吳建平

( 中國青年政治學院 社會工作系，北京 100089 )

一、引言

黨的二十大報告提出要發(fā)展全過程人民民主，在指出“基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”的基礎(chǔ)上，要求“健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，維護職工合法權(quán)益”[1]。這種理論定位和政策要求有助于我們更深刻地理解職工代表大會制度①出于行文方便，本文用“職代會”“職代會制度”來分別作為“職工代表大會”和“職工代表大會制度”的簡稱。：從企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的角度來看，職代會是中國共產(chǎn)黨創(chuàng)立和發(fā)展的具有中國特色的企業(yè)民主管理的基本形式；從社會主義民主政治建設(shè)的角度來看，職代會是在基層實踐全過程人民民主的重要形式。因此，貫徹落實職代會制度具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

不過，在政策要求和具體實踐之間，常常會由于各種原因而出現(xiàn)一些偏差，這種情形也出現(xiàn)在職代會制度上。事實上，自1957 年職代會制度被確立以來，在不同歷史時期該制度一直都受到高度重視，不僅體現(xiàn)在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話或指示中，也體現(xiàn)在諸多政策文件和法律法規(guī)中。但是，職代會的實際落實情況卻往往未能達到預(yù)期效果，國內(nèi)大部分相關(guān)研究也都反映了這種狀況，并從不同角度提出了完善職代會制度的政策建議[2]。

當然，也有研究者指出，對職代會的各種消極評價未必都是合理的，因為人們在評價職代會時容易持有一種非現(xiàn)實主義的高期望，從而對其作出不切實際的描述和理論概括，所以應(yīng)基于中國的社會語境，尤其是基于職代會生成的歷史條件和現(xiàn)實環(huán)境，對職代會作出客觀評價[3]。這意味著研究者應(yīng)從我國的政治經(jīng)濟環(huán)境出發(fā)理解職代會制度，包括其性質(zhì)、目標、職權(quán)及其背后的發(fā)展動力，然后才能客觀評價職代會制度及其實踐結(jié)果。

在這方面，比較重要且具有啟發(fā)性的研究是張靜對某國有企業(yè)職代會的案例研究。她在細致考察該國有企業(yè)職代會在1985—1995 年間實際運行情況后指出，職代會的創(chuàng)建和維持動力都源于國家，是國家政權(quán)建設(shè)的一部分，其功能是在基層決策者與職工群眾之間提供制度化的聯(lián)系渠道，從而將不同社會需求納入體制之中[4]。

蔡禾和李晚蓮也對某個創(chuàng)建于1949 年的大型國有企業(yè)的職代會進行了案例研究，并得出了類似結(jié)論，即國有企業(yè)之所以建立職代會，并非基于自身組織需求，而是為了貫徹基層政治民主的政策要求。他們進一步指出，國有企業(yè)雖然主要基于合法性邏輯而不得不落實職代會制度，但又必須遵從效率邏輯，而當兩種邏輯出現(xiàn)矛盾時，管理者就會使職代會制度的運行走向形式化[5]。這就能解釋一些相悖的現(xiàn)象：比如，有些管理者對職代會持漠視態(tài)度，但又周期性地組織職代會；又如，職代會的召開程序越來越完備，但其內(nèi)容卻變得越來越形式化，職工對職代會的評價也較為消極[6]。

張靜的研究與蔡禾等人的研究在基本觀點上具有較高的一致性，都強調(diào)職代會是一種外部的制度要求，只不過前者看到的是，在單位制下這種制度要求能夠?qū)崿F(xiàn)對職工利益的制度化吸納，而后者看到的是企業(yè)對這種制度要求的形式化應(yīng)對。更進一步看，二者都在職代會與企業(yè)內(nèi)在的經(jīng)營管理之間劃出一條邊界。對于后者來說，前者似乎是一種異己之物，缺乏實際價值。果真如此的話，那么如何來理解這樣一種現(xiàn)象，即為什么長期以來中國共產(chǎn)黨一直努力推行這種制度呢？回答這個問題的前提是必須先對職代會制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史處境和理論基礎(chǔ)作深入考察，即考察不同歷史時期中國共產(chǎn)黨是如何理解和定位職代會的，包括其背后的發(fā)展動力、參與領(lǐng)域及職權(quán)等，這也正是本研究的主要目標。

二、職工代表大會制度的歷史淵源（1921—1949 年）

職代會制度是在新中國成立后才正式創(chuàng)建的，但其歷史起點可以追溯至中國共產(chǎn)黨對企業(yè)民主管理制度的早期探索時期。這一時期的歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)，在很大程度上可以解釋為何創(chuàng)建職代會制度以及為何如此設(shè)定其角色和職責。

（一）根據(jù)地早期公營工廠中的原始民主

中國共產(chǎn)黨成立后不久，就在1922 年8 月擬定的《勞動立法原則》和《勞動法案大綱》中提出了工人參與管理的要求[7]2，以維護和增進工人權(quán)益，培養(yǎng)工人的管理能力，為工人未來管理企業(yè)做準備。當然，將這種要求付諸現(xiàn)實，是在蘇維埃政權(quán)建立并開始創(chuàng)辦公營企業(yè)之時。當時，主要為了服務(wù)于軍需，根據(jù)地建立了自己的工業(yè)企業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，1934 年2 月，蘇區(qū)的公營工廠有32 個，職工2000 余人；1935 年5 月，川陜根據(jù)地的公營工廠覆蓋了兵工、被服、紡織、鋼鐵、煤炭等16 個行業(yè)，職工5000 余人[8]309-310。當時的生產(chǎn)條件非常簡陋，工廠規(guī)模普遍偏小。此外，工廠同軍隊都實行供給制，所以工廠的管理較為簡單，民主管理制度甚至整個企業(yè)的管理制度都處于探索階段。

與此前的《勞動立法原則》相比，此時企業(yè)民主管理的意義發(fā)生了一些細微變化。之所以允許和鼓勵工人直接參加企業(yè)的經(jīng)營管理，有兩個重要原因：其一，由于是公營工業(yè)企業(yè)，讓工人參與管理可以使他們以“新的勞動態(tài)度”來對待工廠工作，并激發(fā)其生產(chǎn)積極性。其二，由于蘇維埃政府初創(chuàng)工業(yè)企業(yè)，缺乏經(jīng)營管理經(jīng)驗，在很長的時間里，一直缺乏優(yōu)秀的經(jīng)濟管理干部①1943 年4 月，張聞天在陜甘寧邊區(qū)政府直屬各公營工廠會議上指出：“工業(yè)生產(chǎn)……我們現(xiàn)在特別感覺到優(yōu)秀干部及人力的缺乏”，“經(jīng)濟干部，尤其是管理工廠有經(jīng)驗的干部則甚少”。1944 年5 月，劉少奇在陜甘寧邊區(qū)工廠職工代表會議上的講話中也指出：“有很多同志……要他做經(jīng)濟工作、做工廠工作就不高興，他們說干這一行沒有前途?！?參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G].北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 64-99.。在這種情況下，必然要求通過群策群力的方式來共同經(jīng)營和管理企業(yè)。

不過，這種原始的共同經(jīng)營和管理企業(yè)的方式很快就暴露出一些弊端，其中尤為嚴重的就是因缺乏企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所必需的責任制，導(dǎo)致出現(xiàn)無人負責的局面，并引發(fā)生產(chǎn)中的種種問題。比如不能完成生產(chǎn)計劃，在材料浪費嚴重的同時卻幾乎所有工廠都喊“材料缺乏”，工廠材料、器具經(jīng)常失竊等，更為嚴重的是產(chǎn)品質(zhì)量非常糟糕②1934 年3 月，劉少奇在《論國家工廠的管理》中指出：“子彈做了幾萬打不響，槍修好幾百枝不能打，刺刀做了幾百把不能用，棉衣做了幾萬套不好穿，少了棉花……我們在工廠中負有絕對責任的廠長管理員等，自己不能發(fā)覺，沒有知道，而要把這些‘壞貨’再花上多少的人工送到前方，由前方紅軍打電報回來，他們才知道他們工廠里發(fā)出的貨要不得。” 參見：中華全國總工會政策研究室.中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G].北京: 經(jīng)濟管理出版社,1986: 34.。劉少奇認為，造成這種局面的一個重要原因就是“沒有建立真正的工廠制度”[7]34。可見，如果工人參與管理超過了一定的限度，就可能走向反面。

