趙江萌 程建

內(nèi)容提要：選擇性產(chǎn)業(yè)政策通過引導(dǎo)資源向重點產(chǎn)業(yè)傾斜,推動了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。然而,過多資源集聚在特定行業(yè),也造成了資源配置的結(jié)構(gòu)性扭曲?；?007-2020年地級市土地出讓數(shù)據(jù),實證檢驗了省級重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置的影響。研究結(jié)果表明,省級重點產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)了重點產(chǎn)業(yè)土地在下轄市間的重復(fù)配置,而省內(nèi)城市間政府合作和市場協(xié)同關(guān)系的加強有助于改善土地重復(fù)配置。省級政府應(yīng)著力破除下轄地區(qū)間的行政壁壘和市場分割,強化區(qū)域協(xié)同聯(lián)動和市場整合,以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策實施和土地資源配置。

一、 引 言

改革開放以來,產(chǎn)業(yè)政策較好地引領(lǐng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,對中國經(jīng)濟發(fā)展起到重要作用。然而不可忽視的是,為加快地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,地方政府在重點產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域盲目跟風(fēng)、一哄而上的現(xiàn)象也十分突出(宋凌云和王賢彬,2013)。以光伏產(chǎn)業(yè)為例,國家“十四五”可再生能源發(fā)展規(guī)劃公布后,內(nèi)蒙古、云南等近20個省份大力推進光伏建設(shè),新能源基地在全國范圍內(nèi)“遍地開花”。大量的重復(fù)建設(shè)引發(fā)了行業(yè)惡性競爭,光伏等重點產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時面臨著產(chǎn)能過剩危機(寇宗來等,2017)。

土地作為調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的重要工具,是地方政府落實產(chǎn)業(yè)政策的重要抓手(閆昊生等,2019)。擁有土地壟斷供應(yīng)權(quán)的地方政府,常以工業(yè)土地的低地價和寬供應(yīng)來保障地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)增長。比如,新能源產(chǎn)業(yè)被列為山東省重點產(chǎn)業(yè)后,青島、濟南等多城競相出讓土地支持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2019-2021年山東省各市共出讓新能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)用地102宗,超500公頃,散布在青島市、東營市、濰坊市等15個城市。但是絕大多數(shù)城市的新能源企業(yè)規(guī)模較小,帶動作用不強,產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)并不顯著。地級市政府忽略自身比較優(yōu)勢與分工定位,競相向重點產(chǎn)業(yè)配置土地,固然能夠快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張,但也難以形成集群優(yōu)勢,不利于區(qū)域分工合作,難免造成區(qū)域整體的土地重復(fù)低效利用。鑒于此,有必要全面評估重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置的影響,為更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策效用與優(yōu)化土地資源配置提供參考。

縱觀已有關(guān)于土地配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研究,基本從兩個維度展開:一是土地空間配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。中央政府掌握建設(shè)用地指標(biāo)的分配權(quán),常以土地作為空間政策工具,通過干預(yù)土地資源的區(qū)域間配置,來支持特定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展(陸銘等,2015)。二是土地結(jié)構(gòu)配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。地方政府針對工業(yè)用地與商住用地的差異化供應(yīng)策略,在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時,也對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級造成了負(fù)面影響(楊其靜等,2014)。已有文獻主要聚焦于土地資源配置對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響,鮮少探討產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置的影響。實際上,產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)的土地配置問題已經(jīng)越發(fā)凸顯。少部分學(xué)者已注意到產(chǎn)業(yè)政策與土地配置的關(guān)系,探討了產(chǎn)業(yè)政策的土地資源配置效應(yīng)。張莉等(2017)基于2007-2015年城市層面工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù),研究發(fā)現(xiàn)省級重點產(chǎn)業(yè)的土地出讓面積和宗數(shù)顯著高于其他行業(yè),驗證了地方政府存在偏向重點產(chǎn)業(yè)的供地行為。與之類似,楊繼東和羅路寶(2018)利用2007-2014年工業(yè)用地出讓微觀數(shù)據(jù),研究發(fā)現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)土地資源在地理空間上趨向分散,并引發(fā)了重點產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩。這些研究從產(chǎn)業(yè)政策視角拓展了關(guān)于土地資源配置的分析,認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策不利于土地資源優(yōu)化配置。本文認(rèn)為,其論斷可能過強,一個突出的問題是:如果地區(qū)之間存在良好的溝通協(xié)調(diào),上級重點產(chǎn)業(yè)政策還必然造成下轄各地區(qū)對重點產(chǎn)業(yè)一擁而起的偏向性供地嗎?換言之,已有研究未考慮外部條件對“重點產(chǎn)業(yè)政策-土地資源配置”關(guān)系的可能影響。鑒于此,本文將在評估重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置影響的基礎(chǔ)上,著重考察城市協(xié)同對重點產(chǎn)業(yè)土地資源配置的影響。

