張君明

(南陽師范學(xué)院 宣傳部, 河南 南陽 473061)

保護(hù)黃河對于中華民族偉大復(fù)興和永續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。近年來,國家非常重視黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題,將生態(tài)保護(hù)的理念提升到“生態(tài)安全”的高度,將黃河中上游納入重點(diǎn)生態(tài)工程,并將“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”納入?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)國家級戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護(hù)的重大戰(zhàn)略,對于推進(jìn)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有重要而深遠(yuǎn)的意義。生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國的融合,已成為推動我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力,也是落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的迫切需要。

一、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治現(xiàn)狀及問題

(一)黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系配套不足

黃河流域涉及我國多個行政區(qū)劃,不同地區(qū)之間的自然資源稟賦與生態(tài)環(huán)境問題各不相同?！吨腥A人民共和國黃河保護(hù)法》(以下簡稱《黃河保護(hù)法》)出臺前,對黃河資源的保護(hù)主要體現(xiàn)在各地制定的地方性法規(guī)以及規(guī)章制度上,無法充分適應(yīng)黃河流域大保護(hù)大治理的特殊需求,導(dǎo)致工作中出現(xiàn)責(zé)任不明確、依據(jù)不充足、規(guī)劃不長效等難題。2022年10月30日,十三屆全國人大常委會表決通過了《黃河保護(hù)法》。這部基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的專門法律貫徹了黨中央、國務(wù)院的決策部署,構(gòu)建起了黃河流域大保護(hù)和大治理的格局,涵蓋了黃河保護(hù)治理中的焦點(diǎn)難點(diǎn)問題,為黃河流域的生態(tài)保護(hù)提供了有力的法治保障。但《黃河保護(hù)法》的部分配套法條亟需充實(shí)完善,例如環(huán)境影響評價、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境生態(tài)考核、環(huán)境損害賠償制度以及歸責(zé)制度等配套法規(guī)細(xì)則缺位,缺乏足夠的針對性和可操作性。因此,需要進(jìn)一步完備流域生態(tài)保護(hù)法律體系,及時制定更新指引性和補(bǔ)充性規(guī)定[1]。

(二)黃河流域法治管理協(xié)調(diào)機(jī)制效能不夠

黃河流域當(dāng)前主要面臨著水資源短缺、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題,需要流域上下游、干支流、行業(yè)間等各方進(jìn)行整體性保護(hù)和治理,在跨區(qū)域多部門協(xié)同合作的基礎(chǔ)上,統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全、水健康管理[2]等。為推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展,《黃河保護(hù)法》明確建立了國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制,全面指導(dǎo)黃河流域水安全工作,審議涉及黃河流域水安全的重大政策、重大規(guī)劃、重大項(xiàng)目,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門水安全重大事項(xiàng),督促檢查重要水安全工作的落實(shí)情況,并強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任,建立多部門協(xié)調(diào)治理機(jī)制,妥善、周全地解決黃河流域跨級別、跨部門、跨流域和跨區(qū)域的水安全問題。

然而,黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向,并沒有固定的編制、行政人員和相應(yīng)的辦公場所等組織機(jī)構(gòu)。有效的協(xié)調(diào)機(jī)制包括程序性協(xié)調(diào)和結(jié)構(gòu)性協(xié)調(diào),除了加強(qiáng)協(xié)調(diào)的程序安排,還要構(gòu)建協(xié)調(diào)機(jī)制的組織機(jī)構(gòu)。倘若缺少組織機(jī)構(gòu),黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的效能將受到極大限制,無法保證協(xié)調(diào)效果的持續(xù)性。當(dāng)前黃河流域協(xié)調(diào)機(jī)制的組織形式、啟動協(xié)調(diào)方式和相關(guān)程序,以及協(xié)調(diào)不當(dāng)?shù)姆珊蠊榷既狈σ?guī)范依據(jù),亦會影響法律實(shí)施效能[3]。

此外,《黃河保護(hù)法》對于流域管理機(jī)制的設(shè)計,主要是水行政部門擔(dān)負(fù)起了保障統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制順利運(yùn)轉(zhuǎn)的職責(zé)。筆者認(rèn)為,其以水利部門為主、生態(tài)環(huán)境等部門為輔的流域管理方式針對性不強(qiáng),水利部門與生態(tài)環(huán)境部門、自然資源部門等相互間為橫向關(guān)系,當(dāng)具體實(shí)踐過程中出現(xiàn)相關(guān)問題時,不利于水利部門有效發(fā)揮作用解決當(dāng)前黃河流域存在的問題。

(三)黃河流域公眾參與制度動力不強(qiáng)