（二）經(jīng)營企業(yè)化：工廠制度的建立與一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的形成

根據(jù)地早期公營工廠出現(xiàn)諸多生產(chǎn)問題，與當時工廠的性質(zhì)和管理模式有關(guān)。最初的公營工廠在性質(zhì)上像行政機關(guān)的供給部，有著濃厚的戰(zhàn)時供給制特點，所以幾乎不考慮生產(chǎn)的經(jīng)濟性，導(dǎo)致產(chǎn)品的成本比私營工廠高，價格也高于市場價，再加上生產(chǎn)管理上過度的直接民主導(dǎo)致無人負責，加劇了生產(chǎn)管理上的紊亂。而要實現(xiàn)劉少奇所說的“真正的工廠制度”，就必須使公營工廠實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，采用“經(jīng)濟核算制”，做好成本與利潤的計算③1943 年4 月，在陜甘寧邊區(qū)政府直屬各公營工廠會議上，張聞天指出：“怎樣最能節(jié)省的使用原料、材料，怎樣最能合理的使用生產(chǎn)工具與保護生產(chǎn)工具，怎樣最能發(fā)揮工人職員的勞動積極性，怎樣最能使一切生產(chǎn)工具上的改進以提高生產(chǎn)力?？傊痪湓挘粋€好的工廠廠長，必須很好的計算這一切，使他的工廠產(chǎn)品不但數(shù)量多，而且價廉物美。這就是工廠的經(jīng)濟核算制?！眳⒁姡褐腥A全國總工會政策研究室.中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 66-67.，如此才能推動工廠創(chuàng)造出各種各樣提高生產(chǎn)力的辦法。1942 年12 月，毛澤東在邊區(qū)高干會議上也指出，“使一切工廠實行企業(yè)化”[7]60-61。

隨著戰(zhàn)爭形勢日益好轉(zhuǎn)以及經(jīng)濟生產(chǎn)逐漸走向常態(tài)，這種對工廠進行企業(yè)化經(jīng)營、從供給制向經(jīng)濟核算制轉(zhuǎn)變的要求愈加明確。1946 年5 月發(fā)布的《中共中央關(guān)于工礦業(yè)政策的指示（草案）》特別指出，“公營工礦應(yīng)一律企業(yè)化，實行嚴格的經(jīng)濟核算，成本會計，實行營業(yè)制”，而且要“實行全面工資制，否定戰(zhàn)時性的平均主義的供給制”[7]112。1948 年8 月第六次全國勞動大會通過的《關(guān)于中國職工運動當前任務(wù)的決議》，不僅對工廠的經(jīng)營和管理作出了重要區(qū)分，而且明確指出經(jīng)營上應(yīng)貫徹“企業(yè)化原則”，即以生產(chǎn)為中心，實行從原料生產(chǎn)到推銷全過程的經(jīng)濟核算制度[7]120-121，實現(xiàn)效益最大化。

要想推行經(jīng)濟核算制，就必須徹底改造現(xiàn)有的工廠管理模式，貫徹工廠管理的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。在工廠外部，工廠只接受某一政府部門的領(lǐng)導(dǎo)；在工廠內(nèi)部，廠長集中管理工廠的各項生產(chǎn)事務(wù)[7]70。1943 年3 月至4 月，陜甘寧邊區(qū)政府召開了直屬各公營工廠會議，會上確立了公營工廠中的一元化領(lǐng)導(dǎo)格局，即在工廠中建立“完全的個人負責制”，廠長對生產(chǎn)行政事務(wù)負有絕對責任④“在不違反勞動法的范圍內(nèi)，關(guān)于工資，工作時間，生產(chǎn)數(shù)量，以及調(diào)動，處分和開除工人職員等，廠長是有完全的權(quán)利決定與執(zhí)行?！眳⒁姡褐腥A全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 34-35.。各科的科長、生產(chǎn)部門的主任以及領(lǐng)班等，都對其上級行政領(lǐng)導(dǎo)負責[7]35。如此一來，圍繞企業(yè)的生產(chǎn)行政事務(wù)，就建立起了一個較為集中的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)。

但是，在實際的生產(chǎn)管理過程中，許多公營企業(yè)仍表現(xiàn)出諸多問題①比如，“對于生產(chǎn)計劃沒有詳細的規(guī)定，對于原料保證不足與使用不合理，對于機器與勞動力使用不適當，對于勞動過程沒有仔細的研究，對于成本費沒有精密的計算……因此浪費原料，浪費工具物資，浪費勞動力的現(xiàn)象非常嚴重”。參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 133.，其中最大的問題仍是缺乏科學的生產(chǎn)管理制度，廠長的集中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)未能得到很好的貫徹實施。1948 年10 月，《中共中央東北局關(guān)于接收敵偽和蔣占企業(yè)后的改造管理與工會工作方針的決議（草案）》強調(diào)，必須加強科學管理和生產(chǎn)合理化。該決議還指出，雖然“工人群眾自發(fā)的提出了工人當家的口號”，但決不能將這種口號提高為管理企業(yè)的方針，讓工人參與管理的主要意義在于改變其勞動態(tài)度，并非要讓他們直接領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)當加強勞動紀律以及廠長的集中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，否則容易引發(fā)極端民主化傾向[7]132-133。

簡言之，隨著工廠生產(chǎn)走向常規(guī)化，建立“真正的工廠制度”問題也越來越凸顯，其核心就是落實經(jīng)營企業(yè)化原則或推行經(jīng)濟核算制，而這又必須建立一個集中的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)。于是，一元化領(lǐng)導(dǎo)體制逐漸建立起來，其結(jié)果就是確立了廠長在生產(chǎn)行政上的集中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或決定權(quán)。

（三）管理民主化：三種民主管理形式的創(chuàng)立

在推進工廠制度和一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的同時，中國共產(chǎn)黨也一直在探索如何將民主管理合理地融入進來。最早出現(xiàn)的民主管理形式就是工廠管理委員會和“三人團”。1934 年4 月頒發(fā)的《蘇維埃國有工廠管理條例》和《蘇維埃國家工廠支部工作條例》規(guī)定，在廠長之下設(shè)由5 人至7 人組成的工廠管理委員會②成員包括廠長、黨支部代表、工會代表、團支部代表、工廠其他負責人以及工廠代表等人。，以廠長為當然主席，來解決廠內(nèi)重大問題。其中又由廠長、黨支部代表和工會代表組成“三人團”，以協(xié)同處理廠內(nèi)日常問題。在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理架構(gòu)中，工人通過工會代表或工人代表間接參與管理，其組織形式是“三人團”和工廠管理委員會。但由上級蘇維埃機關(guān)委任的廠長，“對于廠內(nèi)一切事務(wù)，有最后決定之權(quán)”[7]40-41。大體上，直至抗日戰(zhàn)爭結(jié)束時，根據(jù)地公營工業(yè)企業(yè)的民主管理基本都是采取“三人團”和工廠管理委員會的形式。不過，這種形式曾引發(fā)了“三權(quán)鼎立”問題[9]。于是，1942 年《中央職工運動委員會對陜甘寧邊區(qū)公營工廠職工工作的指示》明確指出，“三人團”并非行政組織，其作用只是協(xié)調(diào)工人與工廠的關(guān)系，推動職工執(zhí)行生產(chǎn)計劃，黨支部和工會都不得干涉生產(chǎn)計劃和行政管理事宜，遇到有關(guān)生產(chǎn)行政問題的爭論，廠長有最后決定權(quán)。此外，黨支部和工會都應(yīng)以保障生產(chǎn)計劃的完成為中心[7]47-49。顯然，這是與一元化領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)的。而且，讓工人通過“三人團”和工廠管理委員會參與管理，更多的是以此激發(fā)工人的積極性，促進生產(chǎn)。在陜甘寧邊區(qū)政府于1943 年3 月至4 月召開的直屬各公營工廠會議上，張聞天就強調(diào)工廠內(nèi)的黨支部和工會必須以完成生產(chǎn)任務(wù)為其基本職責[7]71。鄧發(fā)在會上則批評了當時大多數(shù)工廠的黨支部和工會，批評它們的工作與生產(chǎn)任務(wù)相脫節(jié)，甚至與工廠行政處于對立地位[7]75-76。

