容 志,宮紫星

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430000)

安全與發(fā)展是人類歷史進(jìn)程中的永恒主題。黨的二十大報(bào)告對(duì)于新安全與發(fā)展格局的強(qiáng)調(diào)意味著安全已經(jīng)成為當(dāng)代以及未來社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性議題。隨著全球化的脆弱性日益凸顯,各類風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的涌現(xiàn)對(duì)公共安全治理提出了更高的要求。近年來在應(yīng)對(duì)諸多危機(jī)事件中,工業(yè)社會(huì)的治理范式已頗具疲態(tài),韌性治理被視為后工業(yè)社會(huì)公共安全治理的路徑選擇。為此,有必要從當(dāng)今公共安全治理的困境入手,將韌性的基本概念引入公共安全治理的話語體系中,系統(tǒng)探討韌性治理的內(nèi)涵外延,進(jìn)而基于已有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從制度、政策、組織三個(gè)維度全面審視韌性治理,探索一種適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的新范式。

1 文獻(xiàn)回顧與問題提出

伴隨著后工業(yè)化、城市化、數(shù)字化和全球化進(jìn)程的加速,各類傳統(tǒng)和新興風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集涌現(xiàn),全球“不確定性復(fù)合體”正在快速形成[1]。近二十年來,國內(nèi)外學(xué)術(shù)界運(yùn)用韌性理論分析和重構(gòu)災(zāi)害治理體系的努力不斷增多,韌性城市、韌性社區(qū)建設(shè)也催生了大量研究文獻(xiàn)。在這股浪潮中,“韌性治理”逐漸成為一個(gè)重要的理論和實(shí)踐話題,吸引了眾多學(xué)者參與討論?！绊g性”理論起源于工程和規(guī)劃領(lǐng)域,但“韌性治理”這一概念顯然更注重對(duì)公共安全治理體系甚至國家治理層面的討論。因此,在治理層面討論韌性與在工程和規(guī)劃層面討論韌性,必然有著許多不同之處。工業(yè)時(shí)代的災(zāi)害治理形態(tài)能否應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜且不確定的未來環(huán)境?傳統(tǒng)的以科層組織結(jié)構(gòu)為主體的災(zāi)害治理體系如何能在面對(duì)新的不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保持敏捷和高效?如何在充斥著復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代社會(huì)中構(gòu)建更加穩(wěn)定和可持續(xù)的公共安全治理體系?可以說,這些疑問是今天全球所有國家治理創(chuàng)新都無法逃避的現(xiàn)實(shí)課題。

當(dāng)前,學(xué)術(shù)界關(guān)于韌性治理的研究主要概括為三個(gè)維度。第一,一般性地探討常態(tài)情境下治理體系的韌性。在治理情境中,韌性的治理方式被視為簡約治理和復(fù)雜治理的優(yōu)化組合[2],治理體系通過自身的均衡式調(diào)整使治理方式與治理情境相適配,包括設(shè)置開放性、包容性的政策議程[3],建設(shè)具有生命力、適應(yīng)力的制度體系[4]等。第二,從實(shí)踐化、政策性的研究視角,重點(diǎn)探討應(yīng)急情境下韌性社區(qū)、韌性城市的實(shí)現(xiàn)路徑。這一維度將治理的韌性視為在面對(duì)外界高度不確定性環(huán)境擾動(dòng)下內(nèi)生的穩(wěn)定、恢復(fù)和適應(yīng)能力[5]。建設(shè)韌性城市、韌性社區(qū)整體上以政府元治理為主導(dǎo)[6],同時(shí)多元主體在應(yīng)對(duì)外部沖擊中基于合作網(wǎng)絡(luò)及合作伙伴關(guān)系[7]參與互動(dòng)形成韌性的社會(huì)治理共同體[8]。第三,從理論性的研究視角,探討風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)復(fù)合性災(zāi)害下新的公共安全治理模式[9]的理論分析維度。主體視角下的韌性治理從政府、社會(huì)、公民和環(huán)境等角度切入,系統(tǒng)視角下的韌性治理從內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)、認(rèn)知和功能等方面展開。

現(xiàn)有研究集中于風(fēng)險(xiǎn)情境特別是災(zāi)后情境下的韌性治理問題,研究內(nèi)容及研究主題能夠回應(yīng)短期內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)沖擊及公共安全治理的要求,這對(duì)于分析韌性治理的理論基礎(chǔ)具有重要啟發(fā)。但也有不足之處:第一,目前多是籠統(tǒng)研究公共安全韌性治理的形成或?qū)崿F(xiàn)問題,缺乏針對(duì)治理中的制度文化、政策變遷等因素的深入研究,但事實(shí)上公共安全治理活動(dòng)中韌性的生成根源正在于此;第二,現(xiàn)有研究更多是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)討論如何實(shí)現(xiàn)韌性的治理,但就韌性治理理論層面的內(nèi)在邏輯研究還不夠深入;第三,目前對(duì)于韌性治理的構(gòu)成要素還難以達(dá)成共識(shí),其角色定位還未引發(fā)研究者的重視,復(fù)合性風(fēng)險(xiǎn)對(duì)治理系統(tǒng)的韌性挑戰(zhàn)還未得到較為系統(tǒng)性、綜合性的回應(yīng)。從整體上看,關(guān)于韌性治理的理論研究成果還較為分散、不夠整合。一般來說,韌性被視為物理系統(tǒng)或社會(huì)系統(tǒng)的抗逆性質(zhì)和能力,而治理是一種活動(dòng)和過程。那么,如何理解韌性治理這個(gè)概念,或者說,如何界定韌性治理的內(nèi)涵與外延?韌性治理這一概念力圖表達(dá)的核心意涵究竟是什么?有關(guān)基礎(chǔ)理論的探索與討論是否有益于公共安全治理實(shí)踐的優(yōu)化和完善?跳出“韌性”的單一解釋,全面審視治理系統(tǒng)的韌性,實(shí)現(xiàn)復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)沖擊下的有序運(yùn)轉(zhuǎn),是后工業(yè)社會(huì)中公共安全治理可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

基于此,本文立足于公共安全治理,從制度、政策、組織三個(gè)維度構(gòu)建韌性治理的整合性分析框架。上文已對(duì)韌性治理的背景及現(xiàn)有研究做了介紹,下文將在工業(yè)時(shí)代公共安全治理困境及后工業(yè)時(shí)代公共安全韌性治理特點(diǎn)分析的基礎(chǔ)上提出本研究的理論分析框架,并分別闡述制度韌性、政策韌性、組織韌性的內(nèi)容表現(xiàn)及形成邏輯。

2 韌性治理:產(chǎn)生背景、內(nèi)涵及分析框架

治理是通過組織、規(guī)范、指導(dǎo)、溝通、協(xié)調(diào)等方式處理公共事務(wù),實(shí)現(xiàn)公共利益和價(jià)值最大化的一種綜合性活動(dòng)。治理主體既包括公共部門,也包括市場、社會(huì)和公民等。治理的形態(tài)和方式并不是一成不變的,而是受到社會(huì)環(huán)境的決定性影響。當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)及其結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化時(shí),治理的形態(tài)和方式往往隨之發(fā)生變化,以確保治理的有效性和持續(xù)性。