為探討上述問題,本文以省級產(chǎn)業(yè)政策為例,基于2007-2020年土地出讓微觀數(shù)據(jù),從面積和宗數(shù)兩個維度,檢驗重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置的影響。在此基礎(chǔ)上,搜集整理各省政府工作報告和地級市層面商品零售價格分類指數(shù),構(gòu)建府際協(xié)作和市場整合兩個指標(biāo),以檢驗城市協(xié)同對兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)機制,進而為促進產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化實施和土地資源高效利用提供科學(xué)依據(jù)。

相對已有研究,本文的邊際貢獻在于:第一,從土地資源空間配置視角,評估了產(chǎn)業(yè)政策的有效性。已有研究從產(chǎn)能過剩、資本配置效率、制造業(yè)全要素生產(chǎn)率等方面,多角度評估了重點產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生的資源誤置效應(yīng)。而土地作為最重要的生產(chǎn)要素之一,其配置情況未得到充分討論。為此,本文基于政府和市場兩個主體探討了重點產(chǎn)業(yè)政策對土地資源配置的影響機制,強調(diào)在中國特有的制度背景和市場環(huán)境下,省級重點產(chǎn)業(yè)政策所導(dǎo)致的土地資源重復(fù)配置,豐富了關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策有效性的評估。第二,結(jié)合中國區(qū)域協(xié)同改革的背景,討論了城市協(xié)同對重點產(chǎn)業(yè)土地資源配置的調(diào)節(jié)機制。已有相關(guān)研究強調(diào)政府競爭在加強重點產(chǎn)業(yè)資源誤置效應(yīng)中的作用,未能進一步討論城市協(xié)同等因素的改善效果。本文基于各省政府工作報告和城市商品零售價格分類指數(shù)數(shù)據(jù),從府際協(xié)作和市場整合兩個方面充分探討了省內(nèi)城市協(xié)同的調(diào)節(jié)效應(yīng),拓展了產(chǎn)業(yè)政策與資源配置的相關(guān)研究。

二、 理論框架

1. 重點產(chǎn)業(yè)政策對土地重復(fù)配置的影響

由于政府所能使用的資源是有限的,不能為所有產(chǎn)業(yè)提供幫助,只能策略性地優(yōu)先扶持對經(jīng)濟社會全局和長遠(yuǎn)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動作用且成長潛力巨大的產(chǎn)業(yè)(林毅夫,2017;張莉等,2017)。這種明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列,選擇部分產(chǎn)業(yè)重點發(fā)展的策略就是重點產(chǎn)業(yè)政策。被列為省級重點產(chǎn)業(yè)的行業(yè),省級政府將在用地指標(biāo)、資金使用等方面給予優(yōu)先保障和配套支持。故不論對下級政府還是對社會資本而言,省級重點產(chǎn)業(yè)都是優(yōu)惠政策多、利潤空間大的朝陽產(chǎn)業(yè)(余東華和呂逸楠,2015)。因此,重點產(chǎn)業(yè)政策會形成強大的市場干預(yù)信號,影響重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間的配置。具體地:

對下級政府而言,發(fā)展省級重點產(chǎn)業(yè)不僅可以促進本地經(jīng)濟向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型,還能夠獲得上級政府在土地、資金等方面的相關(guān)配套支持。在GDP政績考核和平級競爭的錦標(biāo)賽激勵下,地方政府必將爭相發(fā)展重點產(chǎn)業(yè)(楊繼東和羅路寶,2018)。土地是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為鼓勵省級重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大,地方政府往往以低價土地吸引相關(guān)企業(yè)入駐,并在出讓審批等環(huán)節(jié)篩選受讓廠商(閆昊生等,2019)。這樣的選擇性供地策略實現(xiàn)了對重點產(chǎn)業(yè)的土地資源傾斜,重點產(chǎn)業(yè)規(guī)模得以快速擴張(張莉等,2017)。然而,各地市政府土地向省級重點產(chǎn)業(yè)的傾斜,也意味著土地資源在省域內(nèi)各城市間圍繞重點產(chǎn)業(yè)的重復(fù)配置、分散配置,容易導(dǎo)致重點產(chǎn)業(yè)布局分散、工業(yè)土地低效利用等多重問題。