但是，在推行工廠一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的過程中，一些工廠出現(xiàn)了取消民主的做法。比如，不召開廠務(wù)會議，廠長只管下命令，“認為黨和工會在工廠中是可有可無的一種組織”[7]75-76。在這種情況下，1944 年5 月，劉少奇在陜甘寧邊區(qū)政府召開的職工代表會議上指出，必須采用一切方法與工人合作，這是管理工廠的方針[7]101。會后還發(fā)布了《陜甘寧邊區(qū)工廠職工代表大會宣言》，提出要“正確的實行領(lǐng)導(dǎo)一元化，領(lǐng)導(dǎo)要與群眾相結(jié)合，團結(jié)全廠職工”[7]107。1948 年第六次全國勞動大會通過的決議在強調(diào)公營工廠必須貫徹企業(yè)化原則的同時，也強調(diào)了要貫徹管理民主化原則，并強調(diào)民主管理形式就是建立工廠管理委員會[7]120-121。隨后《中共中央東北局關(guān)于接收敵偽和蔣占企業(yè)后的改造管理與工會工作方針的決議（草案）》也指出，“不給工人以應(yīng)有的民主，不了解依靠群眾是我們管理企業(yè)的基本原則，而單純強調(diào)行政管理甚至實行軍事管理，這是足以妨礙工人勞動態(tài)度的改變，勞動積極性的提高，而大大有害于發(fā)展生產(chǎn)”[7]132-133。該決議還指出，吸收工人參與管理的辦法就是成立工廠管理委員會，以討論生產(chǎn)任務(wù)、工人福利以及各種制度規(guī)章等事項，但廠長有最后決定權(quán)[7]132。

另一種民主管理形式是鼓勵工人積極參與各種生產(chǎn)運動或勞動競賽。劉少奇很早就強調(diào)了這種參與的重要性，認為這是提高工廠生產(chǎn)力的主要方法[7]36。特別是在“趙占魁運動”之后，這種形式就作為一種重要典范而被大力倡導(dǎo)。比如，1944 年5 月發(fā)布的《陜甘寧邊區(qū)工廠職工代表大會宣言》倡導(dǎo)要發(fā)展與堅持“趙占魁運動”，讓職工樹立新的勞動態(tài)度，做到產(chǎn)量高、質(zhì)量好、成本低[7]107。又如1946 年5 月發(fā)布的《中共中央關(guān)于工礦業(yè)政策的指示（草案）》強調(diào)，要繼續(xù)“開展趙占魁運動……首先改變雇傭觀點的勞動態(tài)度，繼之以群眾性的技術(shù)改進……大大的提高生產(chǎn)”[7]113。

自此就形成了兩種重要的工人參與企業(yè)民主管理的形式：其一是通過工會代表或工人代表參加“三人團”或工廠管理委員會等間接形式；其二是通過參加各種勞動競賽、生產(chǎn)運動等直接形式。不過，僅憑這兩種形式并不能充分實現(xiàn)工人參與企業(yè)民主管理的權(quán)利。前者雖然讓工人代表進入工廠管理委員會，參與企業(yè)的經(jīng)營管理，但人數(shù)極為有限，而且在工人代表與工人群眾之間缺乏制度化的聯(lián)系載體；后者雖然幾乎實現(xiàn)了全員參與，但主要是圍繞勞動過程所進行的技術(shù)革新、合理化建議等以提高勞動強度和效率為目的的活動，幾乎不涉及實質(zhì)性的經(jīng)營管理職能，也幾乎不涉及工人的權(quán)益問題。這樣就構(gòu)成了兩個極端，一端是圍繞生產(chǎn)經(jīng)營管理進行的極為有限的間接參與，另一端是圍繞勞動過程的幾乎全員性的直接參與。二者之間缺少一個代表性程度更高，不僅圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題，而且也圍繞工人權(quán)益問題進行集體性的制度化參與的渠道或載體。

第六次全國勞動大會提出了一個解決辦法，即在500 人以上的大工廠中組建工廠代表會議（后稱“職工代表會議”），讓更多的工人能夠參與“討論工廠決定、生產(chǎn)計劃與經(jīng)驗的總結(jié)”，提出建議與批評[7]121。這樣就產(chǎn)生了第三種民主管理形式，即職工代表會議。1948 年8 月和10 月，華北人民政府和陜甘寧邊區(qū)政府先后頒布規(guī)定，要求在公營工廠中建立工廠管理委員會①即《華北人民政府關(guān)于在國營、公營工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會與工廠職工代表會議的實施條例草案》和《陜甘寧邊區(qū)政府關(guān)于在國營公營工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會與工廠職工代表會議的組織規(guī)程》。二者都規(guī)定，工廠管理委員會由廠長（或經(jīng)理）、副廠長（或副經(jīng)理）、總工程師（或主要工程師）及其他生產(chǎn)負責人和相當于以上數(shù)量的工人職員代表組成，其性質(zhì)是“在上級工廠企業(yè)管理機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的工廠企業(yè)中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政組織”，其任務(wù)或職責是“根據(jù)上級企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)規(guī)定之生產(chǎn)計劃及各種指示，結(jié)合本廠實際情況，討論與決定一切有關(guān)生產(chǎn)及管理的重大問題，如生產(chǎn)計劃、業(yè)務(wù)經(jīng)營、管理制度、生產(chǎn)組織、人事任命、工資福利問題等，并定期檢查與總結(jié)工作”。工廠管理委員以廠長（或經(jīng)理）為主席，當內(nèi)部出現(xiàn)意見不一致時，廠長（或經(jīng)理）有決定權(quán)。參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 148-150.，同時還要求職工人數(shù)在200 人以上的公營工廠中建立職工代表會議。職工代表會議的職權(quán)就是“聽取與討論管委會的報告，檢查管委會對于工廠的經(jīng)營管理及領(lǐng)導(dǎo)作風，對管委會進行批評與建議”[7]150-151。

至此，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制在領(lǐng)導(dǎo)原則和組織形式上變得非常清晰了。領(lǐng)導(dǎo)原則是“工廠經(jīng)營的企業(yè)化”和“工廠管理的民主化”；組織形式分別是廠長擁有最后決定權(quán)的工廠管理委員會和職工代表會議[7]138。中國共產(chǎn)黨在實踐中逐漸形成了對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的理論認識，這不僅表現(xiàn)在對經(jīng)營和管理的區(qū)分上，還表現(xiàn)在對企業(yè)民主管理或工人參與限度的認識上，即認識到后者應(yīng)被限定在一定的領(lǐng)域，且職權(quán)也應(yīng)有一定的限度。

總之，在新中國成立前，企業(yè)民主管理的基本原則和組織形式基本確立，具體表現(xiàn)為3 個層面，其一是通過工人代表進入工廠管理委員會參與企業(yè)經(jīng)營，雖然這種參與具有一定的決策權(quán)，但工人代表人數(shù)較少，而且廠長擁有最終決定權(quán)；其二是動員工人參與各種群眾性的生產(chǎn)運動、勞動競賽等，這種勞動過程中的參與主要是為了提高勞動生產(chǎn)率；其三是通過職工代表會議參與企業(yè)管理，聽取和討論工廠管理委員會的報告，對其提出批評和建議?？梢?，即便是在公營工廠中，企業(yè)民主管理絕不等同于工人控制或工人自我管理。而之所以推行企業(yè)民主管理制度，在很大程度上是為了改變工人的勞動態(tài)度，激發(fā)其生產(chǎn)積極性，從而提高生產(chǎn)效率。當然，優(yōu)秀經(jīng)濟管理干部的缺乏也要求通過工人的積極參與來彌補這種不足。簡言之，這是一種以生產(chǎn)為中心的參與體制，工人圍繞生產(chǎn)活動參與討論和建議。