2.1 韌性治理的產(chǎn)生背景

在工業(yè)時(shí)代,災(zāi)害主要來源于自然因素及技術(shù)進(jìn)步帶來的反作用。在長期的科技發(fā)展及人類對(duì)自然認(rèn)識(shí)深化的過程中,公共安全治理已經(jīng)形成了一套科學(xué)的、規(guī)律的、針對(duì)確定性危機(jī)事件的治理范式。這一范式的特點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面。其一,綜合化。治理體系建立在專門的應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上,表現(xiàn)出前后銜接、綜合配套、功能齊全和運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的治理優(yōu)勢(shì)。如美國于1979年成立了聯(lián)邦應(yīng)急管理局,將救災(zāi)與民防的功能整合,標(biāo)志著其災(zāi)害應(yīng)對(duì)“綜合性”的開始,意味著對(duì)災(zāi)害的全過程及全風(fēng)險(xiǎn)管理。其二,專業(yè)化。工業(yè)時(shí)代,基于科學(xué)理性及功能分化的災(zāi)害管理根據(jù)各類災(zāi)害的起因、演化形成了專業(yè)的抗災(zāi)模式,治理組織結(jié)構(gòu)被層層細(xì)化為專業(yè)的、極具針對(duì)性的功能系統(tǒng),如自然災(zāi)害應(yīng)急組織下細(xì)化為專職氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、河流災(zāi)害等組織,氣象災(zāi)害應(yīng)急組織又下設(shè)颶風(fēng)災(zāi)害、雨雪災(zāi)害、雷暴災(zāi)害等。其三,標(biāo)準(zhǔn)化。脫胎于工業(yè)社會(huì)的公共安全治理標(biāo)準(zhǔn)化強(qiáng)調(diào)建構(gòu)一套具有廣泛適用性的概念、原則和程序,通過應(yīng)急預(yù)案及操作手冊(cè)等制度手段規(guī)范各級(jí)政府和各類行動(dòng)者的應(yīng)急行為和職責(zé),確保各應(yīng)急主體在統(tǒng)一的框架下協(xié)調(diào)有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

然而,隨著后工業(yè)社會(huì)來臨,突發(fā)事件的復(fù)雜性、不確定性顯著增強(qiáng),工業(yè)時(shí)代針對(duì)確定性的公共安全治理范式面臨著以下挑戰(zhàn)。其一,知識(shí)困境。科技進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新帶來的負(fù)面效應(yīng)引發(fā)了新興風(fēng)險(xiǎn),在多重交互的情境下動(dòng)態(tài)變化,引發(fā)不確定性、系統(tǒng)性、意外性影響。針對(duì)這類風(fēng)險(xiǎn),現(xiàn)有的公共安全治理系統(tǒng)還缺乏解決問題所需的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),也難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)演化趨勢(shì)做出準(zhǔn)確判斷。其二,制度悖論。治理優(yōu)勢(shì)的建立要求治理活動(dòng)制度化、專業(yè)化及程式化,以此保障公共安全治理的高效率及科學(xué)性。但在不確定性日益凸顯的后現(xiàn)代公共安全治理情境中,人類的有限理性導(dǎo)致預(yù)測(cè)并安排好所有危機(jī)應(yīng)對(duì)方案是不可能的。這也意味著確定化、標(biāo)準(zhǔn)化的災(zāi)害應(yīng)對(duì)制度與不確定、復(fù)雜化的公共安全治理對(duì)象之間存在著張力,無論行政機(jī)構(gòu)對(duì)公共安全治理的制度安排如何精密也無法在難以預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)中萬無一失。其三,適應(yīng)性難題。后現(xiàn)代社會(huì)治理系統(tǒng)中,組織、資源、信息、資本等要素愈加復(fù)雜,但這一復(fù)雜系統(tǒng)并非天然地產(chǎn)生自組織和秩序涌現(xiàn),其本身具有脆弱性特征,即緊密耦合的子系統(tǒng)間非合作性博弈導(dǎo)致熵增[10]。充斥著非線性要素的公共安全治理系統(tǒng)在運(yùn)行過程中極易出現(xiàn)無序狀態(tài),對(duì)社會(huì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)效應(yīng),從而威脅系統(tǒng)穩(wěn)定,并在很大程度上導(dǎo)致治理系統(tǒng)失靈。極端災(zāi)害情境下治理系統(tǒng)的失靈正是這種適應(yīng)性難題的真實(shí)寫照。

2.2 韌性治理的內(nèi)涵

韌性通常被認(rèn)為是對(duì)系統(tǒng)在面對(duì)外部干擾或沖擊時(shí)狀態(tài)的綜合評(píng)估,具體表現(xiàn)為對(duì)干擾的抵抗、吸收并保留其原有結(jié)構(gòu)的能力或特質(zhì)。這一概念起源于工程領(lǐng)域,在多學(xué)科交叉研究發(fā)展中逐漸形成工程韌性、生態(tài)韌性、演進(jìn)韌性三種范式,系統(tǒng)的韌性目標(biāo)從實(shí)現(xiàn)單一平衡向多重平衡再到轉(zhuǎn)為放棄追求平衡狀態(tài)。目前,基于適應(yīng)性循環(huán)、強(qiáng)調(diào)綜合反饋、跨尺度動(dòng)態(tài)交互的社會(huì)—生態(tài)系統(tǒng)韌性理論已成為城市韌性研究的基準(zhǔn)[11]。韌性的本意是強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境的適應(yīng)性,應(yīng)用到公共安全治理的研究情境中產(chǎn)生兩個(gè)相似的關(guān)鍵概念,即韌性治理與治理韌性。前者將重點(diǎn)置于“治理”中,強(qiáng)調(diào)韌性的治理過程,而后者將重點(diǎn)置于“韌性”上,強(qiáng)調(diào)治理的韌性表現(xiàn)。本研究旨在從韌性治理的視角,通過構(gòu)建整合性分析框架闡釋其內(nèi)涵外延。因此,將治理作為研究焦點(diǎn)的韌性治理強(qiáng)調(diào)的是治理體系和治理能力的適應(yīng)性問題,體現(xiàn)為治理機(jī)制根據(jù)復(fù)雜、不確定情境的變動(dòng)而動(dòng)態(tài)調(diào)適,始終保持演進(jìn)活力。具體而言,治理系統(tǒng)基于穩(wěn)健多樣、動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)的制度設(shè)計(jì),通過政策調(diào)適以及強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下的組織協(xié)調(diào)合作適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)變化、抑制災(zāi)害擴(kuò)散、實(shí)現(xiàn)治理功能的恢復(fù)及存續(xù)。在這一過程中,治理系統(tǒng)的要素能夠在自適應(yīng)中重塑脆弱性主體和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境間的關(guān)系,通過調(diào)適演進(jìn)達(dá)到治理功能的變革。

韌性治理包括以下幾個(gè)特征。其一,地方性。風(fēng)險(xiǎn)的非線性、復(fù)雜性意味著不存在放之四海而皆準(zhǔn)的公共安全治理范式,應(yīng)對(duì)危機(jī)事件需因地制宜,發(fā)展多維度的問題解決方案,充分運(yùn)用現(xiàn)有資源,調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量。其二,整體性。傳統(tǒng)基于功能分化的公共安全治理模式導(dǎo)致跨界災(zāi)害應(yīng)對(duì)中的碎片化問題,韌性治理強(qiáng)調(diào)通過將治理系統(tǒng)中的要素整合建立起全過程、全災(zāi)種的公共安全治理模式,統(tǒng)一行動(dòng)、集中響應(yīng)。我國應(yīng)急管理體系的“一梁四柱”,正是能夠整合各方力量應(yīng)對(duì)復(fù)合災(zāi)種的整體性“大應(yīng)急”治理架構(gòu)。其三,開放性。系統(tǒng)向環(huán)境對(duì)外開放是龐大復(fù)雜的治理系統(tǒng)保持穩(wěn)定運(yùn)行的保障,這也是任何一個(gè)可持續(xù)的治理體系生存發(fā)展的前提。建設(shè)更加開放的韌性治理體系,實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)與功能互補(bǔ),從而打破不確定風(fēng)險(xiǎn)下的知識(shí)困境,是全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的必然選擇。通過全社區(qū)方法延伸治理體系,擴(kuò)展治理主體范圍,強(qiáng)化災(zāi)害管理體系和環(huán)境保護(hù)體系的合作。這些實(shí)踐舉措都從治理結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)出公共安全治理體系發(fā)展的開放性趨勢(shì)。其四,調(diào)適性。不同風(fēng)險(xiǎn)情境下治理的功能、結(jié)構(gòu)并非一成不變,社會(huì)系統(tǒng)的秩序轉(zhuǎn)換導(dǎo)致公共安全治理面臨著常態(tài)及應(yīng)急態(tài)的頻繁轉(zhuǎn)換[12],韌性治理的調(diào)適性體現(xiàn)在其治理模式轉(zhuǎn)換的反應(yīng)速度敏捷、內(nèi)容科學(xué)有效、尺度合理有度。

