李 寅 虞溫和

一、研究背景

新型舉國(guó)體制是我國(guó)當(dāng)前滿(mǎn)足國(guó)家發(fā)展迫切需要、整合社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵技術(shù)突破的重要途徑。黨的十八屆五中全會(huì)提出要“發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下新型舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)”，黨的十九屆四中全會(huì)指出要“構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國(guó)體制”，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出“完善黨中央對(duì)科技工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制，健全新型舉國(guó)體制”。黨中央對(duì)新型舉國(guó)體制的重視，使得政策界和學(xué)術(shù)界對(duì)新型舉國(guó)體制在我國(guó)新時(shí)期創(chuàng)新政策中的中心地位迅速凝聚了共識(shí)。①封凱棟、陳俊廷：《新型舉國(guó)體制下的政府與市場(chǎng)關(guān)系：共識(shí)與機(jī)制探索》，《學(xué)術(shù)研究》2023 年第12 期。然而，健全完善新型舉國(guó)體制的道路仍然任重道遠(yuǎn)，尤其在新型舉國(guó)體制的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施上仍有諸多需要闡明之處。

新型舉國(guó)體制的制度設(shè)計(jì)與實(shí)施難點(diǎn)在于“新型”，即從過(guò)去的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，我們較難找到適合的參照物。舊的舉國(guó)體制在過(guò)去常常被等同于資源配置的某種計(jì)劃體制，以我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“兩彈一星”“胰島素”“萬(wàn)噸水壓機(jī)”，國(guó)外的“曼哈頓計(jì)劃”“阿波羅計(jì)劃”等重大工程為典型代表。這些重大工程通常以清楚單一的目標(biāo)、明確承擔(dān)責(zé)任的個(gè)人或組織、不受經(jīng)濟(jì)成本約束的資源管理方式為特征，因而被認(rèn)為適合于任務(wù)導(dǎo)向的技術(shù)攻關(guān)。但是，新型舉國(guó)體制強(qiáng)調(diào)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行重大技術(shù)突破，潛在經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)價(jià)值往往是重要的資源配置標(biāo)準(zhǔn)。那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)新型舉國(guó)體制實(shí)現(xiàn)技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否有成功先例呢？

事實(shí)上，如何在技術(shù)前沿廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量、有效利用分散在政產(chǎn)學(xué)研各部門(mén)的科技資源展開(kāi)持續(xù)技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是所有工業(yè)化國(guó)家都面臨的問(wèn)題。在發(fā)達(dá)國(guó)家中，廣泛存著政府以重大任務(wù)為載體、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下廣泛整合動(dòng)員科技資源的制度，其表現(xiàn)形式在過(guò)去數(shù)十年中也經(jīng)歷了變化和演進(jìn)。其中，為應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)政府自20 世紀(jì)80 年代以來(lái)對(duì)如何在技術(shù)前沿推動(dòng)核心技術(shù)與產(chǎn)業(yè)突破做出了一系列嘗試，并逐步形成了以創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為核心的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策。這種以創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)為依托，由聯(lián)邦政府設(shè)定關(guān)鍵技術(shù)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，通過(guò)公共和私人部門(mén)共同投入科研人力、資源、基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)開(kāi)展技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)化的體制，構(gòu)成了美國(guó)當(dāng)前技術(shù)創(chuàng)新體系中政府與社會(huì)合作的主要形式。美國(guó)試圖通過(guò)聯(lián)合政府與市場(chǎng)的力量來(lái)重整制造業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，值得我國(guó)在進(jìn)一步健全完善新型舉國(guó)體制的政策設(shè)計(jì)中借鑒利用。

接下來(lái)，本文將通過(guò)對(duì)技術(shù)創(chuàng)新理論中創(chuàng)新的基本問(wèn)題和創(chuàng)新型企業(yè)理論進(jìn)行延伸，構(gòu)建一個(gè)理論框架，對(duì)美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策的三個(gè)典型案例展開(kāi)分析，闡明以任務(wù)導(dǎo)向、跨界網(wǎng)絡(luò)、資源引導(dǎo)為特征的新型舉國(guó)體制如何推動(dòng)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、滿(mǎn)足國(guó)家重大需要。最后，本文進(jìn)一步討論了發(fā)達(dá)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新體系中政府與市場(chǎng)合作關(guān)系對(duì)我國(guó)的借鑒價(jià)值和主要啟示。

二、理論探索：從創(chuàng)新的基本問(wèn)題到新型舉國(guó)體制

技術(shù)創(chuàng)新的基本問(wèn)題是如何克服創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性、集體性和積累性。創(chuàng)新過(guò)程存在不確定性，因?yàn)閯?chuàng)新者在創(chuàng)造一件市場(chǎng)上從未有過(guò)的商品，必然要面對(duì)技術(shù)的不確定性（即技術(shù)上可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)）、市場(chǎng)的不確定性（即消費(fèi)者可能不愿意購(gòu)買(mǎi)）、競(jìng)爭(zhēng)的不確定性（即競(jìng)爭(zhēng)者可能搶先推出相同產(chǎn)品）。創(chuàng)新過(guò)程是集體性的，因?yàn)楝F(xiàn)代工業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)與研發(fā)建立在分工的基礎(chǔ)上，技術(shù)創(chuàng)新需要參與分工的主體將分散的知識(shí)集合在一起共同解決問(wèn)題。創(chuàng)新過(guò)程是積累性的，因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步是建立在大量生產(chǎn)與研發(fā)經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，沒(méi)有相關(guān)的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)積累，創(chuàng)新者很難從無(wú)到有創(chuàng)造新產(chǎn)品和新技術(shù)。①M(fèi)ary O’Sullivan, “The Innovative Enterprise and Corporate Governance”, Cambridge Journal of Economics, vol.24,no.4, 2000.

拉佐尼克等人提出的創(chuàng)新型企業(yè)理論，總結(jié)了發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展的大量歷史案例，認(rèn)為能夠克服技術(shù)創(chuàng)新基本問(wèn)題的企業(yè)一般具備三點(diǎn)特征。一是戰(zhàn)略控制，即有能力的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者在與企業(yè)利益保持一致的前提下主導(dǎo)企業(yè)內(nèi)部資源配置，實(shí)施創(chuàng)新投資戰(zhàn)略，克服創(chuàng)新的不確定性。二是組織整合，即企業(yè)通過(guò)合理的薪酬激勵(lì)與人力資本投入展開(kāi)組織動(dòng)員，在縱向上整合管理層、工程師、技術(shù)工人等不同科層員工的努力方向，在橫向上整合不同功能部門(mén)的能力與經(jīng)驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的集體性。三是融資承諾，即企業(yè)通過(guò)利用留存收益、銀行貸款、風(fēng)險(xiǎn)投資等融資渠道，將耐心資本投入技術(shù)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新活動(dòng)中，忍受長(zhǎng)時(shí)間的低回報(bào)甚至無(wú)回報(bào)，直到創(chuàng)新取得成果。這三個(gè)特征也被稱(chēng)為“創(chuàng)新企業(yè)的社會(huì)條件”。②[美]威廉·拉佐尼克、李寅、吳紀(jì)遠(yuǎn)：《創(chuàng)新型企業(yè)與可持續(xù)繁榮》，《演化與創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)評(píng)論》2019 年第2期；William Lazonick, “Sustainable Prosperity in the New Economy? Business Organization and High-tech Employment in the United States”, Upjohn Institute for Employment Research, 2009.

