāo)，市域警務(wù)治理的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)努力探尋相應(yīng)的治理實(shí)踐路徑，加強(qiáng)整體性智治模式的構(gòu)建，最終將實(shí)踐路徑與治理目標(biāo)緊密相連，并有效推動(dòng)市域警務(wù)治理現(xiàn)代化建設(shè)。

（一）建設(shè)統(tǒng)一的警務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，促進(jìn)數(shù)據(jù)資源互通共享

驅(qū)動(dòng)整體性智治模式高效運(yùn)行的關(guān)鍵在于治理過(guò)程中的信息和數(shù)據(jù)，然而作為孤立存在的信息與數(shù)據(jù)自身無(wú)法轉(zhuǎn)化為市域警務(wù)治理的推動(dòng)力。學(xué)界將信息與數(shù)據(jù)孤立存在的現(xiàn)象稱之為“數(shù)據(jù)煙囪”，其含義就是各部門(mén)的信息化建設(shè)往往都是“關(guān)起門(mén)來(lái)自搞一套”，再受制于條塊分割的行政體制，造成各部門(mén)的政務(wù)信息系統(tǒng)自成體系，好像一個(gè)個(gè)“煙囪”，并且“煙囪”之間也互不連通。此現(xiàn)象的產(chǎn)生是由技術(shù)、管理等多種因素導(dǎo)致。技術(shù)上的因素主要是缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)因版本、格式等不統(tǒng)一而無(wú)法兼容[9]，工作人員重復(fù)上傳數(shù)據(jù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。管理上的因素主要包括部門(mén)之間由于風(fēng)險(xiǎn)或部門(mén)利益的考量而不愿進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。對(duì)此，市域公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建設(shè)統(tǒng)一的警務(wù)綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，使原本孤立的數(shù)據(jù)“活起來(lái)”是實(shí)現(xiàn)市域警務(wù)整體性智治的必要舉措。具體來(lái)講，就是要建立高效的數(shù)據(jù)平臺(tái)與數(shù)據(jù)索引庫(kù)，實(shí)現(xiàn)偵查辦案部門(mén)、綜合管理部門(mén)、警務(wù)保障部門(mén)等市域公安機(jī)關(guān)內(nèi)部多警種的信息連通[10]，并通過(guò)公安內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)與外部網(wǎng)絡(luò)的融合，加速推進(jìn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互享。此外，在整合數(shù)據(jù)資源和建設(shè)平臺(tái)的過(guò)程中，各部門(mén)應(yīng)當(dāng)摒棄以往互相設(shè)置障礙與壁壘的錯(cuò)誤思想與做法，加強(qiáng)部門(mén)間的信息與數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)，并對(duì)數(shù)據(jù)的格式、系統(tǒng)的版本等內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化。以浙江紹興為例，紹興市作為全國(guó)首批市域社會(huì)治理現(xiàn)代化試點(diǎn)城市，搶抓數(shù)字變革機(jī)遇，全面構(gòu)建數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、情指行一體化牽引的現(xiàn)代化警務(wù)治理體系，開(kāi)拓出一條全新的“整體智治”之路。自2022 年以來(lái)，紹興市公安機(jī)關(guān)按照“泛感知—一中心—一平臺(tái)—N 應(yīng)用”①“泛感知”是指廣泛感知城市運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)；“一中心”是指警務(wù)綜合大數(shù)據(jù)中心；“一平臺(tái)”是指情指勤輿合成作戰(zhàn)平臺(tái)；“N 應(yīng)用”是指支持紹興公安機(jī)關(guān)警務(wù)機(jī)制運(yùn)行的各類智慧應(yīng)用集群。的構(gòu)建思路，構(gòu)建全新的情指行合成作戰(zhàn)體系，全量對(duì)接全市25 萬(wàn)路物聯(lián)感知前端，建立與省公安廳“浙警智治”的數(shù)據(jù)通道，實(shí)時(shí)匯聚各類警務(wù)數(shù)據(jù)，形成全市統(tǒng)籌利用的警務(wù)大數(shù)據(jù)資源服務(wù)體系。

