韓江風 韓 恒 張明鎖

一、問題提出

2020 年10 月，民政部在湖南長沙召開了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設推進會，提出了“力爭‘十四五’末，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都有社工站，村（社區(qū)）都有社會工作者提供服務”的建設目標，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社工站建設全面啟動。在實際推進過程中，由于各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不同，出現(xiàn)了多種多樣的社工站運行模式。如果從用人方式的角度來看，可以將社工站運行模式大致分為直聘模式、外包模式、混合模式三種（徐道穩(wěn)，2021）。直聘模式以廣東“雙百工程”為代表，采用鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）直接與社工簽訂勞動合同，以及統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一薪酬、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一督導和統(tǒng)一監(jiān)測的運行模式（顏小釵，2020），也可以稱為實體模式（王思斌，2022）或體系內(nèi)模式（徐選國，2021）。外包模式則以湖南“禾計劃”（雷杰等，2022）、黑龍江“蒲公英計劃”（張燕，2021）等為代表，通常采用政府購買項目或崗位的方式借助社會服務機構(gòu)運作社工站，也可以稱為功能模式（王思斌，2022）或體系外模式（徐選國，2021）?；旌夏Ｊ絼t是直聘模式和外包模式的混合體，例如浙江海寧的“3+3”模式（倪繼紅，2020），以及云南昆明的“政府自辦+機構(gòu)運營”模式（殷萍，2022），總體上采用直接招聘與社工機構(gòu)運營相結(jié)合，以及專業(yè)社工與本土社工培養(yǎng)相配合的運行模式，也有學者稱其為“政社聯(lián)結(jié)”模式（徐選國，2021）。

如果從行政工作與專業(yè)服務的關(guān)系來看，各地似乎出現(xiàn)了行政性社工站、專業(yè)性社工站，以及行政與專業(yè)融合發(fā)展等三種社工站運行模式。也有學者將上述三種模式稱為“內(nèi)嵌式”“下沉式”“橋接式”運行模式（龍歡者，2022）。所謂行政性社工站，主要是指社工站成立的初衷以及主要的工作重心集中在行政事務領(lǐng)域，對于社工專業(yè)服務的重視度不高。例如，湖南“禾計劃”1.0 版本的主要任務在于厘清情況數(shù)據(jù)，打造基層民政經(jīng)辦平臺，偏向于外向性的行政推動，主要工作重心在于彌補和緩解基層民政工作中人手和精力不足的問題（徐蘊等，2021）。專業(yè)性社工站則面向低保、特困、臨時救助、流浪乞討、困境兒童等民政服務對象，提供社會救助、養(yǎng)老服務、兒童福利、社區(qū)治理、社會事務等專業(yè)社工服務。早在2001 年，浦東新區(qū)社會工作者協(xié)會就成立過多種形式的專業(yè)性社工站，在社工人才培育、弱勢群體服務、醫(yī)務社工、學校社工等服務領(lǐng)域開展了專業(yè)服務實踐（馬伊里，2001），一直到云南連心發(fā)展型社會工作模式（向榮、陸德泉，2018）、社區(qū)為本的整合社會工作（張和清、楊錫聰，2016），以及廣東“雙百工程”（張和清、廖其能，2021），基本上明確了專業(yè)性社工站在社工站發(fā)展方向上的主流地位。但是，如果從社工站的實際運作情況來看，大多數(shù)社工站實際上仍處于一種行政性與專業(yè)性融合發(fā)展的運行模式之中。例如，湖南“禾計劃”的2.0 版本要求整合民政資源、發(fā)展專業(yè)服務，打造基層民政服務平臺，其定位在于行政向?qū)I(yè)的過渡演化（徐蘊等，2021）；廣東“雙百工程”按照“經(jīng)辦在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、服務在村（居）”的原則統(tǒng)籌設置事務性和服務性崗位；還有福建三明市的“1+1”模式（曾永生，2021）等，實際上都采用的是這種行政與專業(yè)相融合的運行模式。

已有研究從多個角度對社工站運行模式進行了較為系統(tǒng)的研究，提出了直聘模式、政社聯(lián)結(jié)模式、“橋接式”模式等一系列新概念、新模式。但是，已有研究過于關(guān)注各地社工站運行模式的差異性，忽略了社工站建設的共同性特征和發(fā)展趨勢。隨著全國社工站建設的推進，各地對社工站的推進政策、建設方式、運行機制等正在走向趨同（任文啟，2021）。遵循行政與專業(yè)融合發(fā)展的研究脈絡，研究發(fā)現(xiàn)，社工站建設大多偏向于采用“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）—村（居）”的科層制縱向?qū)蛹壒芾眢w系，以及政府購買社工服務項目或崗位的運行方式。基于對L 市社工站建設進程的參與式觀察，本研究將這種共同性的特征和發(fā)展趨勢歸納為一種“科層為體，項目為用”的融合式運行模式。這種運行模式與傳統(tǒng)項目制以及類科層制運行模式存在一些明顯的區(qū)別。本研究將借助組織分析的新制度主義理論以及王思斌關(guān)于社會工作融合性發(fā)展的相關(guān)論述，來歸納這一運行模式的核心特征、突出優(yōu)勢及其潛在風險。