創(chuàng)新過(guò)程中的不確定性、集體性和積累性不僅是企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中需要面對(duì)的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)國(guó)家在面臨重大技術(shù)難題并尋求創(chuàng)新突破時(shí)亟待解決的問(wèn)題，因而新型舉國(guó)體制也必然需要具備戰(zhàn)略性、組織性、長(zhǎng)期性等特征。但新型舉國(guó)體制所要解決的關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)與一般企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)存在較大區(qū)別。這些區(qū)別體現(xiàn)在：一方面，關(guān)鍵核心技術(shù)的技術(shù)難度和組織復(fù)雜性都超出了單個(gè)創(chuàng)新主體的知識(shí)儲(chǔ)備和創(chuàng)新能力，需要多個(gè)主體的協(xié)同合作；另一方面，企業(yè)內(nèi)部可以通過(guò)組織動(dòng)員配置資源，但新型舉國(guó)體制不僅需要以高度組織化的方式動(dòng)員資源，還需要引入市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)資源在企業(yè)、政府、研究部門(mén)之間流動(dòng)，從而促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)和產(chǎn)品的市場(chǎng)化。因此，本文在“創(chuàng)新企業(yè)的社會(huì)條件”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展與修改，從理論上推演出新型舉國(guó)體制應(yīng)具備的三大特征（圖1）。

圖1 新型舉國(guó)體制的分析框架

一是任務(wù)導(dǎo)向。面對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)的不確定性、技術(shù)難度和組織復(fù)雜性，新型舉國(guó)體制應(yīng)由國(guó)家設(shè)立的、任務(wù)導(dǎo)向的獨(dú)立機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，以完成重大任務(wù)為導(dǎo)向，對(duì)資源進(jìn)行戰(zhàn)略性配置。這是因?yàn)閯?chuàng)新資源分布在分散的產(chǎn)學(xué)研等主體中，各主體面對(duì)不同的激勵(lì)機(jī)制，而創(chuàng)新是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，領(lǐng)導(dǎo)者需要在資源配置中超越市場(chǎng)機(jī)制，以自身的穩(wěn)定性和戰(zhàn)略性將各主體的激勵(lì)機(jī)制聚焦在創(chuàng)新任務(wù)的長(zhǎng)期目標(biāo)上。

二是跨界網(wǎng)絡(luò)。創(chuàng)新的集體性要求新型舉國(guó)體制通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)整合分散在產(chǎn)學(xué)研等不同類(lèi)型組織內(nèi)的創(chuàng)新能力，打破組織邊界，為共同的創(chuàng)新目標(biāo)提供支持。如果創(chuàng)新組織間完全依賴(lài)市場(chǎng)協(xié)調(diào)，創(chuàng)新知識(shí)受交易的短期性和組織邊界帶來(lái)的信息不對(duì)稱(chēng)影響就難以有效流動(dòng)；在現(xiàn)實(shí)中各類(lèi)創(chuàng)新組織的邊界不可能完全被打破，將它們整合為過(guò)于龐大的組織也會(huì)帶來(lái)無(wú)法克服的管理難題。因此，新型舉國(guó)體制必須建立跨界網(wǎng)絡(luò)，在橫向上推進(jìn)多元?jiǎng)?chuàng)新主體長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)同合作，促進(jìn)知識(shí)流動(dòng)和能力整合，在縱向上由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)中各主體的戰(zhàn)略目標(biāo)整合到國(guó)家重大需求上。

三是資源引導(dǎo)。創(chuàng)新的積累性要求在創(chuàng)新活動(dòng)的整個(gè)生命周期中穩(wěn)定持續(xù)地投入資源。不同于企業(yè)內(nèi)部的創(chuàng)新投入僅需以產(chǎn)品為目標(biāo)，新型舉國(guó)體制需要同時(shí)動(dòng)員技術(shù)的生產(chǎn)者和使用者，以形成一個(gè)能夠自我循環(huán)的技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)發(fā)展的持續(xù)投入。因此，新型舉國(guó)體制不僅需要政府投入公共資金，還需要引導(dǎo)下游產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入創(chuàng)新鏈的上游，促進(jìn)對(duì)新技術(shù)的供需匹配，創(chuàng)造創(chuàng)新技術(shù)的市場(chǎng)，從而保持技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)的連續(xù)性。

技術(shù)創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制應(yīng)具有任務(wù)導(dǎo)向、跨界網(wǎng)絡(luò)、資源引導(dǎo)三大特征，這是本文從理論中得出的推論。國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)新型舉國(guó)體制的討論中也有類(lèi)似的表述。例如，關(guān)于新型舉國(guó)體制的任務(wù)導(dǎo)向，路風(fēng)和何鵬宇指出“完成重大任務(wù)是目標(biāo)，采取新型舉國(guó)體制是手段”，①路風(fēng)、何鵬宇：《舉國(guó)體制與重大突破——以特殊機(jī)構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。梁正認(rèn)為舉國(guó)體制是“以國(guó)家意志支配科技活動(dòng)過(guò)程和方向”；②梁正：《新型舉國(guó)體制驅(qū)動(dòng)國(guó)家尖端核心技術(shù)的實(shí)踐與思考》，《國(guó)家治理》2020 年第47 期。關(guān)于跨界網(wǎng)絡(luò)，雷麗芳等人提出“舉國(guó)的核心是強(qiáng)調(diào)對(duì)一國(guó)優(yōu)勢(shì)科技資源的整合”，③雷麗芳、潛偉、呂科偉：《科技舉國(guó)體制的內(nèi)涵與模式》，《科學(xué)學(xué)研究》2020 年第11 期。樊春良則提倡“促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研深度合作”；④樊春良：《科技舉國(guó)體制的歷史演變與未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)》，《國(guó)家治理》2020 年第42 期。關(guān)于資源引導(dǎo)，李哲等提出舉國(guó)體制應(yīng)“從行政配置資源為主轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置資源為主，從產(chǎn)品導(dǎo)向轉(zhuǎn)向商品導(dǎo)向，從注重目標(biāo)到目標(biāo)效益并重”，⑤李哲、蘇楠：《社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下科技創(chuàng)新的新型舉國(guó)體制研究》，《中國(guó)科技論壇》2014 年第2 期。眭紀(jì)剛則建議“實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府有機(jī)結(jié)合”。⑥眭紀(jì)剛：《新型舉國(guó)體制中的政府與市場(chǎng)》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2023 年第1 期。封凱棟和陳俊廷通過(guò)對(duì)美國(guó)創(chuàng)新組織和國(guó)家項(xiàng)目的考察，總結(jié)出了新型舉國(guó)體制特征應(yīng)具有政治責(zé)任與重大戰(zhàn)略、跨部門(mén)動(dòng)員與整合、導(dǎo)引市場(chǎng)機(jī)制三大特征，與本文的推論有較多相似之處（封凱棟、陳俊廷，2023）。這些表述與本文的假說(shuō)相吻合，體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)舉國(guó)體制應(yīng)有形態(tài)的共識(shí)，但本文的理論推導(dǎo)基于技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)過(guò)程，提供了一個(gè)相對(duì)完整的框架，為進(jìn)一步結(jié)合經(jīng)驗(yàn)與歷史的實(shí)證分析提供了線(xiàn)索。