三、職工代表大會制度的創(chuàng)立與早期發(fā)展（1949—1978 年）

自1948 年起，解放軍陸續(xù)攻克許多大城市，中國共產(chǎn)黨也先后提出了關(guān)于解放區(qū)城市工作、經(jīng)濟建設(shè)和工人運動等問題的重要方針政策。1949 年3 月，毛澤東在西柏坡會議上指出，“黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市”，而在城市工作中，“必須全心全意地依靠工人階級”[10]。在這種形勢下，企業(yè)民主管理制度具有了更多的政治意義。

（一）新中國成立初期工廠管理委員會和職工代表會議的普遍推 行

1950 年2 月6 日，《人民日報》發(fā)表《學會管理企業(yè)》的社論，指出不能采用壓迫的方法強制工人勞動，而應(yīng)該激發(fā)工人群眾的主人翁意識，讓他 們自覺地進行勞動。這就必須實行管理民主化，一方面建立工廠管理委員會，另一方面建立職工代表會議，使其成為傳達管理者意圖和吸收工人意見的組織形式[7]163-164。由此讓工人感受到自己是企業(yè)的主人，以新的勞動態(tài)度發(fā)揮生產(chǎn)積極性與創(chuàng)造性①1950 年2 月28 日，政務(wù)院財經(jīng)委員會發(fā)出《關(guān)于國營、公營工廠建立工廠管理委員會的指示》，要求必須改革官僚資本統(tǒng)治時代遺留下來的各種不合理制度，中心環(huán)節(jié)就是建立工廠管理委員會，實行工廠管理民主化。參見：中華全國總工會政策研究室.中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 330.。

由此可見，在政治意義上，推行企業(yè)民主管理是發(fā)揮工人階級主人翁地位的必然要求；在經(jīng)濟意義上，推行企業(yè)民主管理是為了激發(fā)工人的生產(chǎn)積極性。此外，勞動過程中的參與，即群眾性的合理化建議、創(chuàng)造生產(chǎn)新紀錄、推廣先進生產(chǎn)經(jīng)驗和社會主義勞動競賽等活動，仍得到大力倡導(dǎo)。因此，新中國成立初期的企業(yè)民主管理基本延續(xù)了之前的形式。

（二）企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的變化及其對企業(yè)民主管理的影響

在20 世紀50 年代的前幾年里，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生過一些重要的變化，雖然這些變化是圍繞企業(yè)黨委和企業(yè)行政展開的，但對企業(yè)民主管理產(chǎn)生了重要影響。

中共中央東北局于1951 年5 月召開城市工作會議，通過了《關(guān)于黨對國營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的決議》。該決議指出，國營廠礦中的黨政工團都應(yīng)以提高廠礦的生產(chǎn)作為自己最高與最基本的任務(wù)，并要求在廠礦的生產(chǎn)行政工作中實行廠長負責制，至于生產(chǎn)行政上的民主管理，則通過廠長領(lǐng)導(dǎo)下的工廠管理委員會來實現(xiàn)。企業(yè)黨組織主要負責廠礦中 的政治思想領(lǐng)導(dǎo)，保證和監(jiān)督廠礦中的行政生產(chǎn)工作[7]176。中共中央華北局于1951 年6 月也召開了城市工作會議，但與東北局的決議相反，華北局會議在經(jīng)過激烈的爭論后，決定實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制②即以黨委為核心實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“黨、政、工、團各上級所指示的方針任務(wù)，及其在工礦企業(yè)中的具體實施方案和計劃，一律經(jīng)過工礦企業(yè)中的黨委討論通過，作出決定，分工進行”。 參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G].北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 194-195.。其理由是，華北的大廠礦的廠長多數(shù)是舊人員，他們難以解決黨政工團的統(tǒng)一問題，加上當時仍然“缺乏技術(shù)和政治都行的‘文武雙全’的干部”[7]194，所以需要通過黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)來解決生產(chǎn)管理中的重大問題③會上還有人指出：“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)已有長期歷史經(jīng)驗，抗戰(zhàn)、解放戰(zhàn)爭、土地改革皆在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下取得勝利，并且在集中的軍隊中也實行了黨委制，為什么唯獨工廠不能實行？”參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 194.。

東北局和華北局在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制上的分歧很快就得到了統(tǒng)一。1953 年我國開始實施“一五”計劃，進行大規(guī)模的社會主義經(jīng)濟建設(shè)，系統(tǒng)學習和運用蘇聯(lián)的工業(yè)管理制度和方法，推行“一長制”（即廠長負責制），以克服當時企業(yè)管理中客觀存在的責任不明、無人負責現(xiàn)象[8]334-335。此前推行黨委制的華北局也于1954 年4 月開始轉(zhuǎn)而實行廠長負責制①參見：1954 年4 月頒發(fā)的《中共中央華北局關(guān)于在國營廠礦企業(yè)中實行廠長負責制的決定》。。1955 年5 月，中共中央書記處第三辦公室召開了工礦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)問題座談會。會議報告指出，如果生產(chǎn)管理工作上的重大問題都必須經(jīng)黨組織討論決定，就容易在生產(chǎn)管理上造成一些惡果，如廠長不敢負責，不能及時指揮生產(chǎn)、解決問題，最終導(dǎo)致生產(chǎn)秩序紊亂，也“會使黨組織忙于全盤生產(chǎn)經(jīng)濟工作，而削弱對于政治思想工作和組織工作的領(lǐng)導(dǎo)”[7]204-207。根據(jù)這個報告，中央要求企業(yè)黨組織必須把確立一長制作為基本政治任務(wù)[7]202。

但不久這種一長制的領(lǐng)導(dǎo)體制又遭到了批評，批評者認為這種體制“否定了黨組織對于企業(yè)生產(chǎn)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)，使黨組織處于從屬的地位”[7]214。在黨的八大上，黨中央決定實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制。

在四五年的時間里，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制在黨委制和一長制之間進行了幾次調(diào)整。但是，二者有個共同特點，都強調(diào)將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)集中起來，其分歧不過是這種集中的權(quán)力應(yīng)掌握在誰手中而已。相應(yīng)地，工人在生產(chǎn)經(jīng)營方面的民主參與權(quán)則是被削弱了，比如只是要求廠長要“善于傾聽群眾意見，接受群眾的批評”[7]200。

（三）職工代表大會制度的創(chuàng)立及其職權(quán)變化

企業(yè)民主管理的弱化容易導(dǎo)致企業(yè)過于關(guān)注生產(chǎn)，忽視工人的合理訴求，引發(fā)工人的不滿。加上當時出現(xiàn)了一些“左”的錯誤，致使在1956 年下半年，一些地區(qū)出現(xiàn)了工人罷工、學生罷課、群眾性游行等事件。在這種情況下，正確處理人民內(nèi)部矛盾成為一個重要問題。

