張 麗 于泳浩 張 璇

一、引言

海洋公益損害包括對海洋環(huán)境的污染或破壞,以及由此導(dǎo)致的海洋生態(tài)系統(tǒng)功能退化。[1]海洋公益損害需要通過民事性質(zhì)的公益訴訟制度來加以切實保障。關(guān)于海洋生態(tài)利益性質(zhì)，理論上多承認(rèn)其國益性。公共利益為主體不特定的多數(shù)人私益，與國家作為權(quán)利主體的國家利益存在區(qū)別與交叉，兩者實質(zhì)上均具有公益性，公益包括公共利益和國家利益，海洋生態(tài)利益也應(yīng)歸入海洋公益范疇。[2]海洋生態(tài)損害賠償訴訟維護的國家利益同樣具有公益性，[3]與海洋民事公益訴訟相比較，兩者的程序法律制度設(shè)計雖然存在顯著區(qū)別，[4]但在訴訟請求等方面高度重疊，海洋生態(tài)損害賠償訴訟本質(zhì)上也是一種民事性質(zhì)的公益訴訟。本文不涉及行政公益訴訟，僅針對海洋民事性質(zhì)的公益訴訟的幾項特殊法律問題加以分析和明確。

二、海洋民事公益訴訟的實施主體問題反思

關(guān)于環(huán)境損害民事性質(zhì)的公益訴訟實施主體問題，《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》（簡稱《生態(tài)損害賠償規(guī)定》）等一般法的規(guī)定與《海洋環(huán)境保護法》等特別法的規(guī)定有所不同。按照一般法，法律規(guī)定的社會組織和行政機關(guān)為民事性質(zhì)的公益訴訟先順位的實施主體，人民檢察機關(guān)為后順位的實施主體。社會組織有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，行政機關(guān)有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，檢察機關(guān)對于民事公益訴訟具有后順位的實施主體資格。按照《海洋環(huán)境保護法》和《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件若干問題的規(guī)定》（簡稱《規(guī)定》），行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門有權(quán)提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，人民檢察機關(guān)具有后順位的海洋民事公益訴訟實施主體資格。社會組織無權(quán)提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，但關(guān)于社會組織的海洋民事公益訴訟實施主體資格問題爭議頗多，理論上見仁見智，我國司法實踐多持否定態(tài)度。

（一）特別法明確海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門的實施主體資格

按照《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款及最高人民法院的相關(guān)司法解釋，履行海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)根據(jù)海洋環(huán)境損害不同種類提起涉海民事性質(zhì)的公益訴訟。實踐中海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，根據(jù)職能分工，有關(guān)海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施主體主要涉及兩大國家部門：農(nóng)業(yè)部漁政局或者由其管理指導(dǎo)的下級機構(gòu)索賠天然漁業(yè)資源損失；生態(tài)環(huán)境部、自然資源部或者由其管理指導(dǎo)的下級機構(gòu)索賠除天然漁業(yè)資源損失之外的其他海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害。[3]

《海洋環(huán)境保護法》及最高人民法院的相關(guān)司法解釋作為特別法，按照同一事項特別法規(guī)定優(yōu)先于一般法原則，其關(guān)于海洋民事公益訴訟實施主體的規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于《民事訴訟法》、《環(huán)境保護法》等一般法的規(guī)定，我國的司法實踐多支持這種觀點。[5]對于《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款關(guān)于有權(quán)提起海洋民事性質(zhì)的公益訴訟的適格主體規(guī)定，能否排除作為一般法的《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護法》第58條關(guān)于社會組織提起民事公益訴訟的規(guī)定，理論上見仁見智。社會組織無權(quán)提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，但就其能否提起海洋民事公益訴訟，我國學(xué)術(shù)理論上尚存在不同觀點。

（二）司法解釋賦予人民檢察院的后位性實施主體資格

在海洋特別法律中，對于人民檢察院能否提起海洋環(huán)境民事公益訴訟，長久以來都是懸而未決的問題，直到2022年5月15日起施行的《規(guī)定》才對其實施主體資格進行了明確規(guī)定。

