封凱棟 陳俊廷

新型舉國體制是面向社會經(jīng)濟中的重大問題，通過設(shè)立特殊專任機構(gòu)的方式來完成任務(wù)的機制。①路風(fēng)、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》2021 年第7 期。2023 年國務(wù)院政府工作報告指出，要“完善新型舉國體制，發(fā)揮好政府在關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)中的組織作用，支持和突出企業(yè)科技創(chuàng)新主體地位”。盡管政策界和學(xué)術(shù)界就健全新型舉國體制已經(jīng)達成共識，但是新型舉國體制與市場經(jīng)濟的相容性、政府與市場關(guān)系、跨部門力量的動員組織等問題依然存在爭論或模糊之處，與之相關(guān)的概念化、理論化工作有待夯實。本文認(rèn)為，新型舉國體制是服務(wù)于戰(zhàn)略性創(chuàng)新的重大任務(wù)的責(zé)任體制，在創(chuàng)新主體尚未成熟、創(chuàng)新市場尚未形成的情況下，政府需要以重大任務(wù)專項為載體，通過跨部門、跨所有制資源的戰(zhàn)略性投放來為創(chuàng)新主體的成長提供窗口期，創(chuàng)制出戰(zhàn)略性技術(shù)的創(chuàng)新競爭市場。②創(chuàng)新競爭是熊彼特意義上的基于新產(chǎn)品、新方法、新市場、新組織的質(zhì)的競爭，目標(biāo)是建立己方生存的根本基礎(chǔ)、摧毀競爭企業(yè)的生存根基。而新古典競爭以邊際利潤為目標(biāo)，是原有產(chǎn)品的數(shù)量上的競爭。以創(chuàng)新競爭為導(dǎo)向的市場經(jīng)濟，指的是服務(wù)于激發(fā)和維持創(chuàng)新競爭的市場機制，后文多簡稱為創(chuàng)新競爭市場。參見Joseph A. Schumpeter,Capitalism, Socialism and Democracy, London: George Allen Unwin Ltd., 1943.而在創(chuàng)新生態(tài)和競爭市場成型之后，新型舉國體制將逐步淡出，直至政府領(lǐng)導(dǎo)層為其定義新的戰(zhàn)略性任務(wù)。

一、中國的新型舉國體制：目前學(xué)界既有的共識

2015 年，黨的十八屆五中全會提出要“發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制優(yōu)勢”。這一表述將此前出現(xiàn)過的“科技創(chuàng)新舉國體制”“政產(chǎn)學(xué)研用結(jié)合的新型舉國體制”等表述進行統(tǒng)合。2019 年，黨的十九屆四中全會指出要“構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制”，進一步明確了新型舉國體制的重大任務(wù)——攻克關(guān)鍵核心技術(shù)。到目前為止，新型舉國體制主要是一個政策概念，而不是理論概念。關(guān)于科技政策、國家創(chuàng)新系統(tǒng)、政治經(jīng)濟學(xué)的既有研究，均未對此展開系統(tǒng)性的理論討論。學(xué)界在剖析中國的新型舉國體制時主要形成了以下三方面共識（見表1）。

表1 代表性文獻對新型舉國體制內(nèi)涵的理解

首先，從目標(biāo)來說，新型舉國體制是重大任務(wù)的責(zé)任體制。路風(fēng)和何鵬宇（2021）指出，舉國體制本質(zhì)上是任務(wù)體制，最終目標(biāo)是完成政治層次上定義、具有戰(zhàn)略性的重大任務(wù)。由此，他們強調(diào)新型舉國體制具有向上負(fù)責(zé)的政治性，需要由直接向最高領(lǐng)導(dǎo)層負(fù)責(zé)的特殊機構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)。其次，從“舉國”這一關(guān)鍵詞來說，新型舉國體制要充分調(diào)動全國范圍內(nèi)各部門、多主體的力量。實現(xiàn)國家重大任務(wù)的戰(zhàn)略性項目通常需要數(shù)量龐大、類型豐富的人力物力，涉及主體覆蓋產(chǎn)業(yè)、科研、金融等不同領(lǐng)域和部門，因此政府需要將優(yōu)質(zhì)資源充分動員起來并進行戰(zhàn)略性投放。再次，從“新型”這一定語來說，新型舉國體制是面向市場經(jīng)濟條件的機制，需同時發(fā)揮政府和市場的作用。作為資源配置的不同手段，政府和市場可以是互補的，而并不必然是互斥的；政府可以通過提供一系列公共品、基礎(chǔ)設(shè)施和社會制度來孵化出有能力參與創(chuàng)新競爭的市場主體，塑造出創(chuàng)新競爭市場。⑨姜子瑩、封凱棟、陳俊廷：《創(chuàng)新經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中政府與市場的動態(tài)關(guān)系：以半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新融資為例》，《中國軟科學(xué)》2023 年第7 期。這也是新型舉國體制與傳統(tǒng)舉國體制（只有計劃而無市場）相較最突出的特征。

通過梳理以上共識，我們得以明確：在市場經(jīng)濟條件下是可以采用新型舉國體制的，市場經(jīng)濟體制與重大任務(wù)體制、跨部門整合動員、政府培育（引導(dǎo)）市場這三點并不沖突。在實踐中，作為最具代表性的市場經(jīng)濟國家，美國不僅比中國更早地使用舉國體制（如曼哈頓計劃），也更早地使用以塑造創(chuàng)新生態(tài)、培育創(chuàng)新競爭市場為目標(biāo)的新型舉國體制（如半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟），其中有值得我國借鑒的經(jīng)驗。