（二）構(gòu)建縱橫雙向運(yùn)行體系，提高警務(wù)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)能力

整體性智治模式的構(gòu)建不僅在于“智慧”——智能信息化的實(shí)現(xiàn)，更在于“整體”——打破碎片化體制的桎梏。沒(méi)有整體性體制作為制度上的保障，智能信息化建設(shè)將缺乏施展空間。因此，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建公安機(jī)關(guān)縱向與橫向的高效運(yùn)行體系，推進(jìn)整體性體制的建立，進(jìn)而大幅度提高警務(wù)聯(lián)勤與聯(lián)動(dòng)能力。

杭州市公安局上城區(qū)分局近年來(lái)對(duì)原有的警務(wù)運(yùn)行體系開(kāi)展變革，取得了顯著成果。橫向上，以大情報(bào)全面主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略下的情指行一體化總機(jī)制為牽引，歸并整合成新的“八個(gè)大部門(mén)”（情報(bào)指揮部、處突安保部、防控指揮部、犯罪偵查部、執(zhí)法管理部、隊(duì)伍保障部、政務(wù)服務(wù)部、護(hù)航發(fā)展部），部門(mén)間協(xié)作能力顯著增強(qiáng)；縱向上，構(gòu)建由“合成作戰(zhàn)中心作為‘主腦’—大部研判分中心作為‘副腦’—派出所‘兩隊(duì)一室’模式作為‘小腦’”組成的縱向運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)間信息、數(shù)據(jù)的快速傳遞與交流，提高快速反應(yīng)能力。

針對(duì)杭州市公安局上城區(qū)分局的先進(jìn)示范做法，不難分析出其中的運(yùn)作機(jī)理和規(guī)律?？v向上，通過(guò)減少不必要的中間層級(jí)，構(gòu)建扁平化的聯(lián)動(dòng)運(yùn)行體系，加速推進(jìn)縱向結(jié)構(gòu)整體化：在市一級(jí)借助數(shù)據(jù)與信息警務(wù)技術(shù)打造作為頂層指揮系統(tǒng)的“智慧警務(wù)大腦”，并深度聚焦治理活動(dòng)的最底層，挖掘信息資源，理清治理痛點(diǎn)與難點(diǎn)；在派出所與警務(wù)室這兩個(gè)層級(jí)踐行精細(xì)化治理理念，打造基層警務(wù)治理“微平臺(tái)”，對(duì)社區(qū)居民的訴求進(jìn)行系統(tǒng)化收集整合并及時(shí)反饋給上級(jí)部門(mén)。由此實(shí)現(xiàn)信息的自上而下與自下而上的雙向融會(huì)貫通，最終有效解決因?qū)蛹?jí)過(guò)多而導(dǎo)致的效率低下等問(wèn)題。橫向上，應(yīng)著手解決部門(mén)林立以及職責(zé)交叉重復(fù)等問(wèn)題，持續(xù)推進(jìn)各職能部門(mén)以及各警種的大部制改革。針對(duì)市域警務(wù)活動(dòng)中易出現(xiàn)的新型復(fù)雜犯罪以及社會(huì)治安風(fēng)險(xiǎn)，逐步嘗試將傳統(tǒng)的刑偵、經(jīng)偵、禁毒等部門(mén)警種整合成“犯罪綜合打擊中心”，將傳統(tǒng)的內(nèi)保、治安、社區(qū)警務(wù)等部門(mén)警種整合成“社會(huì)治安防控中心”，實(shí)現(xiàn)部門(mén)信息的聯(lián)通與整合，有效提高快速反應(yīng)與作戰(zhàn)能力。