《規(guī)定》中對檢察院的職能進行了較為詳細的劃分：首先，第2條規(guī)定了人民檢察院可以在有關(guān)部門依職能提起海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟時支持起訴；其次，在行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門不起訴的前提下，根據(jù)《規(guī)定》第3條，賦予人民檢察院提起民事公益訴訟的后位性實施主體資格，在告知有關(guān)部門針對破壞海洋生態(tài)等行為提起訴訟、有關(guān)部門仍不起訴的情況下，人民檢察院可以就海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害提起民事公益訴訟?？偨Y(jié)而言，《規(guī)定》回應(yīng)了在理論和實踐中對人民檢察院在保護海洋自然資源和生態(tài)環(huán)境中是否有權(quán)提起海洋民事公益訴訟的爭論和疑慮，以司法解釋的形式對人民檢察院提起海洋民事公益訴訟的主體資格問題進行了確認(rèn)。

（三）社會組織的海洋民事公益訴訟實施權(quán)辨析

1.一般法明確其環(huán)境民事公益訴訟實施權(quán)

按照《民事訴訟法》第55條及其司法解釋以及《環(huán)境保護法》第58條及其司法解釋等一般法規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)5年以上無違法記錄的社會組織，對與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性的環(huán)境公益損害，享有先位性的民事公益訴訟實施權(quán)，沒有訴前公告程序限制。

社會組織的環(huán)境民事公益訴訟實施權(quán)為一般法明確賦權(quán)，其沒有生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實施權(quán)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的實施權(quán)應(yīng)由法律規(guī)定的國家行政機關(guān)代表國家來行使。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》賦權(quán)省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)或者受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，實施生態(tài)損害賠償訴訟。最高人民法院通過《生態(tài)損害賠償規(guī)定》確認(rèn)前述主體的生態(tài)損害賠償訴訟實施權(quán)。

2.海洋民事公益訴訟實施主體的不同學(xué)理辨析

我國一般法對于環(huán)境公益損害分別設(shè)計生態(tài)損害賠償訴訟與民事公益訴訟，并賦權(quán)給不同的實施主體，生態(tài)損害賠償訴訟由被賦權(quán)的國家行政機關(guān)來行使，民事公益訴訟由被賦權(quán)的社會組織和檢察機關(guān)來行使。海洋特別立法將海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施權(quán)明確賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門。社會組織無權(quán)提起海洋生態(tài)損害賠償訴訟，其是否有權(quán)提起海洋民事公益訴訟，存在不同理論觀點，我國法院目前的司法實踐不承認(rèn)其海洋民事公益訴訟實施權(quán)。法律規(guī)定不明是社會組織海洋民事公益訴訟實施主體資格產(chǎn)生爭議的根本原因。

基于對一般法與特別法規(guī)定的不同學(xué)理解釋，有觀點認(rèn)為《海洋環(huán)境保護法》第89 條第2款已經(jīng)明確規(guī)定由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出海洋公益損害賠償要求，該條款是賦權(quán)條款，也是限定條款。這一規(guī)定表明社會組織不是海洋民事公益訴訟的適格實施主體。[5]該類觀點法理依據(jù)為特別法優(yōu)于一般法原則，特別法有規(guī)定的排除一般法規(guī)定。不同觀點認(rèn)為海洋民事性質(zhì)的公益訴訟適格實施主體包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、社會組織和檢察機關(guān)三種。[6]《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款作為特別法上的規(guī)定，不是對《環(huán)境保護法》第58條及《民事訴訟法》第55條等一般法適用的排除，而是一般法對特別法的補充。[7]

值得注意的是，2022年《海洋環(huán)境保護法（修訂草案）》（簡稱《修訂案》）中，對89條第2款并未進行過多的修改，只是將“破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū)”的表述修改為“損害海洋生態(tài)環(huán)境”，實質(zhì)上通過擴大對海洋生態(tài)環(huán)境破壞行為的追究范圍，來加強對海洋生態(tài)環(huán)境的保護。對于有關(guān)部門對責(zé)任者追究的表述仍然保留。按照我國《立法法》，同一機關(guān)就同一事項制定的法律、行政法規(guī)等特別規(guī)定與一般規(guī)定不同時，適用特別規(guī)定，排除適用一般規(guī)定。特別法就同一事項沒有規(guī)定時，原則上才能補充適用一般法的規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》作為特別法將海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施權(quán)賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，不同于一般法賦權(quán)社會組織和國家行政機關(guān)的規(guī)定。無論是《海洋環(huán)境保護法》第89條第2款，還是《修訂案》第107條第2款，在法理上都應(yīng)被解釋為行政性特別民法規(guī)范[8]對海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施主體的特別規(guī)定，排除了社會組織民事公益訴訟實施主體資格的一般法規(guī)定。