1957 年3 月，《中共中央關(guān)于處理罷工罷課問題的指示》要求，為防止罷工罷課事件的發(fā)生，必須克服官僚主義、擴大民主，在企業(yè)中試行職工代表大會，作為職工參加企業(yè)管理和監(jiān)督行政的權(quán)力機關(guān)[11]。同年4 月，《中共中央關(guān)于研究有關(guān)工人階級的幾個重要問題的通知》再次提出，要將現(xiàn)行的職工代表會議改為職工代表大會，且適當擴大其權(quán)力②兩個文件明確規(guī)定職代會的職權(quán)包括：（1）聽取和討論廠長的工作報告，審查和討論企業(yè)的生產(chǎn)計劃、財務(wù)計劃、技術(shù)計劃、勞動工資計劃和實現(xiàn)這些計劃的重要措施，定期地檢查計劃情況，并且提出建議；（2）審查和討論企業(yè)獎勵基金、福利費、醫(yī)藥費、勞動保護撥款、工會經(jīng)費以及其他有關(guān)職工生活福利的經(jīng)費開支，在不違背上級機關(guān)的指示、命令的條件下，可以就上述范圍作出決議，交企業(yè)行政部門或其他有關(guān)方面執(zhí)行；（3）在必要的時候，向上級管理機關(guān)建議撤換某些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員；（4）對上級管理機關(guān)的規(guī)定有不同意見的時候，可以向上級管理機關(guān)提出建議。參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 224-225.。同年9 月，在黨的八屆三中全會上，鄧小平進一步要求在全國范圍內(nèi)推行職代會制度③鄧小平在會上作了《關(guān)于整風運動的報告》，并指出，“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會，是擴大企業(yè)民主、吸引職工群眾參加企業(yè)管理、克服官僚主義的良好形式，是正確處理人民內(nèi)部矛盾的有效方法之一”。 參見：中華全國總工會政策研究室.中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 234.。

至此，作為我國企業(yè)民主管理基本形式的職代會制度被正式確立起來，其職權(quán)也有了明確規(guī)定。其中最重要的是，針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題，職代會享有參與討論和提出建議的權(quán)利；針對職工生活福利問題，享有可以作出決議的權(quán)利，但以不能與上級機關(guān)的指示和命令相背為前提，因此這種權(quán)利并非一種充分決定權(quán)。總之，既要防止企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)脫離黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，又要防止黨委包辦企業(yè)行政工作，還要防止建立職代會后，在企業(yè)管理上發(fā)生極端民主化的問題[7]228。

隨后發(fā)生的“大躍進”導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)普遍陷入紊亂狀態(tài)④許多企業(yè)“責任制度廢弛，生產(chǎn)秩序混亂”，不少企業(yè)中，“瞎指揮、亂操作的現(xiàn)象嚴重”，還有不少企業(yè)“不計工本，不計盈虧，不講究經(jīng)濟核算”。 參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社,1986:238.。1961 年8 月23 日至9 月16 日，中共中央在廬山召開工作會議，討論并通過了《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》。該草案重申了在企業(yè)中實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制，將職代會制度定位為吸收廣大職工群眾參加企業(yè)管理和監(jiān)督行政的重要制度。根據(jù)這一草案，企業(yè)黨委的權(quán)力得到了進一步強化，不僅企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營由黨委決定①草案規(guī)定，企業(yè)黨委對生產(chǎn)、技術(shù)、財務(wù)、工資、福利、人事等重大問題作出決定以后，再由廠長下達，并由廠長負責組織執(zhí)行。參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京:經(jīng)濟管理出版社, 1986: 251.，而且與職工利益密切相關(guān)的“勞動、工資、獎勵、生活福利”也由黨委決定，職代會的職責范圍變得含糊，職權(quán)也變?nèi)趿刷诓莅笇⒙毚鷷穆殭?quán)規(guī)定為“討論和解決企業(yè)管理工作中的重要問題，要討論和解決職工群眾最關(guān)心的問題”，“有權(quán)對企業(yè)的任何領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評，有權(quán)向上級建議處分、撤換某些嚴重失職、作風惡劣的領(lǐng)導(dǎo)人員，并且有權(quán)越級控告”。 參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G].北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 253-254.。

后來，中共中央對該草案進行了修正，于1965 年7 月頒布了《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（修正草案）》，再次重申了黨組織在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制中的主導(dǎo)地位③“黨對企業(yè)的生產(chǎn)行政工作、工會工作、共青團工作、民兵工作等，實行絕對領(lǐng)導(dǎo)”，“企業(yè)中一切重要工作和重大問題，必須由黨委集體討論決定”，“企業(yè)黨委決定的問題，屬于生產(chǎn)行政工作方面的，由廠長負責組織實施”。 參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 260-261.。修正草案將職代會定性為職工群眾參加管理、監(jiān)督干部、行使三大民主的權(quán)力機關(guān)，并對其職權(quán)范圍作了更為具體的規(guī)定，但其權(quán)限并沒有得到提升，大多是監(jiān)督權(quán)，只是在涉及職工群眾切身利益方面恢復(fù)了此前曾賦予的權(quán)限，即可以在不違背上級指示和規(guī)定的前提下作出決議。另外，賦予了職代會選舉車間和班組兩級干部的權(quán)力。修正草案還對職代會代表的產(chǎn)生和人員構(gòu)成作出了明確規(guī)定。代表不僅應(yīng)由職工直接選舉產(chǎn)生，而且應(yīng)包括工人、技術(shù)人員、職工和領(lǐng)導(dǎo)干部，脫產(chǎn)干部不得超過1/4，且代表實行常任制，每兩年改選一次[7]285。

總之，新中國成立以來，企業(yè)民主管理制度發(fā)生了重要變化。首先，企業(yè)民主管理的政治意義被強化了，被當作人民當家作主和工人階級主人翁地位的體現(xiàn)；其次，企業(yè)民主管理的制度形式發(fā)生了重要變化，建立了職工代表大會制度。但是，這種對企業(yè)民主管理的重視和強調(diào)，并不意味著工人企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)的增加。因為這個時期企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)在不斷集中，最后集中在企業(yè)黨委手中。從微觀層面來看，這種權(quán)力的集中是經(jīng)營理性化的內(nèi)在要求，隨著企業(yè)規(guī)模的擴大及現(xiàn)代化程度的提高，客觀上需要集中的生產(chǎn)指揮系統(tǒng)，以提高企業(yè)生產(chǎn)效率。從宏觀層面來看，這種權(quán)力的集中也是高度集中的計劃經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。在這種體制下，企業(yè)民主管理的職權(quán)更多地表現(xiàn)為一種監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，雖然可以圍繞與職工切身重大利益相關(guān)問題作出決議，但也是以不違背上級指示和規(guī)定為前提。

四、職工代表大會制度的完善與轉(zhuǎn)型（1978 年至今）

改革開放初期，國家通過重建單位制的方式來恢復(fù)被“文革”嚴重破壞的城市經(jīng)濟生產(chǎn)秩序和社會生活秩序，國有企業(yè)的人事、資源和經(jīng)營等一切活動都是在國家指令性計劃的指導(dǎo)下按照行政等級來管理和配置的[12]。但為了恢復(fù)基層秩序，還需要自下而上的群眾參與，特別是要恢復(fù)企業(yè)民主管理制度以增加政治合法性。

（一）職工代表大會制度的恢復(fù)

1978 年4 月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》，決定取消企業(yè)中的革命委員會，恢復(fù)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制和職工代表大會制。草案指出，企業(yè)黨委集體討論決定企業(yè)的一切重大問題④草案指出：“企業(yè)的一切重大問題，都必須經(jīng)黨委集體討論決定。企業(yè)的生產(chǎn)、技術(shù)、財務(wù)、生活等重大問題，黨委作出決定后，由廠長負責組織執(zhí)行?！?參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社,1986: 295.，職代會的職權(quán)是聽取工作報告、討論企業(yè)生產(chǎn)重大問題、對企業(yè)工作提出批評建議，以及對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督等，而且對于嚴重失職、作風惡劣的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，還有權(quán)向上級建議處分、撤換[7]295。

1978 年10 月，鄧小平在中國工會九大的致辭中重申企業(yè)要實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長負責制，以有效克服當時普遍存在的無人負責現(xiàn)象，同時所有企業(yè)還必須毫無例外地實行民主管理，職代會要討論企業(yè)重大問題，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要聽取職工的意見、接受職工的批評和監(jiān)督，對于作風惡劣或嚴重失職的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，職代會有權(quán)向上級建議給予處分或撤換[13]1-6。時任全總主席倪志福在大會報告中提出的工會重要工作任務(wù)之一，就是在企業(yè)中貫徹落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職代會制度[13]32。