二、新制度主義理論視域下的社工站建設

20 世紀70 年代，偏重于制度環(huán)境、組織場域、合法性、組織同形、制度變遷等研究主題的組織分析新制度主義理論逐漸成形，并在公共部門、企業(yè)、非營利組織等領(lǐng)域開展了較為廣泛的實證研究。隨著我國社工站建設的推進，各地社工站的運行模式逐漸趨同，新制度主義的研究視角越來越契合社會實踐，已經(jīng)能夠解釋我國社工站建設中的一些關(guān)鍵性問題。

（一）組織分析的新制度主義

不同于舊制度主義將組織視為一個有機整體與基本分析單位的看法，組織分析的新制度主義認為組織是一種由標準元件構(gòu)成的松散結(jié)合序列，因此，組織場域而非組織本身應該成為基本的分析單位（Powell &DiMaggio ，1991）。所謂組織場域，即那些由組織建構(gòu)的，在總體上獲得認可的一種制度生活領(lǐng)域（DiMaggio & Powell，1983）。就我國社工站建設而言，社工站已經(jīng)形成了高度制度化的組織場域，可以借用組織分析的新制度主義來解釋和預測其發(fā)展態(tài)勢。組織分析的新制度主義指出，整合了制度化規(guī)則、信念和慣例的組織會更具有合法性，更有可能生存下來；相應地，在高度制度化的情境中，組織必須一邊支持那些儀式性的規(guī)則、信念和慣例來獲得合法性，一邊也要開展實質(zhì)性的生活或技術(shù)活動來取得直接的績效（Meyer & Rowan，1977）。就社工站而言，嵌入基層社區(qū)治理體系的社工站借由科層制的層級管理體系獲得了較強的合法性，但也會通過項目制的目標導向機制來彰顯自身的服務績效。

（二）組織場域的切入視角

組織分析的新制度主義認為，組織存在于高度復雜的制度環(huán)境之中，逐漸成功地與制度環(huán)境同形同構(gòu)，并因此獲得生存所需要的合法性與資源（斯科特，2020）。就社工站而言，一方面，層級化的等級權(quán)威、明確的專業(yè)分工、標準化的規(guī)章制度、非人格化的理性特征、普遍化的用人標準等，組成了科層制的核心元素，其最終目標在于提高組織效率（王春娟，2003）。另一方面，項目制對創(chuàng)新性與靈活性、專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、服務成效的強調(diào)，有利于彌補科層制缺乏適應性和靈活性的僵化弊端，從而成為社工站推動專業(yè)服務的重要動力（郭琳琳、段鋼，2014）。

（三）社工項目運行的三種模式

如果從科層制與項目制的融合組織場域視角來區(qū)分當下的政府購買社工站項目運行模式，可以大致分為傳統(tǒng)項目制、類科層制、“科層為體，項目為用”三種運行模式（見表1）。區(qū)分的具體標準包括政府介入項目實施過程的強度、社會服務機構(gòu)的作用發(fā)揮強度、政府與社會服務機構(gòu)的互動強度等。一般來說，政府部門介入社會服務項目實施過程的強度越高，科層權(quán)力的影響就越凸顯（黑堯，2004）；社會服務機構(gòu)在項目中的自主性越強，作用發(fā)揮越大，項目化運作的程度就越高（羅艷，2019）；政府部門與社會服務機構(gòu)的互動頻率越高，科層與項目元素的融合強度就有可能越高（Williamson & Oliver，1985）。因此，這三種強度能夠在一定程度上反映科層制與項目制對社工項目運作的深層影響。

表1 政府購買社工站服務項目的三種運行模式

在傳統(tǒng)項目制運行模式中，政府部門作為購買方的主要職責是提供項目經(jīng)費、組織招投標、制定總體目標、驗收結(jié)項成果等，很少直接介入項目的具體實施過程。例如，在政府購買的社工助餐助浴、禁毒宣傳、咨詢熱線、脫貧攻堅、災后援助等非站點類、非常態(tài)化的特殊服務項目中，政府對項目實施過程的干預強度一般較弱。在此類項目中，社會服務機構(gòu)一般能夠自主制定項目的具體目標、服務的具體方法和實施步驟，能夠承擔關(guān)鍵性的項目主體角色。項目購買方與社會服務機構(gòu)之間實際上處于一種松散疏離型的互動結(jié)構(gòu)之內(nèi)，雙方的聯(lián)系強度既不會過分緊密，也不會過分疏離（韓江風，2022）。

與傳統(tǒng)項目制不同，類科層制運行模式更側(cè)重于以“崗位打包”形式購買的社工“行政窗口類”服務項目，也有學者稱為“崗位制”模式（曹海軍，2017）。“崗位制”又可細分為有機構(gòu)與無機構(gòu)（如廣東“雙百工程”直聘社工）兩種運行模式，但其本質(zhì)都是以政府購買社工崗位的形式來提升某些政府部門的公共服務能力，且都蘊含著較強的行政化風險（黃春蕾、劉君，2013）。向羽、張和清（2023）認為，廣東“雙百工程”的下一步是國家直聘社會工作者且將社工站建設成為國家事業(yè)單位。這實際上反映了類科層制社工運行模式向行政科層體系深度嵌入的一種態(tài)勢。在類科層制運行模式中，政府通過崗位設置、招聘用工、工作安排、薪酬比例、薪級設置、財務審計等多種措施深度介入項目實施過程，將社工服務納入各部門的工作計劃，形成了“體制內(nèi)管理、體制外待遇”的格局（徐道穩(wěn)，2023）。同時，社會服務機構(gòu)難以為社工提供有效的組織保障、情感支持和知識教育，其更像為政府部門輸出人力的“中介”勞務派遣機構(gòu)，呈現(xiàn)出較為孱弱的協(xié)同作用（成洪波等，2018）。這種社工機構(gòu)的勞務公司化現(xiàn)象使得政府與社會服務機構(gòu)之間呈現(xiàn)出“貌合而神離”的狀態(tài)，二者的互動更多止于勞務關(guān)系而非專業(yè)合作。

