郜曄昕，王睿姝

（長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校 金融學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130124）

一、引言

2021年我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9 899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧。［1］光伏扶貧作為我國(guó)扶貧政策的重要組成部分，在其中發(fā)揮了重要作用。由于光伏發(fā)電具有資源廣泛、清潔環(huán)保、技術(shù)可靠、收益穩(wěn)定等特點(diǎn)，選取光照條件較好的貧困地區(qū)開(kāi)展光伏扶貧，既符合國(guó)家清潔能源發(fā)展方向，又契合精準(zhǔn)扶貧方針。［2］自2014年以來(lái)，光伏扶貧已經(jīng)逐漸成為我國(guó)十大精準(zhǔn)扶貧工程之一，并催生了“漁光互補(bǔ)”“農(nóng)光互補(bǔ)”等新業(yè)態(tài)新模式。［3］截至2020年底，我國(guó)已累計(jì)建成光伏扶貧電站2 636萬(wàn)千瓦，惠及近6萬(wàn)個(gè)貧困村、415萬(wàn)貧困戶，每年約產(chǎn)生發(fā)電收益180億元，創(chuàng)造就業(yè)崗位125萬(wàn)個(gè)，成為貧困縣推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的重要手段，以及貧困村集體經(jīng)濟(jì)“破零”的重要產(chǎn)業(yè)支撐。［4］在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新征程中，光伏扶貧的發(fā)展空間仍然巨大，需要進(jìn)一步優(yōu)化模式、完善機(jī)制，推動(dòng)其走上可持續(xù)發(fā)展道路，為促進(jìn)全體人民共同富裕做出重要貢獻(xiàn)。

二、光伏扶貧的發(fā)展歷程

政府主導(dǎo)是我國(guó)光伏扶貧工作的核心特征。2014年以來(lái)，國(guó)家從頂層設(shè)計(jì)、協(xié)作模式、激勵(lì)措施、制度保障等方面，為光伏扶貧項(xiàng)目落地提供了有力支持。［5］2014年，《關(guān)于印發(fā)實(shí)施光伏扶貧工程工作方案的通知》印發(fā)，正式啟動(dòng)光伏扶貧工程整體部署。2015年，《關(guān)于下達(dá)2015年光伏發(fā)電建設(shè)實(shí)施方案的通知》與《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見(jiàn)》印發(fā)，著力推動(dòng)光伏產(chǎn)品創(chuàng)新，提升光伏項(xiàng)目質(zhì)量，帶動(dòng)光伏扶貧規(guī)模。2016年，《關(guān)于實(shí)施光伏發(fā)電扶貧工作的意見(jiàn)》印發(fā)，標(biāo)志著光伏扶貧開(kāi)始進(jìn)入全面推廣階段。同年，《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會(huì)資本合作模式的通知》《關(guān)于下達(dá)第一批光伏扶貧項(xiàng)目的通知》印發(fā)，鼓勵(lì)社會(huì)各界主體積極參與光伏項(xiàng)目，通過(guò)市場(chǎng)手段充分釋放產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，并正式下達(dá)第一批光伏扶貧項(xiàng)目，明確主體責(zé)任。2018年，《關(guān)于開(kāi)展光伏發(fā)電專項(xiàng)監(jiān)管工作的通知》《光伏扶貧電站管理辦法》印發(fā)，進(jìn)一步規(guī)范光伏扶貧電站建設(shè)運(yùn)行管理，保障光伏扶貧實(shí)施效果，促進(jìn)光伏扶貧健康有序發(fā)展，光伏扶貧工作進(jìn)入深化提升階段。［6］2021 年，《關(guān)于加強(qiáng)縣城綠色低碳建設(shè)的意見(jiàn)》發(fā)布，提出要通過(guò)提升新建廠房、公共建筑等屋頂光伏比例和實(shí)施光伏建筑一體化開(kāi)發(fā)等方式，構(gòu)建縣城綠色低碳能源體系。同年，《關(guān)于報(bào)送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開(kāi)發(fā)試點(diǎn)方案的通知》印發(fā)，提出以縣為單位，整合屋頂資源，試點(diǎn)開(kāi)展分布式光伏建設(shè)。2022年，國(guó)家能源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國(guó)家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合下發(fā)了《加快農(nóng)村能源轉(zhuǎn)型發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要鞏固光伏扶貧工程成效，建設(shè)光伏+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，探索光伏發(fā)電+儲(chǔ)能運(yùn)營(yíng)模式。