這種企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制與1965 年的《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（修正草案）》的規(guī)定基本一致，即黨委對企業(yè)的重要事項具有決定性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，廠長是組織者和實施者，職代會更多地被賦予了監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)。這個時期的舉措主要是出于撥亂反正的需要，是臨時性的，隨著一切秩序恢復(fù)后，改革的苗頭就開始出現(xiàn)。

（二）改革開放初期職工代表大會的目標與職權(quán)

1981 年5 月至6 月，由中央書記處直接領(lǐng)導(dǎo)，中組部、國家經(jīng)委和全國總工會聯(lián)合召開了全國企業(yè)民主管理座談會，會上提出，企業(yè)要實行集中領(lǐng)導(dǎo)，建立起具有高度權(quán)威的行政管理和生產(chǎn)指揮系統(tǒng)，建立起以廠長負責制為中心的生產(chǎn)、技術(shù)和經(jīng)濟責任制度，同時企業(yè)必須實行民主管理，保障職工群眾有權(quán)根據(jù)黨和國家的政策、法令討論審議、決定企業(yè)的重大問題[7]354。另外，會上還提出“黨委不能包辦一切，必須給廠長有獨立自主地處理日常行政事務(wù)、生產(chǎn)事務(wù)、技術(shù)事務(wù)、財務(wù)事務(wù)等的權(quán)力，不能什么事都拿到黨委會上討論，去干涉行政事務(wù)”，同時，還必須依靠廣大職工群眾，而“辦法就是實行職工代表大會的制度”[7]363。

此次座談會形成了一份《關(guān)于加強黨的領(lǐng)導(dǎo)搞好企業(yè)民主管理的匯報提綱》，列出了實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職代會制度的作用，即可以提高職工的主人翁責任感，集中群眾智慧，有利于正確調(diào)節(jié)國家、企業(yè)和職工個人三者之間的利益關(guān)系等。為此，必須賦予職代會一定的職權(quán)，使其能夠成為職工群眾參加管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機關(guān)[7]366-368。座談會還擬定了《國營工業(yè)企業(yè)職工代表大會暫行條例》，隨后由中共中央、國務(wù)院于7 月13 日轉(zhuǎn)發(fā)并批準公布，這是我國首部專門針對職代會制度的法規(guī)，我國的企業(yè)民主管理向法律化和制度化方向推進了一大步[8]349。該暫行條例第5 條對職代會的職權(quán)作出了規(guī)定。與以往相比，此次規(guī)定的職權(quán)不僅更為明確具體，而且在權(quán)限上有較大程度的提高。這明顯表現(xiàn)在針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理方面的重大問題，職代會享有討論審議甚至作出決議的權(quán)限，對于涉及職工切身利益的各種福利和獎懲辦法等，則直接具有決定權(quán)。此外，對一些重大的規(guī)章制度具有討論通過權(quán)，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部還具有監(jiān)督權(quán)和一定程度的選舉和罷免權(quán)[7]380。

這表明，20 世紀80 年代初，“黨政分開”“政企分開”以及實行廠長負責制的設(shè)想開始出現(xiàn)，而隨著廠長生產(chǎn)指揮權(quán)的擴大，必然需要企業(yè)民主管理制度來對其進行監(jiān)督和約束，以保護職工群眾的切身利益，并調(diào)動他們的生產(chǎn)積極性。事實也的確如此。1982 年1 月和5 月，國務(wù)院和中共中央分別先后頒發(fā)了《國營工廠廠長工作暫行條例》和《中國共產(chǎn)黨工業(yè)企業(yè)基層組織工作暫行條例》，開始突出強調(diào)廠長在生產(chǎn)經(jīng)營問題上的行政決定權(quán)①比如企業(yè)的經(jīng)營決策、長遠規(guī)劃、年度計劃、重大技術(shù)改造計劃、職工培訓(xùn)計劃、工資調(diào)整方案、機構(gòu)變動、重要規(guī)章制度的建立、修改和廢除等重大問題，都由廠長提出方案，然后由黨委會討論決定后，再由廠長負責組織實施。參見：中華全國總工會政策研究室. 中國企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度歷史文獻[G]. 北京: 經(jīng)濟管理出版社, 1986: 406-410.，職代會則是職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機構(gòu)[7]406-410。

為了推動上述3 個暫行條例的執(zhí)行，1982 年12 月，中央批準中組部、國家經(jīng)委、全國總工會在北京聯(lián)合召開全國健全企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度經(jīng)驗交流會。會上指出，許多企業(yè)管理混亂，紀律松弛，浪費嚴重，甚至有相當數(shù)量企業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟指標沒有達到歷史最高水平，而造成這種局面的一個重要原因，就是“黨政不分，黨委包攬行政事務(wù)”，妨礙廠長對生產(chǎn)行政工作的統(tǒng)一指揮[7]439-442。交流會的匯報提綱強調(diào)“黨委集體領(lǐng)導(dǎo)是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，職工民主管理是辦好社會主義企業(yè)的基礎(chǔ)，廠長行政指揮是搞好企業(yè)經(jīng)營管理的關(guān)鍵”。雖然仍然強調(diào)黨委的領(lǐng)導(dǎo)地位，但也強調(diào)了要提升廠長和職代會的職權(quán)。

1984 年，國營工業(yè)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制逐步向廠長負責制轉(zhuǎn)變，企業(yè)的生產(chǎn)指揮和經(jīng)營管理委托給廠長全權(quán)負責①1984 年5 月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進一步擴大國營工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于認真搞好國營工業(yè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制改革試點工作的通知》。。同時期發(fā)布的《國營工業(yè)企業(yè)法（草案）》第5 條明確規(guī)定，企業(yè)實行廠長（經(jīng)理）負責制，明確廠長“對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和行政管理工作中的重大問題有決策權(quán)”，“對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和行政管理工作實行集中統(tǒng)一指揮”，“對生產(chǎn)經(jīng)營和行政管理工作的規(guī)章制度的建立、修改和廢除，作出決定或提出建議”等[7]510。這意味著伴隨著企業(yè)自主權(quán)的擴大，廠長權(quán)力也大大增加了。在這種情況下，就必須相應(yīng)地增加職工的民主管理權(quán)，健全職代會制度，“在審定企業(yè)重大決策、保障職工權(quán)益等方面發(fā)揮它的作用”[7]491。1984 年10 月通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，明確要求實行廠長負責制，并要求健全職代會制度，充分發(fā)揮職代會在審議企業(yè)重大決策、監(jiān)督行政領(lǐng)導(dǎo)以及維護職工合法權(quán)益等方面的作用。

顯然，在所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，廠長經(jīng)營管理權(quán)顯著增加了。委托—代理理論指出，代理人與委托人之間往往存在目標不一致性，容易引發(fā)道德風險，以廠長為首的經(jīng)營管理者可能會侵害國家和職工的利益，所以需要加強自上而下的監(jiān)管和自下而上的監(jiān)督。簡言之，隨著國家、企業(yè)和職工之間利益的不斷分化，企業(yè)民主管理被賦予了新的意義，即愈加重視對職工利益的維護②《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》就指出，建立和健全職代會制度的目的在于“保障與發(fā)揮工會組織和職工代表在審議企業(yè)重大決策、監(jiān)督行政領(lǐng)導(dǎo)、維護職工合法權(quán)益等方面的權(quán)力和作用”。。1986 年9 月頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》第7 條明確規(guī)定了職代會的5項職權(quán)。概括來說，針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面的重大事項，職代會的職權(quán)主要包括聽取報告、提出意見和建議，可以圍繞這些事項的實施方案作出決議；針對企業(yè)中涉及職工利益的重要規(guī)章制度，則享有審議通過權(quán)；針對職工生活福利方面的事項，享有決定權(quán)；針對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部，享有評議監(jiān)督權(quán)，甚至享有民主選舉權(quán)。