公眾參與對于流域治理至關(guān)重要,可以為黃河流域治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供內(nèi)生動力,也有助于加強(qiáng)治理決策的科學(xué)性和民主性。然而,當(dāng)前我國黃河流域治理多以政府主導(dǎo)模式為主,過于強(qiáng)調(diào)政府管理決策的獨(dú)斷性和單一性,導(dǎo)致公眾對政府的依賴性過強(qiáng),缺乏責(zé)任意識和參與意愿,同時也影響公眾對于自己作為公眾參與機(jī)制主體的認(rèn)同感。公眾參與的法律激勵機(jī)制、反饋機(jī)制亦有所缺失。公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定的獎勵與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確?，F(xiàn)行法律中有關(guān)規(guī)定可操作性不強(qiáng),未能為公眾參與提供穩(wěn)定的利益引導(dǎo)機(jī)制,不利于激發(fā)其參與的意愿與動力。從反饋機(jī)制的運(yùn)行狀況來看,政府部門與公眾互動不足,對公眾意見是否采納并未規(guī)定詳細(xì)的說明以及形式和程序。

(四)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善

黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐主要局限于相鄰行政區(qū)域,尚未建立起全流域整體性的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制[4]?！饵S河保護(hù)法》專門規(guī)定了四種生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償類型,在一定程度上完善了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,但由于上下游存在不同的認(rèn)識矛盾,導(dǎo)致補(bǔ)償者計算的補(bǔ)償資金與受補(bǔ)償者計算的生態(tài)成本經(jīng)常相差甚遠(yuǎn);在生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償對應(yīng)的生態(tài)貢獻(xiàn)值匹配方面亦存在一定分歧[5]。由于黃河流域各地的生態(tài)補(bǔ)償制度往往反映了地方政府的意志,傾向于保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益,而較少考慮整個流域的生態(tài)保護(hù)責(zé)任,不利于建設(shè)橫向流域協(xié)同制度,且缺乏配套市場機(jī)制的制度安排,市場化、多元化補(bǔ)償不足,易導(dǎo)致各地方政府之間基于生態(tài)保護(hù)問題的博弈。目前,上下游之間受限于單一的補(bǔ)償方式,主要是財政撥款,財政激勵機(jī)制與公法調(diào)整較多。雖然可以緩解上游城市的短期停滯,但流域上游多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限的中西部地區(qū),這種直接輸血式的幫扶很難真正實(shí)現(xiàn)整體繁榮,長此以往會導(dǎo)致上下游兩地之間的貧富差距加大。

二、國外流域生態(tài)保護(hù)法治經(jīng)驗(yàn)與借鑒

雖然各國流域的客觀生態(tài)情況、管理制度及法律措施等方面存在較大差異,但通過綜合分析國外的流域法治實(shí)踐,梳理典型流域立法的發(fā)展情況,可以總結(jié)出蘊(yùn)含流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理思維的法治經(jīng)驗(yàn),對黃河流域生態(tài)保護(hù)的法治化建設(shè)具有一定的借鑒意義。

(一)美國流域生態(tài)保護(hù)法治實(shí)踐考察

美國的流域治理模式經(jīng)歷了從分散化治理模式到協(xié)作化治理模式的轉(zhuǎn)變。美國自 1933 年頒布《田納西流域管理法》,至1986年頒布《密西西比河上游管理法》,為流域的統(tǒng)一管理提供了保障,逐漸將流域治理的重點(diǎn)從分散化轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作化。以田納西河流域管理局為例,該局負(fù)責(zé)田納西河流域的開發(fā)、利用和保護(hù)等綜合規(guī)劃,其職權(quán)不限于對水資源、礦產(chǎn)資源等進(jìn)行開發(fā)和保護(hù),而是致力于促進(jìn)流域內(nèi)自然、經(jīng)濟(jì)和社會的有序發(fā)展。田納西河流域管理局在管理與開發(fā)方面具有較大的自主權(quán),并可以要求其他行政部門協(xié)助。同時,流域管理局只向總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé),以確保其在流域管理事務(wù)中的獨(dú)立地位,從而使得流域管理高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在流域生態(tài)保護(hù)法律實(shí)踐的協(xié)作化治理模式中,美國制定綜合性的水資源管理計劃、強(qiáng)化水污染控制措施并進(jìn)行科學(xué)研究和數(shù)據(jù)收集。制定綜合性的水資源管理計劃是關(guān)鍵措施,涉及流域內(nèi)各種利益相關(guān)者的參與和協(xié)商,所有人都有機(jī)會共同制定保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)的方案。為強(qiáng)化水污染控制措施,政府規(guī)定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管措施,保障水源不被企業(yè)和個人過度污染和破壞。同時,政府投資于各種科學(xué)研究計劃和數(shù)據(jù)收集工作,并采取相應(yīng)的保護(hù)措施,以便更好地應(yīng)對流域內(nèi)的環(huán)境問題和挑戰(zhàn)。這種協(xié)作化治理模式可以幫助實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展,并有效解決不同利益之間的矛盾。

