宋家臣

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

一、問(wèn)題的提出

檢察公益訴訟制度在我國(guó)經(jīng)歷了從提出到試點(diǎn)探索再到立法確定的過(guò)程，在公益保護(hù)領(lǐng)域取得了較為顯著的成果。2018年7月，最高人民檢察院公益訴訟檢察廳被批準(zhǔn)成立。到2020年全年，檢察公益訴訟的起訴總數(shù)已經(jīng)達(dá)到8010件。[1]現(xiàn)在可以說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟已經(jīng)表現(xiàn)出常態(tài)化趨勢(shì)。但是檢察公益訴訟制度在制度和理論上卻存在著法制基礎(chǔ)不足、權(quán)能性質(zhì)不明確等問(wèn)題。

(一)法制基礎(chǔ)不足

在立法層面，我國(guó)法律對(duì)檢察公益訴訟的規(guī)制尚不成體系。《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《英雄烈士保護(hù)法》等一系列法律規(guī)范中對(duì)于檢察公益訴訟制度僅僅是簡(jiǎn)單地羅列了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件范圍。對(duì)于檢察公益訴訟的目的和任務(wù)，對(duì)于檢察公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)以何種利益為本位，包括其價(jià)值目標(biāo)與職能定位的問(wèn)題，上述法律規(guī)范與《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中的規(guī)定尚缺乏協(xié)調(diào)性。另一方面，損害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的行為理論上應(yīng)當(dāng)歸屬于行政違法行為或者經(jīng)濟(jì)違法行為。而在現(xiàn)階段，我國(guó)行政立法和經(jīng)濟(jì)立法同訴訟立法之間卻鮮有有效的銜接，違法行為幾乎不具有可訴性。這也是檢察公益訴訟案件范圍狹窄的原因，使得檢察公益訴訟無(wú)法成為保護(hù)整體利益的常態(tài)化的訴訟機(jī)制。

(二)權(quán)能性質(zhì)不明確

在理論研究中，我們對(duì)檢察公益訴訟的研究大多局限于案件范圍研究、訴訟程序研究、訴訟實(shí)務(wù)研究、外圍領(lǐng)域研究，缺少對(duì)檢察公益訴訟的宏觀定位研究。黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問(wèn)題的決定》提出了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩階段目標(biāo)。檢察公益訴訟作為中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度的重要組成部分，與其他行政、經(jīng)濟(jì)以及司法制度相互協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)，是該領(lǐng)域司法改革的基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)。在現(xiàn)代化治理體系中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是何種權(quán)力的行使，是對(duì)何種權(quán)力的補(bǔ)充，是對(duì)何種權(quán)力的制約，是進(jìn)行檢察制度改革之前首先必須思考的前提性問(wèn)題。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展視野下的檢察公益訴訟

(一)個(gè)體經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的行政管理與公益訴訟

“個(gè)體經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以個(gè)體經(jīng)濟(jì)利益為中心，由單個(gè)的個(gè)體獨(dú)立組織完成的經(jīng)濟(jì)組織形式?！盵2](P2-3)個(gè)體經(jīng)濟(jì)在法律上具有的特征是：第一，生產(chǎn)資料歸生產(chǎn)個(gè)體所有；第二，勞動(dòng)成果歸個(gè)體所享有；第三，與其他個(gè)體之間的關(guān)系由民商事法律規(guī)范所調(diào)整。

