胡 璇，李 睿

（1.長春金融高等專科學校 科研處，吉林 長春 130124；2.吉林省農村金融改革研究中心，吉林 長春 130124；3.香港中文大學（深圳）經管學院，廣東 深圳 518172）

一、引言

2017年，十九大首次提出“高質量發(fā)展”，意味著我國經濟開始由以往粗放型經濟發(fā)展模式向精細化發(fā)展模式轉變。同時，十九大提出“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系”，進一步為我國經濟高質量發(fā)展指明了方向。隨后，2018 年國務院政府工作報告指出：“按照高質量發(fā)展的要求，統(tǒng)籌推進‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局”。二十大報告更是明確指出，高質量發(fā)展是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務。［1］

高質量發(fā)展是新時代我國在統(tǒng)籌國內發(fā)展現(xiàn)狀與國際經濟格局變化的基礎上，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享的新發(fā)展理念，為滿足人民日益增長的美好生活需要，提出的新的經濟發(fā)展模式。它旨在轉變以往的經濟發(fā)展方式，實現(xiàn)產業(yè)結構升級，不再片面地過度追求經濟的高速增長，轉而追求經濟的高質量發(fā)展，不再以過度犧牲資源和生態(tài)環(huán)境換取經濟增長，而是追求人與自然的和諧相處以及經濟的可持續(xù)發(fā)展。

產業(yè)結構升級和生態(tài)環(huán)境治理作為資源型城市轉型的重中之重，事關能否實現(xiàn)經濟協(xié)調發(fā)展和發(fā)展成果為人民共享，也是我國經濟能夠實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵所在。長期以來，資源型城市作為我國重要的能源供給，為我國的經濟增長做出了重要的貢獻，但因為長期依賴于資源開采和初加工行業(yè)，經濟增長對此形成了嚴重依賴，導致產業(yè)結構失衡，經濟形態(tài)單一。而且限于科技手段和管理能力，為追求經濟增長而過度開采也導致了對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。隨著資源的減少或日漸枯竭，資源型城市經濟發(fā)展過度依賴資源開采的弊端逐漸顯現(xiàn)，經濟結構單一和生態(tài)環(huán)境破壞嚴重阻礙了城市的進一步發(fā)展，繼而帶來的人口流失和人才引進難題，同樣加劇了產業(yè)結構轉型升級的困難，不利于建立現(xiàn)代化經濟體系和實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展。

“十四五”以來，資源型地區(qū)的轉型發(fā)展也引起了政府的重視。2021年11月，國家發(fā)改委印發(fā)《推進資源型地區(qū)高質量發(fā)展“十四五”實施方案》，方案要求加快推進資源型地區(qū)的高質量發(fā)展。當然十四五以來，依靠中央和地方對資源型城市如何實現(xiàn)高質量發(fā)展問題的不斷探索，地方政府積極尋求轉型機會，加以中央各項政策支持，我國資源型城市在產業(yè)結構轉型、生態(tài)環(huán)境改善以及經濟的可持續(xù)發(fā)展方面，得到了明顯改善。但在資源型城市如何擺脫原有經濟增長的路徑依賴，進一步實現(xiàn)人與自然的和諧相處，切實實現(xiàn)經濟的轉型升級和經濟的可持續(xù)發(fā)展方面，現(xiàn)階段仍面臨諸多困境。

資源型城市的轉型升級，不僅有助于緩解當地經濟和社會發(fā)展的多方矛盾和提高當地居民生活質量，而且事關我國能否早日建立現(xiàn)代化經濟體系，實現(xiàn)經濟的高質量發(fā)展。因此，本文在分析資源型城市轉型升級現(xiàn)狀和進一步發(fā)展面臨的諸多問題基礎上，提出了相應的解決對策，以期能夠促進資源型城市的轉型升級與經濟的可持續(xù)發(fā)展。