從歷程來(lái)看，我國(guó)充分運(yùn)用了市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制和政策工具兩大手段。具體而言，一是政府提供大量補(bǔ)貼，通過(guò)試點(diǎn)示范，使光伏扶貧項(xiàng)目的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性被市場(chǎng)認(rèn)可，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)度過(guò)培育期。吸引更多經(jīng)營(yíng)主體流入，迅速擴(kuò)大規(guī)模，降低成本，形成良性市場(chǎng)循環(huán)。二是推動(dòng)落實(shí)各地因地制宜的優(yōu)惠政策，為光伏扶貧項(xiàng)目創(chuàng)造符合屬地需求的落地環(huán)境，加強(qiáng)監(jiān)督，推動(dòng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，保障項(xiàng)目的長(zhǎng)期收益。從結(jié)果來(lái)看，多項(xiàng)政策在光伏扶貧領(lǐng)域形成疊加優(yōu)勢(shì)。其既推動(dòng)了貧困地區(qū)清潔能源的開(kāi)發(fā)利用，提高了能源自給能力，又通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制讓扶貧項(xiàng)目獲得實(shí)在的效益，形成良性循環(huán)，吸引資本進(jìn)入規(guī)范運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)由“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變。

三、光伏扶貧的現(xiàn)狀分析與典型案例

（一）光伏扶貧的現(xiàn)狀分析

光伏扶貧項(xiàng)目覆蓋貧困村屯5.98 萬(wàn)個(gè)，覆蓋了我國(guó)近一半的建檔立卡貧困村，精準(zhǔn)對(duì)接貧困人口，實(shí)現(xiàn)戶均增收3 000元以上。在實(shí)踐過(guò)程中，因地制宜形成了多樣化的分配方式。具體如下：對(duì)于失去勞動(dòng)能力的深度貧困戶，直接給予補(bǔ)貼；對(duì)于有勞動(dòng)能力的貧困戶，通過(guò)在項(xiàng)目運(yùn)維單位創(chuàng)造工作崗位，引導(dǎo)他們接受培訓(xùn)后就業(yè)，間接獲得補(bǔ)貼；對(duì)于村集體，他們能夠獲得村級(jí)光伏扶貧電站的運(yùn)營(yíng)收入，這為當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)提供了重要的資金保障。

光伏扶貧項(xiàng)目在為貧困戶增收的同時(shí)建立了新的資源開(kāi)發(fā)模式。光伏扶貧將日照資源和土地資源組合形成經(jīng)濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)了“太陽(yáng)出來(lái)就賺錢”。實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合各地的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，形成了“光伏+產(chǎn)業(yè)”開(kāi)發(fā)模式，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)、林、牧與光伏的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提升了項(xiàng)目的附加值。光伏扶貧項(xiàng)目的運(yùn)維管理工作，不僅為當(dāng)?shù)貛?lái)穩(wěn)定的就業(yè)崗位，也讓農(nóng)戶工作在“自家買賣”上，積極性更高。村集體通過(guò)出讓以前無(wú)法耕種的荒地，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)資源的盤活利用，找到了新的價(jià)值點(diǎn)。［7］

（二）典型案例

甘肅省定西市通渭縣位于六盤山區(qū)集中連片特困地區(qū)。自2015 年以來(lái)，該縣開(kāi)展光伏扶貧工作，建成了16.2萬(wàn)千瓦光伏扶貧電站，為近2萬(wàn)戶貧困戶帶來(lái)穩(wěn)定收入，使198個(gè)貧困村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有、從弱到強(qiáng)，有效解決了村集體經(jīng)濟(jì)空殼問(wèn)題，也讓全縣走上了一條可持續(xù)發(fā)展的脫貧攻堅(jiān)之路。

河南省內(nèi)鄉(xiāng)縣屬于集中連片特困地區(qū)，全縣88個(gè)貧困村、15 988個(gè)貧困戶，致貧原因主要是疾病、殘疾和缺少勞動(dòng)力。內(nèi)鄉(xiāng)縣采用80%政府財(cái)政+20%企業(yè)投資的融資模式建設(shè)光伏扶貧電站，并創(chuàng)新性地將光伏技術(shù)與廢水循環(huán)利用過(guò)程相結(jié)合。截至2018年底，內(nèi)鄉(xiāng)縣光伏扶貧創(chuàng)收3 300余萬(wàn)元，全部用于扶持貧困村和低收入家庭，助力內(nèi)鄉(xiāng)縣在2019年成功脫貧。

重慶巫山縣處于山區(qū)，農(nóng)業(yè)是主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。2019年，西南地區(qū)規(guī)模最大的山地光伏在巫山縣建成投產(chǎn)，初投資9億元，年?duì)I收達(dá)1.2億元，帶動(dòng)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，也為農(nóng)民增加了就業(yè)機(jī)會(huì)。

