葛寧靜 馬立軍

〔內(nèi)容提要〕誠信社會建設是營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的基礎性工程。誠信遼寧建設雖取得階段性成果，但在社會信用立法、征信系統(tǒng)建設、社會誠信意識和信用水平培養(yǎng)、獎懲聯(lián)動機制設計、宣傳教育等方面仍然存在發(fā)展空間，今后要借鑒江蘇經(jīng)驗，持續(xù)完善政務誠信和社會信用體系，全面推動信用承諾制度，深化“東北三省一區(qū)統(tǒng)一信用體系”的建設和誠信教育宣傳，營造守信者榮、失信者恥、無信者憂的誠信社會環(huán)境。

〔關(guān)鍵詞〕誠信社會；營商環(huán)境；優(yōu)化提升

誠信社會建設，是法治政府建設的題中應有之義，是營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境的基礎性工程。全力打造良好信用環(huán)境，對于經(jīng)濟健康發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定意義重大。

一、誠信社會建設對營商環(huán)境優(yōu)化提升具有重要意義

（一）優(yōu)化營商環(huán)境作為東北振興的重要突破口

優(yōu)化營商環(huán)境作為東北振興的重要突破口，同時也是一個亟待解決的現(xiàn)實任務，一直受到政府、社會和學界的密切關(guān)注。2018年9月28日，習近平總書記在推進東北振興座談會上就深入推進東北振興提出了六方面要求，其中第一個就是“以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎，全面深化改革”。2023年9月7日，習近平總書記在新時代推動東北全面振興座談會上發(fā)表重要講話，強調(diào)“要進一步優(yōu)化政治生態(tài)，營造良好營商環(huán)境”。實體經(jīng)濟繁榮是東北全面振興的基礎，科技創(chuàng)新驅(qū)動是東北全面振興的關(guān)鍵，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級是東北全面振興的必然方向，但任何方向的突破都離不開優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境的涵養(yǎng)和支撐。

（二）誠信社會建設是優(yōu)化營商“軟環(huán)境”的關(guān)鍵

營商環(huán)境指伴隨企業(yè)活動整個過程的各種周圍境況和條件的總和，基本涵蓋六大環(huán)境：經(jīng)濟和市場、人才和資源、政治和政務、政策和法律、管理和技術(shù)、社會和人文。相較前五個“硬環(huán)境”而言，“社會和人文環(huán)境”堪稱“軟環(huán)境”，雖看似無形，但卻是其他環(huán)境存在和發(fā)展的基礎，以及優(yōu)化整體營商環(huán)境的前提。

習近平總書記早在2006年就提出：“所謂文化經(jīng)濟是對文化經(jīng)濟化和經(jīng)濟文化化的統(tǒng)稱，其實質(zhì)是文化與經(jīng)濟的交融互動、融合發(fā)展?！?023年，總書記在全國兩會參加江蘇代表團審議時布置了一個題目：“蘇杭都是在經(jīng)濟發(fā)展上走在前列的城市。文化很發(fā)達的地方，經(jīng)濟照樣走在前面?？梢匝芯恳幌逻@里面的人文經(jīng)濟學?！闭\然，以人文視角為切入點思考如何優(yōu)化營商環(huán)境，具有兩層深遠意義：一是對如何將文化與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合的探索，二是對如何將傳統(tǒng)文化與社會主義核心價值觀有機融合的思考。

人文環(huán)境包括社會價值觀、教育體系、文化傳承、文化多樣性等方面，其中“社會價值觀”中所包含的“人際關(guān)系”，特別是“信任度”，對社會經(jīng)濟發(fā)展有著不可估量的影響，因其直接影響著人與人、企業(yè)與企業(yè)之間的交易成本。在現(xiàn)實生活中不難發(fā)現(xiàn)，人們往往傾向于尋求與已經(jīng)建立了一定互信關(guān)系的人合作，這一點在廣東、福建等宗族觀念深厚的地區(qū)尤為常見，親友間往往互相介紹或直接提供工作或生意機會，由于彼此信任度較高，免去很多調(diào)查和磨合成本，因此成功率和效率也較高，這一點很大程度上對經(jīng)濟發(fā)展也起到了潛移默化的促進作用。

（三）以政務誠信建設夯實優(yōu)化營商環(huán)境的基石

在市場經(jīng)濟中，政府應當以誠信為本，因為誠信是市場經(jīng)濟的核心價值觀。政務誠信就是對市場主體的誠實信用，即政府及其公職人員以誠實守信為基本準則而作出決策和實施管理的能力。政務誠信建設的核心在于信守承諾，這體現(xiàn)在公共政策的實施、陽光政務的推進、服務效能的提升、公平正義原則的貫徹以及政府欠款清償力度的加大等各個政務環(huán)節(jié)。近年來，各地積極創(chuàng)新舉措，推動政務誠信體系建設，取得了一定成效。在安徽、上海等地，積極探索建立完善的政務失信記錄機制和追責問責制度，加強對不守信踐諾行為的監(jiān)督、懲罰和曝光力度，讓權(quán)力在陽光下運行，讓外來投資者感受到誠信政府的氣度、格局和境界。