3.海洋公益訴訟的專業(yè)性應(yīng)排除社會組織的實施權(quán)

基于一般環(huán)境法律規(guī)定，我國對生態(tài)環(huán)境損害建立起國家行政機關(guān)、社會組織和檢察機關(guān)多元化實施主體的司法救濟機制。不同于一般法關(guān)于生態(tài)損害賠償訴訟實施主體與民事公益訴訟實施主體的分別規(guī)定，海洋特別法律將海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施權(quán)賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，同時賦予檢察機關(guān)后位性民事公益訴訟實施權(quán)，學(xué)術(shù)理論上關(guān)于社會組織海洋民事公益訴訟實施權(quán)問題觀點不一。

《聯(lián)合國海洋法公約》將沿海國管轄海域劃分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架等，專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)又涉及特殊區(qū)域、特別敏感海域及冰封區(qū)域等，沿海國在不同管轄海域享有不同的環(huán)境管轄權(quán)，[9]在專屬經(jīng)濟區(qū)的環(huán)境管轄權(quán)規(guī)定模糊且限制頗多，[10]從而導(dǎo)致海洋民事公益訴權(quán)更強的專業(yè)性與復(fù)雜性。特別法律賦權(quán)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門行使涉海民事性質(zhì)的公益訴訟實施權(quán)，賦予檢察機關(guān)后位性海洋民事公益訴訟實施權(quán)，排除社會組織的海洋民事公益訴訟實施權(quán)，應(yīng)為一種價值權(quán)衡后的理性選擇。

三、海洋民事公私益訴訟判決的效力順位分析

在明確我國海洋民事公益訴訟的實施主體后，作為環(huán)境侵權(quán)構(gòu)成要件的損害后果也是值得討論的問題。環(huán)境侵權(quán)的損害后果具有二元性，[11]同一侵害行為通常導(dǎo)致私益損害與公益損害的交叉，基于環(huán)境民事公私益訴訟程序分野原理，[12]我國采用不同法律程序分別救濟，強調(diào)環(huán)境民事公私益訴訟程序的不同，同時通過承認(rèn)環(huán)境民事公益訴訟生效判決對民事私益訴訟原告的單向擴張效力來協(xié)調(diào)兩種程序所可能帶來的不同判決矛盾。[13]海洋民事公私益訴訟所適用的特別法沒有規(guī)定時原則上應(yīng)該適用一般法的規(guī)定，其民事私益訴訟判決法定權(quán)利優(yōu)位，海洋民事公私益訴訟原則上也應(yīng)分別審理。特別法的規(guī)定優(yōu)先適用，海船油污引起的海洋民事公私益訴訟不存在民事私益訴訟判決法定權(quán)利優(yōu)位問題，公私益訴訟應(yīng)合并審理。[14]

（一）海洋民事私益訴訟判決原則上法定權(quán)利優(yōu)位

權(quán)利位階是指不同權(quán)利效力的優(yōu)先順位，通常依據(jù)法律規(guī)定或者依原則確定。法定的權(quán)利優(yōu)位具有絕對性，根據(jù)原則確定的權(quán)利優(yōu)位不具有絕對性。[15]我國最高人民法院的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）賦予環(huán)境民事私益訴訟判決權(quán)利優(yōu)位，除非法律另有規(guī)定。當(dāng)被告因環(huán)境污染、破壞生態(tài)環(huán)境被民事性質(zhì)的公益訴訟和私益訴訟均判決承擔(dān)責(zé)任，其財產(chǎn)不足以履行判決確定的全部義務(wù)時，應(yīng)當(dāng)先履行私益訴訟判決所確定的義務(wù)。

司法解釋作為我國正式法律淵源之一，其明確優(yōu)先保護私益訴訟判決所確定的原告民事權(quán)益，此時應(yīng)尊重法律對此作出的價值選擇，優(yōu)先清償私益訴訟判決確定的民事義務(wù)。前述司法解釋作為一般法的規(guī)定，在海洋領(lǐng)域的相關(guān)特別法沒有規(guī)定的情況下，適用于海洋民事公私益訴訟判決的權(quán)利位階確定，原則上海洋民事私益訴訟判決優(yōu)位于民事公益訴訟判決，但法律另有規(guī)定時除外。