二、分級式新型舉國體制：理論討論

新型舉國體制在實踐中應(yīng)當(dāng)如何組織和運行，大部分研究尚未在中觀層面開展深入討論。首先，對于如何落實重大任務(wù)體制，現(xiàn)有研究未能揭示出不同任務(wù)導(dǎo)向的重大專項應(yīng)當(dāng)如何動態(tài)調(diào)整政府與市場關(guān)系、如何進行跨部門動員。其次，對于政府與市場關(guān)系，大部分討論依然是較為機械的政府與市場互補論，從“市場失靈”“政府失靈”的邏輯出發(fā)，將不同環(huán)節(jié)、不同類型的活動分別劃由政府或市場主導(dǎo)。①包煒杰：《從“舉國體制”到“新型舉國體制”：歷史與邏輯》，《社會主義研究》2021 年第5 期；杜寶貴：《正確處理新型科技舉國體制中的幾個關(guān)系》，《國家治理》2020 年第42 期。②部分學(xué)者在最新的討論中將政府和市場的作用進一步下沉，本文在一定程度上認(rèn)同這些嘗試，但他們依然忽視了政府與市場關(guān)系的演進性。參見丁明磊、黃琪軒：《以新型舉國體制為加快建設(shè)科技強國提供有力支撐》，《國家治理》2022 年第23 期；史晨：《新型舉國體制如何提升創(chuàng)新效率——基于中國銫原子鐘突破的案例》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2023 年第1 期。這些分析尚未點明創(chuàng)新演進過程中政府與市場關(guān)系的動態(tài)變化。最后，就跨部門整合而言，一些學(xué)者試圖通過具體刻畫不同項目的運行歷程和內(nèi)部協(xié)作關(guān)系來推演關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的組織管理模式，但并沒有對其作用機制進行深入的理論剖析（李哲，2023）。③仲偉?。骸缎滦团e國體制的適用領(lǐng)域與運用方式——以深海載人潛水器的開發(fā)過程為例》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2023 年第1 期。

對新型舉國體制運作機制的討論不能違背創(chuàng)新的基本原則。創(chuàng)新在本質(zhì)上不是一個線性的過程，而是各階段持續(xù)往復(fù)互動的鏈?zhǔn)窖葸M過程。創(chuàng)新包括從科學(xué)研究、技術(shù)概念驗證、早期技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用的不同階段，它們的活動性質(zhì)、認(rèn)知模式、激勵機制的內(nèi)在邏輯并不一致。④Philip Auerswald, Lewis Branscomb, “Valleys of Death and Darwinian Seas: Financing the Invention to Innovation Transition in the United States”, Journal of Technology Transfer, vol. 28, 2003, pp.227-239; Stephen J. Kline, Nathan Rosenberg,“An Overview of Innovation” In Ralph Landau, Nathan Rosenberg, eds., The Positive Sum Strategy: Harnessing Technology for Economic Growth, Washington DC: National Academy Press, 1986, pp.275-305.這意味著，不同階段活動的有效組織機制應(yīng)當(dāng)是有差異的。因此，在新型舉國體制實踐中，首先需要明確戰(zhàn)略性目標(biāo)的基本屬性，即這些目標(biāo)是重大科技突破、關(guān)鍵工程產(chǎn)品原型，還是生產(chǎn)制造系統(tǒng)。⑤根本目標(biāo)及組織機制的差異也是傳統(tǒng)舉國體制與新型舉國體制的重要區(qū)別。傳統(tǒng)舉國體制主要面向大型軍事技術(shù)項目或國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，政府直接以行政指令來實現(xiàn)資源的跨部門調(diào)配和投放，始終以強有力的方式介入項目實施到結(jié)束。而新型舉國體制強調(diào)的是最終需要回應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、市場化創(chuàng)新需求的活動，政府以任務(wù)目標(biāo)來牽引各方參與，塑造不同部門的良好預(yù)期與協(xié)作機制，當(dāng)創(chuàng)新生態(tài)日益成熟后政府角色逐漸弱化。即便是在成功的創(chuàng)新經(jīng)濟體（如美國），國家也無法在單一項目中完成從科學(xué)研究到產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用全鏈條的創(chuàng)新活動。⑥寄希望于通過基礎(chǔ)研究項目直接解決產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新瓶頸是不現(xiàn)實的，即便是歷史上由科學(xué)家引領(lǐng)的重大創(chuàng)新項目，科學(xué)領(lǐng)袖所扮演的角色也主要是工程開發(fā)、原型設(shè)計、應(yīng)用科學(xué)研究及其組織工作。這要求國家在選定的領(lǐng)域內(nèi)，通過一系列重大責(zé)任項目來分別瞄準(zhǔn)重大科研突破、關(guān)鍵技術(shù)原型、生產(chǎn)制造系統(tǒng)，并將不同項目層層串聯(lián)來實現(xiàn)重大戰(zhàn)略性目標(biāo)。本文將此稱為“分級式新型舉國體制”。⑦這里的“分級”不是行政層面的分級，而是活動任務(wù)層面的差異，各個項目在創(chuàng)新鏈不同環(huán)節(jié)上相互貫通和反饋。

相應(yīng)地，國家需要發(fā)展出制度安排來解決不同項目間知識生產(chǎn)的銜接與轉(zhuǎn)化問題。一方面，為促進銜接與轉(zhuǎn)化，各階段重大項目往往秉持相同或相近的任務(wù)導(dǎo)向，即以產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)突破為戰(zhàn)略目標(biāo)。即便是以基礎(chǔ)研究為重點的專項，它的任務(wù)也不應(yīng)是自由探索式的，而應(yīng)當(dāng)有明確且聚焦的領(lǐng)域；面向技術(shù)原型開發(fā)的專項也不應(yīng)片面地追求個別參數(shù)指標(biāo)的領(lǐng)先，而應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)系統(tǒng)性產(chǎn)品及產(chǎn)業(yè)化前景。另一方面則是組織性保障。國家需要投入戰(zhàn)略性資金，為不同階段的創(chuàng)新主體成長創(chuàng)造合理預(yù)期，逐步增加對跨部門、跨所有制主體的資源動員，最終塑造出相應(yīng)的競爭性市場。為促進不同創(chuàng)新階段知識產(chǎn)出的擴散，國家很可能會發(fā)展出特定的組織單元，通過不同程度地參與不同任務(wù)專項來整合多層次的新型舉國體制。