2.3 “制度—政策—組織”分析框架

基于上述分析,韌性治理的目標(biāo)在于使治理系統(tǒng)兼具穩(wěn)定性與靈活性,從而在不確定的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中持續(xù)發(fā)展。制度、政策、組織作為治理系統(tǒng)中最基本也是最重要的三個(gè)模塊,在面對(duì)外部沖擊時(shí)能夠表現(xiàn)出保持核心功能的同時(shí)進(jìn)行局部調(diào)適的韌性特征,這有助于治理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)韌性的目標(biāo)。因此,本文構(gòu)建一個(gè)韌性治理的整合性分析框架,從制度、政策、組織三個(gè)維度進(jìn)行分析。

首先,制度作為公共安全治理體系中的核心,包括行為規(guī)則、慣例、正式和非正式的程序[13]11-12,是最基本的治理框架,能夠?qū)χ卫砘顒?dòng)的行為進(jìn)行規(guī)范和約束。制度從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)治理的體制機(jī)制進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、程序化的框架約束,為治理行動(dòng)提供核心基礎(chǔ)和條件,能夠使治理系統(tǒng)在變化環(huán)境中保持基本架構(gòu)的穩(wěn)定。但穩(wěn)定的制度并非一成不變,制度在實(shí)際應(yīng)急過程中的滯后性要求設(shè)計(jì)一套包容、開放、穩(wěn)定的制度體系,強(qiáng)化制度結(jié)構(gòu)在應(yīng)急中的響應(yīng)性及適應(yīng)性以實(shí)現(xiàn)治理的韌性目標(biāo)。其次,政策作為政府治理活動(dòng)的總和,是決策者理念的工具化體現(xiàn),是具體情況下的動(dòng)態(tài)行動(dòng)實(shí)踐。在難以預(yù)見的危機(jī)事件中,情景預(yù)測(cè)的模糊性致使決策者容易陷入“政策意外”[14]。環(huán)境的不確定性對(duì)政策設(shè)計(jì)、選擇、執(zhí)行過程中應(yīng)對(duì)意外和干擾的能力提出挑戰(zhàn),這決定了政策必須更具靈活性才能避免治理活動(dòng)的失敗。但靈活的政策并非毫無規(guī)律可言,而是在對(duì)原有政策的揚(yáng)棄中保持整體治理活動(dòng)的穩(wěn)定性。因此,在公共安全治理活動(dòng)中政策系統(tǒng)有必要保持充足的空間及資源,通過審查、反饋、學(xué)習(xí)等手段不斷對(duì)變化的情況進(jìn)行調(diào)適來有效應(yīng)對(duì)不確定性。最后,組織是治理系統(tǒng)在制度背景下實(shí)施政策的具體載體。本質(zhì)上,一切治理活動(dòng)的制度設(shè)計(jì)、政策制定執(zhí)行的最終落腳點(diǎn)都在于組織運(yùn)作,依托于相對(duì)穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)及文化而實(shí)現(xiàn)。在突發(fā)事件的治理中,組織可以在原有結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上通過動(dòng)員實(shí)現(xiàn)組織規(guī)模的調(diào)整、組織形式的創(chuàng)新,在常態(tài)與應(yīng)急態(tài)中靈活轉(zhuǎn)換,以彈性運(yùn)行提升治理系統(tǒng)的穩(wěn)定性及適應(yīng)性。

3 韌性治理的制度維度:穩(wěn)健中樞

制度是社會(huì)生活中較為穩(wěn)定的正式或非正式規(guī)則,也是行動(dòng)者相互協(xié)調(diào)與合作的基本約束性框架。奧斯特羅姆在分析治理機(jī)制和績效時(shí)特別強(qiáng)調(diào)制度的框架性作用,認(rèn)為“人們通過衡量遵守或違背規(guī)則的后果,對(duì)制度中的約束、機(jī)會(huì)和激勵(lì)等作出反應(yīng),社會(huì)機(jī)制由此產(chǎn)生”[15]。在公共安全治理中,制度的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一,激勵(lì)合作行為。災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情境中的集體救護(hù)和互助行為非常重要,如何形成有序有效的集體行動(dòng)是應(yīng)急管理的重要問題。正如理性選擇制度主義所指出的,正式或非正式的規(guī)范提供了行為激勵(lì)和約束,從而提高了人們之間的合作預(yù)期。因此,制度分析研究如何通過規(guī)則或者其他協(xié)調(diào)機(jī)制來幫助個(gè)體或群體間相互協(xié)作解決具體的集體行動(dòng)問題。第二,降低不確定性。風(fēng)險(xiǎn)治理過程的不確定性既來自人類對(duì)突發(fā)災(zāi)害起源和演進(jìn)的未知,也來自對(duì)干預(yù)行為后果的有限預(yù)判。制度不僅是一種可識(shí)別的規(guī)范,在某種程度上也體現(xiàn)著人們同意遵循的共識(shí)[16]17,凝聚著應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的社會(huì)性經(jīng)驗(yàn)、認(rèn)知和傳統(tǒng),因此能夠在一定程度上降低這種來自自然和社會(huì)的不確定性,提高人類的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力和治理能力。對(duì)于穩(wěn)定治理秩序的強(qiáng)調(diào)意味著作為框架的制度需要保有健全完整、多樣嵌套的基本特征,以盡可能覆蓋紛繁復(fù)雜的公共安全治理問題。同時(shí),敏捷的制度學(xué)習(xí)通過強(qiáng)化制度的靈活性彌補(bǔ)制度悖論所帶來的治理困境,進(jìn)而推動(dòng)治理的韌性實(shí)現(xiàn)。

3.1 制度的健全穩(wěn)定

韌性的原意是指彈性、伸縮性,用以說明物體在受到外在沖擊和擾動(dòng)時(shí)以保持原狀或者快速恢復(fù)原狀的性質(zhì)與能力。韌性概念引入社會(huì)領(lǐng)域后,其核心旨在強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)在抗拒外來壓力時(shí)的穩(wěn)定性和恢復(fù)力。公共安全治理是一個(gè)從預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警到應(yīng)急響應(yīng)、協(xié)調(diào)動(dòng)員、恢復(fù)重建的過程,表現(xiàn)為環(huán)環(huán)相扣、層層遞進(jìn)的整體邏輯。全過程動(dòng)態(tài)能力的健全、穩(wěn)定和完整就是韌性的主要特征。韌性是能夠使系統(tǒng)對(duì)逆向事件及其負(fù)面影響進(jìn)行抵御、吸收和恢復(fù)的能力,這種能力應(yīng)該貫穿事前、事中和事后。因此,治理的韌性首先突出表現(xiàn)為治理制度框架的完整性和健全性。也就是說,公共安全治理的時(shí)間結(jié)構(gòu)必須形成相應(yīng)的、完整的制度結(jié)構(gòu),確保從風(fēng)險(xiǎn)治理到危機(jī)應(yīng)對(duì),再到學(xué)習(xí)改進(jìn)全過程的治理活動(dòng)都能夠被制度化和結(jié)構(gòu)化,從而形成穩(wěn)固的態(tài)勢(shì)和穩(wěn)定的預(yù)期。