（二）海船油污的海洋民事公私益訴訟判決按同一順位受償

我國海船油污損害賠償法律自成體系，不同于陸源污染物、海洋工程、海岸工程等其他污染源導(dǎo)致的海洋民事公私益損害賠償法律，其通過強制責(zé)任保險、油污基金等法律制度，共同保障海船油污的民事公私益損害賠償責(zé)任。

在涉及我國加入的《1992年油污損害賠償民事責(zé)任國際公約》（簡稱《1992年油污公約》）、《2001年燃油污染損害賠償民事責(zé)任國際公約》（簡稱《2001年燃油公約》）以及我國國內(nèi)法的《海商法》、《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡稱《船舶油污損害賠償規(guī)定》）等所調(diào)整的海船油污導(dǎo)致的海洋民事公私益訴訟時，前述國際公約和國內(nèi)法均規(guī)定各損失賠償在相應(yīng)責(zé)任限制基金中按同一順位受償，不足受償按各自索賠額比例受償。[16]這一規(guī)定屬于《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第31條法律另有規(guī)定的情形。《最高人民法院關(guān)于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》（簡稱《海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定》）第12條第3款也明確規(guī)定船舶引起的海洋民事公私益訴訟案件，法律、行政法規(guī)、司法解釋另有特別規(guī)定時依照特別規(guī)定。前述國際公約與國內(nèi)法律調(diào)整的海船油污損害私益訴訟判決不具有權(quán)利優(yōu)位權(quán)，應(yīng)與公益訴訟判決按同一順位在責(zé)任限制基金內(nèi)受償。

（三）海洋公私益損害分別訴訟模式與合并審理模式應(yīng)并存

按照我國《民事訴訟法》司法解釋第288條以及《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第10條、第17條和第29條，環(huán)境損害民事性質(zhì)的公益訴訟與私益訴訟應(yīng)分別審理，互不影響。民事性質(zhì)的公益訴訟不影響私益訴訟，私益訴訟原告不能參加公益訴訟，只能另行起訴。學(xué)術(shù)理論上關(guān)于環(huán)境民事公私益分別訴訟的融合問題存在不同觀點。[12，17-19]

在我國《海事訴訟特別程序法》及其司法解釋以及《海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定》等特別法沒有規(guī)定的情形下，海洋民事公私益訴訟適用一般法規(guī)定原則上也采用分別訴訟模式。海船油污引起的海洋民事私益訴訟判決不存在法定權(quán)利優(yōu)位問題，該類訴訟不宜適用一般法規(guī)定的分別審理模式，合并審理模式更有利于實現(xiàn)公私益損害在責(zé)任限制基金中按同一順位受償。司法實踐中海事法院對于該類民事公私益訴訟也多采用合并審理模式。

四、我國海洋公益損害賠償法律的二元體系定位與適用

如上所述的海船油污海洋民事公私益判決順位問題，其特殊的原因在于我國法律目前區(qū)別海船油污的海洋公益損害與其他污染源的海洋公益損害，分別適用不同的法律。最高人民法院出臺的《海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定》第12條明確定位海洋公益損害賠償?shù)亩审w系，海船油污的海洋公益損害賠償，法律、行政法規(guī)及司法解釋有特別規(guī)定時適用特別規(guī)定。

（一）海船油污的海洋公益損害賠償法律自成體系

1.調(diào)整散裝持久性油類污染和燃油污染的公益損害賠償

我國目前關(guān)于海船油污損害賠償沒有法律位階的統(tǒng)一規(guī)定，特別法律規(guī)范主要分散規(guī)定在司法解釋《船舶油污損害賠償規(guī)定》、部門規(guī)章《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡稱《船舶油污基金辦法》）以及我國加入的《1992年油污公約》和《2001年燃油公約》等。

這些法律對于海船油污損害賠償?shù)呢?zé)任主體、賠償范圍、責(zé)任限制、強制責(zé)任保險等均有明確規(guī)定，自成體系，調(diào)整油船載運的散裝持久性油類污染以及非油船燃油污染的公益損害與私益損害，不適用于海洋工程、海岸工程、陸源污染物及海船載運的非散裝持久性貨油（《船舶油污基金辦法》除外）等所致的海洋公益損害與私益損害。