“科層為體，項目為用”運行模式誕生于科層制與項目制的融合場域，但其并非一個全新概念。史普原曾以中央農(nóng)口項目為例，從中央、地方關(guān)系和政府間轉(zhuǎn)移支付角度探討科層制與項目制之間的融合與張力問題，進而提出了“科層為體，項目為用”的概念。按照史普原的說法，項目制可分為政府間專項轉(zhuǎn)移支付體系中的項目運作，以及地方政府治理尤其是城市建設和產(chǎn)業(yè)布局領(lǐng)域中的項目運作兩種類型。上述兩類研究雖然均圍繞項目制展開，但其背后的組織邏輯差別很大（史普原，2015）。而其探討的中央農(nóng)口項目整合案例僅僅反映了第一種類型，卻忽略了第二種項目制類型下科層制與項目之間的融合和張力問題。此外，也有學者從國家治理體制的整體視角出發(fā)，開展過“單位為體，項目為用”（苗大雷、王修曉，2021）的理論研究，其研究視角更為宏大。

“科層為體，項目為用”運行模式在早期的社區(qū)服務中心項目、家庭綜合服務中心項目、黨群服務中心項目，以及如今的社工站項目等常態(tài)化、站點類社工服務項目中實際上已經(jīng)有所體現(xiàn)。在“科層為體，項目為用”運行模式中，政府部門會直接介入項目實施過程，也會特別強調(diào)社會服務機構(gòu)發(fā)揮主體性作用，進而試圖打造一種良性的政社團結(jié)與分工格局，以實現(xiàn)雙贏局面。因此，政府部門與社會服務機構(gòu)之間的聯(lián)系和互動十分頻繁，甚至會要求機構(gòu)和社工定時提交周報、月報、季報以隨時了解項目動態(tài)。這種“科層為體，項目為用”的運行模式，既兼具科層制和項目制的某些關(guān)鍵性元素，同時又在融合過程中產(chǎn)生了一些新的特征。本研究將以L 市社工站建設為例進行詳細分析。

三、科層制與項目制：L市社工站建設中的雙重元素

L 市是H 省中南部的地級市，常住人口約240 萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1 700 億元左右，總體經(jīng)濟發(fā)展水平一般。2021 年8 月份，L 市通過市級統(tǒng)籌的方式開始建立“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（街）”三級社工站服務體系，并初步形成了“科層為體，項目為用”的社工站運行模式。2021 年以來，筆者以外部咨詢專家和項目評估專家的身份參與了L 市社工站建設，主要從L市社工站體系架構(gòu)、項目管理、項目評估等方面幫助L 市盡快提升社工站建設水平。本研究主要采用參與觀察法和訪談法等資料收集方法，基于L市政府購買社工站項目的案例資料，以及對民政系統(tǒng)工作人員、社工機構(gòu)或項目負責人、一線社工、評估機構(gòu)人員、評估專家等人的訪談資料，探究L 市社工站運作的具體模式及其核心特征。

（一）L 市社工站建設概況

2021 年8 月，L 市民政局以公開招標的形式購買了1 個社工總站項目、8 個縣區(qū)分站項目、60 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站項目，以及一個第三方評估項目，分別由本地2 家社工機構(gòu)（YA、ZH），北京1 家社工機構(gòu)（BH）和Z 市1家行業(yè)協(xié)會（ZZ）承接。L 市社工站建設吸取了廣東“雙百工程”、湖南“禾計劃”以及省會城市社工站建設的經(jīng)驗，又結(jié)合本地實際情況作了一些創(chuàng)新，突出表現(xiàn)為市級統(tǒng)一招聘、一縣區(qū)一機構(gòu)以及三級體系架構(gòu)等特征。

1.市級統(tǒng)一招聘

L 市社工站派駐社工的方式與廣東“雙百社工”的直聘模式、湖南“禾計劃”等地的外聘模式均不相同。BH、YA、ZH 三家承接機構(gòu)確定招聘人數(shù)后，統(tǒng)一委托L 市人事考試中心招聘。社工招聘工作按照發(fā)布公告、報名與資格審核、筆試、面試、實操、公示與辦理備案登記手續(xù)等程序進行。每個縣區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站派駐2 名社工，社工基本參照6 萬元/年的購買金額執(zhí)行，一年一簽。社工站項目不設置活動經(jīng)費，但對社工附帶有學歷、年齡和職業(yè)資質(zhì)等要求。2021 年度，L 市共招聘社工166 人，全年人員流動不到兩成，總體比較穩(wěn)定。扣除項目管理費、稅費、社保以及其他開支之后，項目社工人均到手工資約3 000 元，加績效后部分社工可達3 500 元。由于大部分崗位派駐在縣區(qū)政府機關(guān)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處，且工資水平高于當?shù)仄骄べY水平，社工工作對當?shù)厝瞬诺奈Σ⒉蝗酢?/p>

2.一縣區(qū)一機構(gòu)