（三）重構(gòu)市域警務(wù)治理流程，形成高效閉環(huán)的管理體系

流程再造理論興起于20 世紀(jì)90 年代，主要應(yīng)用于企業(yè)管理活動(dòng)中。該理論強(qiáng)調(diào)重新且徹底地分析與設(shè)計(jì)企業(yè)程序，促使企業(yè)變革并提高企業(yè)績(jī)效，實(shí)現(xiàn)成本、品質(zhì)、對(duì)外服務(wù)和時(shí)效上的重大改進(jìn)。對(duì)于市域警務(wù)治理而言，面對(duì)體量龐大且復(fù)雜的城市治理問(wèn)題，其自身的治理流程也需要再造重構(gòu)，使治理過(guò)程中的各項(xiàng)環(huán)節(jié)緊密銜接，避免走向碎片化與零散化。具體來(lái)說(shuō)，市域公安機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)建立人工排查與線上預(yù)警等多渠道的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，主動(dòng)識(shí)別各類公共安全問(wèn)題與風(fēng)險(xiǎn)，全面收集民意訴求；其次，針對(duì)各類問(wèn)題與訴求，警務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)應(yīng)迅速進(jìn)行系統(tǒng)化與可視化分析，確定該問(wèn)題或訴求是由獨(dú)立部門(mén)負(fù)責(zé)還是由多部門(mén)聯(lián)合處置；最后，及時(shí)將處置結(jié)果反饋給上級(jí)部門(mén)，并據(jù)此作為績(jī)效考核的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。緊緊圍繞整體性智治理念，“前端線上線下多渠道發(fā)現(xiàn)—線上線下協(xié)同處置—將處理結(jié)果反饋給上級(jí)—事后總結(jié)并考核監(jiān)督”的高效率閉環(huán)管理流程與體系，在處置突發(fā)公共安全事件中能夠做到信息貫通與指揮流暢，保障城市發(fā)展的穩(wěn)定運(yùn)行。以滁州市公安局為例，2021 年以來(lái)，滁州市公安局堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，始終著眼于警務(wù)效能提升，加強(qiáng)警務(wù)工作創(chuàng)新，再造警務(wù)治理流程，推動(dòng)警務(wù)要素與資源向?qū)崙?zhàn)聚集。針對(duì)110 指令的警情、群眾直接報(bào)案的警情以及日常巡邏發(fā)現(xiàn)的警情，減少過(guò)去在接處警過(guò)程中各項(xiàng)煩瑣、緩慢的環(huán)節(jié)，由綜合指揮室的指揮人員通過(guò)可視化綜合指揮調(diào)度平臺(tái)，及時(shí)調(diào)度街面巡邏民警或就近社區(qū)民警，做到快速響應(yīng)與處置。此外，社區(qū)民警將工作中發(fā)現(xiàn)的各類違法犯罪線索及時(shí)反饋給綜合指揮室，綜合指揮室經(jīng)過(guò)快速分析，將任務(wù)與指令派送給相應(yīng)的案件辦理部門(mén)，從而有效打通各警種的職責(zé)壁壘，實(shí)現(xiàn)警務(wù)治理流程的創(chuàng)新與再造。

（四）拓展多元警務(wù)治理主體，完善警務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)

湖州市公安局在推進(jìn)市域警務(wù)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，遇到的較為突出的問(wèn)題就是城區(qū)安置小區(qū)眾多，人口結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，管理難度大。針對(duì)此項(xiàng)問(wèn)題，若按照以往“全能警察”的思路開(kāi)展工作，即民警大包大攬、單打獨(dú)斗式地開(kāi)展工作，采取挨家挨戶走訪、蹲坑守候等傳統(tǒng)手段，將會(huì)使問(wèn)題更加復(fù)雜，警務(wù)效能會(huì)不增反降。而基于整體性智治理論，治理的體系化不僅強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)縱橫運(yùn)行體制朝整體化邁進(jìn)，更強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)與其他社會(huì)治理力量形成治理共同體。所以，湖州市公安局以健全完善警務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)為主思路，通過(guò)積極拓展可以依靠的多元治理力量，促進(jìn)治理主體朝多元化方向發(fā)展，從而推動(dòng)民眾和社會(huì)組織主動(dòng)參與發(fā)現(xiàn)治理風(fēng)險(xiǎn)與解決治理難題。其具體做法：創(chuàng)新“數(shù)字警務(wù)+物聯(lián)自治”治理新模式，將轄區(qū)內(nèi)物業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行串聯(lián)，通過(guò)智慧警務(wù)應(yīng)用、“紅黃藍(lán)綠”四色監(jiān)管與當(dāng)?shù)匚飿I(yè)形成聯(lián)合聯(lián)治，成功化解了一系列矛盾。通過(guò)此實(shí)踐案例分析可以得知，以整體性智治為理念指引，編織起一套警務(wù)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)對(duì)有效緩解一線民警壓力、促進(jìn)多元治理局面的形成以及避免以往線狀管理體制造成的僵局具有重要意義。