1988 年4 月，《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》獲得通過。該法第7 條規(guī)定，企業(yè)實行廠長負責制；第10 條規(guī)定，企業(yè)通過職代會和其他形式實行民主管理，其中職代會是企業(yè)實行民主管理的基本形式。此外，該法第52 條也明確規(guī)定了職代會的5 項職權(quán)。

《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》（以下簡稱《企業(yè)法》）對職代會職權(quán)的規(guī)定與《全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例》中的規(guī)定大致相同，主要表現(xiàn)在：其一，針對職工生活福利的事項，二者規(guī)定的職權(quán)是一致的，即職代會具有決定權(quán)，這是職代會享有的最大職權(quán)。其二，二者都規(guī)定了職代會享有對企業(yè)各級領(lǐng)導(dǎo)干部的評議和監(jiān)督權(quán)。其三，針對廠長的任免，二者都規(guī)定職代會可以享有一定的選舉權(quán)。但二者也有些重要的細微區(qū)別，其一，在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重大事項方面，《企業(yè)法》規(guī)定職代會的職權(quán)主要是聽取和討論廠長的報告，然后提出意見和建議，而條例中規(guī)定的對這些事項的實施方案作出決議的權(quán)力被取消了。換言之，在生產(chǎn)經(jīng)營方面，職代會的職權(quán)縮小了，只有建議權(quán)。其二，在與職工切身利益相關(guān)的重要規(guī)章制度的制定方面，職代會的職權(quán)有所增加，從條例中的“審議通過”變成了《企業(yè)法》中的“審查同意或者否決”，即具有了否決權(quán)。

至此，以職代會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，在公有制占主導(dǎo)地位的時期達到了制度設(shè)計上的頂峰階段或者說臻于完善。

（三）改革的不斷深化與職工代表大會目標和職權(quán)的調(diào)整

1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，國有企業(yè)改革進入了新階段。同年7 月頒布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》明確界定了14 項企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，有的直接與職工切身利益相關(guān)，如有權(quán)自主使用、分配工資和獎金，有權(quán)制定職工晉級增薪、降級減薪的辦法，有權(quán)解除勞動合同，辭退、開除職工，等等。

1993 年11 月，黨的十四屆三中全會通過了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，強調(diào)“以提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益為目的”，要堅持和完善廠長負責制，保證廠長依法行使職權(quán)。企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的不斷擴大以及對勞動生產(chǎn)效率和經(jīng)濟效益的日益重視，尤其是后來企業(yè)改制的出現(xiàn)以及非公企業(yè)的發(fā)展，很容易引發(fā)企業(yè)對職工合法權(quán)益的侵害。因此該決定也要求工會與職代會要組織職工參加企業(yè)的民主管理，維護職工合法權(quán)益。為了順應(yīng)市場化改革的需要，1994 年7 月《勞動法》獲得通過。該法明確規(guī)定，應(yīng)通過職代會來維護勞動者的合法權(quán)益①《勞動法》第8 條規(guī)定：“勞動者依照法律規(guī)定，通過職工大會、職工代表大會或者其他形式，參與民主管理或者就保護勞動者合法權(quán)益與用人單位進行平等協(xié)商?！贝送?，第33 條還規(guī)定：“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動報酬、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生、保險福利等事項，簽訂集體合同。集體合同草案應(yīng)當提交職工代表大會或者全體職工討論通過?！?。

由此可見，隨著市場化改革的推進，職工權(quán)益維護問題開始凸顯，職代會作為代表和維護職工權(quán)益的制度化渠道的重要作用，得到了愈加明確的強調(diào)。全國總工會、國家經(jīng)貿(mào)委、國家體改委于1996 年4 月聯(lián)合出臺了《關(guān)于國務(wù)院確定的百家現(xiàn)代企業(yè)制度試點中工會工作和職工民主管理的實施意見》，對建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點單位的職代會職權(quán)作出了新的規(guī)定。與1988 年的《企業(yè)法》相比，職代會的職權(quán)發(fā)生了一些重要變化：其一，取消了民主選舉廠長的權(quán)利，代之以選舉職工董事和職工監(jiān)事的權(quán)利。其二，職代會的審議決定權(quán)只針對公益金的使用方案，在一定程度上被弱化了。其三，增加了對集體合同草案的審議通過權(quán)。其四，針對涉及職工切身利益的改制方案和規(guī)章制度的制定，職代會的職權(quán)也有所弱化，更多的是提出意見和建議而已，而此前法律規(guī)定的是具有審查同意或否決的權(quán)利。當然，如果能夠把這些涉及職工切身利益的問題有效地納入集體合同中去，然后再由職代會審議通過，那么，這種弱化就可以得到抵消。除了上述變化外，其余職權(quán)基本是一致的，比如針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營重大事項只有審議建議權(quán)，享有對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的評議監(jiān)督權(quán)。

總體上可以看到，雖然職代會作為代表和維護職工權(quán)益的制度化渠道的重要意義得到了愈加明確的強調(diào)，但這并沒有帶來職代會職權(quán)的明顯提升。這種相悖的結(jié)果與當時的經(jīng)濟體制改革形勢密切相關(guān)。特別是1997 年，國家提出了“鼓勵兼并、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效和再就業(yè)工程”的政策要求，更多地注重如何解決國有企業(yè)的改制和脫困問題。

在這種形勢下，職工合法權(quán)益不可避免地會遭到忽視和侵害。自20 世紀90 年代中期以來，勞動關(guān)系緊張問題變得日益突出。根據(jù)國家統(tǒng)計部門的有關(guān)數(shù)據(jù)，從1995 至2007 年，全國受理的勞動爭議案件數(shù)從3.3 萬件上升到35 萬件，年平均增長率為21.8%[14]。為了維護勞動者的合法權(quán)益，推動社會主義和諧勞動關(guān)系的建立，2007 年《勞動合同法》獲得通過并于2008 年開始實施。該法部分條款（如第4 條和第51 條）涉及了職代會的職權(quán)范圍?！秳趧雍贤ā凡粌H明確要求企業(yè)在制定、修改或決定直接涉及勞動者切身利益的規(guī)章制度或重大事項時，必須經(jīng)由職代會審議通過，而且還對這些規(guī)章制度或重大事項進行了較為細致的羅列，包括工資、工時等8 個方面。這實質(zhì)上是通過法律的形式肯定了職代會在涉及職工切身重大利益問題上的審議通過權(quán)。但遺憾的是，《勞動合同法》未能對職代會的職權(quán)作出系統(tǒng)的規(guī)定。

2012 年，中央紀委、組織部、國資委、監(jiān)察部、全國工商聯(lián)和全總聯(lián)合頒發(fā)了《企業(yè)民主管理規(guī)定》，不僅要求各種所有制企業(yè)都應(yīng)建立職代會，而且還對其職權(quán)作出了詳細規(guī)定。概括來說，職代會的職權(quán)可以歸納為以下幾項：其一是知情權(quán)和建議權(quán)，主要針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營重大事項，包括與職工切身利益相關(guān)的規(guī)章制度或重大事項的8 個方面。其二是審議通過權(quán)，主要針對集體合同草案，以及職工福利基金、住房公積金和社會保險費繳納等方面的事項；另外，國有企業(yè)改制或破產(chǎn)時的職工安置方案也需要經(jīng)職代會審議通過。其三是選舉權(quán)，主要針對公司制企業(yè)中職工董事和職工監(jiān)事的選舉和罷免。其四是民主評議和監(jiān)督權(quán)，主要是監(jiān)督企業(yè)落實勞動法律法規(guī)的情況，以及對企業(yè)經(jīng)營管理者的民主評議。

與《勞動合同法》相比，《企業(yè)民主管理規(guī)定》對職代會職權(quán)的界定有所弱化，這突出表現(xiàn)在涉及職工切身利益的重大事項上，職代會的職權(quán)從前者規(guī)定的審議通過權(quán)弱化為后者規(guī)定的審議建議權(quán)。雖然《企業(yè)民主管理規(guī)定》也保留了審議通過權(quán)，但僅局限于集體合同草案的通過、職工福利基金使用方案、住房公積金和社會保險費的繳納方案等4 個事項，對于后3 項，其實有專門的法律規(guī)定，企業(yè)通常都必須認真履行，所以職代會在這些事項上的審議通過權(quán)并沒有實質(zhì)意義。而在集體合同草案方面，由于沒有對集體合同草案內(nèi)容作出明確規(guī)定，因此容易變成一種形式化的審議通過權(quán)。之所以出現(xiàn)這種弱化結(jié)果，或許是為了使職代會制度能在各類企業(yè)中獲得推行。