三、分級式新型舉國體制：美國經(jīng)驗

下面分別以美國國家科學(xué)基金會（National Science Foundation，NSF）的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究、國防部高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）的技術(shù)原型研究、美國半導(dǎo)體領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化研究為例，闡明美國政府如何根據(jù)國家政治性目標(biāo)來動態(tài)設(shè)置任務(wù)專項，如何進行跨部門動員，如何孵化引導(dǎo)創(chuàng)新競爭市場。

（一）回應(yīng)國家和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)研究：NSF 的“戰(zhàn)略性研究”改革

作為美國科技政策史上里程碑式的布什報告的直接產(chǎn)物，NSF 成立時的宗旨是支持基礎(chǔ)研究。①盡管二戰(zhàn)期間美國為回應(yīng)危機發(fā)起過戰(zhàn)略性項目（如曼哈頓工程），但二戰(zhàn)后《布什報告》所倡導(dǎo)的并不是任務(wù)導(dǎo)向的科學(xué)研究。它是“線性模型”的代表，即認(rèn)為創(chuàng)新過程按照“基礎(chǔ)科學(xué)—應(yīng)用科學(xué)—產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新”的順序線性展開。這一模型忽視了創(chuàng)新活動的不確定性特征，具有歷史局限性，因而被創(chuàng)新理論的學(xué)者們所批評。參見Richard Nelson,“The Link between Science and Invention: The Case of the Transistor”, in University-National Bureau Committee for Economic Research Committee on Economic Growth of the Social Science Research Council, eds., The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, Princeton: Princeton University Press, 1962, pp.549-583; Nathan Rosenberg, Perspectives on Technology, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 1976, pp.260-279.然而，美國政府及國會在面臨嚴(yán)峻的國際競爭時多次要求它通過改革來回應(yīng)外部挑戰(zhàn)，要求NSF 加強基礎(chǔ)科研問題與產(chǎn)業(yè)活動的聯(lián)系、推動科技成果向產(chǎn)業(yè)界擴散。這類在改革中不斷被強化的研究被稱為戰(zhàn)略性研究，②NSF 在20 世紀(jì)70—80 年代的年度報告中將其稱為問題導(dǎo)向型研究（problem-oriented research 或problemfocused research），1990 年代《科學(xué)》的一篇文章明確將此類旨在回應(yīng)國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟和工業(yè)發(fā)展的研究稱為戰(zhàn)略性研究（參見Christopher Anderson, “‘Strategic Research’ Wins the Day”, Science, vol.259, no.5091, 1993, p.21）。這和近年來學(xué)術(shù)界熱議的“戰(zhàn)略性研究”“有組織的科研”等概念具有內(nèi)在一致性。具有明顯的“新型舉國體制”特征。

20 世紀(jì)70 年代初，首次世界性石油危機爆發(fā)，美國總統(tǒng)將解決能源問題作為國家優(yōu)先事項。為應(yīng)對能源危機，NSF 設(shè)置了響應(yīng)國家需求的研究項目（Research Applied to National Needs，RANN），圍繞能源問題、環(huán)境問題等開展特定領(lǐng)域的研究活動。③Dian Olson Belanger, Enabling American Innovation: Engineering and the National Science Foundation, Indiana:Purdue University Press, 1998, pp.94-104.1970 年代末，美國在多個行業(yè)遭到來自日本、德國的強勁挑戰(zhàn)。面對美國在生產(chǎn)率和技術(shù)創(chuàng)新方面的衰頹表現(xiàn)，以及國會隨之而來的發(fā)難，NSF 設(shè)立了單獨的工程學(xué)部（Directorate for Engineering），開始在各高校建立工程研究中心（Engineering Research Centers），鼓勵開展解決產(chǎn)業(yè)界實際問題的研究（Belanger，1998，pp.139-154）。進入新世紀(jì)后，NSF再次在政治層次上被賦予重任。2011 年，奧巴馬指出美國正面臨“衛(wèi)星時刻”，④“衛(wèi)星時刻”原指1957 年蘇聯(lián)率先發(fā)射人類歷史上第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克”而給美國社會帶來了巨大意外和危機的時刻。后來這一術(shù)語被美國政界概念化，以形容美國在科技領(lǐng)域遭遇重大挑戰(zhàn)的危機時刻。參見封凱棟：《國家的雙重角色：發(fā)展與轉(zhuǎn)型的國家創(chuàng)新系統(tǒng)理論》，北京：北京大學(xué)出版社，2022 年，第1-5 頁。聯(lián)邦政府試圖以這一具有特殊政治意涵的術(shù)語來凝聚共識，推動基礎(chǔ)科研領(lǐng)域的改革。2016 年，NSF 設(shè)立“十大計劃（10 big ideas）”來鼓勵頂尖科學(xué)家和工程師圍繞設(shè)置的議題開展跨學(xué)科前沿研究；2022 年，NSF 新設(shè)立了技術(shù)、創(chuàng)新與合作部（Directorate for Technology，Innovation and Partnerships），旨在促進應(yīng)用導(dǎo)向的研究與轉(zhuǎn)化性研究，以回應(yīng)緊迫的經(jīng)濟社會挑戰(zhàn)，保持國際競爭力。