2.公益損害賠償范圍受限

關(guān)于海船油污導(dǎo)致的海洋公益損害賠償范圍問題，《1992年油污公約》、《2001年燃油公約》以及我國國內(nèi)司法解釋《船舶油污損害賠償規(guī)定》均限制于已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施費用，恢復(fù)期間的損失不予賠償。這類公益損害賠償范圍由于各國對公約規(guī)定的不同理解導(dǎo)致司法實踐存在不同?！董h(huán)境民事公益訴訟解釋》、《生態(tài)損害賠償規(guī)定》涉及的應(yīng)急處置費、永久性損害損失、磋商費、律師費以及為公益訴訟支出的其他合理費用等原則上也不能納入海船油污的公益損害賠償范圍。按照我國的《船舶油污基金辦法》，還不包括將要采取的恢復(fù)措施費用。若為限制性海事債權(quán)且責(zé)任主體沒有喪失責(zé)任限制權(quán)利時，也要受限于基金數(shù)額。

《民法典》關(guān)于環(huán)境公益損害是否有權(quán)主張懲罰性賠償規(guī)定不明確，理論上觀點不一致。海船油污的公益損害賠償范圍問題，目前國際公約和國內(nèi)法律均將其限制于已經(jīng)采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴?fù)措施費用，《民法典》的這類懲罰性賠償很難納入其中。

我國目前針對油船和1 000總噸以上非油船實施強制責(zé)任保險，并設(shè)立海船的國內(nèi)油污損害賠償基金加以二次賠償或補償。現(xiàn)有海船油污強制責(zé)任保險（不包括海船載運的非散裝持久性貨油污染強制責(zé)任保險）覆蓋的公益損害賠償基于海船油污的公益損害賠償范圍，原則上也僅限于合理的恢復(fù)措施費用，賠償基金僅在限額內(nèi)按照順位二次賠償或補償已經(jīng)采取的合理恢復(fù)措施費用。即便存在多重賠償體系保障，與其他污染源的海洋公益損害賠償相比較，海船油污的海洋公益損害賠償范圍也受到諸多限制，[20]統(tǒng)一與否學(xué)術(shù)觀點不一。鑒于海船油污的私益訴訟判決不具有法定權(quán)利優(yōu)位，不宜擴大公益損害賠償范圍，以便在一定程度上更好地保障私益損害賠償。

3.海船載運的有毒有害物質(zhì)公益損害賠償特別法不足

對于海船載運的非散裝持久性貨油等有毒有害物質(zhì)的污染損害賠償問題，前述國際公約和我國《船舶油污損害賠償規(guī)定》均不調(diào)整。目前我國關(guān)于這類海船的污染損害賠償問題，理論上來講應(yīng)主要適用《海洋環(huán)境保護法》、《船舶油污基金辦法》（適用于海船載運的有毒有害物質(zhì)污染）、《海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定》及《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、《生態(tài)損害賠償規(guī)定》、《民法典》等。關(guān)于這類物質(zhì)導(dǎo)致的海洋公私益損害的賠償責(zé)任主體、賠償責(zé)任限制、賠償范圍等問題，我國特別法規(guī)范還很欠缺，《海商法》的海事賠償責(zé)任限制對其是否適用存在不同學(xué)術(shù)觀點，正在修訂的《海商法》應(yīng)將其納入調(diào)整范圍，構(gòu)建特別法規(guī)范。

（二）其他污染源的海洋公益損害賠償法律適用

對于其他污染源導(dǎo)致的海洋公益損害賠償，應(yīng)主要適用《海洋環(huán)境保護法》、《海洋生態(tài)損害賠償規(guī)定》、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、《生態(tài)損害賠償規(guī)定》及《民法典》等。該類污染源的海洋公益損害賠償范圍不限制于已經(jīng)采取或者將要采取的合理恢復(fù)措施費用，涵蓋應(yīng)急措施費用、恢復(fù)費用、恢復(fù)期間損失、永久性損害損失、磋商費、律師費和為公益訴訟支出的其他合理費用等，在滿足條件時適用《民法典》關(guān)于環(huán)境污染的懲罰性賠償規(guī)定，該類公益損害賠償也沒有責(zé)任限制問題。海船非持久性貨油污染的海洋公益損害，其法律適用和賠償范圍除了船舶油污損害賠償基金外，與其他污染源的海洋公益損害適用相同的法律，賠償范圍也相同，不同于海船油污的海洋公益損害賠償法律適用與賠償范圍。