在個(gè)體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，存在著一對(duì)相互對(duì)抗并在對(duì)抗中尋找平衡的利益。具體而言，一方面，是企業(yè)、家庭或者是個(gè)人所享有的個(gè)體利益，也就是“私益”；另一方面，是國(guó)家、集體或者是社會(huì)多數(shù)人所享有的整體利益，也就是“公益”。在歐洲中世紀(jì)，在教會(huì)排除異己式的洗腦以及封建領(lǐng)主的黑暗統(tǒng)治下，個(gè)體利益受到了極大的壓迫，個(gè)體經(jīng)濟(jì)的生存和發(fā)展空間完全取決于身份和地位。受文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)與啟蒙運(yùn)動(dòng)思潮的影響，17世紀(jì)中葉，古典自由主義作為一種代表著自由與思想解放的新意識(shí)形態(tài)登上歷史舞臺(tái)?？梢钥闯?，在個(gè)體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，尤其是十七八世紀(jì)的歐洲，個(gè)體權(quán)利的神圣、個(gè)人自由的不可侵犯已經(jīng)成為時(shí)代的主旋律。此時(shí)，整體利益的維護(hù)就面臨著巨大挑戰(zhàn)。對(duì)整體利益的維護(hù)頗有代表性的觀點(diǎn)是在十八世紀(jì)的德國(guó)，黑格爾提出“在世上行進(jìn)的神，就是國(guó)家。國(guó)家的基礎(chǔ)就是作為意志來(lái)自我實(shí)現(xiàn)的理性的權(quán)力?！盵3](P388)這就引發(fā)了學(xué)界中支持自由主義的學(xué)者對(duì)黑格爾進(jìn)行批判，并將其打入保守主義陣營(yíng)。[4](P148-155，243)雖然如此，但是我們從黑格爾的這一理論可以看出的是，個(gè)體經(jīng)濟(jì)時(shí)代在涉及整體利益問(wèn)題時(shí)對(duì)國(guó)家行政權(quán)力的承認(rèn)。

“私益”的維護(hù)由民商事法律規(guī)范所調(diào)整，個(gè)體可以通過(guò)提起訴訟的方式維護(hù)其合法權(quán)益；整體利益的維護(hù)一方面可以依靠國(guó)家行使行政權(quán)力，另一方面從民主政治的角度來(lái)講，公民個(gè)人又能夠通過(guò)何種途徑參與社會(huì)事務(wù)管理呢？其實(shí)，公益訴訟的起源可以追溯至古羅馬時(shí)期。古羅馬時(shí)期法學(xué)家們已經(jīng)對(duì)公法和私法進(jìn)行了明確的劃分，私法獲得巨大發(fā)展的同時(shí)并不否認(rèn)“公益”的存在，也并不反對(duì)君主獲得讓渡的權(quán)力。在烏爾比安的法學(xué)理論中，新的元首治權(quán)基礎(chǔ)為羅馬法和羅馬公民權(quán)，這種立足于萬(wàn)民法范圍內(nèi)的權(quán)力具有絕對(duì)性特征，典范元首慣例無(wú)法對(duì)其形成約束，同時(shí)，雖然這部分權(quán)力的出讓方為人民，但這種權(quán)力本身并不會(huì)受到人民的約束，其受到更為根本的自然法的制約。[5](P68-77)研究羅馬法的注釋法學(xué)派認(rèn)為，以王權(quán)法為通道，人民將自身權(quán)力讓渡給了君主；這些權(quán)力當(dāng)中包括制定法律的權(quán)力也包括廢止法律的權(quán)力；人民在讓渡權(quán)力給君主之后自己是沒有任何權(quán)力保留的。[5](P68-77)但是相比于較為發(fā)達(dá)的私法，其公法顯得較為短缺，因此在行政權(quán)力以外，為補(bǔ)強(qiáng)尚未成熟的政權(quán)體系以維護(hù)整體利益，凡市民均可以提起相關(guān)訴訟。

可以看出，在個(gè)體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，整體利益僅僅涉及公共管理方面，例如社會(huì)治安與秩序，而不涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。公益訴訟制度也僅僅是針對(duì)國(guó)家公共管理職能的不足進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，同時(shí)從側(cè)面反映出一定的民主政治的雛形。

(二)整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的公益訴訟

1.整體利益的分化與整體經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)生

“整體經(jīng)濟(jì)是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以一定范圍內(nèi)的整體經(jīng)濟(jì)利益為中心，由特定整體經(jīng)濟(jì)組織機(jī)構(gòu)采用特定的方式，組織各獨(dú)立個(gè)體共同完成的經(jīng)濟(jì)組織形式。”[6](P4-5)與個(gè)體經(jīng)濟(jì)不同，整體經(jīng)濟(jì)在法律上具有的特征是：第一，其形成基礎(chǔ)是生產(chǎn)社會(huì)化；第二，其利益與整體中的每一個(gè)個(gè)體相關(guān)；其三，其與個(gè)體經(jīng)濟(jì)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系使得經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范得以產(chǎn)生。