其次,制度的穩(wěn)健性體現(xiàn)為制度得以執(zhí)行的程度和質(zhì)量,也就是能夠形成持續(xù)性的、規(guī)則激勵(lì)的、有效的集體行動(dòng)。如果沒有導(dǎo)向出有效的行動(dòng),那么制度只能是一紙空文。事實(shí)證明,現(xiàn)實(shí)中大量安全事故的發(fā)生都源于安全生產(chǎn)制度未得到有效執(zhí)行,或者生產(chǎn)過程中的人為錯(cuò)誤。從安全保護(hù)機(jī)制來說,制度的形式主義可能導(dǎo)致承災(zāi)體的管理漏洞,即雷森在“奶酪模型”中所說的安全柵欄的“隱性漏洞”[17]117,由此提高了治理系統(tǒng)的脆弱性,進(jìn)而損害系統(tǒng)的整體韌性。當(dāng)然,“徒法不足以自行”,制度不可能自動(dòng)施行,關(guān)鍵是形成對(duì)規(guī)則的共識(shí),或者依靠強(qiáng)力確保其得到執(zhí)行。因此,制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性就顯得非常重要,建立完善的責(zé)任機(jī)制就是確保制度穩(wěn)健性的重要前提。這也是世界各國都強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代應(yīng)急法治重要性的原因。將應(yīng)急管理全過程的主要制度以法律的形式固定下來,正是為了確保其得以真正落實(shí)到實(shí)踐層面。

3.2 制度的多樣嵌套

制度是人類社會(huì)一切約束性規(guī)范和準(zhǔn)則的總稱,多樣性是社會(huì)制度的核心特征之一[18]15。多樣性不僅體現(xiàn)在不同場景、場域和活動(dòng)中制度內(nèi)容具有相異性,也表現(xiàn)為正式、非正式、成文、慣習(xí)這些制度類型存在差別。由于人類社會(huì)是高度復(fù)雜的系統(tǒng),制度的多樣性往往能催生和保護(hù)社會(huì)行動(dòng)及其行動(dòng)者的多樣性,由此構(gòu)成紛繁復(fù)雜、相互嵌套的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)。從某種意義上說,社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性與其抗拒外力作用的韌性有著非常緊密的關(guān)系。歷史學(xué)者傅衣凌在論述中國傳統(tǒng)社會(huì)生產(chǎn)方式、控制體系和文化思想等方面的多元性時(shí)就提出:“這種既早熟又不成熟的彈性特征,使中國傳統(tǒng)社會(huì)具有其他社會(huì)所無法比擬的適應(yīng)性,不管是內(nèi)部生產(chǎn)技術(shù)水平的提高,還是外部環(huán)境的變化,這個(gè)多元的結(jié)構(gòu)總是能以不變應(yīng)萬變,在深層結(jié)構(gòu)不變的前提下迅速改變自己的表層結(jié)構(gòu)以適應(yīng)這些變化。”[19]這是中國歷史雖遭多次變亂和分裂仍然保持國家統(tǒng)一的基本奧秘和根本原因。

公共安全治理是一個(gè)比應(yīng)急管理更為宏觀的概念,強(qiáng)調(diào)從風(fēng)險(xiǎn)治理、危機(jī)管理到危機(jī)學(xué)習(xí)的全過程。因此與公共安全治理體系相關(guān)的制度是多樣性的,既有國家層面的法律法規(guī),也有行業(yè)性的安全管理規(guī)范,還有專業(yè)性的科學(xué)操作手冊(cè)及應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案,以及鄉(xiāng)村社區(qū)層面長久以來形成的關(guān)于群防群治、聯(lián)防聯(lián)控的慣習(xí)和傳統(tǒng)。如果從權(quán)威性和影響范圍來看,這些多元化的制度之間必然存在著巨大的差異,應(yīng)急管理法律與應(yīng)急管理預(yù)案不可同日而語。但從系統(tǒng)韌性來看,這些不同層次、尺度和范圍的制度都在自己的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著重要作用,而且正因?yàn)檫@些相互嵌套的制度體系,才能整合動(dòng)員整個(gè)社會(huì)方方面面的資源,用于抵抗外在風(fēng)險(xiǎn)沖擊,保持社會(huì)系統(tǒng)的穩(wěn)定。例如,應(yīng)急管理法律只能規(guī)定最基礎(chǔ)和基本的制度,以及在應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)個(gè)體的權(quán)利和義務(wù),但如果沒有基層社區(qū)層面的規(guī)范導(dǎo)則,那么龐大的社會(huì)志愿行動(dòng)往往難以形成。

3.3 制度的學(xué)習(xí)演進(jìn)

制度是經(jīng)過一定時(shí)間沉淀的相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)則,但制度也需要根據(jù)環(huán)境的變化而動(dòng)態(tài)調(diào)整,這就是制度的動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)和演進(jìn)。經(jīng)由學(xué)習(xí)演進(jìn)過程而形成的適應(yīng)性是制度韌性和韌性治理的重要組成部分,奧斯特羅姆在闡述生態(tài)環(huán)境適應(yīng)性治理時(shí)深刻揭示了這一邏輯。奧斯特羅姆認(rèn)為,傳統(tǒng)的自上而下的集中式管理和分散的私人產(chǎn)權(quán)制度可以解決一些公共資源管理問題,但也存在諸多局限,特別是面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)以及高度的不確定性環(huán)境。當(dāng)存在大量的利益相關(guān)方時(shí),如何傾聽他們的訴求并整合多元利益就成為治理機(jī)制要解決的核心問題,而傳統(tǒng)的科層化治理模式常常顯得力有不逮[20]。正是因應(yīng)環(huán)境系統(tǒng)因素變遷帶來的挑戰(zhàn)以及整合多元主體的利益的需要,才提出了適應(yīng)性治理理論。因此,適應(yīng)性治理是指治理制度和機(jī)制的演進(jìn)和發(fā)展,旨在通過使用者、知識(shí)、政府和有組織的利益之間的協(xié)同合作產(chǎn)生長期、可持續(xù)的政策方案以應(yīng)對(duì)那些棘手問題。

敏捷的制度學(xué)習(xí)是中國特色應(yīng)急管理體系一項(xiàng)非常突出的能力。2003年以來的短短二十年間,應(yīng)急管理制度體系已經(jīng)發(fā)生了幾次較大規(guī)模的調(diào)整,防范化解重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的能力由此也不斷提升。中國從2004年開始建設(shè)以“一案三制”為架構(gòu)的應(yīng)急管理制度。2007年頒布施行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》,標(biāo)志著現(xiàn)代性的綜合應(yīng)急管理體系建立。2018年在總體國家安全觀的指導(dǎo)下,總結(jié)已有成功經(jīng)驗(yàn),組建綜合性的應(yīng)急管理部門,構(gòu)建新一代應(yīng)急管理制度。2020年后迅速推進(jìn)以國家疾病預(yù)防控制局為代表的公共衛(wèi)生制度改革。除此之外,2012年以來,隨著基層黨建和基層治理的不斷加強(qiáng),城鄉(xiāng)社區(qū)治理制度體系得以鞏固夯實(shí),形成了以黨組織為圓心的基層風(fēng)險(xiǎn)共同體,在社會(huì)動(dòng)員、群防群治等方面發(fā)揮了重大作用。這些變革都是在極為復(fù)雜的環(huán)境中,按照統(tǒng)籌發(fā)展與安全的原則,根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)變化和公共安全需求而主動(dòng)做出的動(dòng)態(tài)學(xué)習(xí)調(diào)整,起到了補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、夯基礎(chǔ)的重要作用,為抵御重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和保障。