二、現(xiàn)階段資源型城市發(fā)展現(xiàn)狀

（一）我國資源型城市及其特點

資源型城市是指依賴森林和礦產等資源的開采和加工發(fā)展起來的城市，資源型城市主要分為兩種發(fā)展模式。一種是“先礦后城”模式，即隨著對自然資源的開采和加工慢慢聚集人口而發(fā)展起來的城市；另一種則是“先城后礦”模式，即在自然資源開發(fā)之前，已經有城市存在，之后依賴資源的開采帶動城市的發(fā)展。2013年12月3日，國務院發(fā)布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》中指出，我國有262個資源型城市，占我國總城市數量的近40%，可見我國資源型城市數量之龐大。［2］

由于對資源的開發(fā)具有一定的專業(yè)性，因此資源型城市有別于其他城市，具有以下特點：第一，當地經濟發(fā)展嚴重依賴自然資源。資源型城市的發(fā)展主要依靠自身的自然稟賦，因此城市基礎設施建設主要圍繞資源型產業(yè)展開，城市的發(fā)展主要作為資源類支柱產業(yè)的補充，對資源開采以及加工產業(yè)存在較強的依賴。第二，產業(yè)結構單一。資源型城市主要發(fā)展第二產業(yè)，憑借自身豐富的自然資源優(yōu)勢，大力發(fā)展相關產業(yè)，從而對其他產業(yè)產生了擠出效應，尤其是第三產業(yè)發(fā)展較為落后，產業(yè)結構不合理、不協(xié)調。第三，生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重。限于前期開采技術水平和企業(yè)管理水平，資源型城市粗放的發(fā)展方式，形成了許多高耗能、高污染、高排放的企業(yè)，對當地的自然環(huán)境形成了較大的破壞。第四，企業(yè)職工較難再就業(yè)。隨著生產向精細化管理方向轉變，當地出現(xiàn)了許多下崗職工，但這部分員工往往知識水平低，缺乏其他專業(yè)知識技能，難以實現(xiàn)再就業(yè)。長此以往，資源型城市便會產生大量的社會閑散人員，一定程度上不利于社會的和諧穩(wěn)定。

此外，按照資源開采的生命周期階段分類，資源型城市可以分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四類。而我國資源型城市中超四分之一是衰退型城市。衰退型資源型城市是指該城市的自然資源瀕臨枯竭，資源儲量已經無法滿足城市發(fā)展需求。因此，無論從城市數量還是城市發(fā)展階段看，我國資源型城市轉型升級迫在眉睫。

（二）資源型城市發(fā)展現(xiàn)狀

自黨的十八大以來，中央不斷加大對資源型城市轉型升級的關注，加之資源型城市自身的不斷突破，我國資源型城市在轉型升級方面取得了一定成效。例如，我國262 個資源型城市的生產總值在2020年實現(xiàn)了26.8萬億元，相比2012年的15.7億元，每年平均增長6%，表明我國資源型城市的經濟增長依舊較為強勁。同時，2020年采礦業(yè)產值占資源型城市地區(qū)總產值的比重為5.5%，相較于2012年的12.8%，實現(xiàn)了不小的突破，表明我國資源型城市逐漸擺脫對主要資源的依賴，逐漸開始發(fā)展其他產業(yè)。此外，我國2020年GDP能耗率與2012年相比下降了近20%，表明我國經濟正逐漸向集約化方向發(fā)展，由高能耗逐漸向低能耗轉變。綜合來看，自“十二五”以來，我國資源型城市的轉型成效顯著，正逐步向集約化、低能耗、產業(yè)結構合理化和高級化方向邁進。

與此同時，盡管我國資源型城市轉型取得了一定進展，但現(xiàn)階段依然存在許多問題。例如，2020年67個資源衰退型城市采掘業(yè)產值占比實現(xiàn)下降，但15%的城市仍然倚重資源開采和加工業(yè)，產值占比超五分之一，表明我國部分資源型城市經濟發(fā)展仍過度依賴當地自然資源。而且，我國地級資源型城市承載我國近30%的人口，碳排放總量卻占我國的三分之一，說明我國資源型城市依然是實現(xiàn)“雙碳”目標的治理重點。此外，由于資源型城市基礎設施建設較為落后，難以跟上現(xiàn)代化城市發(fā)展步伐，也爆發(fā)了不少社會民生問題。