山西省地處我國(guó)黃土高原，是光伏扶貧首批試點(diǎn)省份。2015年以來(lái)，山西省已建成并投運(yùn)光伏扶貧電站5 532座，容量294萬(wàn)千瓦，規(guī)模位居全國(guó)全列，累計(jì)發(fā)電37.4億元，惠及9 963個(gè)村集體、72萬(wàn)貧困戶。［8］

江蘇中利集團(tuán)創(chuàng)新技術(shù)模式，推出智能光伏+科技農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，以集中式光伏電站為基礎(chǔ)，將光伏支架跨度拓寬到10 米，組件高度抬高到4 米，提升光伏板透光率75%，為農(nóng)業(yè)作物機(jī)械化耕種保留空間。該公司在山東、青海、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）的貧困地區(qū)推廣實(shí)施新技術(shù)模式，幫助20多個(gè)貧困村約1.3萬(wàn)戶脫貧。［9］

四、光伏伏貧發(fā)展形勢(shì)探析

（一）“雙碳”目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為光伏發(fā)電賦予更大發(fā)展空間

根據(jù)我國(guó)碳達(dá)峰、碳中和的量化目標(biāo)，2030年，我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上?！妒奈逡?guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)規(guī)劃綱要》明確提出，“加快發(fā)展非化石能源，堅(jiān)持集中式和分布式并舉，大力提升光伏發(fā)電規(guī)?！薄＿@意味著光伏項(xiàng)目有巨大的增長(zhǎng)空間。截至2022年7月份，我國(guó)風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)已達(dá)6.8億千瓦，其中太陽(yáng)能發(fā)電裝機(jī)3.4億千瓦，同比增長(zhǎng)26%。據(jù)此推測(cè)，“十四五”期間，未來(lái)新能源仍將保持快速發(fā)展勢(shì)頭，我國(guó)光伏年均新增裝機(jī)規(guī)模將達(dá)到7 100至8 800萬(wàn)千瓦。

隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成，“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，光伏扶貧的可行性被充分驗(yàn)證，成為實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要保障。根據(jù)各地陸續(xù)出臺(tái)的規(guī)劃報(bào)告，光伏被寫(xiě)入了陜西、甘肅、山東等8省的2022年兩會(huì)政府工作報(bào)告。同時(shí)，光伏還被列入了云南、西藏、河北等多?。ㄊ?、自治區(qū)）的“十四五”規(guī)劃。五大發(fā)電集團(tuán)作為傳統(tǒng)發(fā)電行業(yè)的主力軍也準(zhǔn)備加碼光伏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十四五”期間五大發(fā)電集團(tuán)光伏預(yù)期裝機(jī)量將達(dá)到15 000萬(wàn)千瓦。

（二）以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)建設(shè)為光伏扶貧提供技術(shù)保障

2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出要“構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”，明確了由傳統(tǒng)能源為主體的能源結(jié)構(gòu)向新能源轉(zhuǎn)型的發(fā)展方向。從技術(shù)形態(tài)上看，大規(guī)模高比例光伏并入電網(wǎng)后，將改變電力系統(tǒng)的凈負(fù)荷特性，呈現(xiàn)典型的“鴨子曲線”，電力系統(tǒng)因此需要具備更加快速和靈活的調(diào)節(jié)能力。在此背景下，新型電力系統(tǒng)應(yīng)運(yùn)而生。尤其是電網(wǎng)公司，正在加快構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)智能電網(wǎng)，并以此為樞紐平臺(tái)，廣泛深入應(yīng)用數(shù)字化技術(shù)，大力提升電網(wǎng)的資源優(yōu)化配置和清潔能源消納能力。這將為雙碳目標(biāo)下分布式光伏項(xiàng)目擴(kuò)大規(guī)模和提升效率提供堅(jiān)強(qiáng)的技術(shù)支撐，也為各地加碼新能源發(fā)展提供重要保障。