三、案例研究：美國(guó)創(chuàng)新體系三個(gè)典型案例

盡管美國(guó)通常被視為市場(chǎng)主導(dǎo)的、位于技術(shù)前沿的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，但大量科技政策研究表明，美國(guó)政府在組織研發(fā)活動(dòng)、引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新方面可能比世界上任何其他政府都更成功。①封凱棟、李君然、付震宇：《隱藏的發(fā)展型國(guó)家藏在哪里?——對(duì)二戰(zhàn)后美國(guó)創(chuàng)新政策演進(jìn)及特征的評(píng)述》，《公共行政評(píng)論》2017 年第6 期；李寅：《重塑技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)？——美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策回歸的歷史邏輯》，《文化縱橫》2021 年第4 期。因此，美國(guó)雖然沒(méi)有明確地自稱(chēng)為某種舉國(guó)體制，但其創(chuàng)新政策的實(shí)踐為本文提供了理解發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)創(chuàng)新體系中如何聯(lián)合政府與市場(chǎng)力量的典型案例。美國(guó)的技術(shù)創(chuàng)新政策自二戰(zhàn)后經(jīng)歷了三個(gè)階段：建設(shè)基礎(chǔ)科研能力（1950—1960 年代）、推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)建設(shè)（1970—1980 年代）、技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)（1980 年代末至今）。美國(guó)1980 年代末興起的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策體現(xiàn)了政策制定者從傳統(tǒng)的線(xiàn)性科學(xué)技術(shù)觀向復(fù)雜交互迭代的網(wǎng)絡(luò)型技術(shù)創(chuàng)新范式轉(zhuǎn)變，并塑造了美國(guó)當(dāng)代的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)。本文選取美國(guó)制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃（MEP）（1988—）、國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）（2012—）、美國(guó)國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心（NSTC）（2023—）等創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策項(xiàng)目作為典型案例，探討美國(guó)創(chuàng)新政策如何動(dòng)員全社會(huì)力量解決重大問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)與啟示。

（一）美國(guó)制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃

“制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃”（Manufacturing Extension Partnership，MEP）是美國(guó)商務(wù)部下屬的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究所（NIST）推出的重要國(guó)家項(xiàng)目之一，也是美國(guó)最早出現(xiàn)的創(chuàng)新與技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)。該計(jì)劃旨在為中小型制造企業(yè)提供定制服務(wù)，以改進(jìn)生產(chǎn)流程、升級(jí)技術(shù)能力、推動(dòng)產(chǎn)品創(chuàng)新，從而提升中小制造企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。該計(jì)劃使得MEP 中心與美國(guó)各級(jí)政府、大學(xué)和企業(yè)等組織緊密協(xié)作，形成一個(gè)擁有51 個(gè)MEP 中心、近450 個(gè)MEP 服務(wù)點(diǎn)的全國(guó)性合作網(wǎng)絡(luò)。②National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.盡管MEP 并不是一個(gè)尋求技術(shù)突破的創(chuàng)新政策，但作為美國(guó)以創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)應(yīng)對(duì)制造業(yè)重大挑戰(zhàn)的政策原型，它具有重要的典型意義，對(duì)其展開(kāi)討論有助于理解美國(guó)當(dāng)前政策與體制的由來(lái)。

任務(wù)導(dǎo)向。MEP 源于1980 年代面對(duì)日本德國(guó)等國(guó)家在制造行業(yè)崛起的競(jìng)爭(zhēng)壓力，美國(guó)政府對(duì)二戰(zhàn)以來(lái)秉持的“線(xiàn)性模式”產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新政策進(jìn)行反思，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)任務(wù)導(dǎo)向的科研活動(dòng)。1988 年出臺(tái)的《綜合貿(mào)易和競(jìng)爭(zhēng)力法案》首次提出聯(lián)邦政府的技術(shù)商業(yè)推廣職責(zé)，③王海燕、梁洪力、張寒：《美國(guó)制造拓展伙伴計(jì)劃的新動(dòng)向及其對(duì)我國(guó)創(chuàng)新方法工作的啟示》，《中國(guó)軟科學(xué)》2015 年第1 期。決定設(shè)立MEP 計(jì)劃，由聯(lián)邦政府提供相應(yīng)支持，NIST 主持聯(lián)合美國(guó)各聯(lián)邦部局、州及地方政府、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和地方研究機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍建立區(qū)域性中小制造業(yè)技術(shù)服務(wù)與轉(zhuǎn)移中心。④汪琦、鐘昌標(biāo)：《美國(guó)中小制造業(yè)創(chuàng)新政策體系構(gòu)建、運(yùn)作機(jī)制及其啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018 年第1 期。MEP 擁有非常明確的政治使命，由NIST 直接領(lǐng)導(dǎo)并規(guī)定了具體的任務(wù)，即提高美國(guó)制造業(yè)的生產(chǎn)力和技術(shù)性能，確保美國(guó)制造業(yè)的韌性，在創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力上引領(lǐng)全球。⑤National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.MEP 的關(guān)鍵任務(wù)導(dǎo)向在于幫助扶持美國(guó)成熟型中小制造業(yè)企業(yè)，幫助它們識(shí)別和使用先進(jìn)制造技術(shù)，不局限于某個(gè)產(chǎn)業(yè)，而側(cè)重于對(duì)先進(jìn)前沿成果提供商業(yè)化的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和支持服務(wù)。⑥中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院：《美國(guó)制造創(chuàng)新研究院解讀》，北京：電子工業(yè)出版社，2018 年，第39 頁(yè)。

跨界網(wǎng)絡(luò)。通過(guò)遍布美國(guó)各州的MEP 中心，MEP 構(gòu)建了一個(gè)全國(guó)性技術(shù)合作網(wǎng)絡(luò)。在宏觀層面，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)通過(guò)每個(gè)MEP 中心功能平臺(tái)的縱向延伸與區(qū)際MEP 中心的橫向空間互動(dòng)關(guān)聯(lián)形成了一個(gè)縱橫自動(dòng)拓展的全國(guó)性技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)網(wǎng)絡(luò)（汪琦、鐘昌標(biāo)，2018）。在機(jī)構(gòu)層面，MEP 的合作網(wǎng)絡(luò)參與者囊括了政府、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、高校、企業(yè)、行業(yè)組織等相關(guān)主體。其中，擁有先進(jìn)制造技術(shù)的科技型企業(yè)以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室、地方性高校等科研機(jī)構(gòu)是技術(shù)轉(zhuǎn)讓的主體。MEP 中心發(fā)揮橋梁的中樞作用，將創(chuàng)新技術(shù)擴(kuò)散給行業(yè)協(xié)會(huì)和廣大中小制造企業(yè)。在微觀層面，MEP 中心的工作人員具有較強(qiáng)的多樣性，主要由政府人員、科研專(zhuān)家、技術(shù)與管理專(zhuān)家等組成。多樣化的人員和機(jī)構(gòu)以及遍布全國(guó)的合作網(wǎng)絡(luò)使得MEP 能夠整合、動(dòng)員美國(guó)的全社會(huì)資源支持中小企業(yè)創(chuàng)新。