對市場主體而言,在重點產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)下,企業(yè)容易對重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景形成共識(林毅夫等,2010)。這不僅因為省級重點產(chǎn)業(yè)本身的成長性和戰(zhàn)略性,更來自各級政府對重點產(chǎn)業(yè)的大力扶持。政府扶持政策的保駕護航大大規(guī)避了企業(yè)投資收益的不確定性,使得投資風(fēng)險大幅降低,由此吸引大量社會投資集中在重點產(chǎn)業(yè)(楊振,2013)。理想情況下,生產(chǎn)成本驅(qū)動社會投資集聚在某一優(yōu)勢地區(qū)。然而,受體制機制制約及市場發(fā)育不完善的影響,地區(qū)間產(chǎn)品市場和要素市場的分割與封鎖現(xiàn)象仍客觀存在(白重恩等,2004)。為保護本地重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展,地方政府總會以各種行政手段制造區(qū)域壁壘,如嚴(yán)格限制外地產(chǎn)品流入本地市場,生產(chǎn)企業(yè)必須在本地投資設(shè)廠,產(chǎn)品必須配套當(dāng)?shù)仄髽I(yè)生產(chǎn)的核心零部件等(黃玖立和周璇,2018)。地方保護行為嚴(yán)重阻礙了社會資本的跨區(qū)域投資,導(dǎo)致資源無法按區(qū)位優(yōu)勢自由配置,誘發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)在不同地級市間的低水平重復(fù)。土地作為企業(yè)投資設(shè)廠的重要基礎(chǔ),重復(fù)建設(shè)問題將主要表現(xiàn)為重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間的重復(fù)配置?；谏鲜龇治?本文提出假說:

假說1:省級重點產(chǎn)業(yè)政策形成強大的市場干預(yù)信號,干擾下級政府和社會資本的供地策略和投資策略,進而引發(fā)重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間重復(fù)配置。

2. 城市協(xié)同的調(diào)節(jié)機制

如何改善由重點產(chǎn)業(yè)政策引致的土地重復(fù)配置?究其原因,正是行政分割和市場分割造成了區(qū)域碎片化治理和社會投資的地理分散,加劇了重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間的重復(fù)配置。那么,以加強城市合作為核心的城市協(xié)作發(fā)展模式是否能夠改善由重點產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)的土地重復(fù)配置?本文認(rèn)為城市協(xié)同將從府際協(xié)作和市場整合兩方面產(chǎn)生影響。

首先,城市協(xié)同的戰(zhàn)略目標(biāo)之一是逐步消除區(qū)域內(nèi)部行政隔閡,促進各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào),這或?qū)⒂兄诟纳聘鞯馗傁嗯渲弥攸c產(chǎn)業(yè)土地的盲目行為。具體地,府際協(xié)作的核心在于驅(qū)動城市由碎片化治理轉(zhuǎn)向協(xié)同治理,產(chǎn)業(yè)分工和合作是政府協(xié)同治理的關(guān)鍵議題(孟靜,2019)。在協(xié)同治理模式下,各級政府以一定的區(qū)域協(xié)定和組織形式為框架,通過省份規(guī)劃、專項合作等多種協(xié)商形式,引導(dǎo)各級政府明確自身功能定位,逐漸形成以各自稟賦優(yōu)勢為基礎(chǔ),分工明確、錯位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工格局(胡劍雙和孫經(jīng)緯,2020)。比如長三角地區(qū)城市通過聯(lián)合招商、政策支持、稅收共享等方式,不斷探索共建園區(qū)、產(chǎn)業(yè)飛地等產(chǎn)業(yè)合作模式,帶動長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)分工格局的持續(xù)優(yōu)化(林玉妹和林善浪,2022)。城市工業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)隨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化而不斷變化。因此,伴隨區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局的演變,土地要素也實現(xiàn)了在不同地理空間、不同工業(yè)部門間的優(yōu)化配置,省級重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間的重復(fù)配置得到緩解。

其次,市場整合是城市協(xié)同的另一重要方面。市場整合將重塑區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和生產(chǎn)力布局,帶動土地要素在地理空間上的優(yōu)化再配置。在地方市場分割的情況下,貿(mào)易壁壘捆綁著本地資本和本地產(chǎn)品,嚴(yán)重制約了要素自由流動和產(chǎn)業(yè)有序分工(白重恩等,2004)。隨著市場趨于整合,地區(qū)間貿(mào)易壁壘逐漸被打破,產(chǎn)品及資本、勞動等要素的跨區(qū)域流動日漸通暢。由于不同地區(qū)間重點產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率存在差異,資本等要素在“追求高利潤率”驅(qū)動下持續(xù)向優(yōu)勢地區(qū)集聚,引起同類工業(yè)生產(chǎn)的空間集中(吳三忙和李善同,2010)。同時,市場整合構(gòu)建起更廣闊的區(qū)域產(chǎn)品市場,降低了產(chǎn)品交易成本并擴展了產(chǎn)品交易需求,使得更深程度的產(chǎn)業(yè)分工變?yōu)榭赡?。隨著產(chǎn)品交易成本的降低,越來越多的企業(yè)會選擇把中間產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)借助外包的形式從價值鏈中分離出去,使得地區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)專業(yè)化水平不斷提高(李嘉楠等,2019),進一步推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工的不斷深化。由此,市場整合將促進各地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮,帶動產(chǎn)業(yè)要素和土地要素在地理空間上的優(yōu)化再配置。各地逐漸形成差異化的工業(yè)土地配置結(jié)構(gòu),不同地區(qū)圍繞重點產(chǎn)業(yè)的重復(fù)配置得到緩解。由此,本文提出假說:

假說2:城市協(xié)同從府際協(xié)作和市場整合兩個方面,優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工格局,有助于改善省級重點產(chǎn)業(yè)土地在地級市間的重復(fù)配置。

三、 研究設(shè)計

1. 模型設(shè)定

本文以省級產(chǎn)業(yè)政策為例,利用2007-2020年全國地級市層面制造業(yè)土地出讓數(shù)據(jù),構(gòu)建2個實證模型,分別驗證假說1和假說2。式(1)基于省份-行業(yè)-年份3維面板數(shù)據(jù),揭示省級重點產(chǎn)業(yè)政策引致的重點產(chǎn)業(yè)土地重復(fù)配置;式(2)加入城市協(xié)同與重點產(chǎn)業(yè)政策的交叉項,檢驗城市協(xié)同對重點產(chǎn)業(yè)土地重復(fù)配置的調(diào)節(jié)作用。

HHIijt=C+α1PKIijt+α2Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(1)

HHIijt=C+α3PKIijt+α4RIit+α5PKIijt×RIit+α6Zijt+ui+uj+ut+ξijt

(2)

其中,i代表省份,j代表行業(yè),t代表時間;HHIijt代表i省j行業(yè)t時期的土地出讓地理集聚度;PKIijt表征i省j行業(yè)在t時期是否為該省重點產(chǎn)業(yè);RIit代表i省在t時期的省內(nèi)城市協(xié)同程度;Z是一組可能影響制造業(yè)行業(yè)土地資源在地級市間配置集聚度的控制變量;C為常數(shù)項;ui、uj和ut分別代表省份固定效應(yīng)、行業(yè)固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng);ξ為隨機誤差項。核心回歸系數(shù)α1、α5分別反映重點產(chǎn)業(yè)政策對土地重復(fù)配置的影響、城市協(xié)同對兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。

2. 變量選取

(1) 被解釋變量土地重復(fù)配置(HHI)。已有研究常用赫芬達(dá)爾指數(shù)測度經(jīng)濟活動的地理集聚情況。本文基于地級市層面制造業(yè)土地出讓數(shù)據(jù)構(gòu)造赫芬達(dá)爾指數(shù),以描述制造業(yè)行業(yè)土地在地級市間的重復(fù)配置情況,其取值范圍為0～1,數(shù)值越低,表明某行業(yè)土地的地理分散度越高、重復(fù)配置問題越嚴(yán)重。赫芬達(dá)爾指數(shù)的計算公式如下:

(3)

其中,xijk為省份i內(nèi)城市k在行業(yè)j的土地出讓量。xij為行業(yè)j的土地出讓全省總量。n為省份i內(nèi)的地級市總數(shù)。HHIij為赫芬達(dá)爾指數(shù),測算了省份i內(nèi)行業(yè)j土地出讓總量中各城市出讓占比的平方和,描述了省份i行業(yè)j的土地重復(fù)配置情況。當(dāng)省份i內(nèi)僅有一個城市出讓行業(yè)j土地時,HHIij為1,表示該行業(yè)出讓土地高度集中于某個城市,區(qū)域土地重復(fù)配置情況弱。需要注意的是,直轄市的赫芬達(dá)爾指數(shù)均為1,故本文剔除了直轄市樣本。

基于式(3),本文利用城市制造業(yè)土地出讓面積、宗數(shù)構(gòu)建了省級制造業(yè)土地出讓地理集聚度,同時構(gòu)建空間基尼系數(shù)進行穩(wěn)健性檢驗。

城市層面制造業(yè)土地數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)2007-2020年工業(yè)用地出讓公告。本文基于每條工業(yè)用地出讓的行業(yè)分類信息,按照國民經(jīng)濟行業(yè)代碼(GB/T4754-2002)歸類至兩位數(shù)行業(yè),篩選出36萬條制造業(yè)土地出讓數(shù)據(jù),并統(tǒng)計形成各城市30個制造業(yè)行業(yè)土地出讓情況。如圖1所示,2007-2020年各省制造業(yè)土地出讓地理集聚度的中位數(shù)為0.32。其中,重點產(chǎn)業(yè)土地出讓地理集聚度的中位數(shù)為0.29,明顯低于非重點產(chǎn)業(yè)的中位數(shù)0.35。分時期來看,受國內(nèi)外多種因素影響,各省制造業(yè)土地出讓地理集聚度從2008年開始出現(xiàn)大幅回落,后又隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,于2013年左右開始回升。在波動過程中,重點產(chǎn)業(yè)土地出讓集聚度始終低于非重點產(chǎn)業(yè),且兩者間差距呈現(xiàn)先大后小的變動態(tài)勢。