綜合而言，我國資源型城市轉型盡管取得了一定進步，但資源型城市仍舊對于資源型產業(yè)具有較強的依賴性，環(huán)境治理任重道遠。資源型城市轉型之所以進展緩慢，是因為資源型城市轉型在現(xiàn)階段仍然面臨許多困境，阻礙了資源型城市進一步實現(xiàn)產業(yè)的轉型升級。

三、資源型城市進一步實現(xiàn)產業(yè)轉型升級面臨的困境

我國資源型城市產業(yè)轉型升級盡管正逐步向前邁進，但距離實現(xiàn)高質量發(fā)展仍然存在很大距離。當下我國資源型城市仍面臨諸多困境，阻礙了其產業(yè)進一步轉型升級，本文將從以下六個方面對此進行闡述。

（一）基礎設施建設落后

要實現(xiàn)地區(qū)的高質量發(fā)展，需要具備良好的基礎設施條件。而我國許多資源型城市是以“先礦后城”的模式建立起來的，即城市的建設和補充主要是圍繞礦區(qū)和廠區(qū)。一方面，我國資源型城市建立時間較早，為我國經濟的高速增長做出了巨大的貢獻。但是隨著經濟的發(fā)展，基礎設施建設不完善，以及基礎設施老舊的問題逐步顯現(xiàn)，已越來越難以滿足城市的發(fā)展要求。而且老舊的住房以及薄弱的基礎設施建設，也導致了一定的民生問題的出現(xiàn)。另一方面，由于資源分布地理位置較為偏僻，而且較為分散，進而導致了我國資源型城市布局零散、缺乏規(guī)劃、城市建設不合理，增加了改善成本。資源型城市老舊小區(qū)、老舊城區(qū)以及市政建設和公共服務的缺乏，都是制約地區(qū)產業(yè)轉型升級的障礙。［3］

（二）生態(tài)破壞嚴重，加重地區(qū)發(fā)展負擔

產業(yè)的綠色轉型也是高質量發(fā)展的應有之義，在碳達峰、碳中和的目標下，資源型城市面臨巨大的壓力。首先，我國資源型城市存在大量高耗能和高排放的產業(yè)，在資源開發(fā)過程中，對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞，例如，多地存在土地塌陷、水系破壞以及水土流失和土地荒漠化現(xiàn)象。我國資源型城市首先需要對前期被破壞的生態(tài)環(huán)境進行修復，但隨著資源的枯竭，地方經濟增速放緩，影響到地方財政支出，難免影響地方生態(tài)環(huán)境的修復進程。其次，在雙碳目標下，資源型城市需要實現(xiàn)產業(yè)的綠色轉型，即將產業(yè)向低耗能、低排放的綠色產業(yè)轉型方向發(fā)展。最后，地區(qū)產業(yè)轉型需要發(fā)展接續(xù)產業(yè)和替代產業(yè)，這無疑將會加重資源型城市的轉型負擔。因此，資源型城市在前期對環(huán)境的大肆破壞以及對資源的過度開發(fā)，無疑將是限制其產業(yè)轉型升級的一大負累。

（三）人才缺乏問題嚴重

資源型城市產業(yè)的轉型升級需要有高素質人才作為保障，無論是發(fā)展接續(xù)產業(yè)和替代產業(yè)，還是完成產業(yè)結構的合理化以及實現(xiàn)產業(yè)結構的升級，在需要資金和物質資本投入之外，還需要掌握高技術的高素質人才。但是資源型城市單一的產業(yè)結構導致了單一的勞動力需求結構，同時伴隨資源消減帶來的經濟增速放緩，導致城市人口流失，資源型城市常駐人口出現(xiàn)收縮。另一方面，由于資源型城市就業(yè)機會少、發(fā)展前景差，以及合理的人才考核機制的缺乏，都導致了對高素質人才吸引力的缺乏。因此，自身人口流失和外部人才引進困難，成為制約資源型城市高技術產業(yè)發(fā)展的重要因素。減少當地人才的流失以及積極地引入人才，并且能夠留住人才，才是資源型城市產業(yè)邁向中高端，實現(xiàn)當地高質量發(fā)展的重要基礎所在。