4 韌性治理的政策維度:靈活調(diào)適

公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則[21]50,也是對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行的一種權(quán)威性分配[22]291-292。常態(tài)化的政府治理活動(dòng)主要由公共政策進(jìn)行推動(dòng),在非常態(tài)的公共安全治理情境中,應(yīng)急活動(dòng)主要依靠非程序化的政策制定進(jìn)行調(diào)適。公共安全治理政策的產(chǎn)生往往伴隨著危機(jī)的突發(fā)性、危害性以及應(yīng)對(duì)時(shí)間的緊迫性形勢(shì),風(fēng)險(xiǎn)后果的“飛去來器效應(yīng)”(1)在社會(huì)心理學(xué)中,人們把行為反應(yīng)的結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)完全相反的現(xiàn)象,稱為“飛去來器效應(yīng)”,即“飛鏢效應(yīng)”。烏爾里?！へ惪嗽谄渲鳌讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》中指出:“那些生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)或從中得益的人遲早會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)在它的擴(kuò)散中展示了一種社會(huì)性的‘飛去來器效應(yīng)’。”要求治理主體做出關(guān)鍵性決策以更有效地應(yīng)對(duì)外部沖擊。政策作為治理活動(dòng)的工具化體現(xiàn),對(duì)公共安全治理的作用表現(xiàn)在兩方面。一方面,通過靈活調(diào)整使治理系統(tǒng)在復(fù)雜變化的環(huán)境中保持穩(wěn)定性及延續(xù)性。公共安全治理政策能夠根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)情境下的問題變化對(duì)以往的政策標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和修正,并通過政治強(qiáng)化來彌補(bǔ)原有政策執(zhí)行上的不足。另一方面,通過行動(dòng)引導(dǎo)確保治理系統(tǒng)中各主體能夠快速響應(yīng),從而強(qiáng)化公共安全治理效力。由于治理系統(tǒng)深受外部環(huán)境變化影響,其韌性的實(shí)現(xiàn)依賴于政策工具的靈活調(diào)適,一方面緊隨危機(jī)事件的治理形勢(shì)調(diào)整政策內(nèi)容,另一方面把握好調(diào)整時(shí)機(jī),在適當(dāng)時(shí)間做出最佳應(yīng)對(duì)行動(dòng)。另外,靈活調(diào)適的基礎(chǔ)在于有充足、準(zhǔn)確的政策準(zhǔn)備,以避免變化引起的系統(tǒng)紊亂,確保治理的穩(wěn)定。

4.1 政策的因勢(shì)而變

韌性強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)自身在外部擾動(dòng)下的恢復(fù)能力,在結(jié)果上呈現(xiàn)為系統(tǒng)與環(huán)境的相對(duì)平衡。在公共安全治理過程中,正是作為治理工具的政策在動(dòng)態(tài)調(diào)適中使系統(tǒng)能適應(yīng)不斷變化的外部環(huán)境并保持生命力。因此,公共安全韌性治理在政策內(nèi)容上首先表現(xiàn)為危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)策略能夠因勢(shì)而變。政策主體為解決現(xiàn)實(shí)危機(jī)問題,在對(duì)形勢(shì)判斷的基礎(chǔ)上,脫離舊的政策框架,生成更符合現(xiàn)實(shí)效應(yīng)的治理思路。當(dāng)然,政策調(diào)整并不意味著完全打破原有思維,而是通過學(xué)習(xí)吸收既往經(jīng)驗(yàn)調(diào)整政策工具,在與政策環(huán)境變動(dòng)保持相對(duì)一致中保持政策內(nèi)容的連續(xù)性及穩(wěn)定性,避免因政策的突變導(dǎo)致治理系統(tǒng)發(fā)生劇烈波動(dòng),加劇系統(tǒng)脆弱性。僅以洪水的治理政策為例,傳統(tǒng)的控制洪水政策采取單一的工程舉措,通過興修水利對(duì)洪水嚴(yán)防死守;隨著自然環(huán)境及人類社會(huì)環(huán)境演變,當(dāng)代的治水政策更加主張適應(yīng)洪水,調(diào)整人水關(guān)系,充分利用工程、非工程及管理舉措,降低洪水災(zāi)害。

其次,治理的韌性還表現(xiàn)在政策調(diào)適內(nèi)容的有效性、針對(duì)性、科學(xué)性,確保其貼切精準(zhǔn)。在短期的應(yīng)急決策中,難以預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)變化下危機(jī)事件的問題性質(zhì)、演化機(jī)理、應(yīng)對(duì)方案都表現(xiàn)為復(fù)雜無序,這導(dǎo)致決策者面臨認(rèn)知困境。如果一味強(qiáng)調(diào)效率目標(biāo),使用壓倒性的政府力量以求在公共安全治理中取得決定性和快速的政策結(jié)果,就有可能陷入治理的“絕對(duì)剛性”[23]180。這種“全有或全無”的政策過度反應(yīng)[24]原則,在追求唯一政策目標(biāo)的同時(shí)忽視其他政策成本,可能導(dǎo)致政府信任危機(jī)。而一味強(qiáng)調(diào)政策成本,忽視政策效果,利用有限的資源和政府力量來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),可能導(dǎo)致“有組織地不負(fù)責(zé)任”,從而貽誤時(shí)機(jī),影響應(yīng)急效果。因此,公共安全治理的韌性要求政策調(diào)適摒棄非此即彼的“一刀切”,在綜合各類政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上適度調(diào)整,通過自動(dòng)或半自動(dòng)的調(diào)整反饋機(jī)制和程序[25]實(shí)現(xiàn)治理的韌性價(jià)值。

4.2 政策的因時(shí)而變

公共政策的時(shí)間性問題是政策制定、執(zhí)行過程中的關(guān)鍵問題。一方面,時(shí)間為政策主體及政策制定過程提供了激勵(lì)和動(dòng)力;另一方面,時(shí)間使制定情境結(jié)構(gòu)化,政策過程中各要素組合成為時(shí)間鏈條[26],政策制定、實(shí)施、調(diào)整的時(shí)間選擇是決策者需要考慮的重要因素。在公共安全治理中,復(fù)雜系統(tǒng)中的行為難以預(yù)測(cè),基于某個(gè)時(shí)間點(diǎn)靜態(tài)分析的應(yīng)急政策通常在危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)中不是一勞永逸的,而是隨著時(shí)間推移及事件演化而不斷調(diào)適。在這一調(diào)適過程中,正如歷史制度主義理論所認(rèn)為的,時(shí)間問題不只是長時(shí)段的時(shí)期,也是短時(shí)間的某個(gè)重要節(jié)點(diǎn)。因此,治理的韌性在政策時(shí)間選擇中首先表現(xiàn)為調(diào)適節(jié)點(diǎn)合適,意味著在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間作出正確的選擇,決策者在評(píng)估何時(shí)做出反應(yīng)的基礎(chǔ)上,采取迅速、有力和果斷的行動(dòng)來控制危機(jī),保障應(yīng)急政策的有效及可持續(xù)。

其次,治理的韌性還表現(xiàn)在政策調(diào)適的及時(shí)性,即在外部環(huán)境發(fā)生變化后迅速通過政策調(diào)整回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求。在我國公共安全治理政策的長期演變中,重大焦點(diǎn)事件對(duì)政策變化起到顛覆性的驅(qū)動(dòng)作用[27]。一系列重大事件作為外部擾動(dòng)因素,倒逼政策進(jìn)行及時(shí)調(diào)整以對(duì)現(xiàn)實(shí)公共安全治理情境進(jìn)行回應(yīng)。因此,韌性治理的實(shí)現(xiàn)就在于及時(shí)根據(jù)國家發(fā)展需求、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)檢視現(xiàn)行公共安全治理政策,并在修訂政策短板的基礎(chǔ)上進(jìn)行漸進(jìn)式調(diào)適,以危為機(jī),為公共安全治理體系完善優(yōu)化提供政策支撐。運(yùn)用好政策過程中的時(shí)間策略,在時(shí)空環(huán)境被極大壓縮的公共安全治理活動(dòng)中能夠?yàn)閼?yīng)急決策提供穩(wěn)定的秩序及合法性。正如行政管理的節(jié)奏需要服從社會(huì)的節(jié)奏,公共安全治理的節(jié)奏同樣需要服從風(fēng)險(xiǎn)情境下社會(huì)環(huán)境變化的節(jié)奏。公共安全治理政策的制定中采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)稍縱即逝,決策者要根據(jù)危機(jī)事件演化確立決策制定實(shí)施的最佳時(shí)間切入點(diǎn),做出及時(shí)且適時(shí)的調(diào)整,避免危機(jī)應(yīng)對(duì)的失敗。