(二)德國流域生態(tài)保護(hù)法治實(shí)踐考察

德國流域生態(tài)保護(hù)的核心理念是整體性的流域管理。根據(jù)《聯(lián)邦水資源管理法》和其他相關(guān)法規(guī),德國綜合考慮水生態(tài)資源、土地利用等因素,針對每個流域都制定了一份流域管理計劃,以確保各種利益相關(guān)者的參與和協(xié)商,從而保護(hù)流域生態(tài)系統(tǒng)。

德國采用縱橫相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付法律制度,其中橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度在均衡各州財政水平、實(shí)現(xiàn)居民公共服務(wù)均等化目標(biāo)上起著重要作用,并且與德國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐息息相關(guān)。德國《基本法》和《財政轉(zhuǎn)移平衡法》是統(tǒng)一德國橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度形式與實(shí)質(zhì)的兩大支柱性法律,既包括憲法層面的基礎(chǔ)性規(guī)定,也包括主體及其權(quán)利義務(wù)關(guān)系、衡量標(biāo)準(zhǔn)和計算方法等具體性規(guī)定?！痘痉ā窂拇_立“公民生存條件一致性”原則出發(fā),明確各級政府的事權(quán)分配模式,并規(guī)定了分稅制財政稅收體系。事權(quán)、財政支出責(zé)任以及分稅制是實(shí)施橫向財政轉(zhuǎn)移制度的前置性內(nèi)容,為橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了憲法層面的依據(jù),確保各級政府職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對應(yīng)。《財政轉(zhuǎn)移平衡法》既規(guī)定了主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,又細(xì)化了衡量標(biāo)準(zhǔn)和計算方法,為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供了可靠的制度保障。

德國在易北河流域生態(tài)補(bǔ)償中便采用了橫向財政轉(zhuǎn)移支付,這是其早期流域治理的經(jīng)典案例。德國政府和捷克政府簽訂協(xié)議實(shí)現(xiàn)了易北河共治,并組建八個易北河流域治理專業(yè)小組,各司其職,制定治理計劃、實(shí)時監(jiān)測,解決水污染等問題,并每年提交治理報告。德國向捷克支付900萬馬克,用于資助捷克的污水處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),從而改善了易北河的水環(huán)境,提高了捷克政府生態(tài)保護(hù)的積極性。此外,在協(xié)議中,德國義務(wù)修建國家公園和自然保護(hù)區(qū),禁止經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動,以達(dá)到保護(hù)易北河流域生態(tài)的目的。易北河流域的例證表明,跨國際流域治理合作具有積極的實(shí)踐意義,而橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度在此過程中發(fā)揮了巨大的作用。我國可以從德國易北河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒Π咐袑W(xué)習(xí)借鑒,挖掘橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度在跨省流域治理中的作用,從而實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的良性互動。

(三)法國流域生態(tài)保護(hù)法治實(shí)踐考察

法國擁有豐富的流域資源,并在流域生態(tài)修復(fù)管理方面積累了較為成熟的經(jīng)驗(yàn)。該國通過以省為基礎(chǔ)向以流域?yàn)榛A(chǔ)的水資源管理體制的轉(zhuǎn)變,建立了完備的流域管理機(jī)制。1964年,法國新《水法》的頒布實(shí)現(xiàn)了以流域?yàn)閱挝唤⒘饔蛭瘑T會和水管局,明確規(guī)定以大流域?yàn)閱挝恢贫傮w規(guī)劃和子流域管理,實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃和水資源管理,以開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合的管理方式,建立了流域管理法律框架,包括《水法》《民法》《刑法》等。在對生態(tài)系統(tǒng)平衡綜合考慮的前提下,法國將管理范圍擴(kuò)大到了水資源的水量、水質(zhì)以及水處理,進(jìn)行全面綜合管理,并更加注重生物多樣性的保護(hù)。

在流域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上,法國區(qū)分為國家層面和流域方面的管理機(jī)構(gòu)。在國家層面,設(shè)立國家水資源和水環(huán)境局,主管水資源和水環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)的監(jiān)督、收集和發(fā)布,并通過國家水資源委員會集合各方利益主體向政府提供咨詢和建議,設(shè)立國家林業(yè)局以保護(hù)森林資源的可持續(xù)發(fā)展,維護(hù)森林生物多樣性和改善流經(jīng)森林地區(qū)的水環(huán)境質(zhì)量等。在流域方面,設(shè)立流域委員會,以民主的方式提出流域利用的建議并制定相關(guān)決議,同時設(shè)立相應(yīng)的水務(wù)局,嚴(yán)格按照已有的方針政策對流域進(jìn)行管理。這樣的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置既能夠確保國家在水資源管理上的主導(dǎo)作用,也能夠促進(jìn)流域范圍內(nèi)的民主參與和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。

(四)澳大利亞流域生態(tài)保護(hù)法治實(shí)踐考察

澳大利亞經(jīng)過不斷探索和發(fā)展,現(xiàn)已形成相對成熟的流域管理理論和法律制度體系。1917年,針對墨累河干流的水資源利用問題,澳大利亞聯(lián)邦政府成立了由聯(lián)邦政府和三個州政府代表組成的墨累河委員會,標(biāo)志著澳大利亞流域治理中有限的協(xié)議化合作模式的確立。