L 市社工站的布局基本上遵循一個縣區(qū)的社工分站及其所轄的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站均由一個社工機構(gòu)承接的原則。例如，BH 機構(gòu)除了承擔一個派駐在L 市民政局的社工總站項目以外，還負責YH 區(qū)的社工分站，以及該區(qū)下轄的7 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共計派駐28 名社工。YA 社工機構(gòu)負責了5 個縣區(qū)分站及29 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共派駐77 名社工。ZH 社工機構(gòu)負責兩個縣區(qū)分站及24 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站，共派駐61 名社工。這種一縣區(qū)一機構(gòu)的分布格局，實際上有利于社工機構(gòu)在縣區(qū)層面統(tǒng)一服務標準，也有利于凝聚專業(yè)力量，形成縣區(qū)層面的社工站服務特色。L 市這種一縣區(qū)一機構(gòu)的組織架構(gòu)與L 市民政局統(tǒng)一購買，以及L 市本地只有三家社會工作服務機構(gòu)等因素有較強的相關(guān)性，具有較為明顯的本地特征。

3.三級體系架構(gòu)

L 市2021—2022 年度政府購買社工站項目采用的是“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（街）”三級架構(gòu)。歷經(jīng)一年的實踐，L 市社工總站、縣區(qū)分站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的三級分工與合作機制已經(jīng)基本形成。L 市社工總站主要負責統(tǒng)籌全市社工站項目的推進實施，包括搭建項目框架、制定年度計劃和長期規(guī)劃、完善規(guī)章制度、督導總結(jié)考核工作推進情況，以及提煉總結(jié)基層經(jīng)驗、形成服務品牌、對外宣傳推廣，展示項目成效等；縣區(qū)社工分站主要負責上傳下達，監(jiān)督指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的具體工作、匯總整理整個縣區(qū)的服務檔案、開展一線社工服務以及配合區(qū)縣民政工作等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站則主要是聚焦低保、特困、困境兒童等民政領(lǐng)域服務對象，開展社會救助、兒童福利、養(yǎng)老服務、基層治理、社會事務五大領(lǐng)域的相關(guān)工作。

（二）L 市社工站建設中的科層制元素

在韋伯看來，科層制以巨大的技術(shù)優(yōu)勢取代了以往的社會管理形式，但也日益滲入和控制了社會生活領(lǐng)域；生活領(lǐng)域的一切變得越來越取決于嚴格的等級權(quán)威制度、合理化的專業(yè)化分工，以及非人格化的理性制度（張建平，2016）。本研究中的“科層制元素”主要強調(diào)等級權(quán)威、專業(yè)分工以及非人格化的理性制度對L 市社工站建設的形塑?？茖又圃夭⒎侵辉趰徫恢苹颉邦惪茖又啤敝写嬖?，“科層為體，項目為用”模式中，同樣也存在科層制元素。具體來說，等級權(quán)威塑造了L 市社工站的“市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”三級縱向?qū)蛹壒芾眢w系；對專業(yè)分工的強調(diào)，進一步明確了社工站聚焦民政工作主責，服務社會弱勢群體的總體定位；科層制對非人格化的理性制度、普遍化的用人標準，以及規(guī)章制度的強調(diào)，更多體現(xiàn)在對社工站的績效考核之中。

1.層級化的縱向管理體系

有學者指出，中國社會工作的制度化遵循了合法化、項目化和科層化的演進邏輯，科層化是中國社會工作制度化的必然階段（龔小碟、崔月琴，2023）。在科層制影響下，L 市社工站實際上已經(jīng)形成了比較明顯的縱向?qū)蛹壒芾眢w系，層級間的上下級領(lǐng)導關(guān)系也逐漸得以明晰。例如，L 市市級總站每月月初都要組織各縣區(qū)項目承接方召開會議，總結(jié)和安排部署月度工作；每月要對各縣區(qū)開展行政督導；每季度對各縣區(qū)工作開展一次季度考核等。縣區(qū)社工分站則主要承擔上傳下達以及各項目的文書檔案整理工作。

2021年L市社工站項目總體上是以“一縣區(qū)一機構(gòu)一合同”的方式購買的，合同中規(guī)定了社工總站和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的具體工作指標，但并未對縣區(qū)分站作明確的指標要求。因此，縣區(qū)分站主要是做一些上傳下達的工作，周報、月報、季報的整理工作，服務計劃與總結(jié)等文書工作，督導、培訓、資源鏈接等任務，以及民政部門安排的其他事務。（YA社工機構(gòu)負責人A2）

L 市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站并不負責處理服務計劃、服務總結(jié)等文書檔案管理類的工作，主要負責民政服務對象探訪、志愿者隊伍建設、困難群眾救助等專業(yè)服務任務，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所交辦的其他行政任務。但是，隨著層級的增加，社工總站似乎和一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站出現(xiàn)了相互疏離的情況。

社工總站督導在項目開始的時候來過一次，拍了一些照片，指出一些服務留痕方面的問題，之后再沒見過?？h區(qū)社工站督導基本上每個季度至少來一次，很多材料需要他們匯總交接。（鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工S1）

2.聚焦民政工作主責主業(yè)