在整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，相互對(duì)抗并在對(duì)抗中尋找平衡的不再簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地是個(gè)體的“私益”與傳統(tǒng)社會(huì)中的整體利益。一戰(zhàn)結(jié)束后，在歐洲，自由資本主義逐漸走向壟斷資本主義；在俄國(guó)，十月革命取得了勝利，蘇維埃政權(quán)得以建立，社會(huì)主義在實(shí)踐中得以運(yùn)用；美國(guó)在19世紀(jì)末到20世紀(jì)初為應(yīng)對(duì)自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的一系列經(jīng)濟(jì)秩序問(wèn)題，聯(lián)邦和各州政府出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，例如《聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》、《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《反欺騙政府法》，等等。在此政治經(jīng)濟(jì)大背景變革下，古典自由主義受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，與此同時(shí)，主張國(guó)家適度調(diào)節(jié)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新自由主義應(yīng)運(yùn)而生。[7](P105-109)在這之中最具有典型性的是，一些工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家開始注意環(huán)保問(wèn)題。因此整體經(jīng)濟(jì)利益逐漸作為一種新的利益形式從整體社會(huì)利益之中分離。另一方面，整體性社會(huì)問(wèn)題也隨著國(guó)家和社會(huì)的發(fā)展而不再局限于傳統(tǒng)的形式，而是逐漸演變?yōu)樾滦问降纳鐣?huì)問(wèn)題，例如種族問(wèn)題、婦女問(wèn)題。

2.經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與行政管理體系分離

在生產(chǎn)高度社會(huì)化的整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采取主動(dòng)干預(yù)管理的措施已經(jīng)成為常態(tài)。在國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀管理時(shí)，為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管主體與被監(jiān)管對(duì)象之間的縱向法律關(guān)系，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范逐漸產(chǎn)生并發(fā)展成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門。[8](P92-98)與行政性利益有所不同的是，經(jīng)濟(jì)性利益往往具有長(zhǎng)期性，相比于可以通過(guò)行政管理短期見效的行政性利益，經(jīng)濟(jì)性利益在短期內(nèi)往往并無(wú)明顯體現(xiàn)，甚至短期內(nèi)還會(huì)帶來(lái)行政性利益上的“副作用”，這就是經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與行政管理二者職權(quán)之間的矛盾之處。因此，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為經(jīng)濟(jì)法的主體也應(yīng)運(yùn)而生，其相對(duì)獨(dú)立于履行行政管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。由此，在資本主義國(guó)家，“逐漸形成了‘三權(quán)’之外的‘第四權(quán)力’”[9](P44)。

對(duì)于被管理者而言，可能對(duì)其個(gè)體利益產(chǎn)生直接影響的管理行為有兩種，執(zhí)法和公訴。在現(xiàn)代型法治國(guó)家，原則上法應(yīng)當(dāng)是具有可訴性的，“凡是缺乏司法救濟(jì)的場(chǎng)合，便無(wú)權(quán)利可言，這將是法治社會(huì)的一條準(zhǔn)則”[9](P44)。但是對(duì)于行政性利益這種短期整體利益甚至緊急整體利益來(lái)說(shuō)，如果采取公訴的管理方式，勢(shì)必會(huì)錯(cuò)失利益保護(hù)的最佳時(shí)機(jī)，同時(shí)會(huì)造成司法資源的浪費(fèi)，因此以執(zhí)法的形式對(duì)其進(jìn)行管理才是最佳選擇。當(dāng)然，被管理者對(duì)于執(zhí)法的異議可以提出復(fù)議或采取訴訟方式解決。而對(duì)于較為長(zhǎng)期的整體經(jīng)濟(jì)利益來(lái)講，強(qiáng)化法的可訴性是現(xiàn)代法治的必然要求，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)違法具有強(qiáng)烈的反社會(huì)性，產(chǎn)生的矛盾與沖突也不適宜用傳統(tǒng)的手段加以解決。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)糾紛的主流解決模式隨著時(shí)代的發(fā)展也在不斷發(fā)生變化，當(dāng)前的社會(huì)是現(xiàn)代型法治社會(huì)，在此背景下，現(xiàn)代的司法裁決應(yīng)當(dāng)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的行政干預(yù)，成為經(jīng)濟(jì)糾紛的主流解決模式。[9](P46)在此，經(jīng)濟(jì)公訴制度就應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范實(shí)施的主要形式。