歷經(jīng)多次協(xié)議的簽訂,1993年,聯(lián)邦政府同墨累-達(dá)令河流域內(nèi)各州通過立法確認(rèn)了《墨累-達(dá)令河流域協(xié)議》的法律地位,并成立了墨累-達(dá)令流域委員會,規(guī)定由各州政府委派代表組成。墨累-達(dá)令流域委員會運(yùn)行機(jī)制要求各委員會成員執(zhí)行流域相關(guān)決策并向協(xié)議締約方匯報工作。協(xié)議設(shè)立社區(qū)咨詢委員會,負(fù)責(zé)信息搜集和匯報,規(guī)定社區(qū)民眾的直接參與權(quán),發(fā)揮流域治理社會力量。2007年,為加強(qiáng)地方政府之間在流域管理方面的協(xié)同合作,平衡流域生態(tài)健康和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系,澳大利亞議會制定《水法》,針對墨累-達(dá)令流域進(jìn)行管理,標(biāo)志著墨累-達(dá)令流域的管理方法由主要依托于分散的州立法管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化聯(lián)邦權(quán)力的流域統(tǒng)一立法管理。2008年,聯(lián)邦政府再次與流域四州及首都直轄區(qū)政府簽署了《墨累-達(dá)令河流域改革諒解備忘錄》和《墨累-達(dá)令河流域改革的政府間合作協(xié)議》,明確墨累-達(dá)令河流域管理局的職責(zé),加強(qiáng)同聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、流域各州及地方部門的協(xié)作,加大對墨累-達(dá)令河流域生態(tài)環(huán)境及水資源的保護(hù)力度。墨累-達(dá)令河流域管理局擁有重要的權(quán)力,可以占有和處置不動產(chǎn)或者實(shí)施必要的行為,以便有效地行使職能。他們負(fù)責(zé)管理流域水資源生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展利用,并以法人名義起訴和應(yīng)訴。在機(jī)構(gòu)運(yùn)行方面,墨累-達(dá)令流域管理局通過召開會議、嚴(yán)格財務(wù)報告以及制定流域計劃等方式,對流域管理問題進(jìn)行決策和處理。墨累-達(dá)令流域管理局還主導(dǎo)編制了《墨累-達(dá)令流域規(guī)劃》,包括水權(quán)交易、用水和分水限制等部分,以促進(jìn)流域水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用,并將其提升到法律層面。

(五)國外流域生態(tài)保護(hù)法治經(jīng)驗(yàn)啟示

法治是流域管理與相關(guān)保護(hù)措施有效實(shí)施的保障。在國內(nèi)外流域管理過程中,注重自然條件改善,生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源、環(huán)境、人口的協(xié)調(diào)發(fā)展,以及長期性戰(zhàn)略規(guī)劃綜合開發(fā)利用,已成為各國和各地區(qū)在發(fā)展和保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境方面的共識。在這一點(diǎn)上,國內(nèi)外法治實(shí)踐呈現(xiàn)出系統(tǒng)治理的特性。通過分析國外流域法治的具體制度,可以總結(jié)出流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治經(jīng)驗(yàn)。

1.推進(jìn)流域立法綜合化

隨著對流域管理認(rèn)識的逐步深入,國外流域綜合立法程度不斷提高。地方分散立法向中央統(tǒng)一立法模式的轉(zhuǎn)變和單項(xiàng)立法向綜合立法的轉(zhuǎn)變都體現(xiàn)出了流域立法的綜合化。加強(qiáng)中央政府在流域管理中的作用,對相關(guān)機(jī)構(gòu)與運(yùn)行框架進(jìn)行重新調(diào)整,通過國家立法解決地方之間、部門之間缺乏溝通與合作的問題,并制定統(tǒng)一的流域管理框架制度。針對不同流域,地方政府之間協(xié)商確定類似于“政府間協(xié)議”的協(xié)作模式,制定彼此必須遵守的水資源開發(fā)利用保護(hù)最低標(biāo)準(zhǔn),由中央政府批準(zhǔn)并賦予法律效力。當(dāng)某地方政府違反協(xié)議約定時,法院可以依據(jù)該協(xié)議追究其責(zé)任,督促地方政府履行義務(wù)。

2.設(shè)立高效統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)