資源引導(dǎo)。MEP 是一項(xiàng)同時(shí)利用公共資源和私有資源的國(guó)家計(jì)劃，⑦馬麗儀、陶秋燕、賀俊、李英俠：《美國(guó)“制造業(yè)拓展合作伙伴計(jì)劃”的經(jīng)驗(yàn)及啟示》，《科技導(dǎo)報(bào)》2020 年第4 期。各個(gè)區(qū)域中心采取公私合營(yíng)模式（PPP）運(yùn)營(yíng)，以聯(lián)邦政府資金、地方政府資金、客戶(hù)繳費(fèi)作為重要的融資來(lái)源。聯(lián)邦政府、州政府、地方政府對(duì)MEP 進(jìn)行撥款，企業(yè)和私人被帶動(dòng)投資，從而引導(dǎo)資金進(jìn)入中小企業(yè)以及為其服務(wù)的區(qū)域中心、大學(xué)和技術(shù)服務(wù)商。①John F. Sargent Jr., The Manufacturing Extension Partnership Program, Washington D.C.: Congressional Research Service, 2018, p.10.同時(shí)，公共資金的注入也使得中小企業(yè)能夠負(fù)擔(dān)得起中心提供的服務(wù)（中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018，第43 頁(yè)）。2017 年1 月頒布《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力與創(chuàng)新法案》確定了1 ∶1的永久性成本分?jǐn)偙壤?，即中心運(yùn)營(yíng)的50%成本由聯(lián)邦撥款，余額由州、地方政府，私人實(shí)體以及客戶(hù)費(fèi)用資助。②2017 年1 月頒布《美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力與創(chuàng)新法案》之前，NIST 被聯(lián)邦授權(quán)可以在前三年為MEP 中心提供不超過(guò)50%的運(yùn)營(yíng)成本，第四年不超過(guò)40%，第五年及以后不超過(guò)1/3。自2018 年起，聯(lián)邦政府每年投入穩(wěn)定在1.4 億美元左右。聯(lián)邦政府相對(duì)穩(wěn)定的投入有效帶動(dòng)了其他主體投資的積極性，2022 年數(shù)據(jù)顯示，MEP 帶動(dòng)了64 億美元的新客戶(hù)投資，每投入1 美元的聯(lián)邦投資就能增加40.5 美元的新客戶(hù)投資。③National Institute of Standard and Technology, “About NIST MEP”, August 15, 2022.

從實(shí)施效果看，根據(jù)2022 財(cái)政年度調(diào)查最新數(shù)據(jù)，MEP 幫助制造商實(shí)現(xiàn)了188 億美元的新銷(xiāo)售額收入，節(jié)約了25 億美元成本，并創(chuàng)造近12 萬(wàn)個(gè)美國(guó)制造業(yè)就業(yè)崗位。自1988 年以來(lái)，MEP 已與超過(guò)14 萬(wàn)家制造商合作，帶來(lái)了1444 億美元的新銷(xiāo)售額和287 億美元的成本節(jié)約，并幫助創(chuàng)造和保留了150 多萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。④National Institute of Standard and Technology, “MEP ADVISORY BOARD Annual Report 2022”, May 15, 2023.

（二）美國(guó)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)

“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（National Network for Manufacturing Innovation，NNMI）是2012 年由美國(guó)奧巴馬政府發(fā)起的一項(xiàng)制造業(yè)創(chuàng)新計(jì)劃，旨在通過(guò)建立創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，重振并提升美國(guó)制造業(yè)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。2016 年該網(wǎng)絡(luò)更名為“制造美國(guó)”（Manufacturing USA），它是與德國(guó)的《工業(yè)4.0》、我國(guó)的《中國(guó)制造2025》類(lèi)似的國(guó)家級(jí)制造業(yè)戰(zhàn)略。截至2023 年8 月，美國(guó)已經(jīng)順利建成了16 個(gè)制造創(chuàng)新研究所（Institutes for Manufacturing Innovation，IMI），主要投資部門(mén)為美國(guó)國(guó)防部（9 所）、能源部（6 所）和商務(wù)部（1 所），致力于在各個(gè)前沿關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)技術(shù)突破、加快美國(guó)先進(jìn)制造能力發(fā)展。

任務(wù)導(dǎo)向。2008 年金融危機(jī)后，在制造業(yè)衰退的背景下，美國(guó)政府打出了重振制造業(yè)的口號(hào)。2011 年6 月美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）向國(guó)會(huì)提交了《確保美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位》的報(bào)告，建議成立先進(jìn)制造伙伴計(jì)劃（AMP），識(shí)別工業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府間的合作機(jī)會(huì)，激發(fā)先進(jìn)制造業(yè)的創(chuàng)新潛力。2012 年3 月，奧巴馬政府宣布投資10 億元設(shè)立國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。7 月，先進(jìn)制造伙伴指導(dǎo)小組發(fā)布《抓住國(guó)內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》（AMP1.0）。2014 年10 月發(fā)布的《加速美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展》（AMP2.0）報(bào)告細(xì)化了具體方案。2014 年底國(guó)會(huì)通過(guò)《美國(guó)制造業(yè)及創(chuàng)新的復(fù)興法案》（RAMI），授權(quán)NIST 成立國(guó)家制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，正式將NNMI 以法案形式確定下來(lái)，使其成為在全國(guó)范圍內(nèi)建設(shè)的技術(shù)服務(wù)支撐網(wǎng)絡(luò)。⑤沈梓鑫、江飛濤：《美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的真相：史透視、理論探討與現(xiàn)實(shí)追蹤》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2019 年第6 期。2016 年2 月，美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室、國(guó)家科學(xué)和技術(shù)委員會(huì)、先進(jìn)制造國(guó)家項(xiàng)目辦公室（AMNPO）聯(lián)合提交了首份《國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃戰(zhàn)略規(guī)劃》。規(guī)劃提出NNMI是推進(jìn)以科技創(chuàng)新為核心的結(jié)構(gòu)性改革的重要環(huán)節(jié)，必須依靠政府填補(bǔ)國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新體系的空白，特別是彌補(bǔ)研發(fā)活動(dòng)和技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用市場(chǎng)的鴻溝，在國(guó)家層面上加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新機(jī)構(gòu)和資源的戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)公私資源協(xié)同創(chuàng)新。規(guī)劃明確了NNMI 的任務(wù)是保持美國(guó)在先進(jìn)制造領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，使命在于鏈接人才、構(gòu)想和技術(shù)，解決先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，鞏固國(guó)家安全。⑥丁明磊、陳寶明：《美國(guó)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略規(guī)劃分析與啟示》，《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》2016 年第4 期。NNMI 將構(gòu)建若干制造創(chuàng)新研究所（IMI）為節(jié)點(diǎn)，聚焦于應(yīng)用型研究，鏈接“政產(chǎn)學(xué)研”，建立創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。⑦中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018 年，第32 頁(yè)。