圖1 2007-2020全國制造業(yè)土地出讓地理集聚度

(2) 解釋變量重點產(chǎn)業(yè)政策(PKI)。五年規(guī)劃旨在明確未來五年的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)和方向,以指導(dǎo)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,是產(chǎn)業(yè)政策體系的重要組成部分(吳意云和朱希偉,2015)。因此,本文選擇31個省區(qū)市政府出臺的五年規(guī)劃文本來刻畫各自的產(chǎn)業(yè)政策。具體來看,將規(guī)劃文本中用“重點發(fā)展”“支柱產(chǎn)業(yè)”“先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”以及“加速發(fā)展”“做大做強”等詞語描述未來發(fā)展的產(chǎn)業(yè)都視為重點產(chǎn)業(yè)。同時,將這些具體行業(yè)按照國民經(jīng)濟行業(yè)代碼(GB/T4754-2002)歸類至制造業(yè)兩位數(shù)行業(yè)。在此基礎(chǔ)上,本文統(tǒng)計形成了30個制造業(yè)兩位數(shù)產(chǎn)業(yè)在各省“十一五”規(guī)劃(2006-2010年)、“十二五”規(guī)劃(2011-2015年)以及“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)中被選為重點產(chǎn)業(yè)的情況。

(3) 調(diào)節(jié)變量城市協(xié)同(RI)。本文從府際協(xié)作和市場整合兩個角度刻畫城市協(xié)同情況。

首先,如何刻畫政府間橫向合作程度是本研究的難點。已有研究常以政府年度工作報告文本來刻畫政府環(huán)境治理注意力等指標(biāo)(陳詩一和陳登科,2018)。本文擬選擇政府年度工作報告中“政府合作”相關(guān)詞的頻數(shù)表征政府間協(xié)作程度。政府年度工作報告是指導(dǎo)政府工作的綱領(lǐng)性文件,“政府合作”相關(guān)詞語在全文中出現(xiàn)的頻數(shù)可以反映政府間協(xié)作程度。然而,選擇合適的詞組表征尤為重要。參考相關(guān)研究,本文討論了“合作”“協(xié)同”“城市群”等詞語的可行性。具體地,“合作”“協(xié)同”等詞在政府工作報告中除包括政府間合作的內(nèi)涵外,還多以“高校合作”“部門協(xié)同”“大中小企業(yè)協(xié)同發(fā)展”等各式詞組出現(xiàn),使用該詞容易使得對政府間合作程度的估計偏高。而“城市群”一詞往往以“長株潭城市群”“促進城市群發(fā)展”等詞組形式出現(xiàn),既可以體現(xiàn)政府對省內(nèi)城市間協(xié)同發(fā)展的傾向,又能有效避免估計的偏離。因此,本文選擇2007-2020年各省政府年度工作報告中“城市群”一詞出現(xiàn)頻數(shù)的對數(shù)來表征政府協(xié)作程度(RI_1)。

其次,采用相對價格方差法刻畫省內(nèi)城市的市場整合程度(桂琦寒等,2006)。該方法的主要思路是采用不同商品相對價格一階差分的方差表征兩地產(chǎn)品市場分割程度,并對市場分割程度進行變換,從而得到兩地市場整合情況。限于地級市商品零售價格分類指數(shù)的可獲得性,已有研究多以測算各省間市場整合情況為主,本文首次搜集了安徽省等10個省份(1)10個省份覆蓋東部地區(qū)(江蘇省、浙江省、河北省),中部地區(qū)(山西省、河南省、江西省、安徽省),西部地區(qū)(四川省、甘肅省、廣西壯族自治區(qū))三大區(qū)域,具有一定的樣本代表性。下轄130個城市的商品零售價格分類指數(shù),測算得到城市間市場整合度,并匯總至省級層面形成各省省內(nèi)市場整合度(RI_2)。依據(jù)測算結(jié)果可知,2007-2020年各省省內(nèi)市場整合情況逐年向好發(fā)展;分地區(qū)來看,東部地區(qū)城市間經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密,其市場整合度明顯高于中西部城市。

(4) 控制變量。本文分別從省市層面和行業(yè)層面選取以下控制變量:地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平(PerGDP),選擇省市人均GDP(取對數(shù))來控制不同經(jīng)濟發(fā)展水平下地方政府的土地出讓行為。一般來說,經(jīng)濟發(fā)展水平較高的省份,其省內(nèi)競爭越激烈,由此省內(nèi)城市政府間的土地重復(fù)配置越嚴(yán)重。外商直接投資(FDI),采用外商直接投資額(取對數(shù))來衡量。省內(nèi)各地級市圍繞外商投資的引資競爭,可能會加劇地區(qū)的土地重復(fù)配置。財政壓力(FD),用一般預(yù)算支出減一般預(yù)算收入得到的差額與一般預(yù)算支出的比值來表征。財政赤字與政府土地出讓行為息息相關(guān)。財政壓力驅(qū)動地方政府通過更密集的土地出讓填補財政缺口,可能會導(dǎo)致省內(nèi)土地資源配置更加分散(唐鵬等,2014)。行業(yè)土地出讓規(guī)模(Area),特定行業(yè)的土地出讓規(guī)模越大,在地理空間上可能會更加分散,采用省份各行業(yè)各年度土地出讓面積來表示。行業(yè)土地市場化水平(Market),采用“招拍掛”方式出讓的土地宗數(shù)占全部出讓土地的比重來表示。市場化是土地資源優(yōu)化配置的有效手段,一般來說,土地市場化水平越高的制造業(yè)行業(yè),其土地資源配置效率越高(趙愛棟等,2016),在空間上可能會表現(xiàn)得更加集聚。