美國田納西河流域立法設(shè)立了田納西河流域管理局,能夠獨(dú)立規(guī)制流域內(nèi)生態(tài)保護(hù)與發(fā)展,進(jìn)行綜合性考量,自主解決流域生態(tài)環(huán)境問題。澳大利亞墨累-達(dá)令流域委員會也通過立法獲得流域治理的執(zhí)法權(quán)和管理權(quán),依靠法律強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)環(huán)境的有效治理。各流域主體在構(gòu)建流域生態(tài)保護(hù)的管理格局下,傾向于設(shè)立能夠?qū)α饔蛘w進(jìn)行管理和治理的機(jī)構(gòu),通過立法明確流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力、職責(zé)和內(nèi)部構(gòu)成,并逐漸賦予其做好流域?qū)用鎱f(xié)同治理的權(quán)力。無論是設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)還是組成合作性質(zhì)的管理委員會,都能更有效地解決流域生態(tài)問題,協(xié)調(diào)和管理流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境及社會發(fā)展事務(wù),體現(xiàn)了流域系統(tǒng)治理的思維。

3.完善區(qū)域治理與流域治理相結(jié)合的綜合管理模式

在國外流域的法治實(shí)踐中,常見的做法是將流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合。例如,美國田納西河流域管理局設(shè)置了董事會和地區(qū)資源理事會,為協(xié)調(diào)流域內(nèi)各州間的工作提供了平臺;澳大利亞墨累-達(dá)令流域則堅持流域治理與區(qū)域治理相協(xié)作,在以法治推進(jìn)流域管理的過程中,整合各行政區(qū)劃,適應(yīng)流域的整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)。只有將各行政區(qū)域管理同流域?qū)用娴闹卫斫Y(jié)合起來,促進(jìn)流域管理機(jī)構(gòu)及各行政區(qū)域間協(xié)作治理,才能更有效地解決流域存在的生態(tài)環(huán)境問題。因此,在流域生態(tài)保護(hù)過程中,要發(fā)揮流域協(xié)調(diào)機(jī)制的優(yōu)勢,用立法的形式確定流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府的職責(zé),明確各自的權(quán)利和義務(wù),推動流域間共商共建、協(xié)同治理平臺的建構(gòu)及運(yùn)行工作。

4.健全流域生態(tài)補(bǔ)償橫向財政轉(zhuǎn)移支付法律制度

德國憲法《基本法》明確規(guī)定了橫向財政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)為實(shí)現(xiàn)財政均衡,并制定了《財政轉(zhuǎn)移平衡法》等配套法律,形成了系統(tǒng)完善的法律體系。明確各級政府之間的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任劃分,逐步實(shí)現(xiàn)“一級政府、一級事權(quán)、一級支出責(zé)任”的邏輯。將各級政府的財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任明確寫入法律,并通過法律制度規(guī)范每個政府的財政權(quán)力。在財稅體制改革中確立財政均衡的理念,通過法律明確各級政府之間的權(quán)責(zé)劃分,逐步推進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。在政府之間進(jìn)行橫向轉(zhuǎn)移支付時,進(jìn)行復(fù)雜的計算和評估過程,并通過財力指數(shù)和財政需求指數(shù)的比較來確定主體資格,并規(guī)定資金用途。

三、推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治思路

在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中,必須全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想,把綠色發(fā)展放在優(yōu)先位置,樹立“五水并重”(保護(hù)水資源、恢復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、治理水災(zāi)害、強(qiáng)化水監(jiān)管)的流域生態(tài)保護(hù)理念[6]。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和水資源承載能力的約束,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,實(shí)施全流域水資源統(tǒng)一調(diào)度,維護(hù)黃河生態(tài)的健康和穩(wěn)定。

堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念,平衡經(jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是以綠色發(fā)展理念促進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益相統(tǒng)一。充分重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和整治,增強(qiáng)黃河流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效。壯大綠色產(chǎn)業(yè),加大清潔能源使用,轉(zhuǎn)變生態(tài)保護(hù)與治理方式,嚴(yán)格控制高耗能產(chǎn)業(yè)規(guī)模,從“末端治理”向“源頭防控、全過程污染控制”轉(zhuǎn)變,充分平衡經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的互動關(guān)系。二是以綠色發(fā)展理念推動短期利益和長期利益相融合。樹立長遠(yuǎn)意識,整合短期利益和長期利益,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu),提高綠色全要素生產(chǎn)率,完善地方政府協(xié)同治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制,提高流域生態(tài)環(huán)境政策的執(zhí)行效能。三是以綠色發(fā)展理念協(xié)調(diào)整體利益和局部利益相平衡。加強(qiáng)流域內(nèi)的分工協(xié)作,完善績效考核機(jī)制,實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),避免同質(zhì)競爭,促進(jìn)流域整體利益和共同福祉,推動高質(zhì)量發(fā)展。

協(xié)同共治理順管理體制,分區(qū)施策促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。充分認(rèn)識黃河生態(tài)治理工作的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同效益,實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展。結(jié)合黃河上游、中游、下游及河口生態(tài)治理需求實(shí)際,實(shí)施分區(qū)分類的生態(tài)保護(hù)修復(fù)治理和高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)政策。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法力度,統(tǒng)籌推進(jìn)黃河流域環(huán)境與社會經(jīng)濟(jì)的整體系統(tǒng)治理,合理規(guī)劃管理體制,明確責(zé)任分工,補(bǔ)齊管理漏洞,科學(xué)謀劃黃河流域的保護(hù)治理和高質(zhì)量發(fā)展。