跨界網(wǎng)絡(luò)。延續(xù)MEP 的做法，NNMI 既建立了全國(guó)性的網(wǎng)絡(luò)布局，又保證了美國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)地位。2011 年12 月，國(guó)家科技委員會(huì)倡議成立AMNPO，直接匯報(bào)給總統(tǒng)行政辦公室，旨在完成總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）提出的聯(lián)邦相關(guān)各部門(mén)在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域通力合作的任務(wù)。作為一個(gè)國(guó)家級(jí)的制造創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，NNMI 由商務(wù)部下屬的 AMNPO 直接領(lǐng)導(dǎo)，在項(xiàng)目上AMNPO 既向商務(wù)部匯報(bào)，也可以直接向總統(tǒng)行政辦公室匯報(bào)。NNMI 網(wǎng)絡(luò)還定位于MEP 網(wǎng)絡(luò)的互補(bǔ)，硬性要求與MEP 計(jì)劃對(duì)接，直接把MEP 與研究所特定技術(shù)領(lǐng)域相關(guān)的中小制造業(yè)成員納入NNMI 的技術(shù)網(wǎng)絡(luò)和創(chuàng)新鏈中。①M(fèi)anufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.在機(jī)構(gòu)層面，NNMI 的核心內(nèi)容在于組建地方性制造創(chuàng)新研究所（IMI），由制造企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)等多方位主體共同合作形成。鑒于其使命，IMI 還積極與一些已存在的國(guó)家項(xiàng)目緊密互動(dòng)，如美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金（NSF）的先進(jìn)技術(shù)教育項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)社區(qū)學(xué)院對(duì)先進(jìn)制造業(yè)的教育和培訓(xùn)。②[美]威廉姆·邦維利安、彼得·辛格：《先進(jìn)制造：美國(guó)的新創(chuàng)新政策》，沈開(kāi)艷等譯，上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2019 年，第214 頁(yè)。

資源引導(dǎo)。在建立地方性制造創(chuàng)新研究所（IMI）的過(guò)程中，NNMI 通過(guò)國(guó)家經(jīng)費(fèi)支持的階段性調(diào)整，逐步引導(dǎo)市場(chǎng)資源進(jìn)入創(chuàng)新過(guò)程。IMI 啟動(dòng)創(chuàng)建初期突出聯(lián)邦政府的主導(dǎo)作用，由聯(lián)邦政府提供主要的資金支持，資助額度一般為0.7—1.2 億美元，時(shí)間為5—7 年。同時(shí)，企業(yè)、高校和地方政府也需要提供至少同等金額的配套資金（威廉姆·邦維利安等，2019，第201 頁(yè)）。目前16 個(gè)研究所的初始聯(lián)邦資金總額約為12 億美元，由非聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作伙伴提供24 億美元匹配資金，總計(jì)達(dá)到36 億美元。③Congressional Research Service, “Manufacturing USA: Advanced Manufacturing Institutes and Network”, October 3,2022.但根據(jù)IMI 的長(zhǎng)期財(cái)務(wù)計(jì)劃安排，政府只在項(xiàng)目啟動(dòng)階段進(jìn)行大額投資，一旦項(xiàng)目進(jìn)入常規(guī)化運(yùn)營(yíng)后，政府就減少資金資助，努力通過(guò)構(gòu)建良好的區(qū)域創(chuàng)新體系促進(jìn)更多私人創(chuàng)業(yè)資金進(jìn)入創(chuàng)新領(lǐng)域。聯(lián)邦資助的支出規(guī)劃根據(jù) IMI 特點(diǎn)而異，但基本是在研究所建成2—3 年后逐年減少投入，最終要求IMI 能夠在財(cái)政上自負(fù)盈虧自行發(fā)展，不再依賴(lài)政府財(cái)政支持。除公共資金外，IMI 的自主資金來(lái)源非常多樣化，如會(huì)員費(fèi)、付費(fèi)服務(wù)、合同科研、研究資助、知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和捐贈(zèng)等。④中國(guó)電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院，2018 年，第33 頁(yè)。

從實(shí)施效果看，NNMI 每年為經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)超過(guò)2.3 萬(wàn)億美元，提供超過(guò)1200 萬(wàn)個(gè)高薪工作崗位，支撐了美國(guó)私營(yíng)部門(mén)的研發(fā)，成為創(chuàng)新技術(shù)突破的關(guān)鍵來(lái)源。數(shù)據(jù)顯示，截至2021 年，研究所涵蓋了2320 個(gè)會(huì)員組織，63%是制造企業(yè)，其中的72%是中小型制造商，成為美國(guó)供應(yīng)鏈的重要組成部分。⑤Manufacturing USA, “Highlights Report 2022”, October, 2022.在新技術(shù)突破方面，IMI 在2021 年支持了708 個(gè)重大應(yīng)用研發(fā)（RD）項(xiàng)目，涉及先進(jìn)制造技術(shù)、供應(yīng)鏈和生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域。⑥Manufacturing USA, “REPORT TO CONGRESS FY 2021”, August, 2022.

（三）美國(guó)國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心

隨著半導(dǎo)體芯片成為中美科技博弈的焦點(diǎn)，美國(guó)國(guó)會(huì)于2022 年通過(guò)《芯片與科學(xué)法案》（CHIPS and Science Act），芯片法案既標(biāo)志著美國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的正式回歸，也將半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)置于美國(guó)當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策的核心位置。該法案計(jì)劃總投資2800 億美元，其中520 億美元用于直接投資和補(bǔ)貼美國(guó)本土的芯片制造，其余資金則主要用于科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域。該法案A 部分芯片條款授權(quán)5 年內(nèi)向商務(wù)部提供500 億美元芯片基金，其中110 億美元專(zhuān)項(xiàng)研發(fā)資金將用于建立國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心（National Semiconductor Technology Center，NSTC)。NSTC 的定位是跨部門(mén)、跨行業(yè)整合美國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)力量，通過(guò)公私合作開(kāi)展先進(jìn)半導(dǎo)體全棧創(chuàng)新研發(fā)，共同設(shè)計(jì)和制造未來(lái)芯片原型，投資新技術(shù)跨越“死亡之谷”，并廣泛提供勞動(dòng)力培訓(xùn)發(fā)展機(jī)會(huì)，最終實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)化。⑦寫(xiě)作時(shí)，美國(guó)國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心尚未完全建設(shè)完成，因此本文分析主要依據(jù)美國(guó)政府的相關(guān)法案和規(guī)劃文件。