4.3 政策的有備調(diào)適

韌性的多樣性是通過配置充足的資源使系統(tǒng)自身在外部沖擊下保持穩(wěn)定及可靠的基礎(chǔ)特性。在公共安全治理研究中,這一特征則強(qiáng)調(diào)治理系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)情境下的預(yù)防準(zhǔn)備能力。政策作為治理的工具,其韌性就在于政策調(diào)適前的充分準(zhǔn)備和詳細(xì)研判,這被稱為“有備調(diào)適”。相比于常態(tài)化治理中的政策設(shè)計(jì),應(yīng)急情境下的政策調(diào)適在時(shí)間上更為迫切,難以采取一般意義上的政策實(shí)驗(yàn)及政策試點(diǎn)對(duì)政策效果進(jìn)行檢驗(yàn),致使應(yīng)急政策在設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋的過程中缺乏緩沖帶,其產(chǎn)生的后果很難逆轉(zhuǎn)。因此,充足的政策準(zhǔn)備首先基于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別研判,即在既定治理模式和政策邏輯的基礎(chǔ)上,準(zhǔn)確判斷現(xiàn)實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)情境,并將政策文本與其相統(tǒng)一。一方面針對(duì)當(dāng)前公共安全治理政策的遺留問題進(jìn)行重新設(shè)計(jì)或修正,另一方面強(qiáng)化系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力,敏銳抓取內(nèi)外部沖擊源的表征,針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)演化路徑進(jìn)行預(yù)測(cè)進(jìn)而做出更具前瞻性的設(shè)計(jì)。

其次,政策調(diào)適的準(zhǔn)備還在于配套政策的儲(chǔ)備。應(yīng)急情境下,快速響應(yīng)的政策難以充分適應(yīng)復(fù)雜變動(dòng)的社會(huì)環(huán)境,可能導(dǎo)致政策對(duì)于特定群體或特定社會(huì)問題的遺漏,進(jìn)而演變?yōu)榇紊C(jī)。因此,在公共安全治理政策調(diào)適前,需保障冗余的彈性空間和足量的政策資源儲(chǔ)備,將常態(tài)中的緩沖帶前置,以回應(yīng)難以預(yù)測(cè)的衍生災(zāi)害。動(dòng)蕩的環(huán)境中有些變化是已知的,隨著時(shí)間推進(jìn)產(chǎn)生規(guī)律性的結(jié)果;而一些未知的變化源于隨機(jī)擾動(dòng),無法預(yù)見。這意味著政策資源儲(chǔ)備很難判定,過多的資源儲(chǔ)備容易提高政策成本,儲(chǔ)備不足則難以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊。因此將政策調(diào)適尺度限定在一組風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)內(nèi),從而使政策具有一定的靈活性。具體而言,政策試驗(yàn)、政策學(xué)習(xí)、知識(shí)共享、領(lǐng)導(dǎo)能力、利益相關(guān)者參與、多層次治理等都可以增加工作、信息和資源的儲(chǔ)備,幫助系統(tǒng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的沖擊[28]。

5 韌性治理的組織維度:彈性運(yùn)行

組織是現(xiàn)代社會(huì)的基礎(chǔ),是國家治理活動(dòng)中權(quán)力與資源分配的具象化。在一般性治理活動(dòng)中,組織承載著治理主體個(gè)體或集體規(guī)范化、有序化的行為,在提高治理效率的同時(shí)通過配置公職人員的注意力引導(dǎo)他們有效回應(yīng)民眾需求[29]。公共安全治理有效性及韌性在很大程度上取決于組織的應(yīng)對(duì)能力,即組織的韌性。這一特性表現(xiàn)為組織在危機(jī)中迅速重新配置資源并積極應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力[30]257。從組織層面來看,治理系統(tǒng)的韌性基于調(diào)節(jié)組織規(guī)模與治理資源的張力而實(shí)現(xiàn)。在這一過程中,組織的結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)、文化等因素都通過強(qiáng)化組織的行動(dòng)能力、調(diào)整組織的治理規(guī)模使其兼具穩(wěn)定性與靈活性的韌性特征,促進(jìn)治理系統(tǒng)在常態(tài)與應(yīng)急態(tài)間銜接轉(zhuǎn)換。

5.1 組織的規(guī)模結(jié)構(gòu)

作為治理活動(dòng)的主導(dǎo),政府組織內(nèi)部治理和結(jié)構(gòu)問題是影響治理效力的關(guān)鍵。官僚制自誕生以來在很長一段時(shí)間中被視為是政府組織和運(yùn)行的有效形式。然而,官僚制在發(fā)展過程中存在種種“韋伯式”難題,如組織僵化、利益博弈、信息壁壘等。長期固化的組織結(jié)構(gòu)及行動(dòng)慣性使政府對(duì)外界環(huán)境變化感知遲鈍,應(yīng)變能力逐漸喪失。這一弊病在當(dāng)今巨型災(zāi)害、極端事件頻發(fā)的社會(huì)中更為顯著?？茖永Ь车牟涣加绊懺谥袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家治理體系中得到了有效減少。原因在于黨通過政治領(lǐng)導(dǎo)在組織和意識(shí)形態(tài)層面塑造并形成了集中統(tǒng)一的組織結(jié)構(gòu),既能集中力量辦大事,維系政府體系的效率,又具有一定的伸縮空間,能在常態(tài)下以最小成本儲(chǔ)備應(yīng)急隊(duì)伍并在遭遇危機(jī)事件中擴(kuò)大應(yīng)急的組織規(guī)模、延伸應(yīng)急的工作體系,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求?，F(xiàn)有研究表明,“干部下掛”通過調(diào)整組織結(jié)構(gòu)空間,擴(kuò)大應(yīng)急組織規(guī)模,強(qiáng)化組織間的資源對(duì)接及組織的應(yīng)變能力,相關(guān)的救援物資、撥付的財(cái)政資金、負(fù)責(zé)救助防災(zāi)的專業(yè)人員通過這一形式都能得到合理的分配和利用。對(duì)“干部下掛”的研究也充分證明了中國特色黨政組織適應(yīng)性、銜接性、動(dòng)態(tài)互補(bǔ)性[31]的優(yōu)勢(shì),為組織結(jié)構(gòu)規(guī)模的伸縮空間對(duì)組織韌性的塑造提供了有力支持。

作為治理活動(dòng)的重要參與者,多地區(qū)、多部門治理主體間的信息資源互通互動(dòng)對(duì)公共安全治理尤其是應(yīng)急管理效能產(chǎn)生關(guān)鍵影響。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論下的應(yīng)急組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)被視為適應(yīng)性最強(qiáng)、恢復(fù)效用最高的應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)[32]。在多元主體構(gòu)成的組織網(wǎng)絡(luò)中,治理或系統(tǒng)控制中的多中心意味著在特定地理區(qū)域或管轄級(jí)別有多個(gè)決策單元在運(yùn)作,每個(gè)決策單元都具有一定程度的自主權(quán),并與其他單元水平連接以處理共同的問題,也可以與嵌套在分層治理系統(tǒng)中的其他單元進(jìn)行垂直交互?；诰W(wǎng)絡(luò)的多中心組織結(jié)構(gòu)是建立韌性的關(guān)鍵原則,其在使治理水平與問題的規(guī)模相匹配以及通過治理結(jié)構(gòu)的冗余和多樣性[33]鼓勵(lì)自我糾正機(jī)制方面具有優(yōu)勢(shì)。網(wǎng)絡(luò)中的多元參與者在災(zāi)難發(fā)生時(shí)會(huì)響應(yīng)彼此的需求,且網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)參與者相對(duì)獨(dú)立,并不特別依賴其他參與者。研究表明,松散耦合的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)容易根據(jù)組織間信息交互進(jìn)行調(diào)整適應(yīng),在抵抗災(zāi)害中深具韌性[34]。