3.檢察公益訴訟與協(xié)同治理

“協(xié)同治理是應(yīng)對(duì)復(fù)雜性、系統(tǒng)性的治理危機(jī)而產(chǎn)生的一種治理理念，是對(duì)傳統(tǒng)科層制的縱向線性治理模式的揚(yáng)棄。”這是在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中的一種有效的治理模式。[10](P51-56)而在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中，檢察機(jī)關(guān)與法治政府之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同，是行政和經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范得到有效實(shí)施的必要前提。在我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)家治理實(shí)踐中，行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)關(guān)(在此統(tǒng)稱“政府機(jī)關(guān)”，雖然這個(gè)稱謂不一定合適)與檢察機(jī)關(guān)之間存在著多種協(xié)同治理的基礎(chǔ)。政府機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)有著共同的協(xié)同治理目標(biāo)，也即整體利益的維護(hù)；二者在國(guó)家治理中遵循著共同的法律規(guī)范；二者在工作領(lǐng)域中有著共同的側(cè)重點(diǎn)，例如環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；二者在工作中能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)上的互聯(lián)互通，并且隨著檢察公益訴訟制度的發(fā)展與實(shí)踐，各地檢察機(jī)關(guān)與政府機(jī)關(guān)之間建立了各種溝通協(xié)作機(jī)制。[11](P74-88)因此，在政府機(jī)關(guān)對(duì)于公共利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分保護(hù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有足夠的能力協(xié)助其實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益的保護(hù)，而所采取的方式就是檢察公益訴訟。從具體實(shí)踐的角度來(lái)看，檢察公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)符合條件的法定機(jī)關(guān)和社會(huì)組織進(jìn)行訴訟方面的引導(dǎo)與支持，或者經(jīng)過(guò)訴前程序后由其直接提起訴訟，形成多機(jī)關(guān)合力保護(hù)公共利益的格局。[12](P50-58)由此可見，檢察公益訴訟在公益保護(hù)領(lǐng)域任重而道遠(yuǎn)，其改革必須以適應(yīng)社會(huì)治理為準(zhǔn)據(jù)。

但我們不得不進(jìn)行分類討論的是，在行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域，這種協(xié)同治理所發(fā)揮的作用是不能夠等同的。其原因在于，一方面，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職能是近代以來(lái)整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，其相比于發(fā)展較為成熟的行政管理職能在體系上更缺乏完整性，在法律的制定和運(yùn)行上更具有局限性。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅作為行政機(jī)關(guān)的組成部門或者直屬事業(yè)單位，經(jīng)濟(jì)監(jiān)管職權(quán)的行使雖然相對(duì)獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)及其他部門，但其人事任免等重要事項(xiàng)均與行政機(jī)關(guān)無(wú)法脫鉤，相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系并未建立。另外，無(wú)論是從經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的角度還是具體監(jiān)管的角度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)法體系仍然有待完善?！澳壳拔覈?guó)宏觀調(diào)控基本法缺位，財(cái)政立法不成體系，財(cái)稅制度、金融制度等主干制度尚在改革探索之中?！盵13](P59-68)另一方面，經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范具有較嚴(yán)重的滯后性，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有較大的波動(dòng)性，無(wú)論是宏觀調(diào)控還是具體監(jiān)管均無(wú)法形成較為穩(wěn)定的法律制度，而全面依法治國(guó)思想理念的推進(jìn)又對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施提出了較高的合法性要求。

因此行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的有效實(shí)施，需要分別本著正當(dāng)程序原則對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行完善。具體來(lái)講，對(duì)于經(jīng)濟(jì)監(jiān)管領(lǐng)域，檢察公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)較之于行政管理領(lǐng)域有所擴(kuò)張，這可以體現(xiàn)在案件范圍、受保護(hù)的利益形式、訴前程序、審判程序及證據(jù)規(guī)則等各個(gè)方面。