社工站的建立一定程度上避免了以往家庭綜合服務中心項目、黨群服務中心項目等常規(guī)服務項目偏向于服務“有錢有閑”群體的問題，使得社工能夠把服務重心轉(zhuǎn)移到民政服務對象和社會弱勢群體當中。例如，L 市LY 區(qū)在社會救助、兒童福利、養(yǎng)老服務、基層治理、社會事務五大領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，又單獨為ZH 機構(gòu)列出了八項具體工作要求：新申請社會救助對象的摸底排查，原有社會救助對象在復核認定工作中的摸底排查服務，市民政部門確定的其他對象的摸底排查，協(xié)助兒童之家活動管理，組織開展對申請救助對象的入戶調(diào)查、民主評議、信息核對等工作，組織開展對現(xiàn)有救助對象的復核認定、動態(tài)管理工作，最低生活保障信息系統(tǒng)管理使用，以及民政局安排的其他工作。這八項工作基本上都屬于傳統(tǒng)民政工作領(lǐng)域。但L 市社工站依然存在行政工作較多的問題，對社工的專業(yè)服務時間和精力有一定影響。

3.側(cè)重項目服務績效考核

L 市2021 年度共投入1 026 萬元用于購買社工站服務項目，其主要資金來源為福利彩票公益金和社會救助基金。但是，相對于一般政采項目而言，福利彩票公益金和社會救助基金的使用和監(jiān)管更加嚴格，對于績效考核的要求也更加嚴苛。因此，L 市建立了綜合評審機制，對項目實施情況進行監(jiān)督檢查和績效評估，尤其強調(diào)要加強對承接機構(gòu)的過程監(jiān)管、資金監(jiān)管和服務監(jiān)管。項目承接機構(gòu)除了要向有關(guān)部門和社會公眾公開基本情況、專業(yè)資質(zhì)、年度財務報告、社會服務項目經(jīng)驗等相關(guān)信息以外，還要進行財務管理和會計核算，定期向民政部門報告項目實施情況，并接受第三方評估機構(gòu)、民政、財政、審計等部門的監(jiān)督檢查。

（三）L 市社工站建設中的項目制元素

不同于政治學語境下對項目制的臨時性、目標導向、資源分配等核心特質(zhì)的強調(diào)（苗大雷、王修曉，2021），社會工作視角下的項目制實際上更加強調(diào)項目的靈活性和創(chuàng)新性、社工專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮，以及最終的服務效果呈現(xiàn)等。一般來說，一個扁平化的橫向服務團隊往往更具生機和活力，往往具有更好的適應性和靈活性。社會工作作為一門專業(yè)技術(shù)，其專業(yè)優(yōu)勢關(guān)乎社工站的專業(yè)合法性和社會合法性，進而影響社工站的長遠發(fā)展。項目制非常注重服務效果，承接方需要在盡可能短的時間內(nèi)打造項目服務品牌，以進一步增強項目的知名度和社會影響力。

1.扁平化的橫向服務團隊

一般來說，項目是按照事本主義的動員或組織方式，在有限的時間、資源和環(huán)境約束下，為了達到特定目標而進行的活動（渠敬東，2012）。相對于追求穩(wěn)定科層體系而言，項目更加強調(diào)靈活性和適應性?；趯ι绻ふ窘ㄔO的實踐摸索，L 市社工站建設采用了“一縣區(qū)一機構(gòu)一合同”的購買方式。在這種購買模式之下，一個縣區(qū)的社工分站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站和承接機構(gòu)之間是“一榮既榮，一損既損”的緊密團結(jié)關(guān)系，彼此之間不存在競爭。承接機構(gòu)主要負責制度建設、薪酬發(fā)放、聘請內(nèi)外部督導等支持類的工作；縣區(qū)分站負責制定整個縣區(qū)的年度計劃和服務規(guī)劃，能夠凝聚、協(xié)調(diào)和優(yōu)化縣區(qū)所有社工的力量和優(yōu)勢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工只負責民政服務對象探訪、志愿者服務、資源鏈接等專業(yè)服務，還可以使用縣區(qū)和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)社工的服務資源。因此，從專業(yè)服務層面來講，社工機構(gòu)、縣區(qū)社工、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工之間實際上是一種橫向的分工合作關(guān)系。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工可能會有流動，但社工機構(gòu)負責人和縣區(qū)分站社工的穩(wěn)定性比較強，基本可以保證項目團隊的凝聚力、延續(xù)性和靈活性。

這種一縣區(qū)一機構(gòu)一合同的購買方式是L市社工站建設的一大特色，能夠保證社工機構(gòu)和社工人才有足夠的空間來施展才華，同時也便于項目團隊在整個縣區(qū)層面做到及時溝通、互相配合，群策群力，共同進步。（ZH社工機構(gòu)負責人A3）

2.強調(diào)社會工作的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢

項目制是總體性和技術(shù)性的結(jié)合，是一種高效化、技術(shù)化、專業(yè)化的治理模式（陳家建，2013）。換言之，項目制非常強調(diào)專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮，社會工作作為一門專業(yè)能否體現(xiàn)出獨特的優(yōu)勢，影響社工站能否具備專業(yè)合法性和社會合法性。L 市的社工站建設同樣非常重視對社工專業(yè)性的培育和把握，一方面，L 市民政局引進北京BH 機構(gòu)承接社工總站項目，從無到有地制定了L 市社工站的人員管理、志愿者管理、督導管理、財務管理、檔案管理、績效考核、職責分工等制度體系，以及社工站工作準則、服務指引、宣傳指引等專業(yè)服務標準體系；另一方面，L 市民政局引進省會城市的ZZ行業(yè)協(xié)會來承接第三方評估項目，借助一年兩次的專業(yè)評估以及外部評估專家的指導意見，全面監(jiān)測、評估和把握L 市社工站的服務質(zhì)量。此外，L市民政局還制定了項目實施三年內(nèi)，一線社工全部持證上崗的目標。作為一個經(jīng)濟實力較弱的地級市，L 市民政局抱著積極開放、開拓進取的精神，從全省乃至全國引進專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人才，對社會工作專業(yè)技術(shù)的重視可見一斑。