任務(wù)導(dǎo)向。芯片法案出臺(tái)的背景之一是美國(guó)芯片制造業(yè)持續(xù)衰落，所占全球市場(chǎng)份額從1990 年的38%下降到2019 年的12%。芯片法案的主要任務(wù)是恢復(fù)美國(guó)半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先地位。在芯片法案的諸多條款中，NSTC 是美國(guó)繼1987 年成立的半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)盟（SEMATECH）之后最大的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)政策載體。SEMATECH 被廣泛認(rèn)為在美日半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)美國(guó)半導(dǎo)體設(shè)備裝備工業(yè)的復(fù)蘇起到了重要作用，但目前來(lái)看，SEMATECH 規(guī)模較小，初始投資僅為5 億美元，且只著眼于短期技術(shù)瓶頸問(wèn)題。相比之下，NTSC 預(yù)算高達(dá)110 億美元，被規(guī)劃為一個(gè)長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)內(nèi)容更為廣泛。①王花蕾：《總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)〈振興半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)〉報(bào)告評(píng)析》，《高科技與產(chǎn)業(yè)化》2022 年第11 期。NSTC 的主要任務(wù)是推動(dòng)半導(dǎo)體技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，并在各種先進(jìn)芯片的基礎(chǔ)上培育新興產(chǎn)業(yè)，其在研發(fā)上要解決的不只是單一技術(shù)問(wèn)題，還需要綜合應(yīng)對(duì)半導(dǎo)體研發(fā)生態(tài)系統(tǒng)最緊迫的挑戰(zhàn)和機(jī)遇，重點(diǎn)解決學(xué)科交叉問(wèn)題。②National Institute of Standard and Technology, “Research and Development Program”, August 15, 2022.在此基礎(chǔ)上，NSTC 的使命是成為整個(gè)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)研究和工程的核心，促進(jìn)顛覆性技術(shù)創(chuàng)新，從而支持美國(guó)在未來(lái)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中獲得領(lǐng)導(dǎo)地位。③National Institute of Standard and Technology, “The National Semiconductor Technology Center Update to the Community”, November 16, 2022.根據(jù)美國(guó)商務(wù)部征求的公開(kāi)意見(jiàn)和負(fù)責(zé)實(shí)施芯片法案的CHIPS 研發(fā)辦公室在2023 年4 月公布的《國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》，④CHIPS Research and Development Office, “A Vision and Strategy for The National Semiconductor Technology Center”,April 25, 2023.NSTC 在促進(jìn)半導(dǎo)體新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化主要起兩方面作用：一是承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施作用，將NSTC 建設(shè)成集結(jié)人才、知識(shí)、投資、設(shè)備和工具的一個(gè)或多個(gè)中心，與國(guó)家先進(jìn)封裝制造計(jì)劃（NAPMP）合作形成企業(yè)和學(xué)術(shù)界共享的國(guó)家研發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施，共同解決“后摩爾時(shí)代”突破半導(dǎo)體器件性能瓶頸的新材料、架構(gòu)、工藝、設(shè)備和應(yīng)用等尖端技術(shù)研究，⑤National Institute of Standard and Technology, “Incentives, Infrastructure, and Research and Development Needs to Support a Strong Domestic Semiconductor Industry”, August, 2022.實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新技術(shù)從實(shí)驗(yàn)室到工廠(chǎng)的過(guò)渡。二是聚焦概念驗(yàn)證階段的技術(shù)創(chuàng)新，降低開(kāi)發(fā)半導(dǎo)體技術(shù)從概念到市場(chǎng)的成本與時(shí)間，通過(guò)為研發(fā)界提供最先進(jìn)的能力、設(shè)計(jì)和制造專(zhuān)業(yè)知識(shí)、制造流程、數(shù)字產(chǎn)品和研究機(jī)會(huì)，以發(fā)現(xiàn)驗(yàn)證從材料到組件再到系統(tǒng)級(jí)原型的概念。這有助于將前沿技術(shù)在資本支持下去風(fēng)險(xiǎn)化，為技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化之間架起橋梁，以便產(chǎn)業(yè)資本能迅速利用技術(shù)原型進(jìn)入規(guī)模生產(chǎn)的市場(chǎng)化階段。

跨界網(wǎng)絡(luò)。NSTC 的設(shè)計(jì)延續(xù)了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)型創(chuàng)新政策建設(shè)的模式，即由聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)的、輻射全國(guó)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。NSTC 計(jì)劃為美國(guó)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建一個(gè)敏捷靈活的技術(shù)中心網(wǎng)絡(luò)，包括一個(gè)總部設(shè)施和由若干附屬技術(shù)中心組成的綜合設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，這些技術(shù)中心的地理位置分散，廣泛利用全國(guó)的區(qū)域?qū)I(yè)知識(shí)和資產(chǎn)。NSTC 將作為平臺(tái)匯聚政府、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、工業(yè)界、客戶(hù)、供應(yīng)商、教育機(jī)構(gòu)、企業(yè)家、勞動(dòng)力代表和投資者，整合社會(huì)資源，共同解決半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)面臨的問(wèn)題。根據(jù)《國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》提出的NSTC 治理結(jié)構(gòu)，其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為美國(guó)商務(wù)部CHIPS 研發(fā)辦公室，確保聯(lián)邦政府對(duì)NSTC 的全面領(lǐng)導(dǎo)。然而，為了與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)還在NSTC 的建設(shè)中首次采取全政府模式（Whole-of-Government Approach）與其他國(guó)家項(xiàng)目建立互補(bǔ)合作關(guān)系，進(jìn)一步整合全美資源，確保芯片法案以外的微電子項(xiàng)目能夠與之有效協(xié)調(diào)。美國(guó)商務(wù)部正在與國(guó)防部（DOD）、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）、能源部（DOE）和其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)計(jì)劃和未來(lái)投資，以創(chuàng)建一個(gè)高度連接的“網(wǎng)絡(luò)中的網(wǎng)絡(luò)”（network of networks）支持國(guó)家微電子創(chuàng)新戰(zhàn)略，并積極尋求建立機(jī)構(gòu)間協(xié)議和制定政策，以減少未來(lái)NSTC 與聯(lián)邦資助的研發(fā)機(jī)構(gòu)合作可能遇到的障礙。⑥CHIPS Research and Development Office, 2023.2023 年8 月9 日，商務(wù)部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、能源部部長(zhǎng)和國(guó)家科學(xué)基金會(huì)主任發(fā)布聯(lián)合聲明，正式宣布將NSTC 建立為一個(gè)公私合作的聯(lián)合體。⑦National Institute of Standard and Technology, “Joint Statement on the National Semiconductor Technology Center(NSTC)”, August 9, 2023.