（四）傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)逐漸蕭條

資源型城市的發(fā)展主要依賴于當地豐富的自然資源，圍繞其發(fā)展出了大量的資源密集型產業(yè)。一方面，隨著對自然資源的不斷開發(fā)，部分地區(qū)自然資源儲量大幅下降，導致相應企業(yè)數量縮減，影響了地區(qū)的經濟規(guī)模。另一方面，隨著時代的發(fā)展，在新發(fā)展理念的引領下，將綠色發(fā)展作為重要的經濟發(fā)展方向，倒逼資源型城市轉型，但因相關行業(yè)資金投入以及人才的缺乏，使得資源型城市支柱產業(yè)面臨巨大的轉型壓力。與此同時，在去產能以及減排放的壓力下，資源型城市長期依賴的高能耗、高排放產業(yè)生存空間倍受壓縮，限制了資源型城市傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展。在傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)日趨蕭條的同時，接續(xù)產業(yè)尚未形成一定的規(guī)模，無疑將阻礙資源型城市經濟規(guī)模的增長，以及經濟向高質量和高效益方向發(fā)展。［4］

（五）轉型發(fā)展不平衡

由于我國資源型城市分布較為分散，西南地區(qū)部分地區(qū)區(qū)位偏僻，交通成本較高，轉型動力不足，接續(xù)產業(yè)發(fā)展緩慢，非資源類產業(yè)的發(fā)展不僅需要物質和人力資本的投入，也需要時間進行培育，這進一步加大了地區(qū)產業(yè)轉型的升級難度。比如東北地區(qū)，由于產業(yè)結構單一，受經濟周期和宏觀經濟波動的影響較大，經濟抗擊風險能力較差，導致東北三省資源型城市經濟出現(xiàn)明顯下滑。此外，部分采煤沉陷區(qū)，生態(tài)環(huán)境破壞較為嚴重，受限于當地交通環(huán)境等因素，導致歷史遺留問題嚴重，轉型難度較大?？傮w來言，現(xiàn)階段資源型城市轉型升級，受困于接續(xù)產業(yè)發(fā)展滯后、經濟規(guī)模小且結構不合理等問題，導致資源型城市內部以及國家整體層面轉型發(fā)展不平衡。

（六）相應體制機制不健全

首先，在資源型城市轉型中，部分地區(qū)政府轉型目標不明確，尚未理清轉型發(fā)展思路，存在盲目轉型導致轉型效率低下的情況。其次，以往地方政府在公共服務中存在缺位現(xiàn)象，該部分服務往往由企業(yè)進行承擔，導致公共服務難以與人民生活水平相匹配。再次，在轉型過程中，企業(yè)自身缺乏轉型動力，需要政府加以引導，推出相應的獎懲考核機制，并且進行監(jiān)督，尤其是生態(tài)保護方面的監(jiān)督。最后，在資源開發(fā)、利益分配以及失地農民生活保障方面，尚缺乏必要的機制加以約束和解決?？傊畱鞔_轉型目標，在產業(yè)轉型升級過程中管放結合，充分發(fā)揮政府職能，并且制定必要的機制做好考核、約束、引導和監(jiān)督等，這是決定資源型城市能否成功實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵所在。

四、資源型城市產業(yè)轉型升級對策

為促進我國資源型城市產業(yè)轉型升級，破除當下阻礙，實現(xiàn)高質量發(fā)展，本文將從以下七個方面提出相應的對策和建議，以期能夠助力資源型城市向產業(yè)結構合理化和高級化邁進。

（一）加強基礎設施建設，改善社會民生

資源型城市的轉型發(fā)展依然要堅持以人為本的理念，加大財政投入改善原有基礎設施，切實做到保障和改善社會民生。各地應當以本地實際情況為出發(fā)點，緊緊圍繞醫(yī)療、衛(wèi)生以及就業(yè)等問題，尋找符合當地實情的解決方案，集中精力為人民辦實事，在改善基礎設施硬件條件的同時，積極地提升公共服務質量，補足短板。只有改善和保障民生，讓發(fā)展成果與人民共享，更多地惠及人民群眾，才能夠為新產業(yè)的發(fā)展積蓄力量，為實現(xiàn)高質量發(fā)展提供堅實的基礎條件。