在開展戰(zhàn)略性研究時，NSF 發(fā)展出一系列跨部門動員與協(xié)作的組織機制或項目管理方式。RANN的問題導(dǎo)向型研究將政府、學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界等不同主體的力量結(jié)合起來。比如，當(dāng)NSF 開展與太陽能相關(guān)的能源研究時，它與美國航空航天局聯(lián)合組成了太陽能技術(shù)研究小組，該小組確定具體研究議題后公開向?qū)W術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界征集項目，還負(fù)責(zé)促進研發(fā)團隊與用戶部門、與其他相關(guān)研究機構(gòu)之間的信息互通。①Frederick Morse, “NSF Presentation”, NASA Technical Reports Server: https://ntrs.nasa.gov/api/citations/19740008685/downloads/19740008685.pdf.而NSF 在各地設(shè)立的工程研究中心廣泛接受來自產(chǎn)業(yè)界、州政府、大學(xué)的資助，其中產(chǎn)業(yè)界資助占1/3 左右。②James E. Gover, “Analysis of U.S. Semiconductor Collaboration”, IEEE Transactions on Engineering Management,vol.40, no.2, 1993, pp.104-113; Barry Bozeman, Craig Boardman, “The NSF Engineering Research Centers and the University-Industry Research Revolution: A Brief History Featuring an Interview with Erich Bloch”, The Journal of Technology Transfer,vol.29, no.3, 2004, pp.365-375.除了跨部門動員資源之外，它們還組成了跨學(xué)科的研究團隊，根據(jù)現(xiàn)實工業(yè)情境的問題來開展基礎(chǔ)研究和教育教學(xué)，成為高校和產(chǎn)業(yè)部門協(xié)作研究的組織載體（Bozeman and Boardman，2004）。

為促進研究成果向產(chǎn)業(yè)界擴散與概念原型產(chǎn)業(yè)化，NSF 設(shè)計了一系列項目，最有代表性的是小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（Small Business Innovation Research，SBIR），它源于美國在20 世紀(jì)70—80 年代回應(yīng)產(chǎn)業(yè)競爭力危機的戰(zhàn)略需求。③由于本土制造業(yè)的生產(chǎn)海外化，傳統(tǒng)制造業(yè)在面臨日本、德國等國家的挑戰(zhàn)時難以有效反擊。同時，以信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)為代表的知識密集型產(chǎn)業(yè)興起，小企業(yè)在高科技產(chǎn)業(yè)部門的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動中表現(xiàn)活躍。參見David B. Audretsch,“Standing on the Shoulders of Midgets: The U.S. Small Business Innovation Research Program (SBIR)”, Small Business Economics, vol.20, 2003, pp.129-135.一批高水平的項目主任負(fù)責(zé)對SBIR 各項資助進行全過程管理與跟蹤，這些項目通過支持產(chǎn)業(yè)化開發(fā)活動幫助初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)和學(xué)術(shù)部門建立密切聯(lián)系，還直接孵化了具有創(chuàng)新能力的市場主體，使美國形成相應(yīng)的創(chuàng)新共同體。④其他代表性項目還包括小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移計劃（Small Business Technology Transfer）、產(chǎn)業(yè)界/高校協(xié)作研究中心（Industry/University Cooperative Research Centers）等。參見The National Academies of Sciences, Engineering and Medicine,SBIR at the National Science Foundation, Washington DC: The National Academies Press, 2015, pp.5-6.一項對SBIR 資助者的調(diào)查顯示，45%的受訪者的創(chuàng)業(yè)公司成立離不開NSF 資助，35%的受訪者認(rèn)為SBIR 對其公司的技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了長期影響。⑤National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine, SBIR at the National Science Foundation, Washington,DC: The National Academies Press, 2015, pp.3-4.而新設(shè)立的技術(shù)、創(chuàng)新與合作部更引人注目，它橫跨6 個原有學(xué)部，收攏與產(chǎn)業(yè)競爭緊密相關(guān)的既有項目，新設(shè)了區(qū)域創(chuàng)新發(fā)動機（NSF Regional Innovation Engines）、加速研究轉(zhuǎn)化（Accelerating Research Translation）等項目，促進科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)向技術(shù)原型乃至富有競爭力的商品轉(zhuǎn)化。

（二）任務(wù)導(dǎo)向型源頭性技術(shù)創(chuàng)新：DARPA 的運作邏輯

1957 年，蘇聯(lián)成功發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星。面對蘇聯(lián)在太空探索和導(dǎo)彈等關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢，美國政府將大量戰(zhàn)略性資源用于支持“任務(wù)導(dǎo)向型（mission-oriented）”研究，DARPA 正是其中典范。⑥Erica Fuchs, “Rethinking the Role of the State in Technology Development: DARPA and the Case for Embedded Network Governance”, Research Policy, vol.39, no.9, 2010, pp.1133-1147.它在政治上被賦予發(fā)展世界尖端技術(shù)原型的任務(wù)，通過構(gòu)建開放型團隊來整合跨部門力量，為軍事部門和產(chǎn)業(yè)部門將關(guān)鍵技術(shù)原型產(chǎn)品化、商品化奠定了重要基礎(chǔ)。