5.2 組織的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員

對(duì)組織而言,危機(jī)既可能使自組織走向消亡,也可能成為組織變革的新契機(jī),正如社會(huì)沖突論所指出的,沖突能夠增強(qiáng)特定關(guān)系或群體的適應(yīng)和調(diào)節(jié)能力。而組織在經(jīng)歷外部沖擊后轉(zhuǎn)向何種狀態(tài)在很大程度上取決于公共安全治理主體的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員能力。一方面,政府承擔(dān)著公共安全治理組織體系中“元治理”的領(lǐng)導(dǎo)角色,其公共安全治理能力和效力是衡量和反映治理系統(tǒng)韌性能力的重要方面。我國在公共安全治理發(fā)展歷程中形成了自上而下、黨政主導(dǎo)的治理模式,黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位使其能夠憑借強(qiáng)大的政治領(lǐng)導(dǎo)力、組織號(hào)召力和思想引領(lǐng)力,成功抵御危機(jī)[35]。另一方面,治理的韌性形成還基于組織的動(dòng)員力。在重大危機(jī)事件情境下,政府單方面的治理力量無法滿足應(yīng)急需求,需要通過動(dòng)員社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)多元主體共同參與進(jìn)而形成全國“一盤棋”局面,以此提升公共安全治理效能。

非常規(guī)情境下治理主體間往往處于價(jià)值沖突、緊張的狀態(tài),組織成員間的高度異質(zhì)性決定了如果沒有良好的控制和協(xié)調(diào)機(jī)制很容易走向混亂、無序,在外部沖擊下如同一盤散沙,不利于系統(tǒng)韌性的塑造。因此,組織的領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員以組織間及組織成員對(duì)公共安全治理的共識(shí)為前提基礎(chǔ)。共識(shí)本質(zhì)上指治理體系中的組織均擁有相同的價(jià)值追求和目標(biāo)愿景。一方面,外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成了基本共識(shí)。貝克的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論揭示了當(dāng)代社會(huì)中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的分散化、均等分配、無差別分布已經(jīng)取代了“階級(jí)等級(jí)”邏輯[36],風(fēng)險(xiǎn)影響的整體性使各主體之間自然構(gòu)成抵抗風(fēng)險(xiǎn)的共同體。另一方面,基于秩序構(gòu)建、意向生成、優(yōu)勢(shì)整合、行動(dòng)調(diào)節(jié)[37]的共識(shí)機(jī)制建設(shè)是組織協(xié)同的前提條件。兼容性的合作目標(biāo)、有序的協(xié)同行動(dòng)、守望相助的合作氛圍、嵌合支撐的合作內(nèi)容方能形成能動(dòng)、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。此外,在長期磨合中建立的相互信任也是組織在應(yīng)急狀態(tài)下能夠有效參與互動(dòng)、提升治理韌性的關(guān)鍵。已有研究表明,在面對(duì)復(fù)雜的外部環(huán)境時(shí),信任通過降低交易成本、提高成員間互動(dòng)的靈活性來產(chǎn)出治理效能。多元主體組織間的信任建基于制度規(guī)范,完善合作制度、建設(shè)科學(xué)可行的合作模式、賦予多元主體參與治理活動(dòng)的合法性地位是實(shí)現(xiàn)信任的基石。

5.3 組織的文化營造

組織文化對(duì)于組織韌性塑造具有根本作用。組織文化包括組織的價(jià)值觀、文化符號(hào)、行為規(guī)范等,這些要素相互作用并在組織長期運(yùn)作中逐漸內(nèi)化為組織成員行為的理念指引,形成危機(jī)下的反應(yīng)模式和行為邏輯,為治理活動(dòng)指明方向。在公共安全治理中,最為顯著的組織文化是防范風(fēng)險(xiǎn)的安全文化,這也正是韌性治理形成的基礎(chǔ)。自古以來,“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”“防微杜漸”的文化理念就引導(dǎo)組織成員形成長期的預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)及公共安全的責(zé)任意識(shí),決定了中國能夠在重大災(zāi)害面前憑借集中力量辦大事的治理優(yōu)勢(shì),整合各方力量參與災(zāi)害救援,進(jìn)而維系社會(huì)治理系統(tǒng)的長期穩(wěn)定。隨著公共安全治理環(huán)境、形勢(shì)變化,當(dāng)代公共安全治理組織在總體國家安全觀的基礎(chǔ)上形成了更加豐富的文化內(nèi)涵。一方面,常態(tài)情境下“居安思?！钡陌踩l(fā)展理念,強(qiáng)調(diào)將風(fēng)險(xiǎn)視為一種系統(tǒng)常態(tài),強(qiáng)化常態(tài)與非常態(tài)間的制度銜接,進(jìn)而形成治理閉環(huán);另一方面,非常態(tài)應(yīng)急情境下“轉(zhuǎn)危為安”的防治理念,以防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)為目標(biāo),堅(jiān)持“人民至上”“生命至上”的價(jià)值取向。

此外,共同體文化產(chǎn)生于組織內(nèi)部成員的認(rèn)同感和一體感,是基于信仰和情感維系的意識(shí)總和。“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”作為我國社會(huì)治理共同體建設(shè)的基本要求,旨在通過突出人民群眾在治理中的主體地位和功能,以形成利益共享、責(zé)任共擔(dān)的良好風(fēng)氣,從而引導(dǎo)其積極參與公共安全治理。因此,公共精神的培育有利于系統(tǒng)形成公共安全治理的共同體文化。這一文化通過提升成員對(duì)治理行為的認(rèn)同及強(qiáng)化參與塑造治理的軟性環(huán)境。在公共安全治理過程中,共同體文化能夠降低組織成員間的交易成本,強(qiáng)化成員對(duì)組織的歸屬感、認(rèn)同感、信任感,保障成員對(duì)組織應(yīng)對(duì)危機(jī)的信心,從而使行動(dòng)更加穩(wěn)定、有序、高效,這些正是治理系統(tǒng)韌性形成的重要方面。組織文化韌性較強(qiáng)的社區(qū)基于長期治理中積累的豐富社會(huì)資本,促進(jìn)其成員在公共安全治理中積極參與自救互救,進(jìn)而形成社區(qū)共同體,為社區(qū)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件提供了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

6 制度、政策、組織的相互建構(gòu)及良性互動(dòng)

公共安全治理系統(tǒng)是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng),涉及多種要素,且要素間彼此相互影響。制度、政策、組織三個(gè)要素間相互作用的動(dòng)態(tài)過程最終影響著系統(tǒng)的韌性治理。面對(duì)無法預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn),明確定義治理的韌性狀態(tài)究竟為何是困難的。因?yàn)樵谖粗榫持泻茈y判定何種方式是對(duì)危機(jī)的最有效回應(yīng),實(shí)際上只能在監(jiān)測(cè)中發(fā)現(xiàn)某一應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略在一定程度上促進(jìn)或是阻礙了韌性結(jié)果的達(dá)成,更加理想的治理方案需要在不斷評(píng)估、迭代、更新中實(shí)現(xiàn)。因此,對(duì)韌性治理的認(rèn)知并非只是靜態(tài)的、停滯的要素分析,更是動(dòng)態(tài)演變的互動(dòng)關(guān)系剖析,以呈現(xiàn)出復(fù)雜巨系統(tǒng)的韌性治理全貌。

6.1 以制度為主導(dǎo)的建構(gòu)及互動(dòng)

制度是韌性治理的核心支柱,為政策和組織提供基本框架。制度對(duì)政策的影響主要表現(xiàn)為性質(zhì)認(rèn)定。一方面,制度是政策的基礎(chǔ),對(duì)政策范圍進(jìn)行限定。在危機(jī)事件應(yīng)對(duì)中,韌性治理的制度韌性直接影響對(duì)該事件的定性,包括治理結(jié)構(gòu)、治理規(guī)范、治理主體責(zé)任等,穩(wěn)定權(quán)威的制度為治理的具體策略及行動(dòng)奠定基礎(chǔ)。制度通過對(duì)事件性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定為政策確定范圍限度,即政策依據(jù)、政策主體、政策對(duì)象等。另一方面,制度為政策拓寬治理空間,使政策在一定程度上能夠靈活調(diào)整治理范圍。不同治理系統(tǒng)的外部環(huán)境及其內(nèi)部資源各不相同,制度的多樣性意味著治理主體能夠通過各自的自主性對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化。黨的十九大報(bào)告指出“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”[38]39,意味著地方治理系統(tǒng)作為承擔(dān)更多政策功能的角色,被賦予更多自主權(quán)后有利于通過靈活性的政策調(diào)適提升治理效能。從這一角度而言,在公共安全治理中,制度的多樣嵌套為政策的制定執(zhí)行拓展了空間,使其在面臨復(fù)雜且不確定的危機(jī)情境下能夠根據(jù)時(shí)勢(shì)靈活變動(dòng)。