四、加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的法治保障

(一)確立完備的全流域綜合性法律體系

為了實(shí)現(xiàn)黃河流域“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的目標(biāo),必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃全流域、全要素的綜合性立法模式和法律體系,包括全流域的土地、水資源、生態(tài)環(huán)境等多個方面,并明確底線約束。法律具有約束性和促進(jìn)性兩個方面的作用,為推動協(xié)同立法治理,針對黃河流域?qū)嶋H發(fā)展情況,不可缺少鼓勵性、激勵性的法規(guī)規(guī)范。在嚴(yán)格禁止對黃河流域環(huán)境造成污染和破壞的同時,要鼓勵中上游地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù),防止水土流失,通過稅收轉(zhuǎn)移、財政補(bǔ)貼等方式進(jìn)行利益補(bǔ)償。完善水域立法,全面規(guī)定流域管理各項(xiàng)內(nèi)容,制定較為成熟的、綜合的、有效的黃河流域生態(tài)保護(hù)法律體系[7]。

《黃河保護(hù)法》的全面有效實(shí)施,需要水法、防洪法、漁業(yè)法、行政處罰法、刑法等相關(guān)法律的協(xié)同配合,還需要對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件加以細(xì)化、具體化。要加快現(xiàn)有《黃河保護(hù)法》的相關(guān)法律制度的配套完善和銜接,突出重點(diǎn)并加快制定環(huán)境影響評價、環(huán)境生態(tài)考核、環(huán)境損害賠償?shù)纫幌盗信涮追ㄒ?guī)細(xì)則,以及取水許可、強(qiáng)制性用水定額、水沙統(tǒng)一調(diào)度等配套制度。同時,著眼于推進(jìn)法律所規(guī)定的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、目錄、名錄和方案的制定,落實(shí)好各項(xiàng)措施,推動法律體系更加銜接協(xié)調(diào)、系統(tǒng)完備,同時推進(jìn)治理體系從管控型向共治型轉(zhuǎn)變。

(二)強(qiáng)化協(xié)作的環(huán)境法治管理機(jī)制

環(huán)境法治管理機(jī)制是黃河流域生態(tài)法治建設(shè)的基本保障。必須進(jìn)一步強(qiáng)化推進(jìn)協(xié)作的環(huán)境法治管理機(jī)制,打造政府、企業(yè)、公眾參與的共治體系,完善綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的生態(tài)保護(hù)管理體制,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)環(huán)境督查常態(tài)化機(jī)制,形成多部門齊抓共管、多主體參與治理的多中心、多環(huán)節(jié)、多層次的監(jiān)管機(jī)制和工作格局,以及健全的黃河流域環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度,為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供根本性、全局性和系統(tǒng)性的制度保障。在國家流域協(xié)調(diào)機(jī)制和地方協(xié)作機(jī)制的原則規(guī)定下,明晰國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、流域管理機(jī)構(gòu)和省際河湖長聯(lián)席會議之間的關(guān)系、具體職能分工及協(xié)同工作方式,確保形成流域統(tǒng)一治理管理的合力[8]。

在防治污染、修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境等作為黃河流域首要任務(wù)的前提下,以水利部門為主的流域管理體制,不利于有效解決流域存在的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題,可考慮讓生態(tài)環(huán)境主管部門與國務(wù)院水行政主管部門、黃河水利委員會及其所屬管理機(jī)構(gòu)之間建立起溝通協(xié)調(diào)綜合機(jī)構(gòu),依法行使流域水行政監(jiān)督管理職責(zé),開展流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理相關(guān)工作,共同承擔(dān)支撐保障黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制相關(guān)工作。黃河流域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制在其組織形式、協(xié)調(diào)方式等配套規(guī)范出臺之前,可暫時借助于黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組加以運(yùn)轉(zhuǎn),體現(xiàn)保護(hù)黃河流域生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的職能。

以加強(qiáng)立法和執(zhí)法監(jiān)督為保障,制定水資源開發(fā)利用、水資源保護(hù)、水環(huán)境整改等各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),完善黃河流域水資源開發(fā)保護(hù)一體化標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)行環(huán)保數(shù)字化轉(zhuǎn)型,提高黃河流域環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力,達(dá)到覆蓋全域、實(shí)時預(yù)警、高效執(zhí)法、智慧監(jiān)管、輔助決策;采用信息化網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境各角度實(shí)時展示、多領(lǐng)域覆蓋監(jiān)測、跨部門協(xié)同監(jiān)管、大數(shù)據(jù)歸集應(yīng)用。明晰黃河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的程序細(xì)則,強(qiáng)化監(jiān)督管理,規(guī)范行政行為,加大政府信息公開的力度和范圍,加強(qiáng)制度落實(shí)情況的監(jiān)督和檢查,尤其是水資源稅費(fèi)征收、水資源生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)、節(jié)水管理等與黃河流域水資源開發(fā)保護(hù)相關(guān)的方面。