美國聯(lián)邦政府為DARPA 設(shè)立的任務(wù)非常明確，即在前沿技術(shù)、尖端技術(shù)領(lǐng)域建立起相對于蘇聯(lián)等國家的優(yōu)勢，防止再出現(xiàn)類似于“衛(wèi)星時刻”的意外事件。它最初以軍事、太空等領(lǐng)域的重大技術(shù)突破為目標(biāo)來分解項目任務(wù)，并根據(jù)美軍實際作戰(zhàn)需要來發(fā)展改革傳統(tǒng)武器和作戰(zhàn)方式的技術(shù)原型；1960年代古巴危機發(fā)生后，DARPA 開始投資與信息控制和傳遞相關(guān)的計算機技術(shù)領(lǐng)域；1970 年代末至1980年代初當(dāng)美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)面臨嚴(yán)峻的國際競爭形勢時，DARPA 在微電子領(lǐng)域的投資日漸增長；21 世紀(jì)以來，為應(yīng)對恐怖主義，DARPA 加強了對先進信息處理技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)等領(lǐng)域的探索。⑦Patrick Windham, Richard Van Atta, “Introduction: DARA-The Innovation Icon”, in William Boone Bonvillian, Richard Van Atta, Patrick Windham, eds., The DARPA Model for Transformative Technologies: Perspectives on the US Defense Advanced Research Projects Agency, Open Book Publishers, 2019, pp.1-26.一系列技術(shù)項目在獲得投資之前必須設(shè)定明確的具體任務(wù)（不能以專業(yè)術(shù)語來表述）與驗收考核標(biāo)準(zhǔn)。

DARPA 擁有一套靈活的組織架構(gòu)和管理方式，并沒有固定的資助學(xué)科范圍。它的機構(gòu)規(guī)模較小，由大約100 名來自產(chǎn)業(yè)部門的工程師、來自學(xué)術(shù)部門的科學(xué)家擔(dān)任項目經(jīng)理；項目經(jīng)理被授權(quán)提出可能的研究項目，直接對項目負(fù)責(zé)，組建包括大學(xué)、科研院所和企業(yè)人員在內(nèi)的開放型團隊。①Regina Dugan, Kaigham Gabriel, “ ‘Special Forces’ Innovation: How DARPA Attacks Problems”, Harvard Business Review, vol.91, no.10, 2013, pp.74-84.DARPA 以研發(fā)合同為手段吸納全國最頂尖的科研人員，甚至鼓勵初創(chuàng)企業(yè)積極參與由大企業(yè)牽頭的開發(fā)項目（Fuchs，2010），這充分發(fā)揮了政府開展跨部門動員的優(yōu)勢，避免形成利益集團或組織僵化。此外，DARPA 還注重為研究項目提供來自前沿應(yīng)用部門的需求反饋。比如，DARPA 會直接在軍方特定部門派駐代表，負(fù)責(zé)識別潛在需求、協(xié)調(diào)技術(shù)原型的小規(guī)模實驗。②Thomas Moore, “DARPA: Bridging the Gap, Powered by Ideas”, ResearchGate, 2009.它強調(diào)以應(yīng)用目標(biāo)作為組織科研開發(fā)的邏輯，使得開發(fā)活動受到實用性約束；以前沿重大技術(shù)突破為重大任務(wù)，則避免項目局限于追求短期財務(wù)回報，為科研與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的結(jié)合提供了長期支持。

DARPA 的項目產(chǎn)出是技術(shù)原型，同時它也將推動技術(shù)原型向最終產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化作為重要任務(wù)。根據(jù)不同技術(shù)原型的成熟度水平、技術(shù)適用范圍及應(yīng)用前景，DARPA 發(fā)展出促進技術(shù)轉(zhuǎn)化的不同路徑。其中，成熟度更高、具有民用發(fā)展前景的技術(shù)原型更有可能吸引產(chǎn)業(yè)部門對于產(chǎn)品開發(fā)的資金投入。對于商業(yè)化前景較好的技術(shù)（如芯片制造技術(shù)、計算機軟硬件等），DARPA 還專門設(shè)置了“轉(zhuǎn)化和商業(yè)化支持項目”（TransitionCommercialization Support Program，TCSP）。③James Richardson, “Diane Larriva, Stephanie Tennyson, Transitioning DARPA Technology”, ResearchGate, 2021.總之，DARPA 發(fā)展出技術(shù)原型并建立一系列項目化、制度化的機制來促進技術(shù)原型轉(zhuǎn)化為最終產(chǎn)品，為軍方和產(chǎn)業(yè)界提供了關(guān)鍵核心技術(shù)，相應(yīng)瓶頸的突破使技術(shù)實際應(yīng)用前景更加可預(yù)期，也為與之相關(guān)聯(lián)的其他技術(shù)創(chuàng)新打開了廣闊空間。

（三）突破產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)瓶頸的政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟：美國半導(dǎo)體領(lǐng)域的舉國體制

20 世紀(jì)70—80 年代，美國遭遇了二戰(zhàn)后的首次嚴(yán)峻打擊，日本和德國在汽車、消費電子、半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的迅速進步搶占了全球市場的重要份額，美國在相應(yīng)產(chǎn)業(yè)部門逐漸丟失了技術(shù)創(chuàng)新的領(lǐng)先優(yōu)勢。為重奪領(lǐng)先權(quán)，美國政府在半導(dǎo)體領(lǐng)域發(fā)動了具有新型舉國體制特征的制度實踐，以國家投資的政治性、戰(zhàn)略性克服產(chǎn)業(yè)部門的短期經(jīng)濟理性，將跨部門資源動員并投入于攻克關(guān)鍵共性技術(shù)。