三、法律監(jiān)督與檢察公益訴訟

(一)檢察制度的本土化

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)定位是《憲法》賦予的，但在實(shí)踐當(dāng)中，其法律監(jiān)督職能并未得到充分的發(fā)揮，這在學(xué)界也受到了相當(dāng)大的質(zhì)疑。[14](P30-37)監(jiān)察體制改革后，檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)這一重要的剛性職能被劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，這必然要求檢察制度進(jìn)行適應(yīng)性的配套改革。對(duì)此首先需要思考的是檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力屬性問(wèn)題。雖然我國(guó)《憲法》將其規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但是其司法屬性與行政屬性何者為檢察權(quán)之本質(zhì)，卻一直是很多學(xué)者爭(zhēng)論的問(wèn)題。甚至有相當(dāng)多的學(xué)者認(rèn)為，在司法裁判權(quán)為中心的大背景下，為強(qiáng)化法院的終局性與權(quán)威性，應(yīng)當(dāng)弱化甚至取締檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。但是事實(shí)上，檢察權(quán)的司法屬性與行政屬性之爭(zhēng)系基于資本主義國(guó)家三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更深層次講是基于資本主義萌芽時(shí)期西方國(guó)家權(quán)力制衡的思想淵源；而根據(jù)我國(guó)《憲法》的規(guī)定，人民檢察院是作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)而存在的，這種職能定位也并非孤立性的規(guī)定，而是與中國(guó)特色社會(huì)主義的指導(dǎo)思想，與我國(guó)政治體制，與中國(guó)檢察制度的價(jià)值目標(biāo)息息相關(guān)?！盀榱藦浹a(bǔ)制約監(jiān)督的不足，保證國(guó)家權(quán)力在法治軌道上正確運(yùn)行，這就需要在人民代表大會(huì)下設(shè)立專司監(jiān)督的法律監(jiān)督權(quán)能，并將該權(quán)能賦予某一機(jī)關(guān)”[15](P115-119)因此，我們必須承認(rèn)法律監(jiān)督權(quán)能以獨(dú)立的姿態(tài)存在，檢察制度的改革必然是本土化改革，法律監(jiān)督職能不應(yīng)該被取締或者說(shuō)被簡(jiǎn)單地以司法權(quán)或行政權(quán)的模式混同，而是應(yīng)當(dāng)在改革中得到強(qiáng)化，同時(shí)應(yīng)當(dāng)成為檢察制度改革的航標(biāo)。

(二)新時(shí)期法律監(jiān)督格局下的檢察監(jiān)督

我國(guó)法律監(jiān)督的權(quán)力來(lái)源于《憲法》的賦予，而現(xiàn)代憲法是限制國(guó)家權(quán)力和保護(hù)公民基本權(quán)利的根本法。因此源自《憲法》的法律監(jiān)督必然是針對(duì)公權(quán)力的法律監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是行使公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)及個(gè)人。而法律監(jiān)督是社會(huì)主義民主政治的重要體現(xiàn)，其以對(duì)公權(quán)力的制約實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。所以，理論上，只要在法律運(yùn)行的過(guò)程中涉及公權(quán)力的行使，就應(yīng)當(dāng)存在法律監(jiān)督。具體而言，法律監(jiān)督的客體應(yīng)當(dāng)既包括訴訟過(guò)程中國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使也包括國(guó)家工作人員的職務(wù)性違法犯罪行為，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包括政府的行政執(zhí)法和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管過(guò)程，以及低位階法律法規(guī)的立法行為。當(dāng)然，這并不是單純的檢察監(jiān)督的客體范圍。而新時(shí)期檢察監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督恰恰構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力的專門化監(jiān)督格局，二者分別對(duì)公權(quán)力和公職人員進(jìn)行監(jiān)督。這種以獨(dú)立的法律監(jiān)督權(quán)進(jìn)行的專門化監(jiān)督與其他監(jiān)督不同，其帶有較強(qiáng)的中國(guó)特色社會(huì)主義屬性。因此，檢察監(jiān)督在新時(shí)期法律監(jiān)督體系中應(yīng)當(dāng)占有舉足輕重的地位，這就為檢察公益訴訟的宏觀定位奠定了基調(diào)和格局，為檢察公益訴訟制度的改革提供了目標(biāo)和方向。

(三)主動(dòng)型監(jiān)督與社會(huì)公共利益的保護(hù)