資源引導(dǎo)。美國(guó)商務(wù)部指出2022 年芯片法案為NSTC 提供的資金應(yīng)被視為種子資本。⑧The U.S. Department of Commerce, “A Strategy for The Chips for America Fund”, September 6, 2022.隨著長(zhǎng)期發(fā)展，NSTC 將成為推動(dòng)半導(dǎo)體和微電子創(chuàng)新的重要力量，并得到企業(yè)、大學(xué)、投資者和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)性財(cái)政和項(xiàng)目支持?！秶?guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心的愿景和戰(zhàn)略》強(qiáng)調(diào)芯片法案呼吁NSTC 與私營(yíng)部門(mén)建立一個(gè)投資基金，支持初創(chuàng)企業(yè)和產(chǎn)學(xué)研合作，吸引大量私人資本，滿(mǎn)足美國(guó)半導(dǎo)體生態(tài)系統(tǒng)的創(chuàng)新商業(yè)化需求。①CHIPS Research and Development Office, 2023.在此背景下，拜登政府于2023 年2 月28 日推出了第一個(gè)CHIPS for America 融資機(jī)會(huì)，為制造前沿、當(dāng)代和成熟節(jié)點(diǎn)半導(dǎo)體的商業(yè)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目提供資金申請(qǐng)。NIST 主任洛卡西奧（Laurie E. Locascio）明確指出，“資金決策將是有針對(duì)性和戰(zhàn)略性的，以催化私營(yíng)部門(mén)投資，并最大限度地發(fā)揮每筆公共支出的影響?！雹贜ational Institute of Standard and Technology, “Biden-Harris Administration Launches First CHIPS for America Funding Opportunity”, February 28, 2023.這意味著資金將根據(jù)戰(zhàn)略性目標(biāo)進(jìn)行分配。6 月23 日，該融資機(jī)會(huì)擴(kuò)大到半導(dǎo)體供應(yīng)鏈上的材料和制造設(shè)備項(xiàng)目，其資本投資需要至少達(dá)到3 億美元。③National Institute of Standard and Technology, “Notice of Funding Opportunity: Commercial Fabrication Facilities”,June 23, 2023.

四、美國(guó)政策實(shí)踐對(duì)建設(shè)新型舉國(guó)體制的啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)制造業(yè)拓展伙伴計(jì)劃（MEP）、美國(guó)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI）、美國(guó)國(guó)家半導(dǎo)體技術(shù)中心（NSTC）三個(gè)案例的梳理，本文揭示了美國(guó)政府如何動(dòng)員整合全社會(huì)的科技力量以克服核心技術(shù)突破與創(chuàng)新的難題，這對(duì)我國(guó)建設(shè)新型舉國(guó)體制具有借鑒意義。我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)30 多年的演進(jìn)，美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策中政府與市場(chǎng)互相聯(lián)合的特征越來(lái)越清晰。首先，應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)與國(guó)家需求，是美國(guó)創(chuàng)新政策誕生的重要驅(qū)動(dòng)力。這些政策往往基于廣泛的政治動(dòng)員與戰(zhàn)略舉措出臺(tái)，具有清晰的任務(wù)導(dǎo)向。MEP、NNMI 的出臺(tái)時(shí)機(jī)與過(guò)程尤其能顯現(xiàn)此類(lèi)政策的政治性與戰(zhàn)略性。從1980 年代末到21 世紀(jì)前10 年，美國(guó)制造業(yè)受到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)沖擊，但主流學(xué)術(shù)與政策話(huà)語(yǔ)被全球化和自由貿(mào)易主導(dǎo)，反對(duì)政府干預(yù)。MEP、NNMI 的出現(xiàn)和演進(jìn)反映出美國(guó)政府從未放棄對(duì)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的政策支持與引導(dǎo)。其次，美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策充分利用了跨界網(wǎng)絡(luò)來(lái)整合動(dòng)員全社會(huì)的創(chuàng)新資源。在跨界網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建中，MEP 早年的項(xiàng)目實(shí)踐和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為后續(xù)的政策項(xiàng)目奠定了基礎(chǔ)。美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策的跨界整合體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是跨越地理距離，建立廣泛覆蓋全美的網(wǎng)絡(luò)，以保證地方性知識(shí)能被充分利用、地方上的用戶(hù)需求能得到滿(mǎn)足；二是跨越組織邊界，實(shí)現(xiàn)政府、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)、高校等多元主體協(xié)作；三是跨域管理層級(jí)，將聯(lián)邦政府的直接領(lǐng)導(dǎo)與跨行業(yè)的咨詢(xún)委員會(huì)、董事會(huì)相結(jié)合，確保政策項(xiàng)目中的專(zhuān)業(yè)決策能同時(shí)將各市場(chǎng)主體的目標(biāo)整合到國(guó)家需求上。再次，美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策并非單純的政府投入，而是利用政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本，通過(guò)資源引導(dǎo)保持對(duì)整個(gè)創(chuàng)新鏈的持續(xù)投入。通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)新鏈的上游，減少了新技術(shù)跨越 “死亡之谷” 的風(fēng)險(xiǎn)，有效促進(jìn)了技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)的孵化培育。美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策的上述特征體現(xiàn)了政策設(shè)計(jì)者對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的基本問(wèn)題（即不確定性、集體性、積累性）的有效回應(yīng)，對(duì)其他國(guó)家制定科技創(chuàng)新政策具有一定的借鑒意義。當(dāng)前，為了謀求對(duì)華科技競(jìng)爭(zhēng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)創(chuàng)新政策進(jìn)一步強(qiáng)化了任務(wù)導(dǎo)向、跨界網(wǎng)絡(luò)、資源引導(dǎo)的特征。例如，在NSTC 項(xiàng)目中，美國(guó)政策甚至提出了“全政府模式”的做法，即要求政府各部門(mén)都要配合芯片法案支持政府的半導(dǎo)體技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目，而芯片法案的大規(guī)模投入也將引導(dǎo)更多的私人資本進(jìn)入制造業(yè)。因此，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)實(shí)際上在強(qiáng)化政府對(duì)全社會(huì)的動(dòng)員能力，鞏固其在全球科技創(chuàng)新領(lǐng)域的地位。

美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策在最近30 年的實(shí)踐中，已經(jīng)探索出一條在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何應(yīng)對(duì)國(guó)家重大需求、整合社會(huì)資源、解決技術(shù)創(chuàng)新難題的體制路徑。這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)于當(dāng)前我國(guó)設(shè)計(jì)完善新型舉國(guó)體制具有重要的借鑒運(yùn)用價(jià)值，也可以為當(dāng)下新型舉國(guó)體制的理論討論提供實(shí)證線(xiàn)索。本文根據(jù)對(duì)三個(gè)美國(guó)典型案例的分析，總結(jié)得到以下三點(diǎn)啟示：