（五）加強(qiáng)智能警務(wù)技術(shù)監(jiān)管，降低警務(wù)治理技術(shù)負(fù)能

人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)催動(dòng)城市化進(jìn)程的發(fā)展，也促進(jìn)市域警務(wù)治理提質(zhì)增效。當(dāng)前市域公安機(jī)關(guān)在公安戰(zhàn)略決策、打擊新型犯罪、治安風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)感知與防范等方面已實(shí)現(xiàn)初步的技術(shù)賦能。然而，在實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和賦能的同時(shí)，技術(shù)自身也不可避免地帶來(lái)技術(shù)負(fù)能。比如，“信息壁壘”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生、警務(wù)數(shù)據(jù)中存在著大量未清洗的數(shù)據(jù)垃圾、監(jiān)管力度不足易導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)力濫用等。解決技術(shù)負(fù)能問(wèn)題的最關(guān)鍵之處在于對(duì)數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)平臺(tái)的監(jiān)督與管理。一方面，要對(duì)數(shù)據(jù)的性質(zhì)、來(lái)源以及可靠性等內(nèi)容進(jìn)行必要的先行審查，及時(shí)篩出無(wú)效數(shù)據(jù)，并按照有效期限進(jìn)行分類，避免數(shù)據(jù)垃圾的大量出現(xiàn)；另一方面，要加強(qiáng)對(duì)公安民警的監(jiān)管，嚴(yán)格審批審查使用平臺(tái)的各項(xiàng)權(quán)限，避免出現(xiàn)濫用數(shù)據(jù)權(quán)力的行為。以福建省泉州市公安局某分局的警務(wù)實(shí)踐為例，其先進(jìn)示范做法大幅降低了技術(shù)負(fù)能。該局將區(qū)塊鏈技術(shù)分布式思維運(yùn)用到執(zhí)法辦案工作中，全面加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法辦案流程要素的監(jiān)督管理，以新技術(shù)、新協(xié)議為牽引，對(duì)執(zhí)法辦案部門(mén)、法制部門(mén)、執(zhí)法辦案民警的權(quán)力、責(zé)任和利益進(jìn)行重新分布再造，從而最大程度上避免民警濫用警務(wù)科技和數(shù)據(jù)權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生。因此，加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管和規(guī)制技術(shù)濫用應(yīng)當(dāng)成為市域公安機(jī)關(guān)的關(guān)注焦點(diǎn)，保證整體性智治理論成功應(yīng)用于市域警務(wù)治理活動(dòng)，并最終實(shí)現(xiàn)市域警務(wù)治理現(xiàn)代化。

五、結(jié)語(yǔ)

“推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”這一重要時(shí)代命題的提出，直接催動(dòng)著市域警務(wù)治理要尋求新的轉(zhuǎn)型、探索新的治理實(shí)踐路徑。在新一代信息與智能技術(shù)蓬勃發(fā)展的背景下，整體性智治理論無(wú)疑能夠?yàn)槭杏蚓瘎?wù)治理提供新的思路與框架。作為整體性治理的高級(jí)形態(tài)，整體性智治將有效破解掣肘市域警務(wù)治理活動(dòng)的碎片化難題，既可以推進(jìn)整體化體制的構(gòu)建，又能有效提升警務(wù)治理智能化與信息化水平，從而能夠最大程度上提高警務(wù)治理能力與效能，有效實(shí)現(xiàn)警務(wù)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)和諧善治局面的形成。