L市2021年底就實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站全覆蓋，不僅提前4年完成了民政部要求的全覆蓋任務，而且先于省會城市成為H省第一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋的地級市。（ZZ行業(yè)協(xié)會會長E1）

3.注重項目品牌化建設

L 市社工站建設從一開始就設立了“創(chuàng)新本土社工服務模式，打響L市社工站特色品牌”的長遠目標，并為此付出了大量的人力、物力和財力。L 市的各個縣區(qū)分站作為承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點，肩負著打造“一縣區(qū)一特色”服務品牌的艱巨任務。為此，L 市要求各個縣區(qū)分站及所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站的社工每周至少要花2 到3 天的時間深入村居一線，發(fā)掘服務對象的真實需求，并結(jié)合社區(qū)優(yōu)勢資源，探索本地社工站建設的特色品牌。L 市一些社工撰寫的本土社會工作案例被評選為省級社工優(yōu)秀案例，得到了社會各界的好評。在H 省的社工站交流微信群中，L 市社工發(fā)送本地資訊最為活躍，開展服務也較為多樣。

L市非常強調(diào)社工站的品牌化建設，社工結(jié)合本土實際特色，打造L市社工服務品牌的愿望也非常強烈。L市一方面積極引進外部專業(yè)人才助力本地社工站建設，另一方面也鼓勵本地社工外出學習和評優(yōu)評先，倡導把L市社工站的名氣向外擴展。（評估專家T1）

在L 市社工站建設中，科層制元素具體體現(xiàn)為層級化的縱向管理體系、聚焦民政主責主業(yè)、側(cè)重績效考核，項目制元素具體體現(xiàn)為扁平化的橫向服務團隊、強調(diào)社會工作的專業(yè)優(yōu)勢、注重品牌化建設。在本研究的分析框架中，科層制與項目制元素的六種表現(xiàn)之間有較為明確的對應關(guān)系和分析邏輯（見圖1），進而形成了“科層為體，項目為用”融合式社工站運行模式的三大核心特征。

圖1 L 市社工站“科層為體，項目為用”的融合式運行模式

四、“科層為體，項目為用”：一種低水平的融合式社工站運行模式

王思斌認為，我國社會工作的發(fā)展經(jīng)歷了“嵌入性發(fā)展”和“協(xié)同性發(fā)展”階段，正在走向“融合性發(fā)展”道路。平衡的融合性發(fā)展是以二者平等、互相承認、優(yōu)勢互補為基礎(chǔ)的發(fā)展，不平衡的融合性發(fā)展是專業(yè)社會工作融入（進入）行政性社會工作逐漸和滯后地得到發(fā)展的現(xiàn)象。從不平衡的融合式發(fā)展走向平衡的融合式發(fā)展，是我國社會工作發(fā)展的方向和基本邏輯（王思斌，2020）。“嵌入—協(xié)同—融合”道路對于闡述中國社會工作的發(fā)展具有重要意義，同時又對社會工作領(lǐng)域內(nèi)的“融合”內(nèi)涵做了全面且深入的分析。但其所強調(diào)的“融合”主要是指行政性社會工作與專業(yè)性社會工作之間的融合，而對科層制與項目制兩種運行機制之間的“融合”并沒有作詳細的論述。本研究更加關(guān)注的是，政府購買社工站服務項目中，科層制與項目制兩種運行機制如何實現(xiàn)“融合”？這種融合發(fā)展到了何種階段？就L 市社工站建設而言，其既體現(xiàn)了科層制與項目制的雙重元素，又在二者的碰撞和融合過程上產(chǎn)生了橫向服務團隊從屬于縱向管理體系、專業(yè)服務技術(shù)嵌入民政服務領(lǐng)域、項目品牌化建設被納入績效考核重點等低水平融合階段的核心特征。此外，“融入”是“融合”的低水平階段，也是融合的一種方式（王思斌，2020）。就L 市社工站運作而言，“項目為體”只是“融入”了“科層為體”，本質(zhì)上還是一種低水平的融合式運行模式（如圖1 所示）。