五、光伏伏貧的問(wèn)題與對(duì)策

（一）光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼資金缺口逐年擴(kuò)大

政府補(bǔ)貼是光伏項(xiàng)目高速發(fā)展的推進(jìn)劑。近年來(lái)，我國(guó)光伏行業(yè)擴(kuò)張迅速。截至2020年末，我國(guó)光伏累計(jì)裝機(jī)規(guī)模約為2.53億千瓦，約占全球裝機(jī)比例的35%。隨著產(chǎn)業(yè)規(guī)?？焖侔l(fā)展的是補(bǔ)貼總額的不斷加碼。2006年，我國(guó)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)銷售電量征收可再生能源電價(jià)附加，作為可再生能源補(bǔ)貼的資金來(lái)源。近年來(lái)，附加征收標(biāo)準(zhǔn)歷經(jīng)5 次上調(diào)，從0.1 分/千瓦時(shí)提高到1.9 分/千瓦時(shí)，增長(zhǎng)19倍，卻難以滿足需要，資金缺口越來(lái)越大。2018 年，補(bǔ)貼資金缺口已超過(guò)千億元，因?yàn)樯嫌窝a(bǔ)貼被拖欠，產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)主體的資金回收都受牽連，顯著影響了項(xiàng)目投資回收期等評(píng)估情況，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)后續(xù)的投入與發(fā)展。2021年3月，國(guó)家發(fā)改委等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》，提出對(duì)短期償付壓力較大但未來(lái)有發(fā)展前景的可再生能源企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)可以按照風(fēng)險(xiǎn)可控原則，予以貸款展期、續(xù)貸或調(diào)整還款進(jìn)度、期限等安排，優(yōu)先發(fā)放補(bǔ)貼和進(jìn)一步加大信貸支持力度。［7］

可再生能源補(bǔ)貼同樣是光伏扶貧項(xiàng)目取得預(yù)期效益和達(dá)到扶貧目標(biāo)的重要保障。為消除光伏補(bǔ)貼對(duì)扶貧成效的影響，2017年以來(lái)，普通光伏電價(jià)歷經(jīng)了5次下調(diào)，但相關(guān)主管部門將光伏扶貧項(xiàng)目在Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類資源區(qū)的上網(wǎng)電價(jià)一直維持在2017 年水平，分別為0.65 元/kWh、0.75/kWh、0.85/kWh，穩(wěn)定了光伏扶貧項(xiàng)目的投資預(yù)期。在補(bǔ)貼發(fā)放方面，國(guó)家財(cái)政部、國(guó)家能源局、國(guó)務(wù)院扶貧辦專門明確光伏扶貧項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入到國(guó)家可再生能源補(bǔ)貼目錄，電價(jià)按月結(jié)算，為扶貧項(xiàng)目及時(shí)獲得收益提供了政策保障。［5］

對(duì)此提出以下建議：把握市場(chǎng)化機(jī)遇，努力拓寬營(yíng)收渠道。光伏扶貧項(xiàng)目主體應(yīng)進(jìn)一步提高運(yùn)營(yíng)效率，投入必要的人力物力，做好詳盡的運(yùn)維計(jì)劃及備品備件儲(chǔ)備，確保設(shè)備設(shè)施可用，保障運(yùn)營(yíng)小時(shí)數(shù)。同時(shí)，光伏扶貧項(xiàng)目主體也應(yīng)主動(dòng)參與碳排放、綠電市場(chǎng)等新興市場(chǎng)，隨著交易品種逐漸完善，可以尋求獲得更多收益。

（二）項(xiàng)目運(yùn)維還存在短板

光伏扶貧電站進(jìn)入運(yùn)行階段后，運(yùn)維變得至關(guān)重要。光伏電站的運(yùn)維工作專業(yè)性強(qiáng)、時(shí)效性高，是項(xiàng)目維持健康運(yùn)轉(zhuǎn)、穩(wěn)定高效產(chǎn)生收益的基本前提。對(duì)于大量的中小規(guī)模村級(jí)扶貧電站，從成本考慮采取無(wú)人值守運(yùn)行模式，根據(jù)初投資充裕度配置一定數(shù)量的數(shù)據(jù)采集設(shè)備，難以實(shí)現(xiàn)精益化管理，運(yùn)維效果粗放。［10］對(duì)于分布式光伏電站，鑒于其項(xiàng)目容量小、投資低，一般在配置上不包含自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)，導(dǎo)致運(yùn)維采取計(jì)劃管理模式，缺乏主動(dòng)發(fā)現(xiàn)潛在故障隱患的能力，運(yùn)維難度大。各類扶貧電站技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，除非經(jīng)過(guò)再投資改造，否則難以集成到統(tǒng)一的監(jiān)控平臺(tái)上，很難形成廣泛接入、集中運(yùn)維的規(guī)模效應(yīng)。

對(duì)此提出以下建議：培育運(yùn)維服務(wù)市場(chǎng)，促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在運(yùn)維服務(wù)市場(chǎng)還未成熟的時(shí)期，政府這只“看得見(jiàn)的手”可以發(fā)揮主導(dǎo)作用，探索通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)的形式，適當(dāng)投入一定資金，提升運(yùn)維服務(wù)市場(chǎng)收益率，培育專業(yè)化運(yùn)維主體。同時(shí)，要提升市場(chǎng)規(guī)范化水平，明確項(xiàng)目主體和運(yùn)維主體的資產(chǎn)邊界、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及安全責(zé)任，并建立有關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)運(yùn)維成效進(jìn)行評(píng)估，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，促進(jìn)運(yùn)維服務(wù)市場(chǎng)健康發(fā)展。