結(jié)合《勞動合同法》和《企業(yè)民主管理規(guī)定》來看，推行職代會的目的逐漸從此前的監(jiān)督行政和激發(fā)職工積極性，擴展到了對職工合法權(quán)益的維護。不過，這種擴展表現(xiàn)在職權(quán)上還是有局限的，即針對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的重大事項，主要享有知情權(quán)和建議權(quán)，而針對涉及職工切身利益的重大事項，則享有更高一些的權(quán)限，即可以與資方進行平等協(xié)商，并享有審議通過權(quán)甚至否決權(quán)。2016 年10 月，習近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議上的講話中指出：“要健全以職工代表大會為基本形式的民主管理制度……落實職工群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)……企業(yè)在重大決策上要聽取職工意見，涉及職工切身利益的重大問題必須經(jīng)過職代會審議……國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員則是黨在經(jīng)濟領(lǐng)域的執(zhí)政骨干……肩負著經(jīng)營管理國有資產(chǎn)、實現(xiàn)保值增值的重要責任。”[15]簡言之，國有資產(chǎn)的保值增值即企業(yè)經(jīng)營交由企業(yè)行政方負責，職代會主要享有知情權(quán)和建議權(quán)；在涉及職工切身利益的重大問題即企業(yè)管理問題上，職代會享有的職權(quán)就略多一點，即審議通過權(quán)。

總之，改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的進程，職代會制度在不斷地調(diào)整和完善，最終實現(xiàn)了與現(xiàn)代企業(yè)制度的融合，這表現(xiàn)在3 個方面：其一，職代會作為企業(yè)民主管理的基本形式得到了普遍推行；其二，相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定相繼出臺，讓職代會的設(shè)置和運行逐步法治化和制度化；其三，職代會在企業(yè)經(jīng)營管理結(jié)構(gòu)中的地位和作用逐漸得到明確，即在生產(chǎn)經(jīng)營方面職代會通常只具有審議建議權(quán)，在涉及職工重大利益及制定或修訂相關(guān)制度時，則具有審議通過權(quán)。此外，職代會還享有對企業(yè)管理層的監(jiān)督權(quán)和評議權(quán)，以及對職工董事和職工監(jiān)事的選舉權(quán)。因此，職代會越來越被當作維護職工合法權(quán)益的重要制度化渠道。

五、結(jié)論

對職代會制度變遷史的考察表明，在不同歷史時期，以職代會為基本形式的企業(yè)民主管理的發(fā)展動力、參與領(lǐng)域和職權(quán)，隨外在的政治經(jīng)濟環(huán)境及內(nèi)在的企業(yè)經(jīng)營管理狀況的變化而不斷調(diào)整，并表現(xiàn)出階段性特點。

從發(fā)展動力來看，可以概括出職代會的3 種發(fā)展動力：一是為了激發(fā)工人的積極性，以提升勞動效率、促進企業(yè)生產(chǎn)；二是社會主義意識形態(tài)和政治民主的要求，以彰顯工人階級主人翁地位；三是為了維護工人的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系。在不同歷史時期，這3 種動力都有所體現(xiàn)，只是重要程度有所不同。激發(fā)工人積極性一直是重要動力，特別是在企業(yè)發(fā)展初期或出現(xiàn)困難時，希望通過工人的積極參與來促進企業(yè)發(fā)展。社會主義意識形態(tài)和政治民主的要求則主要集中在新中國成立后的社會主義建設(shè)時期，雖然改革開放后國家也仍然強調(diào)這一動力，但其象征意義更多一些。對維護工人合法權(quán)益的強調(diào)則主要集中在1990 年代中后期之后，職代會日益成為維護工人合法權(quán)益和協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的重要制度化渠道。如果一定要對這三種發(fā)展動力進行重要性排序的話，那么在革命時期，激發(fā)工人積極性占主導(dǎo)地位，在建設(shè)時期，社會主義意識形態(tài)和政治民主的要求占主導(dǎo)地位，改革開放之后，維護工人合法權(quán)益占主導(dǎo)地位。

從參與職權(quán)來看，職代會的職權(quán)可分為審議決定權(quán)、審議通過權(quán)（或否決權(quán)）、審議建議權(quán)、評議監(jiān)督權(quán)和選舉權(quán)等。在不同歷史時期，職代會在企業(yè)經(jīng)營管理的不同領(lǐng)域享有的職權(quán)是在變化調(diào)整的。在蘇維埃時期，工人起初享有很大的職權(quán)，但因此造成責任制缺失問題。于是，工人參與管理的職權(quán)問題得到了理性反思和調(diào)整。大體上，在新中國成立之前，企業(yè)民主管理主要圍繞生產(chǎn)經(jīng)營活動中的重要事項展開，工人參與的職權(quán)主要表現(xiàn)為審議建議權(quán)。新中國成立之后，企業(yè)民主管理制度得到快速的發(fā)展和推廣，并正式確立了職代會制度。但隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制的建立，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的重大事項基本都由企業(yè)黨委決定，職代會的職權(quán)主要是監(jiān)督權(quán)。改革開放初期，為了恢復(fù)生產(chǎn)秩序和政治合法性，職代會曾被賦予較大的職權(quán)，甚至曾享有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營重大事項的決議權(quán)。但隨著企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的下放，職代會的職權(quán)很快被弱化，甚至在涉及職工切身重大利益事項上，也曾只享有審議建議權(quán)。不過，隨著維護職工合法權(quán)益及構(gòu)建和諧勞動關(guān)系變得日益重要，在涉及職工切身利益的重大事項上，職代會的職權(quán)有所提升，轉(zhuǎn)變?yōu)閷徸h通過權(quán)，但在涉及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營事項時，職代會享有的仍是審議建議權(quán)。此外，還享有對企業(yè)管理層的評議監(jiān)督權(quán)，以及對職工董事和職工監(jiān)事的選舉權(quán)。至此，職代會制度在企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)和維護職工合法權(quán)益之間找到了一個平衡點。

總之，以職代會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，是中國共產(chǎn)黨經(jīng)過長期實踐和反思而形成的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，是一套成熟的、系統(tǒng)的、有中國特色的民主管理制度，它既回應(yīng)了外部制度環(huán)境的要求，也符合企業(yè)內(nèi)在發(fā)展的規(guī)律。因此，從歷史發(fā)展的角度來看，絕不能簡單地將職代會看作企業(yè)經(jīng)營管理結(jié)構(gòu)中的異己之物，它一開始就植根于其中。隨著中國共產(chǎn)黨對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的理解和認識日趨成熟，尤其是在對經(jīng)營與管理作出了區(qū)分之后，職代會在企業(yè)經(jīng)營管理中的角色與作用也變得清晰了。在經(jīng)營方面，職代會發(fā)揮建言獻策的作用，在管理方面則發(fā)揮利益代表和協(xié)調(diào)的作用。這樣，在遵從資本增殖的理性要求的同時，也能關(guān)照到企業(yè)職工的各種合理訴求。只是在現(xiàn)實中，人們對職代會往往存在誤解或抱有過高的期望，致使企業(yè)和職工都對職代會產(chǎn)生排斥心理，而外部法律規(guī)定的要求則進一步讓人們逐漸產(chǎn)生一種錯覺，即職代會純粹是一種外在的制度要求。因此，深入考察職代會制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史條件及其特點，有助于人們正確認識職代會制度，使職代會制度得到更好的落實，在代表和維護職工合法權(quán)益的同時，也讓全過程人民民主在基層有了生動體現(xiàn)。