20 世紀(jì)70 年代末，美國產(chǎn)業(yè)“金融化”和“去制造化”的弊端開始顯現(xiàn)，特別是半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)遭遇了嚴(yán)重危機。美國的產(chǎn)學(xué)研軍政各界達成共識，認(rèn)為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)亟需在前沿技術(shù)和共性技術(shù)上奪回全球主導(dǎo)權(quán)。與日本財閥式企業(yè)體制以及由政府引領(lǐng)的產(chǎn)業(yè)同盟不同，美國不同企業(yè)之間缺乏協(xié)作的信任與制度基礎(chǔ)，市場無法促使不同企業(yè)以及產(chǎn)學(xué)研部門形成相互協(xié)作的集體行動。為此，美國聯(lián)邦政府以長期戰(zhàn)略性為導(dǎo)向，超越市場短期經(jīng)濟理性，促成了一系列產(chǎn)學(xué)研協(xié)作機制。④Richard N. Langlois, W. Edward Steinmueller, “The Evolution of Competitive Advantage in the Worldwide Semiconductor Industry,1947-1996”, in David C. Mowery, Richard R. Nelson, eds., Sources of Industrial Leadership: Studies of Seven Industries, Cambridge: Cambridge University Press, 1999, pp.19-78.在國家意志的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)下，這些組織、項目或制度安排有各自明確的任務(wù)，具有良好的互補性。比如，半導(dǎo)體制造技術(shù)戰(zhàn)略聯(lián)盟（Semiconductor Manufacturing Technology，SEMATECH）的任務(wù)是促進半導(dǎo)體制造商與美國設(shè)備和材料供應(yīng)商合作以改進既有制造設(shè)備、開發(fā)在1—2 年內(nèi)能進行產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)，而半導(dǎo)體研究公司（Semiconductor Research Corporation，SRC）則設(shè)置不同的項目來分別支持在3—5 年內(nèi)、8—10 年后進行產(chǎn)業(yè)化的技術(shù)。⑤Jeffrey Alexander, Elias G. Carayannis, “Revisiting SEMATECH: Profiling Public- and Private-Sector Cooperation”,Engineering Management Journal, vol.12, no.4, 2000, pp.33-42.

隨著半導(dǎo)體技術(shù)越來越復(fù)雜，工業(yè)研發(fā)活動無法僅僅依靠單個企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)部門自身來完成。無論是SEMATECH，還是SRC，都在美國聯(lián)邦政府的支持下以重大戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向，與國防部、能源部、NSF、各地高校、研究院所等主體建立較為緊密的關(guān)系，在產(chǎn)業(yè)遇困時實現(xiàn)對優(yōu)質(zhì)研發(fā)資源的動員與整合。以SEMATECH 為例，該聯(lián)盟由國防部推動、資助并受其下屬機構(gòu)DARPA 監(jiān)督，這為企業(yè)間形成協(xié)作與信任關(guān)系提供了可信承諾。①Peter Grindley, David Mowery, Brian Silverman, “SEMATECH and Collaborative Research: Lessons in the Design of High-Technology Consortia”, Journal of Policy Analysis and Management, vol.13, no.4, 1994, pp.723-758.來自產(chǎn)業(yè)界的SEMATECH 經(jīng)理們每年和成員企業(yè)代表、負(fù)責(zé)具體技術(shù)領(lǐng)域的項目經(jīng)理召開會議，復(fù)盤項目成效、討論產(chǎn)業(yè)界需求，最終確定技術(shù)發(fā)展目標(biāo)及具體時間表，為設(shè)備供應(yīng)商提供關(guān)于購買需求與購買周期的預(yù)估信息。②William Spencer, Peter Grindley, “SEMATECH after Five Years: High-technology Consortia and US Competitiveness”,California Management Review, vol. 35, no.4, 1993, pp.9-32.這使SEMATECH成為一個極富吸引力的聯(lián)盟，甚至擁有了ASML、三星、臺積電等非美國參與者，這意味著美國“新型舉國體制”所調(diào)動的創(chuàng)新資源范圍甚至超出了國家的邊界。③李君然、魏瑩：《國家目標(biāo)下的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)建：以極紫外光刻機為例》，《學(xué)術(shù)研究》2024 年第1 期（即將出版）。

除了投資于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)之外，SEMATECH 和SRC 還通過推動具體制度構(gòu)建來促進信息溝通與知識擴散，這使不同類型的創(chuàng)新主體特別是中小企業(yè)也能在更高的知識水平上進行創(chuàng)新。以SRC 為例，產(chǎn)業(yè)界可以直接向高校派出聯(lián)絡(luò)官或顧問，為研發(fā)活動提供方向引導(dǎo)，實地跟進研究的最新進展，加深產(chǎn)業(yè)部門對高?？蒲谐晒睦斫獠⒓霸鐔映晒D(zhuǎn)化（Carayannis and Alexander，2000）。SRC 還通過召開研討會與設(shè)立工作坊、要求高校定期提供研究簡報、鼓勵高校直接向會員企業(yè)輸送人才等方式，促進科研與產(chǎn)業(yè)部門之間的知識擴散。④Nathaniel Logar, Laura Diaz Anadon, Venkatesh Narayanamurti, “Semiconductor Research Corporation: A Case Study in Cooperative Innovation Partnerships”, Minerva, vol.52, no.2, 2014, pp.237-261.當(dāng)美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)逐漸復(fù)蘇、產(chǎn)業(yè)共同體的技術(shù)路線圖和協(xié)商機制基本形成后，聯(lián)邦政府從1996 年起開始停止對聯(lián)盟的資助。這意味著美國本土面向前沿創(chuàng)新的互動生態(tài)已經(jīng)逐漸形成，1997 年美國半導(dǎo)體企業(yè)發(fā)起的極紫外光刻機聯(lián)盟就是這種互動機制的例證。