陸源污染、海洋工程污染及海岸工程污染均沒有強制責(zé)任保險來保障賠償，也沒有專項基金來二次賠償或者補償。我國法律目前對于海洋環(huán)境污染強制責(zé)任保險還未普及到這類污染源，關(guān)于建構(gòu)這類污染源的海洋環(huán)境污染強制責(zé)任保險及基金，目前依舊停留在學(xué)術(shù)建議層面。《生態(tài)文明體制改革總體方案》對環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立環(huán)境污染強制責(zé)任保險作出戰(zhàn)略部署，但《環(huán)境污染強制責(zé)任保險管理辦法》至今尚未實施。

五、海洋公益損害賠償?shù)臍w責(zé)原則與免責(zé)條件

在研究海洋民事公益訴訟的特殊問題時，不可避免會討論到海洋公益損害賠償?shù)臍w責(zé)原則與免責(zé)條件。《環(huán)境保護法》及其相關(guān)司法解釋及《海洋環(huán)境保護法》等特別法均沒有區(qū)分公益損害賠償與私益損害賠償，原則性規(guī)定環(huán)境污染損害賠償?shù)臒o過錯責(zé)任歸責(zé)原則。我國加入的船舶油污損害賠償國際公約也統(tǒng)一采用無過錯責(zé)任歸責(zé)原則。學(xué)術(shù)理論上對于公益損害賠償?shù)臍w責(zé)原則主要存在無過錯責(zé)任、過錯推定責(zé)任及二元歸責(zé)原則等不同觀點。[21-24]

歸責(zé)原則的確立對于侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成、舉證責(zé)任的分配、免責(zé)（抗辯）事由的認(rèn)定均深具意義，[25]不同的歸責(zé)理念產(chǎn)生不同的歸責(zé)原則，[26]不同的歸責(zé)原則下免責(zé)條件存在差異?！睹穹ǖ洹返?235條規(guī)定“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費用”。據(jù)此，一般生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的承擔(dān)以“違反國家規(guī)定”為必要條件，明確適用過錯責(zé)任歸責(zé)原則。[27]

（一）海洋公益損害賠償?shù)臒o過錯責(zé)任歸責(zé)原則

“違法性”作為過錯責(zé)任（包括過錯推定責(zé)任）歸責(zé)原則的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件之一，與過錯這一構(gòu)成要件并立，為《德國民法典》所確立，[28]從而導(dǎo)致過錯責(zé)任歸責(zé)原則下侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成的四要件理論學(xué)說?！睹穹ǖ洹?、《生態(tài)損害賠償規(guī)定》以“違法性”為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，有異于環(huán)境侵權(quán)私益訴訟。有學(xué)者分析第1234條和第1235條中并未使用“被侵權(quán)人”的術(shù)語，而是使用“國家規(guī)定的機關(guān)或者法律規(guī)定的組織”是有意要對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)造成的私益損害與公益損害進行區(qū)分，并且為了強調(diào)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任須以存在過錯為前提，立法者選擇“違反國家規(guī)定”的術(shù)語表達。[29]同時依照最高院這一試行的司法解釋第7條關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定，一般法意義上的生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)為“過錯推定”。

海洋公益損害賠償?shù)臍w責(zé)原則作為特別法的規(guī)定，按照《海洋環(huán)境保護法》第89條及第91條的規(guī)定，也沒有區(qū)分私益損害與公益損害、規(guī)定責(zé)任者對于海域污染承擔(dān)民事法律責(zé)任，除非法定免責(zé)。2022年《修訂案》第109條完全保留原第91條的規(guī)定，但對原第89條第1款，《修訂案》第107條第1款修改為：“對違反本法規(guī)定，因污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)造成他人損害的，依照《中華人民共和國民法典》等法律的規(guī)定承擔(dān)民事責(zé)任。”

相較于《海洋環(huán)境保護法》，《修訂案》對私益損害和公益損害進行了區(qū)分，第107條第1款是對于私益損害歸責(zé)原則的規(guī)定，并將私益損害下的責(zé)任依照《民法典》一般法進行確定。而第107條第2款“損害海洋生態(tài)環(huán)境，給國家造成重大損失的”表述則意味著其是對公益損害的歸責(zé)原則的規(guī)定。按照文意解釋，同時結(jié)合體系解釋，對于損害海洋生態(tài)環(huán)境，給國家造成重大損失的，除非法定免責(zé)，否則應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，因此第107條第2款對于損害海洋生態(tài)環(huán)境的公益損害賠償應(yīng)為無過錯歸責(zé)責(zé)任?！逗Ｑ笊鷳B(tài)損害賠償規(guī)定》基于《海洋環(huán)境保護法》等作出司法解釋，沒有對海洋生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臍w責(zé)原則作出規(guī)定，也沒有與修訂案相沖突的規(guī)定，也應(yīng)為無過錯責(zé)任的歸責(zé)原則，不同于一般法意義上生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)倪^錯推定責(zé)任歸責(zé)原則。