土地相關(guān)數(shù)據(jù)來自中國土地市場網(wǎng)。省市層面經(jīng)濟數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》,其中城市商品零售價格分類指數(shù)數(shù)據(jù)來源于安徽省等10省份統(tǒng)計年鑒。各省五年規(guī)劃文本及政府年度工作報告等文本數(shù)據(jù)來自政府網(wǎng)站。

四、 重點產(chǎn)業(yè)政策與土地重復(fù)配置

1. 基準(zhǔn)回歸

為識別重點產(chǎn)業(yè)政策對制造業(yè)土地重復(fù)配置的影響,本文以省級重點產(chǎn)業(yè)政策為例,分別以土地出讓面積、宗數(shù)構(gòu)建的省級土地出讓地理集聚度為被解釋變量進行驗證(表1)。模型1和模型2考察了僅控制省份、行業(yè)、年份固定效應(yīng)時,重點產(chǎn)業(yè)政策與制造業(yè)土地重復(fù)配置間的關(guān)系。結(jié)果表明,無論是以宗數(shù)還是面積構(gòu)建的被解釋變量,其系數(shù)均在1%顯著性水平上為負(fù)。為緩解因遺漏變量而造成的估計偏誤,模型3與模型4加入了省級層面和行業(yè)層面控制變量。隨著控制變量的加入,重點產(chǎn)業(yè)政策的影響系數(shù)不變且依然顯著為負(fù)。這說明相較于非重點產(chǎn)業(yè),省級重點產(chǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)的土地面積和宗數(shù)在地級市間分布趨向分散。由此可見,土地資源在重點產(chǎn)業(yè)相關(guān)行業(yè)存在過度配置、重復(fù)配置。

表1 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

除核心解釋變量外,控制變量的估計系數(shù)也十分顯著。其中,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平(PerGDP)和外商直接投資(FDI)的回歸系數(shù)顯著為負(fù),說明經(jīng)濟發(fā)展水平較高、外商投資較多的經(jīng)濟外向型省份,地方政府間引資競爭會更激烈,省內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局也更加分散。這與賀燦飛等(2010)關(guān)于省份產(chǎn)業(yè)地理分布格局的研究結(jié)果吻合,他們發(fā)現(xiàn)高度發(fā)達(dá)的沿海省區(qū)如山東、江蘇、浙江等省份的產(chǎn)業(yè)空間分布較為分散。此外,行業(yè)土地出讓規(guī)模(Area)和行業(yè)土地市場化水平(Market)的提高也加劇了相關(guān)行業(yè)土地資源的重復(fù)配置。其中,行業(yè)土地市場化水平的符號與預(yù)期相反,可能的原因是地方保護主義限制著社會資本的自由流動,因此土地市場化水平提升無法促進社會資本跨區(qū)域流動,反而會導(dǎo)致社會投資涌入少量高回報產(chǎn)業(yè),從而促進了部分產(chǎn)業(yè)土地在城市間配置的分散(林毅夫等,2010)。

2. 穩(wěn)健性檢驗

為確保以上回歸結(jié)果穩(wěn)健,本文采用下列方法進行穩(wěn)健性檢驗,結(jié)果見表2。

表2 穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

(1) 關(guān)鍵解釋變量提前1期。由于五年規(guī)劃文本往往在前一年就會形成建議稿,建議稿可能會對當(dāng)年的土地資源配置產(chǎn)生影響。也就是說,“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)會對2015年的土地資源配置產(chǎn)生影響。因此,本文將關(guān)鍵解釋變量提前1期進行回歸。模型5顯示,提前1期的重點產(chǎn)業(yè)政策對土地重復(fù)配置的影響依然顯著。

(2) 替換解釋變量。參考宋凌云和王賢彬(2013)關(guān)于重點產(chǎn)業(yè)政策的處理,將各省五年規(guī)劃中所提及的所有制造業(yè)行業(yè)均視為重點產(chǎn)業(yè)。模型6顯示,擴大重點產(chǎn)業(yè)范圍后,重點產(chǎn)業(yè)政策的系數(shù)依然在1%顯著性水平上為負(fù)。