制度對(duì)組織的影響表現(xiàn)在制度指導(dǎo)組織行動(dòng)。在治理活動(dòng)中,制度通過以明確的規(guī)章、協(xié)議等形式確定組織的行為目標(biāo)、基本規(guī)則及職責(zé)分工等。制度明確治理結(jié)構(gòu),基于結(jié)構(gòu)功能主義,結(jié)構(gòu)的作用在于對(duì)行為的約束性設(shè)定,因而制度通過結(jié)構(gòu)設(shè)定對(duì)組織的角色進(jìn)行劃分安排,包括有什么能力、承擔(dān)什么責(zé)任、組織間關(guān)系是支配關(guān)系還是合作關(guān)系,進(jìn)而對(duì)組織認(rèn)知、行為策略起決定作用。

6.2 以政策為動(dòng)力的建構(gòu)與互動(dòng)

政策是韌性治理的本質(zhì)屬性,作為治理活動(dòng)策略的制定和執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)韌性治理的實(shí)現(xiàn)起到關(guān)鍵性作用。一方面,政策對(duì)制度的影響體現(xiàn)為其具象化表征功能。制度是治理活動(dòng)的源頭,但對(duì)危機(jī)事件的定性并不會(huì)直接引發(fā)治理行動(dòng),政策作為治理的行動(dòng)指導(dǎo)會(huì)根據(jù)時(shí)勢(shì)分析研判后制定行動(dòng)策略以實(shí)現(xiàn)治理訴求。另一方面,政策的適應(yīng)性執(zhí)行有助于完善制度體系。災(zāi)害場景的復(fù)雜性導(dǎo)致應(yīng)急管理制度規(guī)定與實(shí)際響應(yīng)存在不一致的現(xiàn)象,制約應(yīng)急管理的職能實(shí)現(xiàn)。政策的外在表現(xiàn)正是多個(gè)治理主體不同策略的運(yùn)用。地方政府和基層社會(huì)在政策制定與執(zhí)行中,面對(duì)制度與實(shí)際不匹配的問題,通過靈活應(yīng)對(duì)、因應(yīng)運(yùn)作對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行反饋,最終演變?yōu)橹贫壬系耐晟菩拚?從而推進(jìn)韌性治理的形成。

政策的策略屬性決定其對(duì)組織的影響主要通過提供行動(dòng)策略來進(jìn)行。精準(zhǔn)的策略供給一方面能夠清晰地厘定多組織協(xié)同的職責(zé)分工,避免因責(zé)任不清導(dǎo)致組織間的推諉扯皮;另一方面能夠通過劃定縱向組織間的責(zé)任層級(jí),調(diào)整治理主體上下級(jí)的權(quán)力資源配置結(jié)構(gòu),激發(fā)組織在治理中的自主性及活力。

6.3 以組織為支撐的建構(gòu)與互動(dòng)

組織是韌性治理的行動(dòng)載體,是治理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的最終落腳點(diǎn)。組織韌性決定行動(dòng)者是否采取行動(dòng)、采取什么樣的行動(dòng)、以何種方式行動(dòng)。組織對(duì)制度的影響表現(xiàn)在組織的應(yīng)變力是連接制度優(yōu)勢(shì)與治理效能的重要變量[39]。制度的穩(wěn)定性意味著在短期內(nèi)難以及時(shí)調(diào)整,因此會(huì)導(dǎo)致制度滯后于現(xiàn)實(shí)治理情境。而組織相對(duì)制度而言更具靈活性,在突發(fā)危機(jī)事件中能夠突破常規(guī)制度體制,通過創(chuàng)新組織結(jié)構(gòu)、行為機(jī)制及互動(dòng)關(guān)系適應(yīng)新的治理需求。如在常規(guī)組織基礎(chǔ)上調(diào)整改造而成的任務(wù)型組織能夠通過靈活運(yùn)用組織工具、調(diào)節(jié)自主性,改變與其他組織間的關(guān)系,形成精準(zhǔn)回應(yīng)機(jī)制,在重大風(fēng)險(xiǎn)中具有較強(qiáng)的決策能力、執(zhí)行能力和適應(yīng)能力[40]。

組織對(duì)政策的影響表現(xiàn)在任何一項(xiàng)政策均需要經(jīng)受組織的檢驗(yàn)。組織目標(biāo)、激勵(lì)與約束的差異導(dǎo)致在高度分化的組織結(jié)構(gòu)下,政策執(zhí)行結(jié)果易受到組織間相互博弈的影響進(jìn)而呈現(xiàn)出與政策設(shè)計(jì)目標(biāo)相背離的困境。在應(yīng)急情境下,強(qiáng)烈的問責(zé)壓力、利益沖突使得政策執(zhí)行與組織結(jié)構(gòu)間的張力尤為顯著。如果不能使政策和所牽涉的組織相適配,可能會(huì)導(dǎo)致過度反應(yīng)或反應(yīng)不足的政策走樣。

7 結(jié)論與討論

為了從韌性視角完整地揭示公共安全治理背后的決定性因素及其影響機(jī)制,本研究創(chuàng)新性地從治理模式的三個(gè)層面——作為核心框架的制度、作為行為指導(dǎo)的政策、作為行動(dòng)載體的組織著手,構(gòu)建了一個(gè)理解公共安全韌性治理的整合性理論框架,探討在整個(gè)治理過程中,哪些屬性能夠使治理系統(tǒng)更好地適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)、敏捷地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)到韌性的、良善的治理結(jié)果。通過這一理論框架,研究者可以從某一維度深入探討中國公共安全治理的運(yùn)行邏輯,也可以整體關(guān)注治理過程中從制度、政策到組織自上而下的行為表現(xiàn)與復(fù)雜互動(dòng),探析影響公共安全治理的一般性因果機(jī)制。以制度、政策、組織構(gòu)成的公共安全韌性治理分析維度,其適用情景覆蓋常態(tài)化治理情境與風(fēng)險(xiǎn)情境,不僅囊括應(yīng)對(duì)全過程,還涉及常規(guī)治理中韌性的塑造和培養(yǎng)。這一范式彌補(bǔ)了傳統(tǒng)應(yīng)急管理及風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)于常態(tài)或非常態(tài)下的公共安全治理絕對(duì)性劃分的缺陷,在認(rèn)識(shí)到環(huán)境變化難以預(yù)測(cè)性之上更加強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力的強(qiáng)化,即將治理重點(diǎn)回歸到系統(tǒng)本身而非單一的問題解決或風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。從這一視角而言,韌性治理是現(xiàn)代社會(huì)中公共安全治理的新范式,是對(duì)傳統(tǒng)應(yīng)急理念的更新與超越。

雖然本文結(jié)合已有的研究成果和具體的實(shí)踐案例,在框架內(nèi)對(duì)影響韌性治理的各類要素進(jìn)行了詳細(xì)的闡述,但仍有繼續(xù)討論的空間。一方面,由于各國間公共安全治理體制機(jī)制存在差異,某些影響韌性治理表現(xiàn)因素的適用性還有待進(jìn)一步探討,因此,需要研究者在整合性分析框架基礎(chǔ)上,結(jié)合具體的治理模式及實(shí)踐表現(xiàn),進(jìn)一步深入分析;另一方面,本研究對(duì)于韌性治理的分析框架跳出一般性的災(zāi)后情境,將治理的研究視野拓展至較長的時(shí)間跨度內(nèi),從而觀察治理的韌性是如何形成、演化的。在這一過程中,未來的研究可以通過單案例的深入闡釋或多案例的比較研究對(duì)這一框架進(jìn)行檢驗(yàn)及完善,以對(duì)當(dāng)代中國公共安全治理進(jìn)行更加科學(xué)的探索。