四、孵化創(chuàng)新市場競爭的新型舉國體制

以上案例表明，即便是在美國，關(guān)鍵技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢也無法靠單個項目一蹴而就。本文以“分級式新型舉國體制”來概括美國新型舉國體制實踐的類型光譜：戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究、任務(wù)導(dǎo)向型的源頭性技術(shù)創(chuàng)新和面向產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)瓶頸的政產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟。美國經(jīng)驗表明，國家政治決策層定義的發(fā)展戰(zhàn)略是通過科技創(chuàng)新保障國家在安全、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)等方面的世界領(lǐng)先地位，而關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的動態(tài)非線性、強不確定性、高度復(fù)雜性特征則決定了新型舉國體制在實踐中的應(yīng)有原則，即互動性、組織性、開放性。本文將這一邏輯用圖1 來呈現(xiàn)。

圖1 分級式新型舉國體制的實踐邏輯

首先，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的動態(tài)非線性決定了新型舉國體制實踐的互動性。復(fù)雜技術(shù)的發(fā)展往往是非線性、高度動態(tài)的，一系列技術(shù)問題及其解決方案的產(chǎn)生，都根植于社群性質(zhì)的信息交互，創(chuàng)新者必須與用戶、科研部門、供應(yīng)鏈合作伙伴甚至競爭對手保持各類互動。⑤Kim Clark, “The Interaction of Design Hierarchies and Market Concepts in Technological Evolution”, Research Policy,vol. 14, no.5, 1985, pp. 235-251；封凱棟、姜子瑩：《創(chuàng)新的不確定性與受組織的市場：產(chǎn)業(yè)政策討論應(yīng)有的演化理論基礎(chǔ)》，《學(xué)?！?019 年第2 期。而這種互動需要往往難以由個別行動者啟動。在新型舉國體制實踐中，國家介入有助于克服不同部門之間的集體行動困境（尤其是大學(xué)科研院所、中小型高科技企業(yè)和大型企業(yè)之間的鏈接），也有益于促進人才和知識的跨部門流動。距離產(chǎn)業(yè)化活動越近，創(chuàng)新競爭越激烈，對互動數(shù)量及質(zhì)量的要求越高，①Bengt-?ke Lundvall, Product Innovation and User-Producer Interaction, Aalborg: Aalborg University Press,1985; Bengt-?ke Lundvall, “Innovation as An Interactive Process: From User-producer Interaction to the National System of Innovation”, in G. Dosi, C. Freeman, R. Nelson, L. Soete, eds., Technical Change and Economic Theory, London: Pinter Publishers, 1988, pp.349-369.新型舉國體制越應(yīng)該聚焦于培育互動性機制。在美國經(jīng)驗中，DARPA 和SEMATECH 的項目經(jīng)理在促進不同主體之間的信息交互方面發(fā)揮了重要作用。

其次，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的高度復(fù)雜性決定了新型舉國體制的開放性。前沿技術(shù)的重大突破往往涉及眾多工業(yè)門類或不同學(xué)科的知識范疇，這意味著少數(shù)創(chuàng)新主體不可能掌握創(chuàng)新所需的所有信息。更重要的是，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新往往需要新的突破思路和組織形態(tài)，它很可能不是原有的主流行動者按照原有的互動方式能夠完成的。這要求新型舉國體制的動員機制保持充分的開放性，以戰(zhàn)略性任務(wù)為導(dǎo)向，突破特定部門、特定學(xué)科的壁壘，去定位具有解決問題潛力的資源和主體。越靠近源頭性創(chuàng)新或基礎(chǔ)科研，知識開發(fā)活動的復(fù)雜性越高，新型舉國體制越應(yīng)當(dāng)強調(diào)開放性，以及時識別并容納更多的知識源流。NSF 所組織的十大計劃及技術(shù)、創(chuàng)新與合作部的項目正是以相對明確的任務(wù)來激勵更大范圍內(nèi)的潛在創(chuàng)新主體、以國家資源來更開放地動員人才的嘗試。

再次，關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的不確定性決定了新型舉國體制實踐的組織性。在創(chuàng)新過程中，技術(shù)價值及用途的判斷、互補性技術(shù)的發(fā)展、潛在市場需求的識別等均具有高度不確定性。②Nathan Rosenberg, “Uncertainty and Technological Change”, In Landau, Ralph, Timothy Taylor, Gavin Wright, eds.,The Mosaic of Economic Growth, Stanford: Stanford University Press, 1996, pp.334-353.這意味著產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新共同體需要就總體技術(shù)路線圖、關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展節(jié)點形成共識，在整體技術(shù)突破遭遇困難時形成議事協(xié)商的組織機制，以確定的組織性來應(yīng)對創(chuàng)新過程的不確定性。產(chǎn)業(yè)競爭力強弱不僅取決于本土企業(yè)是否掌握單一子系統(tǒng)的關(guān)鍵技術(shù)，更取決于本土創(chuàng)新共同體能否形成識別、分析并解決技術(shù)問題的能力。③封凱棟、紀(jì)怡：《建設(shè)本土創(chuàng)新共同體——國際創(chuàng)新競爭背景下中國的困境與出路》，《文化縱橫》2021 年第4 期。距離產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)新活動越近，相應(yīng)主體的行為模式越靠近市場經(jīng)濟理性，越難以與不確定性所需的長期戰(zhàn)略邏輯相容，因而越需要通過新型舉國體制來增強對組織性的培育。美國的半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和極紫外光刻技術(shù)聯(lián)盟都充分體現(xiàn)了這一特征。此外，參與不同創(chuàng)新階段重大項目的關(guān)鍵部門是整合多層新型舉國體制的組織性保障。比如，DARPA 作為美國最成功的跨階段、跨部門整合性組織，不僅在技術(shù)原型孵化方面扮演了關(guān)鍵作用，而且在戰(zhàn)略性基礎(chǔ)研究和產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟中也扮演了重要的參與者乃至監(jiān)管者的角色。對戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹使得DARPA 能夠緊緊圍繞最終任務(wù)，促進不同階段知識產(chǎn)出的銜接和互動，進而實現(xiàn)有用的技術(shù)創(chuàng)新。