1.整體利益的區(qū)分保護(hù)

隨著我國(guó)公益訴訟制度的逐步完善，多數(shù)學(xué)者形成的主流觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)公共利益是必定存在的，其利益主體是不特定人，且區(qū)別于國(guó)家利益等整體性利益。而國(guó)家利益等整體性利益則并非是整體中每個(gè)成員的利益，也并非是所有成員的利益之和，而是在成員利益之上，由國(guó)家或者集體享有的利益，其利益主體無(wú)疑是國(guó)家或集體。[16]從一般層面上講，社會(huì)公共利益具有以下特點(diǎn)：第一，普遍性和不特定性。公共利益不是以某個(gè)人名義享有的利益，也不是以某個(gè)群體名義享有的利益，而是社會(huì)公眾所共同享有的利益。其受益對(duì)象具有廣泛性，是一定區(qū)域內(nèi)不特定的社會(huì)成員。相反地，國(guó)家利益的享有者即國(guó)家，集體利益的享有者即集體。第二，不可分性。社會(huì)公共利益無(wú)法拆分給每個(gè)個(gè)體單獨(dú)享有，而是由社會(huì)主體共同享有。第三，外部效應(yīng)性。侵害社會(huì)公共利益的行為也會(huì)看似直接地侵害到個(gè)體利益，也就是說(shuō)，所有個(gè)體的利益受到損害的同時(shí)，社會(huì)公共利益也受到損害，這是一種額外的損害。例如，排放污染物污染某一地區(qū)的空氣，會(huì)直接使得該地區(qū)居民的個(gè)體利益均受到損害，同時(shí)損害了這些居民所共有的整體性利益。只不過(guò)這種對(duì)個(gè)體的損害看似直接，但卻無(wú)法構(gòu)成私法意義上的利害關(guān)系。相反地，單純侵害國(guó)家利益的行為，例如，泄露國(guó)家秘密，則短期內(nèi)并不會(huì)對(duì)國(guó)家中的每一個(gè)個(gè)體產(chǎn)生直接的危害。

在此基礎(chǔ)之上，公益訴訟應(yīng)當(dāng)致力于保護(hù)何種利益，卻有著不同的觀點(diǎn)[17][18]。其實(shí)，社會(huì)公共利益具有外部效應(yīng)性，其雖非個(gè)體利益之總和，但卻與公民個(gè)人利益息息相關(guān)，具有較強(qiáng)的公共性，而國(guó)家利益則具有較強(qiáng)的公權(quán)性。在中國(guó)傳統(tǒng)文化中，“公”一字可以有多種不同的解釋。[19](P99-100)結(jié)合不同語(yǔ)境下的字義，“公益訴訟”中的“公”，意味著“全體”、“普遍”，甚至為“天下”，而“公權(quán)力”中的“公”，意味著“朝廷”或“政府”。顯然，將公益訴訟與以公權(quán)力提起的公訴混為一體是不妥當(dāng)?shù)?。檢察公益訴訟雖然是檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟，但是訴訟過(guò)程中并未動(dòng)用像公訴案件中那樣的國(guó)家公權(quán)力，檢察技術(shù)的使用完全是為了彌補(bǔ)公益組織訴訟能力的不足，對(duì)公民個(gè)人人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利并無(wú)實(shí)質(zhì)影響，絕不可與公訴案件中的偵查手段以及強(qiáng)制措施相類比。況且公益訴訟本身就是因?yàn)閷?duì)社會(huì)公共利益保護(hù)的缺位而設(shè)置的，如果胡亂以國(guó)家利益損害為由亂訴，勢(shì)必會(huì)影響到司法資源的合理分配。