（二）無過錯責(zé)任下海洋公益損害賠償免責(zé)條件分析

我國《民法典》規(guī)定的一般適用的責(zé)任主體免責(zé)、減責(zé)條件包括不可抗力、正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險、與有過失、受害人故意、第三人過錯、自甘風(fēng)險及自助行為等8種情形?！董h(huán)境保護法》、《民法典》等一般法均沒有特別規(guī)定環(huán)境污染損害賠償?shù)拿庳?zé)條件。無過錯侵權(quán)責(zé)任的免責(zé)條件通常應(yīng)有法律明確規(guī)定，[30]在法律沒有特別規(guī)定免責(zé)條件時，前述《民法典》規(guī)定的法定免責(zé)或減輕責(zé)任的8種情形能否適用及如何適用，存在不同學(xué)理觀點。[31]海洋公益損害賠償在無過錯責(zé)任歸責(zé)原則下的免責(zé)條件原則上應(yīng)由法律明確規(guī)定。

作為國內(nèi)法的特別法，《海洋環(huán)境保護法》列明了海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任者的三項免責(zé)條件：完全的第三方故意或者過失；完全的戰(zhàn)爭或者自然災(zāi)害性質(zhì)的不可抗力；完全負責(zé)燈塔或者其他助航設(shè)備的主管部門執(zhí)行職責(zé)時的過失。我國《海洋環(huán)境保護法》修訂案的第107條第1款刪除了現(xiàn)《海洋環(huán)境保護法》第89條第1款對完全的第三方故意或過失的免責(zé)規(guī)定，只明確了責(zé)任者完全的戰(zhàn)爭或者自然災(zāi)害性質(zhì)的不可抗力以及完全負責(zé)燈塔或者其他助航設(shè)備的主管部門執(zhí)行職責(zé)時的過失情形下的免責(zé)。依照修訂案，污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)造成他人損害或者國家重大損失的，如涉及第三人的過錯，按照《民法典》第1233條的規(guī)定，此時海洋環(huán)境污染損害賠償責(zé)任者與第三人承擔(dān)的是不真正連帶責(zé)任（也有部分不真正連帶責(zé)任的觀點）。

值得注意的是，《海洋環(huán)境保護法》及其修訂案沒有規(guī)定受害方的故意或者過失免責(zé)（與有過失免責(zé)）問題。按照我國締結(jié)的《1992年油污公約》與《2001年燃油公約》，完全第三人過失所致油污損害不是船舶所有人的免責(zé)條件，完全第三人故意船舶所有人才能免責(zé)，其他兩項免責(zé)條件與我國《海洋環(huán)境保護法》及《修訂案》基本相同，同時明確受害人故意或者過失情形下船舶所有人免責(zé)或者減輕責(zé)任問題。實踐中海洋環(huán)境污染的公益損害賠償，應(yīng)分別在相關(guān)國際公約或我國國內(nèi)法律調(diào)整范圍內(nèi)確定責(zé)任主體的免責(zé)條件。

1.非公約調(diào)整的海洋公益損害賠償?shù)呐c有過失免責(zé)問題

與有過失免責(zé)本質(zhì)上不是受害人的過失與行為人的過失相抵消，也不是對過失的抗辯, 應(yīng)為責(zé)任構(gòu)成中的因果關(guān)系抗辯，其適用范圍不限于過錯侵權(quán)責(zé)任，也應(yīng)適用于無過錯侵權(quán)責(zé)任。[32]按照原《侵權(quán)責(zé)任法》的司法解釋第39條，與有過失免責(zé)適用于過錯責(zé)任和過錯推定責(zé)任的侵權(quán)責(zé)任。對于無過錯侵權(quán)責(zé)任，法律有特別規(guī)定時適用法律的特別規(guī)定，法律沒有禁止適用時，受害人具有故意或者重大過失時可以適用與有過失免責(zé)。[32]