（一）橫向服務團隊從屬于縱向管理體系

雖然在專業(yè)服務層面，L 市各個縣區(qū)的社工具有一定的靈活性和發(fā)揮空間，但是在信息傳達、文書規(guī)范、目標導向等關(guān)鍵問題上，橫向服務團隊還是要服從縱向管理的要求，專業(yè)服務目標常被置于行政任務目標之下。首先，L 市總體上采用“自上而下的市級統(tǒng)籌”路徑，先由L 市民政局下達指導意見給社工總站，再由社工總站逐級下達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站。一線社工的意見和想法自下而上反饋的渠道并不暢通，很多意見和想法要經(jīng)由縣區(qū)社工、社工機構(gòu)，或社工總站才能上報至L 市民政局。從這個層面來看，項目制并未突破科層制的信息流動體系。其次，L 市社工總站為各個社工站制定了統(tǒng)一的需求調(diào)研報告模板和服務計劃模板，甚至對調(diào)研背景、調(diào)研目標、調(diào)研方法、服務計劃版塊等都做了統(tǒng)一規(guī)定。這種統(tǒng)一的模板或許能夠指導一些新進的社工，但是也會使一線社工直接照搬需求調(diào)研報告和服務計劃，一定程度上加劇了部分社工的惰性思維。此外，L 市在社工站建設的第一個年度仍然具有濃厚的“指標綁架”色彩。各社工站不自覺地按照L 市民政局和社工總站的要求，把完成民政服務探訪次數(shù)、個案和小組數(shù)量、社區(qū)活動數(shù)量等行政任務目標作為主要的工作重心，對挖掘社區(qū)優(yōu)勢資源、回應居民的迫切需求、培育志愿者等專業(yè)服務目標著力不足。

L市第一年開展社工站建設的經(jīng)驗不足，民政局和社工機構(gòu)都不清楚實際的工作重心應該放在哪里，我們更不清楚到底應該做什么、怎么做。所以完成合同里規(guī)定的探訪次數(shù)、個案和小組數(shù)量以及社區(qū)活動數(shù)量就成了我們唯一看得見的抓手。合同里規(guī)定了多少指標，我們就完成多少指標，完成了指標應該就不會出大問題。（一線社工S3）

（二）專業(yè)服務技術(shù)嵌入民政服務領(lǐng)域

行政性社會工作會依賴政府的行政框架和穩(wěn)定的經(jīng)費支持而將長期處于主導地位，專業(yè)社會工作在這一框架中處于一種“嵌入”式的輔助地位（王思斌、阮曾媛琪，2009）。這種“嵌入”也體現(xiàn)為專業(yè)社會工作是嵌入到傳統(tǒng)行政社會工作的服務領(lǐng)域與服務空間之中（王思斌，2011）。中國社會工作將從“嵌入性發(fā)展”“協(xié)同性發(fā)展”，逐步走向“融合性發(fā)展”（王思斌，2020）。但在L 市社工站建設工作中，科層制與項目制并沒有實現(xiàn)有序平衡和高質(zhì)量的融合，本質(zhì)上仍是一種“科層為體，項目為用”的低水平融合，其突出表現(xiàn)是專業(yè)社會工作更多是作為一種方法和技術(shù)嵌入了民政服務領(lǐng)域，社工站服務更多只是具備了專業(yè)社會工作的“形”，尚未具備其“神”。所謂“形”，更多是指社會工作所使用的個案、小組、社區(qū)、需求調(diào)研、探訪、資源鏈接等專業(yè)方法和技術(shù)；所謂“神”，是指社會工作背后所遵循的服務對象需求導向、助人自助、社區(qū)為本等專業(yè)社會工作價值理念。僅以社工站探訪為例，可以發(fā)現(xiàn)L 市社工站建設中的“形神分離”現(xiàn)象與嵌入性特征。

為了更好地關(guān)懷民政服務對象，L市學習其他先進地市和社工機構(gòu)的經(jīng)驗制作了統(tǒng)一的《民政服務對象探訪表》，并初步實現(xiàn)了全市民政對象的探訪服務。但是這種“探訪”只是假借了社會工作探訪的形式和說法，實際上并沒有踐行“以人為本”“需求導向”“助人自助”的社會工作專業(yè)理念。其突出表現(xiàn)就是，采用“季度探訪檔案”“一人一表”的行政化方式來刻板地完成探訪任務。社工對絕大多數(shù)服務對象僅進行了一次探訪，且多為電話探訪，二次探訪幾乎沒有。而且，探訪表上的信息以性別、年齡、住址等基本信息為主，對服務對象的需求、人際關(guān)系、生活環(huán)境等內(nèi)容重視不夠。長此以往，社工的民政服務對象探訪建檔工作，將和傳統(tǒng)的民政部門信息排查沒有本質(zhì)上的區(qū)別。只是披了一張社工“專業(yè)技術(shù)”的皮，實際上干的還是信息排查的行政工作。（評估專家T2）

除了民政服務對象探訪建檔，L 市社工站在需求調(diào)研、志愿者建設、資源鏈接等方面實際上也保留了較重的形式化色彩。例如，明面上執(zhí)行需求調(diào)研，實際上數(shù)據(jù)參照的是原有的業(yè)務報表；表面上建立了志愿者隊伍，實際上是村委會或居民“冒名頂替”；看似進行了資源鏈接，實際上只是參與了派發(fā)任務，資源還是政府部門安排的。這些“專業(yè)技術(shù)”的做法，實際上只是運用了社會工作的專業(yè)名詞，卻并沒有改變以往行政化做法的本質(zhì)。