2.檢察公益訴訟對(duì)于行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的制約

到了整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公益訴訟愈發(fā)成為公民參與管理社會(huì)公共事務(wù)的有效保障，也愈發(fā)成為政府行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的有效補(bǔ)充與制約?？梢哉f(shuō)，一方面，公益訴訟以民主治理的形式實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的保護(hù)；另一方面，公益訴訟以補(bǔ)強(qiáng)政府職能的形式對(duì)政府的行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管進(jìn)行制約，通過(guò)訴訟手段倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)。但是事實(shí)上，在公益訴訟中，原告所要面對(duì)的往往可能是行業(yè)中占有壟斷地位的龍頭企業(yè)，亦或是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，其背后甚至是較為強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)，這就使得訴訟地位形成實(shí)質(zhì)上的不平等。而此時(shí)若由檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟，以其法律監(jiān)督職能為立足點(diǎn)，以其公益保護(hù)職能為出發(fā)點(diǎn)，以強(qiáng)大的檢察技術(shù)為支撐，對(duì)行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門的工作形成有效的補(bǔ)充與制約，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效保護(hù)，促進(jìn)現(xiàn)代化治理格局的形成。具體而言，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以訴訟的形式對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)訴前也通過(guò)多種手段對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行督促，具體包括磋商溝通、檢察建議等，一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和督促大多是為了要求其依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、自我糾錯(cuò)，切實(shí)解決受損害的公益問(wèn)題；在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)以其法律監(jiān)督職能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管進(jìn)行制約，通過(guò)訴訟手段倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)。因此，對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督是檢察公益訴訟制度的應(yīng)有之義，也應(yīng)當(dāng)是制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。

3.檢察公益訴訟在檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)中的重要地位

由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)提起公益訴訟的職責(zé)對(duì)于國(guó)家治理體系的完善和治理能力的提升至關(guān)重要，屬于一項(xiàng)重大改革部署和制度安排，而檢察機(jī)關(guān)的這一新增的檢察職能更是以其國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位為基礎(chǔ)。[20](P13-21)從公益訴權(quán)屬性的角度來(lái)講，檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的支持起訴者與補(bǔ)充起訴者，作為行政公益訴訟的起訴者，通過(guò)訴訟對(duì)公權(quán)力實(shí)現(xiàn)主動(dòng)型監(jiān)督，其公益訴權(quán)必然具有較強(qiáng)的法律監(jiān)督屬性。從檢察權(quán)發(fā)展的角度來(lái)看，在檢察權(quán)之中訴權(quán)是根本，訴權(quán)行使是作為基本方式而存在的，非訴權(quán)行使是作為其輔助或補(bǔ)充而存在的，非訴權(quán)行使本身的效力也是來(lái)源于訴權(quán)。[21](P1-4)

公訴權(quán)與公益訴權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行主動(dòng)型監(jiān)督的兩大權(quán)能，相比于其他監(jiān)督權(quán)能，其有效發(fā)揮更能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位和檢察權(quán)的權(quán)力淵源，是檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力專門化監(jiān)督的必要前提。公訴權(quán)通過(guò)追訴犯罪維護(hù)著國(guó)家利益，同時(shí)通過(guò)控審分離對(duì)司法權(quán)起到監(jiān)督與制約的作用；公益訴權(quán)通過(guò)對(duì)違法行為提起訴訟保護(hù)著社會(huì)公共利益，同時(shí)通過(guò)倒逼行政機(jī)關(guān)和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門履行職責(zé)從而對(duì)行政權(quán)與經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)起著監(jiān)督與制約的作用。因此，二者相輔相成，如同車之兩輪或鳥之兩翼，分別國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的保護(hù)提供最后防線。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位是我國(guó)《憲法》所規(guī)定的，也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治所決定的。在新時(shí)期我國(guó)政治改革和司法體制改革的大背景下，檢察公益訴訟制度應(yīng)當(dāng)立足于其法律監(jiān)督職能，成為檢察業(yè)務(wù)的核心，促進(jìn)新時(shí)期專門化監(jiān)督格局的形成。在現(xiàn)代公益訴訟領(lǐng)域，私權(quán)意義上的訴權(quán)理論已經(jīng)被有所突破，民主管理成為其核心要義。但是在民主管理體系尚不成熟的當(dāng)代，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮能夠成為公益訴訟的核心力量。在整體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新型國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)下，檢察公益訴權(quán)的發(fā)揮是對(duì)國(guó)家行政管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的重要補(bǔ)充與制約，是以協(xié)同治理和法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益保護(hù)的最后一道防線。因此，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)，以檢察公益訴訟補(bǔ)強(qiáng)民主管理，助推國(guó)家治理，已經(jīng)成為法治中國(guó)的必然要求。