首先，即便在發(fā)達(dá)國(guó)家，技術(shù)前沿的持續(xù)創(chuàng)新也依賴(lài)基于政治動(dòng)員、任務(wù)導(dǎo)向的戰(zhàn)略部署與資源投放。保持技術(shù)領(lǐng)先、尋求技術(shù)突破需要戰(zhàn)略性的資源配置，也往往要求創(chuàng)新型企業(yè)或政府中的決策者能夠突破現(xiàn)有條件約束，克服創(chuàng)新活動(dòng)的不確定性。雖然企業(yè)是創(chuàng)新活動(dòng)的主體，但即便在美國(guó)這樣的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中，企業(yè)決策者也常常受經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件乃至意識(shí)形態(tài)的限制而忽視關(guān)鍵的投資與創(chuàng)新機(jī)會(huì)。例如，自20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，受到金融化浪潮影響，在股東價(jià)值論的意識(shí)形態(tài)約束下，美國(guó)企業(yè)不愿對(duì)重資產(chǎn)制造業(yè)進(jìn)行充分投資，而這種投資不足已經(jīng)影響到了美國(guó)企業(yè)的長(zhǎng)期創(chuàng)新能力。①李寅：《當(dāng)代美國(guó)經(jīng)濟(jì)不平等的緣起——“新經(jīng)濟(jì)”和信息技術(shù)革命的漫長(zhǎng)陰影》，《文化縱橫》2022 年第6 期。在此背景下，美國(guó)政府通過(guò)不斷政治動(dòng)員，先后開(kāi)展MEP、NNMI 等政府主導(dǎo)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，支持制造業(yè)的創(chuàng)新活動(dòng)，減緩了制造業(yè)的衰退。最新數(shù)據(jù)表明，在芯片法案的推動(dòng)下，美國(guó)大型企業(yè)在2023 年第2 季度已部分逆轉(zhuǎn)了長(zhǎng)期的金融化趨勢(shì)，減少了股票回購(gòu)等金融性支出，而相應(yīng)提高了制造業(yè)投資。②Harold Meyerson, “Buybacks Are Down, Production Is Up”, The American Prosect, August 7, 2023.我們可以從中得到的啟示是，新型舉國(guó)體制的最重要屬性應(yīng)當(dāng)是任務(wù)導(dǎo)向，以長(zhǎng)期戰(zhàn)略性資源配置為目標(biāo)，克服高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性對(duì)市場(chǎng)主體的約束。從長(zhǎng)期看，盡管成功的新型舉國(guó)體制必然會(huì)帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但新型舉國(guó)體制的資源投放不能拘泥于市場(chǎng)邏輯，否則便無(wú)法克服一般企業(yè)創(chuàng)新受到的約束問(wèn)題，甚至?xí)?duì)其他市場(chǎng)參與主體產(chǎn)生擠壓的不利影響。

其次，面向特定技術(shù)研發(fā)的新型舉國(guó)體制通常源于國(guó)家與產(chǎn)業(yè)面臨的重大緊急需求，但其設(shè)計(jì)和實(shí)施能與產(chǎn)業(yè)、技術(shù)發(fā)展的長(zhǎng)期目標(biāo)結(jié)合，積累公共部門(mén)的知識(shí)與能力，形成對(duì)創(chuàng)新的持續(xù)承諾。新型舉國(guó)體制的戰(zhàn)略目標(biāo)是滿(mǎn)足國(guó)家重大需求，任務(wù)導(dǎo)向具有強(qiáng)烈的緊迫性，因而國(guó)內(nèi)的討論常常會(huì)默認(rèn)新型舉國(guó)體制只是一項(xiàng)特殊的、臨時(shí)性的產(chǎn)業(yè)追趕政策。這背后的假設(shè)是，一旦瓶頸技術(shù)實(shí)現(xiàn)突破、產(chǎn)業(yè)達(dá)到技術(shù)前沿，新型舉國(guó)體制就不需要存在，產(chǎn)業(yè)回歸一種自由放任的狀態(tài)即可達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。然而，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，政策目標(biāo)的緊迫性并不意味政策實(shí)施就應(yīng)該是短期性、臨時(shí)性的。美國(guó)的創(chuàng)新體系在政策設(shè)計(jì)之初就對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作有長(zhǎng)期規(guī)劃，為解決具體技術(shù)問(wèn)題而搭建的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)往往可以轉(zhuǎn)化為支撐創(chuàng)新生態(tài)的基礎(chǔ)設(shè)施。以MEP 項(xiàng)目為例，這個(gè)為應(yīng)對(duì)1980 年代制造業(yè)國(guó)際沖擊、保護(hù)中小企業(yè)就業(yè)而出臺(tái)的實(shí)驗(yàn)性技術(shù)轉(zhuǎn)移政策，最終為美國(guó)留下了一個(gè)覆蓋全國(guó)、雇傭上千名專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的巨大網(wǎng)絡(luò)，并為后來(lái)啟動(dòng)NNMI 等面向高新技術(shù)的創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)提供了良好的基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，新型舉國(guó)體制的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)是動(dòng)態(tài)的，需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)需求不斷調(diào)整，但在此過(guò)程中，國(guó)家對(duì)相關(guān)領(lǐng)域應(yīng)形成可持續(xù)的置信承諾，公共部門(mén)的知識(shí)存量和技術(shù)能力才能得到積累，以備在未來(lái)重新流入產(chǎn)業(yè)部門(mén)，滿(mǎn)足更高層次產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的需要。

最后，新型舉國(guó)體制以核心技術(shù)與重大需求為牽引，但最終結(jié)果應(yīng)是構(gòu)建一個(gè)技術(shù)前沿上的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，創(chuàng)造出創(chuàng)新技術(shù)的市場(chǎng)，持續(xù)推動(dòng)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。技術(shù)創(chuàng)新需要?jiǎng)?chuàng)新鏈上的不同主體（用戶(hù)、供應(yīng)商、政府、大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室等）的互動(dòng)與合作，美國(guó)當(dāng)代創(chuàng)新政策的共性是強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)型組織、關(guān)注產(chǎn)學(xué)研互動(dòng)，在政府協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，通過(guò)激發(fā)市場(chǎng)不同主體的創(chuàng)新活力，有效推動(dòng)科技資源整合。但美國(guó)的創(chuàng)新體制并不僅僅是在短期內(nèi)動(dòng)員整合跨部門(mén)主體，展開(kāi)技術(shù)攻關(guān)，而是搭建起一系列平臺(tái)和基礎(chǔ)設(shè)施，將這些主體間的互動(dòng)與合作常態(tài)化，構(gòu)建協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)，形成一個(gè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)前我國(guó)遇到“卡脖子”瓶頸問(wèn)題的一個(gè)重要原因是，部分高科技產(chǎn)業(yè)在過(guò)去40 年的高速發(fā)展中過(guò)分依賴(lài)于全球化的產(chǎn)業(yè)鏈，大量高科技產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)嵌入在跨國(guó)公司的供應(yīng)鏈中，長(zhǎng)期缺乏本土用戶(hù)、設(shè)備供應(yīng)商、技術(shù)使用者與技術(shù)生產(chǎn)者（大學(xué)、實(shí)驗(yàn)室等）之間的互動(dòng)與合作。③Yin Li, Kaidong Feng, “China’s Innovative Enterprises at the Frontiers: Lessons from Indigenous Innovation in Telecom-Equipment and Semiconductor Industries”, The China Review, vol.22, no.1, 2022.這樣的生產(chǎn)方式一旦面臨“卡脖子”問(wèn)題，難以迅速構(gòu)建本土創(chuàng)新鏈以突破技術(shù)瓶頸。因此，在完善我國(guó)新型舉國(guó)體制的過(guò)程中，需要借鑒美國(guó)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)政策的做法，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新政策規(guī)劃，培養(yǎng)創(chuàng)新主體間的穩(wěn)定協(xié)作關(guān)系，真正構(gòu)建起本土創(chuàng)新的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。