（二）改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)綠色轉型

資源型城市生態(tài)破壞較為嚴重，因此必須要補償前期欠債問題，加強生態(tài)環(huán)境治理。同時，資源型城市需要實現(xiàn)綠色轉型，向低耗能和低碳經濟方向邁進。首先，要推廣清潔工藝，淘汰過去落后的生產工藝，將生產過程向低消耗和低排放的工藝改進。其次，要不斷提高資源利用水平，建立循環(huán)經濟模式。最后，要加大宣傳和監(jiān)督力度，只有讓當地居民深切領會人與自然和諧相處的理念，才能塑造保護生態(tài)環(huán)境的整體社會環(huán)境，同時加大監(jiān)督力度，才能保障政策能夠落到實處。只有堅持發(fā)展與生態(tài)保護并重，走可持續(xù)發(fā)展道路，推進經濟社會實現(xiàn)綠色轉型，才能助力資源型城市走出困境，實現(xiàn)高質量發(fā)展。

（三）積極培育人才，加強人才引進

人力資本的培育對于促進創(chuàng)新、增強經濟內生增長動力，以及實現(xiàn)技術和產業(yè)向高級化和高端化邁進，具有至關重要的作用。因此，資源型城市要建立完備的人才培養(yǎng)體系，通過積極改善當地的基礎設施，提升公共服務能力，留住當地人才，同時加大引進外部人才的力度。此外，資源型城市應當通過改善當地的營商環(huán)境，出臺鼓勵政策以加大人才引進力度。與此同時，應該建立人才評價和激勵機制，而且在落戶、醫(yī)療以及教育方面給予適當的政策傾斜。在引進人才的同時能夠確保留住人才，同時激發(fā)市場活力，將人才優(yōu)勢切實地轉換為產業(yè)優(yōu)勢和發(fā)展優(yōu)勢。［5］

（四）主動融入區(qū)域協(xié)同發(fā)展

資源型城市在產業(yè)轉型升級過程中，應當適當加大對外開放程度，立足自身優(yōu)勢，積極嵌入區(qū)域發(fā)展之中，尋求區(qū)域合作和發(fā)展機會。盡管我國資源型城市在省區(qū)或者區(qū)域的排位日漸下沉，但基于多年發(fā)展所形成的自身比較優(yōu)勢依然存在。一方面，資源型城市要認清自身發(fā)展的劣勢，對接國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，甘當配角，充分利用好區(qū)域資源，盡快補足自身短板。另一方面，要發(fā)揮自身優(yōu)勢，積極尋求對外開放機會，借此實現(xiàn)產業(yè)的升級和優(yōu)化。

（五）發(fā)揮政府職能，完善體制機制

首先，當地政府首先要立足本地環(huán)境，明確轉型目標，把握當地轉型方向。其次，要建立與之相配合的體制機制，比如，在提高公共服務水平之外，加快對當地基礎設施的改善，建立合理的獎懲機制，引導企業(yè)進行生態(tài)環(huán)境保護和治理。此外，應當建立適當的體制機制，鼓勵、支持和引導企業(yè)進行工藝升級，鼓勵產業(yè)進行轉型升級，激勵接續(xù)產業(yè)和替代產業(yè)的快速發(fā)展。最后，建立全面的財政支持體系，在合理分配資金以促進產業(yè)轉型升級之后，要創(chuàng)新資金籌集方式，拓寬資金籌集渠道。

（六）因地制宜，發(fā)展當地特色

實現(xiàn)我國資源型城市轉型，最重要的是能夠結合當地特色，制定符合當地實際的轉型目標和轉型計劃。此外，由于我國資源型城市建設較早，具有較長的歷史，因此積極挖掘當地工業(yè)文化和歷史資源，借此發(fā)展當地文化產業(yè)；挖掘地方傳統(tǒng)文化，打造地方性品牌，由此提高城市現(xiàn)代服務能力，也是資源型城市破除當前困境的一條出路。