(3) 替換被解釋變量。本文以空間基尼系數(shù)進一步刻畫行業(yè)內(nèi)土地資源的空間分布情況?？臻g基尼系數(shù)越接近于0,行業(yè)土地的城市間分布越分散,政府土地重復(fù)配置現(xiàn)象越嚴(yán)重。模型7中的關(guān)鍵解釋變量系數(shù)在1%顯著性水平上為負(fù)。這在一定程度上說明基準(zhǔn)回歸結(jié)果不會隨著變量衡量方法的改變而不同,改變解釋變量和被解釋變量的表征方法對估計結(jié)果的穩(wěn)健性不會產(chǎn)生根本性影響。

(4) 雙重差分模型。為解決測量誤差和遺漏變量帶來的內(nèi)生性問題,本文以“十三五”規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策實施為研究對象進行雙重差分回歸。選擇“十二五”規(guī)劃中的重點產(chǎn)業(yè)作為總樣本,若該產(chǎn)業(yè)在“十三五”規(guī)劃中列為重點產(chǎn)業(yè),為處理組;若在“十三五”規(guī)劃中未被列為重點產(chǎn)業(yè),則為對照組。模型8顯示,重點產(chǎn)業(yè)政策的系數(shù)依然在1%顯著性水平上為負(fù),驗證了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。為保證雙重差分估計結(jié)果的有效性,本文進一步借助事件研究法進行平行趨勢檢驗,結(jié)果如圖2所示。在“十三五”規(guī)劃產(chǎn)業(yè)政策實施前,其對處理組和對照組的影響并不存在顯著差異,而在產(chǎn)業(yè)政策實施當(dāng)年,重點產(chǎn)業(yè)土地出讓地理集聚表現(xiàn)出明顯的下降趨勢,且這一負(fù)向影響在政策頒布后第1年(post_1)和第2年(post_2)較為顯著。值得注意的是,該政策效應(yīng)在第3年(post_3)變得不顯著且逐漸變小,這說明重點產(chǎn)業(yè)政策激勵具有短時性。此外,為檢驗基礎(chǔ)回歸結(jié)果是否會受到隨機因素影響,采取隨機抽取實驗組與政策時點的方法進行安慰劑檢驗,結(jié)果如圖3所示。安慰劑檢驗結(jié)果表明回歸結(jié)果并未受到嚴(yán)重的隨機因素干擾。綜上所述,雙重差分模型結(jié)果穩(wěn)健、可靠,進一步證明了基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性。

圖2 平行趨勢檢驗

圖3 估計系數(shù)的核密度分布

五、 城市協(xié)同的調(diào)節(jié)作用

前文實證結(jié)果驗證了重點產(chǎn)業(yè)政策所引發(fā)的土地重復(fù)配置問題,在此基礎(chǔ)上,繼續(xù)探討如何緩解這一資源配置問題。本文從府際協(xié)作和市場整合兩個角度,檢驗城市協(xié)同對重點產(chǎn)業(yè)土地重復(fù)配置的調(diào)節(jié)作用。

1. 府際協(xié)作的改善作用

為探討省內(nèi)府際協(xié)作是否會影響省級重點產(chǎn)業(yè)土地配置,本文基于各省政府工作報告文本數(shù)據(jù),構(gòu)建省內(nèi)城市府際協(xié)作度(RI_1)與重點產(chǎn)業(yè)政策的交叉項進行檢驗?；貧w結(jié)果見表3。結(jié)果顯示,對于土地出讓宗數(shù)構(gòu)建的被解釋變量,其交叉項系數(shù)在5%顯著性水平上為正,表明省內(nèi)政府間合作有效緩解了重點產(chǎn)業(yè)新生企業(yè)在省內(nèi)地理空間上的分散,即政府間協(xié)作有利于改善政府主導(dǎo)的土地配置趨同。這也證實了作為破除行政分權(quán)弊端的重要機制,政府間橫向協(xié)作在改善區(qū)域資源跨域再分配方面的正向作用。

表3 府際協(xié)作的調(diào)節(jié)效應(yīng)

為保證回歸結(jié)果穩(wěn)健,以土地出讓宗數(shù)構(gòu)建的被解釋變量為例,采用以下方法進行穩(wěn)健性檢驗,包括關(guān)鍵解釋變量提前1期、解釋變量替換為“是否被五年規(guī)劃文本提及”、被解釋變量替換為空間基尼系數(shù)。回歸結(jié)果見模型11至模型13。與基本結(jié)果相比,交叉項系數(shù)仍顯著為正且大小變化不大,說明原有結(jié)論的穩(wěn)健性。同時,模型10顯示,對于以面積構(gòu)建省級土地出讓地理集聚度,省內(nèi)府際協(xié)作的改善效果并不顯著,說明地方政府協(xié)作治理還需要進一步強化。不僅需要從頂層設(shè)計角度開展由上級政府安排的“目標(biāo)型協(xié)作”,還應(yīng)激勵地方政府的能動性,推動政府間“事實型協(xié)作”,幫助地方政府克服狹隘的區(qū)域利益和部門利益(羅哲和單學(xué)鵬,2023)。只有地區(qū)府際利益關(guān)系和諧,才能共同推動區(qū)域經(jīng)濟的良性發(fā)展。