海洋公益損害賠償采用無過錯的侵權(quán)責(zé)任，《民法典》、《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》及修訂案等國內(nèi)法雖然沒有規(guī)定責(zé)任主體與有過失免責(zé)或者減輕責(zé)任問題，但也沒有禁止適用與有過失免責(zé)，在受害人有故意或者重大過失時，應(yīng)有權(quán)主張與有過失免責(zé)或者減輕責(zé)任，受害人一般過失時不宜適用與有過失免責(zé)。

2.海洋公益損害賠償?shù)牡谌诉^錯免責(zé)問題

我國《海洋環(huán)境保護法》與《1992年油污公約》、《2001年燃油公約》均規(guī)定責(zé)任主體有故意或者過失時不能對污染索賠方主張免責(zé)，但在完全第三人故意時，前述國際公約與我國《海洋環(huán)境保護法》均規(guī)定了第三人獨立侵權(quán)責(zé)任（《海洋環(huán)境保護法》還包括完全第三方過失的第三方獨立侵權(quán)責(zé)任），賦予船舶所有人等責(zé)任主體免責(zé)權(quán)利?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護法》修訂案刪除《海洋環(huán)境保護法》配置的完全第三人過失時的第三人獨立侵權(quán)責(zé)任形態(tài)，若適用《民法典》第1233條，船舶所有人不能以完全第三方過失主張海洋公益損害賠償?shù)拿庳?zé)，應(yīng)與第三方承擔(dān)不真正連帶責(zé)任，但完全第三方故意或者重大過失時如何解讀和適用《民法典》第1233條會存在不同觀點。

關(guān)于無過錯侵權(quán)責(zé)任下責(zé)任主體的第三人過失免責(zé)問題，我國《民法典》等一般法沒有明確規(guī)定，理論上見仁見智。楊立新教授認(rèn)為過錯侵權(quán)責(zé)任和過錯推定侵權(quán)責(zé)任，第三人侵權(quán)行為是普遍適用的免責(zé)抗辯事由，對應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任形態(tài)為第三人責(zé)任，無過錯侵權(quán)責(zé)任下法律明確規(guī)定了責(zé)任承擔(dān)規(guī)則的依照其規(guī)則。法律沒有明確規(guī)定第三人侵權(quán)行為為免責(zé)事由，但規(guī)定受害人故意造成損害可以免責(zé)的，則第三人故意造成損害可以免除加害人責(zé)任；規(guī)定受害人重大過失或者過失造成損害適用與有過失的，則第三人重大過失或者過失造成損害可以免除加害人責(zé)任。[33]這一觀點主張類比適用受害人與有過失免責(zé)解決第三人侵權(quán)行為對應(yīng)的責(zé)任形態(tài)問題。也有不同觀點認(rèn)為為了充分救濟受害人，對于無過錯侵權(quán)責(zé)任中第三人侵權(quán)行為，應(yīng)該以配置第三人獨立侵權(quán)責(zé)任為例外，不配置為原則。按照這一觀點，在無過錯侵權(quán)責(zé)任下，法律明確規(guī)定第三人獨立侵權(quán)責(zé)任時依照規(guī)定；法律沒有明確規(guī)定時不能適用第三人責(zé)任免責(zé)。[34]

六、結(jié)語

2012年修訂的《民事訴訟法》首次通過法律確立了民事公益訴訟制度，由此建構(gòu)了我國公益訴訟與私益訴訟的“二元訴訟結(jié)構(gòu)模式”。民事性質(zhì)的公益訴訟作為有效維護公益的法律制度，與私益訴訟獨立并行。鑒于海洋民事性質(zhì)的公益訴訟客體的特殊性，其與一般環(huán)境損害民事性質(zhì)的公益訴訟既有共性，又存在諸多差異。我國海洋民事性質(zhì)的公益訴訟實施主體應(yīng)賦予行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。海船油污損害賠償立法自成體系，其公私益損害訴訟的判決效力順位及公益損害賠償范圍問題等應(yīng)優(yōu)先適用特別法規(guī)定。海洋公益損害賠償無過錯侵權(quán)責(zé)任下的免責(zé)條件應(yīng)以法律明確規(guī)定為原則，與有過失免責(zé)或者減輕責(zé)任問題在法律沒有明確規(guī)定時應(yīng)限制于受害人故意或者重大過失，第三人獨立侵權(quán)責(zé)任形態(tài)也應(yīng)依法適用。