重視刑事責(zé)任在開發(fā)保護(hù)黃河流域水資源中的重要作用,實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)保護(hù)中民事、行政與刑事法律責(zé)任之間的無縫銜接。健全激勵與問責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化政府及有關(guān)執(zhí)法部門的法律責(zé)任,落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害終身追責(zé)制,追究行政機(jī)關(guān)及工作人員因不履行水資源保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的相關(guān)責(zé)任。完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制,健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警長效機(jī)制。

(三)打造健全的環(huán)境公眾參與制度

充分發(fā)揮調(diào)動社會公眾在黃河治理進(jìn)程中的主體作用,全面激發(fā)社會公眾參與黃河流域生態(tài)保護(hù)治理的活力和積極性,是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)法治建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會公眾既享有獲取環(huán)境資源并享受生態(tài)服務(wù)功能的權(quán)利,也在一定程度上負(fù)有保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡的法定義務(wù)。

一要廣泛宣傳教育,提升公眾環(huán)保責(zé)任意識與參與意愿,多層次搭建黃河流域公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律平臺。靈活運(yùn)用聽證會、問卷調(diào)查、專家咨詢等多種方式,積極引導(dǎo)公眾參與決策的制定與實(shí)施,使公民牢固樹立守法觀念,確保決策的科學(xué)化、民主化、透明化。建立生態(tài)環(huán)境法律服務(wù)團(tuán)隊,提供法律意見、法律咨詢、法律顧問服務(wù),以解決黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法、決策、實(shí)施、監(jiān)督、救濟(jì)等問題,制定法律風(fēng)險防范預(yù)案,參與行政復(fù)議、行政訴訟代理等[9]。建立公眾參與黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系,以各級政府為主導(dǎo)、各種形式社會組織為補(bǔ)充,充分利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)組建公眾信息交流平臺,使專業(yè)技術(shù)人員、管理人員與公眾利益相關(guān)方廣泛參與到黃河流域生態(tài)環(huán)境治理中。二要暢通參與渠道與激勵反饋機(jī)制,鼓勵公眾積極參與糾紛解決。設(shè)立舉報信箱、熱線電話,積極接受新聞媒體監(jiān)督,確保社會公眾通過有效渠道真正參與黃河流域執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測等工作。通過相關(guān)法規(guī)與部門規(guī)章,細(xì)化黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律激勵機(jī)制,健全生態(tài)環(huán)境違法行為的舉報制度和獎勵制度,明確獎勵情形、方式以及金額,加大對黃河流域生態(tài)保護(hù)貢獻(xiàn)突出的單位及個人的獎勵力度,以增強(qiáng)公民對黃河流域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督力度并促進(jìn)綜合行政執(zhí)法的落實(shí),進(jìn)一步提升公眾參與的主動性、有效性和創(chuàng)造性。打造常態(tài)化反饋機(jī)制,有效加強(qiáng)公眾和政府之間的溝通,建立鞏固信任關(guān)系,以參與式和協(xié)商式治理的觀點(diǎn)來提升和釋放社會組織與公眾參與的活力,從精神層面提升公眾參與的獲得感與成就感,激發(fā)其持續(xù)參與的熱情與動力。積極發(fā)揮環(huán)境公益訴訟制度效能,通過公眾參與和司法途徑加強(qiáng)對相關(guān)政府部門的監(jiān)督[10]。

(四)探索完善的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

黃河流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾中尋求平衡的重要途徑。

一是采用多樣性流域水資源生態(tài)補(bǔ)償方式。國外流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐研究表明,政府和市場可以協(xié)調(diào)合作,通過引導(dǎo)和激勵等方式來實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)保護(hù)。比如,美國紐約市實(shí)施流域管理計劃,通過經(jīng)濟(jì)刺激和土地保護(hù)等手段,政府出資企業(yè)出力,雙方協(xié)調(diào)管理,成功激發(fā)了自我發(fā)展的能力。鑒于我國各流域的不同特點(diǎn),應(yīng)該結(jié)合本地實(shí)際,制定適宜的靈活多樣的生態(tài)補(bǔ)償形式,激活社會化、市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式,推動政府主導(dǎo)型生態(tài)補(bǔ)償向市場化生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)變,提高貧困地區(qū)的造血能力,促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)生態(tài)協(xié)同發(fā)展[4]。