2. 市場整合的改善作用

基于全國地級市商品零售價格指數(shù)數(shù)據(jù),構(gòu)建各省省內(nèi)市場整合度(RI_2)與重點產(chǎn)業(yè)政策的交叉項進行檢驗?；貧w結(jié)果見表4。在控制其他條件不變時,不管是面積還是宗數(shù)構(gòu)建的被解釋變量,市場整合度的交叉項系數(shù)均在1%顯著性水平上為正。由此可見,省內(nèi)市場整合對省內(nèi)各地級市間重點產(chǎn)業(yè)的土地重復(fù)配置具有十分顯著的改善作用。究其原因,省內(nèi)分割市場的整合消除了產(chǎn)品、要素的跨區(qū)域流動壁壘,促進重點產(chǎn)業(yè)等工業(yè)生產(chǎn)在地理空間上的集聚和地區(qū)產(chǎn)業(yè)專業(yè)化進程,從土地需求端緩解了重點產(chǎn)業(yè)土地在省內(nèi)下轄市間的分散。這與張學(xué)良等(2017)的研究結(jié)果相一致,證實了良好的市場整合狀況在改善區(qū)域生產(chǎn)力布局、促進要素優(yōu)化配置中發(fā)揮的重要作用。

表4 市場整合的調(diào)節(jié)效應(yīng)

與基準(zhǔn)回歸相似,采用關(guān)鍵解釋變量提前1期、替換解釋變量、替換被解釋變量等方法進行穩(wěn)健性檢驗。回歸結(jié)果見表4。與基本結(jié)果相比,交叉項系數(shù)仍顯著為正且大小變化不大,說明原有結(jié)論是穩(wěn)健的。與府際協(xié)作相比,市場整合的交叉項系數(shù)更大且顯著性水平更高,表明省內(nèi)市場整合在優(yōu)化資源配置、改善政策扭曲方面更加有效。這證實了市場在社會資源配置中的基礎(chǔ)性作用。據(jù)此建議,應(yīng)進一步減少市場干預(yù)行為,著力優(yōu)化市場化配置環(huán)境,引導(dǎo)構(gòu)建社會經(jīng)濟良性運行機制。具體可以先從省內(nèi)市場整合入手,繼而擴散成區(qū)域等更大范圍的內(nèi)循環(huán)市場網(wǎng)絡(luò),進而助力全國統(tǒng)一大市場的建設(shè)。

六、 結(jié)論與啟示

為增進對產(chǎn)業(yè)政策的土地資源配置效應(yīng)的理解,本文以省級五年規(guī)劃為例,基于2007-2020年制造業(yè)土地出讓微觀數(shù)據(jù),評估了重點產(chǎn)業(yè)政策對土地重復(fù)配置的影響,并著重探討了城市協(xié)同等因素對兩者關(guān)系的調(diào)節(jié)作用。結(jié)果表明,省級重點產(chǎn)業(yè)政策引發(fā)了下轄市對重點產(chǎn)業(yè)的偏向性供地,造成相關(guān)產(chǎn)業(yè)土地資源的重復(fù)配置?；诟H協(xié)作與市場整合的調(diào)節(jié)效應(yīng)結(jié)果表明,城市間行政分割和市場分割的減輕,有利于緩解重點產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面影響,推動區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)土地優(yōu)化配置。不論是重點產(chǎn)業(yè)政策,還是城市協(xié)同對土地資源配置的影響,都說明在市場化體制改革進程中土地等稀缺資源的有效配置與自由流動,依舊存在來自制度層面的約束與限制。因此,亟需破除阻礙要素自主流動的體制機制,加快推動區(qū)域要素市場化配置。

據(jù)此,本文提出以下政策建議:第一,促進地方政府由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。以產(chǎn)業(yè)政策為例,政府干預(yù)色彩濃厚的選擇性政策難以為繼,亟需構(gòu)建以競爭性產(chǎn)業(yè)政策為主的產(chǎn)業(yè)政策體系,著力為市場主體創(chuàng)造有效的市場環(huán)境。第二,積極推進區(qū)域經(jīng)濟合作,打破地方割裂的碎片化治理模式。政府部門可從源頭消除重復(fù)建設(shè)等惡性競爭,減少區(qū)域間要素市場和產(chǎn)品市場的對立分割。因此,各省應(yīng)做好區(qū)域合作的頂層設(shè)計,促進城市間良性互動。第三,最大限度減少政府對資源配置和市場活動的干預(yù),充分激發(fā)市場主體活力和創(chuàng)造力。政府應(yīng)著眼于產(chǎn)權(quán)保護、市場準(zhǔn)入、公平競爭等基礎(chǔ)制度的完善,降低制度性交易成本,為市場主體創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。