（三）項目品牌化建設被納入績效考核重點

科層制對績效考核的強調(diào)以及項目制對服務品牌的重視，共同造成了“麥當勞式”量產(chǎn)化項目服務品牌的出現(xiàn)，這同時也是項目品牌化建設被納入績效考核重點的必然結(jié)果。所謂社會工作的“麥當勞化”，主要指社會工作越來越追求效率和秩序標準，與注重效率、可計算、可預測、可控制的“麥當勞化”特征高度契合，尤其是官辦社工機構(gòu)，它們在組織和服務管理上日益貼近政府式的科層化、行政化與程式化（何雪松、劉莉，2021）。不同于其他領(lǐng)域的項目制考核，社工站項目似乎不重視嚴格的成本收益或成本效益分析，而更多關(guān)注服務指標、文書規(guī)范、社會影響、財務審計，尤其是項目服務亮點、服務特色以及服務品牌的打造。在社工服務不斷“內(nèi)卷”的客觀現(xiàn)實情況下，僅僅完成項目指標已經(jīng)很難被評為優(yōu)秀項目，是否具備有獨特性和較強社會價值的“特色服務品牌”已經(jīng)成為決定項目是否優(yōu)秀的核心標準之一。但是，有豐厚底蘊的特色服務品牌往往需要長期的積累和沉淀，難以有效應對短期績效考核的要求。因此，社工機構(gòu)偏向于選擇一些成本低、見效快、投入精力少且復制難度較低的“麥當勞式”特色服務品牌。

購買方和評估機構(gòu)一直強調(diào)社工站要重視項目服務特色、服務亮點，打造特色服務品牌，但服務品牌的打造很難在半年一年內(nèi)達成。為了滿足各方的要求，我們只能借鑒外地的經(jīng)驗，這抄一點、那抄一點，盡可能選成本低、見效快、社會影響大的特色項目，以取得優(yōu)秀的評估成績。（評估項目負責人E2）

五、結(jié) 語

從組織分析的新制度主義視角來解讀L 市社工站的建設進程與運行模式可以發(fā)現(xiàn)，L 市社工站處于一種科層制和項目制并存的融合性組織場域之中?？茖又圃贚 市社工站建設中更多體現(xiàn)為層級化的縱向管理體系、聚焦民政工作主責、側(cè)重績效考核等，其有利于幫助社工站完成專業(yè)服務任務之外的行政工作。項目制則更多體現(xiàn)為扁平化的橫向服務團隊、社會工作專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢的運用，以及項目服務品牌的打造等。然而，從L 市社工站的實踐運作情況來看，科層制的影響要強于項目制。扁平化的橫向服務團隊從屬于層級化的縱向管理體系，行政任務目標的優(yōu)先級要高于專業(yè)服務目標；專業(yè)社會工作現(xiàn)階段仍只是作為一種理論、方法和技術(shù)嵌入到民政服務領(lǐng)域之中；社工服務更加強調(diào)短期服務特色和“麥當勞式”的項目品牌化建設，以回應科層制對服務績效考核的要求。由此，L 市社工站建設在兼具科層制與項目制雙重元素的同時，還表現(xiàn)出橫向服務團隊從屬于縱向管理體系、專業(yè)服務技術(shù)嵌入民政服務領(lǐng)域、項目品牌化建設被納入績效考核重點等“科層為體，項目為用”的運行模式的核心特征。

另一方面，這種“科層為體，項目為用”的社工站運行模式之所以會被各地廣泛采納，還在于其具有一些獨特的亮點或優(yōu)勢。第一，這種運作模式很大程度上保留了科層制和項目制的核心優(yōu)勢，進而增強了社工站的行政合法性、專業(yè)合法性和社會合法性。例如，社工可以通過協(xié)助辦理行政事務的方式減少社區(qū)居委會和社區(qū)居民的懷疑，從而在行政合法性的加持下更快融入服務場域。而項目制對社工專業(yè)資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)和服務成效的強調(diào)，也有利于增強社工站的專業(yè)合法性和社會合法性。第二，這種模式下的社工站作為一個常設站點成為基層社區(qū)治理體系的一部分。受益于此，社工站獲得了較為穩(wěn)固的資源支持，進而獲得了長期發(fā)展的基礎(chǔ)。第三，由于在政府場所辦公且受到專業(yè)考核評估的監(jiān)督，這種模式下的社工能夠感受到更多的榮譽感、滿足感、安全感、效用感，這對社工團隊穩(wěn)定也能發(fā)揮一定作用。

然而，“科層為體，項目為用”社工站運行模式仍是一種以不對等承認和不平等地位為基礎(chǔ)的不平衡的融合，本質(zhì)上還處于一種低水平的融合階段，仍存在服務同質(zhì)化、社工行政化、評估儀式化等諸多潛在風險。首先，這種運行模式下的社工站項目普遍缺乏創(chuàng)新能力，社工服務更易被同質(zhì)化。一方面，信息傳達、文書模板、指標考核等方面的嚴格限制，阻礙了一線社工創(chuàng)新能力的發(fā)揮，致使社工服務極易僵化；另一方面，一旦某個社工站點有了一些創(chuàng)新性的想法和做法，很容易被同體系下的其他社工站照抄照搬。其次，嵌入科層體系的項目社工，很容易受到基層部門的行政干預，導致社工被安排大量行政工作，以彌補基層人手不足的問題。換言之，這種運行模式并不必然帶來社工站服務深度和質(zhì)量的提升，部分地區(qū)社工行政化的問題可能會加劇。此外，這種模式下的社工站評估依然易受到行政系統(tǒng)的干擾，即使評估指出了項目中存在的一些顯著問題，也可能由于內(nèi)部或者外部的壓力而導致意見不被采納。甚至第三方評估機構(gòu)的意見也不能成為影響項目評估結(jié)果的決定性因素，評估有可能淪為一種儀式。因此，如何實現(xiàn)科層制與項目制的有序平衡和高質(zhì)量融合，仍是一項亟待解決的難題。