五、結(jié)語：當(dāng)前中國新型舉國體制的使命

在國家創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，新型舉國體制的意義在于通過開放性的跨部門動員、培育創(chuàng)新共同體的互動性和組織性機制，逐步孵育出戰(zhàn)略性技術(shù)的創(chuàng)新競爭市場。對于當(dāng)前的中國，面臨百年未有之大變局，新型舉國體制的使命帶有雙重性。第一重使命已在政策界和學(xué)界得到普遍強調(diào)，即攻克具體的關(guān)鍵核心技術(shù)。但它更重要的使命在于第二重，即通過解決“卡脖子”問題，從整體上形成國內(nèi)的創(chuàng)新共同體，增強本土產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的組織性和創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈的韌性。中國工業(yè)被“卡脖子”的本質(zhì)是技術(shù)互動網(wǎng)絡(luò)中的“結(jié)構(gòu)洞”為外方所占據(jù)：當(dāng)本土行動者嘗試構(gòu)建創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈時，大量相關(guān)環(huán)節(jié)甚至產(chǎn)品設(shè)計的創(chuàng)新無法從國外控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)獲得信息反饋，這使得本土的完整創(chuàng)新鏈條無法形成。在特殊的國際環(huán)境下，對關(guān)鍵技術(shù)“結(jié)構(gòu)洞”的壟斷性控制成為其他國家遏制中國創(chuàng)新發(fā)展的手段。比如，在光刻機上被“卡脖子”使得中國企業(yè)無法發(fā)展高精度芯片的設(shè)計開發(fā)與工程制造技術(shù)。這些關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性技術(shù)瓶頸跟多產(chǎn)業(yè)多學(xué)科緊密相關(guān)，具有明顯的外部性，無法通過市場自組織的方式來突破。國家需要從頂層設(shè)計上清晰界定重大任務(wù)的根本屬性，并以該任務(wù)為中心形成工作載體，統(tǒng)籌調(diào)動跨部門、跨所有制的資源。這決定了新型舉國體制的目標(biāo)不能拘泥于特定學(xué)科技術(shù)或理論指標(biāo)的成就、單項技術(shù)領(lǐng)先或者局部商業(yè)活動的短期盈利，而應(yīng)當(dāng)是發(fā)展出在特定科技領(lǐng)域內(nèi)具有影響力和前瞻性的“有用”產(chǎn)品技術(shù)系統(tǒng)，以及能融入工業(yè)體系的重大產(chǎn)品或生產(chǎn)設(shè)施。換言之，新型舉國體制的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)其顯著的外部性，它的實質(zhì)在于以國家的戰(zhàn)略性來克服短期市場經(jīng)濟理性所帶來的局限，通過制造并投入新知識、提供基礎(chǔ)性的公共品及制度建設(shè)，創(chuàng)制出新的前沿創(chuàng)新競爭市場。

就新型舉國體制的實踐而言，我們可以得到三點重要啟示。首先，新型舉國體制的根本任務(wù)決定了其第一屬性既不是財務(wù)性的，也不是理論性的，而是戰(zhàn)略性的。如果國家投資刻意追求穩(wěn)定的財務(wù)回報，那么它就不會被導(dǎo)向于解決高風(fēng)險和顯著外部性的技術(shù)領(lǐng)域，其逐利性行為會擠壓甚至逐出市場資金，這無法促成本土創(chuàng)新互動機制，也擠占了市場空間。

其次，政府應(yīng)該避免指派特定企業(yè)或技術(shù)路線的政策手段。一方面，政府往往只能界定靜態(tài)技術(shù)目標(biāo)，難以識別動態(tài)競爭下的技術(shù)需求；另一方面，指定企業(yè)的做法缺乏“影子市場”競爭機制，以逐利作為第一屬性的企業(yè)有動機利用信息不對稱來獨享政策資源，但政府卻難以有效穿透信息不對稱，難以形成合理的項目成敗判斷標(biāo)準(zhǔn)。新型舉國體制的“新型”不體現(xiàn)為它是否動員了企業(yè)，關(guān)鍵在于它是否在市場機制下進行動員，是否能促進關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的市場合作與競爭。只有為本土產(chǎn)業(yè)廣泛提供關(guān)鍵技術(shù)的知識供應(yīng)，幫助此前并不擁有相應(yīng)技術(shù)的企業(yè)或者需要相應(yīng)技術(shù)作為輔助知識的企業(yè)進入相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域，才能培育出更廣泛的創(chuàng)新主體，塑造出創(chuàng)新競爭市場。

最后，對新型舉國體制手段的使用應(yīng)當(dāng)是動態(tài)的。它是解決產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的系統(tǒng)性危機或結(jié)構(gòu)性障礙的工具，在本土創(chuàng)新互動機制得到充分發(fā)展后，國家角色應(yīng)當(dāng)為市場讓出越來越多的空間。在復(fù)雜動態(tài)的國際競爭中，新型舉國體制將會在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新遭遇系統(tǒng)性危機時再次出現(xiàn)，并以新形式的制度構(gòu)建、更高水平的公共品供給等積極行動來培育新的創(chuàng)新生態(tài)。作為創(chuàng)新市場經(jīng)濟的先行者，美國已經(jīng)向我們展示了它的“新型舉國體制”如何應(yīng)國際競爭的需要而反復(fù)出現(xiàn)。這再次說明，無關(guān)于計劃經(jīng)濟或市場經(jīng)濟，新型舉國體制是重大歷史時刻國家意志推動經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的工具。