政府可采取財政扶持、資源稅費(fèi)征收等多種形式,加強(qiáng)水源涵養(yǎng)和水土保持力度,促進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的良性循環(huán)。需要注意的是,制定生態(tài)補(bǔ)償政策應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)氐木唧w情況,結(jié)合政府、市場等力量,尋求最優(yōu)的補(bǔ)償方式,以實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動。在推進(jìn)市場化補(bǔ)償方式方面,積極推進(jìn)排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式,逐步形成完善的生態(tài)補(bǔ)償政策體系。進(jìn)一步深化全流域水權(quán)交易的制度內(nèi)容,規(guī)范水權(quán)交易市場,盡可能在水權(quán)交易、水土保持等方面擴(kuò)大制度探索的范圍,在水權(quán)交易制度中界定節(jié)水和用水主體之間的權(quán)利邊界,形成利益調(diào)節(jié)的統(tǒng)一制度平臺。同時,建立生態(tài)補(bǔ)償資金管理使用監(jiān)督機(jī)制,推動補(bǔ)償方案確定、補(bǔ)償資金籌措和使用監(jiān)督管理。

二是推進(jìn)全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式。完善黃河流域縱向和橫向相互補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,制定約束性法律法規(guī),加強(qiáng)黃河流域生態(tài)補(bǔ)償工作的頂層設(shè)計。

借鑒已有的跨省流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)經(jīng)驗(yàn),以《黃河保護(hù)法》為基本依據(jù),加快推進(jìn)省際省內(nèi)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式,爭取實(shí)現(xiàn)全覆蓋[12]。根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素,綜合確定黃河流域跨省橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步開發(fā)和擴(kuò)展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫瓤臻g,將其適用范圍從流域水量、水質(zhì)補(bǔ)償,擴(kuò)展到草原、森林、濕地等環(huán)境要素上。相比于將補(bǔ)償資金全盤用于環(huán)境治理項(xiàng)目,甚至是損害賠償,橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償更應(yīng)當(dāng)注重私主體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)受限問題,比如禁牧補(bǔ)助、生產(chǎn)性補(bǔ)貼、生態(tài)環(huán)境日常監(jiān)測經(jīng)費(fèi)、運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等關(guān)系個體生存和發(fā)展的方方面面。健全利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制,完善生態(tài)保護(hù)成果與資金分配掛鉤的激勵約束機(jī)制,提高上游地區(qū)水源涵養(yǎng)和生態(tài)保護(hù)能力,落實(shí)“誰保護(hù)、誰受益,誰破壞、誰補(bǔ)償”的原則導(dǎo)向。

我國可基于國情和借鑒德國經(jīng)驗(yàn),逐步建立起具有中國特色的生態(tài)補(bǔ)償橫向財政轉(zhuǎn)移支付體系。在當(dāng)前的立法模式下,依托《黃河保護(hù)法》規(guī)定的制度框架,強(qiáng)化法理研究,推廣既有經(jīng)驗(yàn),擴(kuò)大橫向財政轉(zhuǎn)移支付范圍,進(jìn)一步調(diào)動地方政府參與環(huán)境治理的積極性和主動性,提高社會和市場活力。對于黃河流域這樣跨越九個省區(qū)的流域,根據(jù)德國易北河案例的經(jīng)驗(yàn),通過平等協(xié)商的方式來解決政府之間的競爭關(guān)系是一種有效途徑。可由水利部、生態(tài)環(huán)境部等中央相關(guān)部門牽頭,推動流域內(nèi)政府之間的平等協(xié)商對話,簽訂協(xié)議加強(qiáng)合作,建立長效合作機(jī)制,進(jìn)一步完善橫向財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償,以推進(jìn)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

三是強(qiáng)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施保障。建立以生態(tài)價值核算和生態(tài)貢獻(xiàn)為主的測量方法,并制定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)技術(shù)指南和規(guī)范來為地方提供技術(shù)指導(dǎo)。健全政策和法規(guī)支持體系,規(guī)范對多元化、市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹笇?dǎo),明晰下游受益地區(qū)向上游補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和責(zé)任,推進(jìn)工作考核獎懲機(jī)制。完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機(jī)制,通過合理的監(jiān)測點(diǎn)位、監(jiān)測站臺和檢測指標(biāo),保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)有效實(shí)施。此外,優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的績效評估機(jī)制,定期開展績效評價并及時調(diào)整優(yōu)化資金和項(xiàng)目方案。同時,推行黃河流域生態(tài)補(bǔ)償數(shù)據(jù)共享機(jī)制,消除流域、部門和主體之間的數(shù)據(jù)壁壘,進(jìn)一步強(qiáng)化黃河流域生態(tài)補(bǔ)償平臺建設(shè)以提高補(bǔ)償實(shí)施的成效。

五、結(jié)語

作為中華民族燦爛文明的搖籃,黃河對我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)安全舉足輕重[12]。實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)法治建設(shè)刻不容緩,需要從生態(tài)文明建設(shè)需求、重大國家戰(zhàn)略需求高度上予以宏觀把脈,根據(jù)流域不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)、生活方式,結(jié)合流域內(nèi)水資源實(shí)際承載能力,將生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合,從法治軌道對生態(tài)環(huán)境和利益相關(guān)者的不同利益沖突和訴求進(jìn)行動態(tài)的協(xié)調(diào)、確認(rèn)、保護(hù)、限制,從而實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。這既是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要任務(wù),也是推動國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。