二、遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境的主要做法

為深入貫徹習近平總書記關(guān)于優(yōu)化營商環(huán)境的重要指示批示精神，“十三五”時期，遼寧省委、省政府高度重視營商環(huán)境建設工作，于2016年底出臺了全國首個省級營商環(huán)境保護法規(guī)《遼寧省優(yōu)化營商環(huán)境條例》。2017年，經(jīng)中編辦批準，成立了營商環(huán)境建設監(jiān)督局，并于2018年10月調(diào)整為“遼寧省營商環(huán)境建設局”。進入“十四五”，遼寧省又相繼出臺《遼寧省營商環(huán)境建設行動方案（2021—2025年）》《遼寧全面振興新突破三年行動方案（2023—2025年）》和《遼寧省營商環(huán)境質(zhì)量提升行動實施方案》等文件，其中最后一個文件明確提出，要力爭在2025年使遼寧省營商便利度進入全國先進行列，全省營商環(huán)境實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)。

就誠信社會建設而言，早在2000年左右，遼寧省政府就開始研究制定《遼寧省現(xiàn)代社會信用體系總體發(fā)展規(guī)劃》和《遼寧省人民政府關(guān)于加強現(xiàn)代社會信用體系建設的實施意見》，2007年，時任副省長許衛(wèi)國提出“誠信建設關(guān)乎老工業(yè)基地振興”。2014年12月《中共遼寧省委遼寧省人民政府關(guān)于加快推進誠信遼寧建設的意見》（以下簡稱“《意見》”）系統(tǒng)地提出了遼寧誠信社會建設的指導思想、基本原則以及總體目標和主要任務，此后又陸續(xù)出臺相關(guān)文件，涉及政務誠信、金融誠信、會計誠信、干部誠信、納稅誠信等多方面。然而，正如《意見》指出的，誠信遼寧建設并非一蹴而就，在取得階段性成果的同時，在社會信用立法、征信系統(tǒng)建設、社會誠信意識和信用水平的培養(yǎng)、獎懲聯(lián)動機制的設計、宣傳教育等方面仍然存在發(fā)展空間。

三、江蘇省誠信社會建設的經(jīng)驗

（一）政府主導的工作推進機制和制度保障體系基本形成

一是完善信用管理組織體系和工作機制。成立省社會信用建設體系領(lǐng)導小組及其辦公室，設立省公共信用信息中心，完善編制核定，提高預算安排，加強專業(yè)工作人員隊伍建設，初步形成了上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、協(xié)同推進的工作機制。二是探索建立全面覆蓋的規(guī)章制度。先后出臺《江蘇省公共信用信息歸集和使用暫行辦法》等規(guī)章制度，以及信用信息歸集目錄、處理規(guī)范、異議與修復等全系列制度性文件，初步形成“政府推動+社會共建”的社會信用建設格局。

（二）系統(tǒng)性推進社會信用體系集成化建設

一是將政務誠信作為社會信用體系建設的引領(lǐng)。開展政府機構(gòu)失信專項治理，制定在行政管理中實行信用報告、信用承諾和信用審查的辦法。二是將商務誠信作為社會信用體系建設的重點。商務、市場監(jiān)管等部門結(jié)合行業(yè)特點出臺信用管理制度，有針對性開展信用承諾、審查、分類分級監(jiān)管、紅黑名單認定、聯(lián)合獎懲等信用管理工作。三是將社會誠信作為社會信用體系建設的基礎。將信用管理嵌入教育、就業(yè)等與民生息息相關(guān)的各領(lǐng)域。探索個人誠信積分，推行守信激勵措施。如蘇州推出市民信用分“桂花分”，昆山市推進國家守信激勵試點項目。四是將司法公信作為社會信用體系建設的保障，強化在公共資源交易招標投標等活動中對失信被執(zhí)行人聯(lián)合懲戒，緩解司法執(zhí)行難。

（三）切實出臺政策助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

一是推進企業(yè)信用管理貫標和示范創(chuàng)建工程。提升企業(yè)信用意識和風險管控能力，增強了招投標、銀行授信等競爭優(yōu)勢。二是助力解決中小企業(yè)融資難融資貴。配合省綜合金融服務平臺建設，通過接口提供信用信息查詢，推送信用信息。三是率先推行信用承諾制。對投資項目實行以信用承諾替代審批制度改革，推進開發(fā)區(qū)試點工作，明確實行信用承諾管理的領(lǐng)域。據(jù)西南政法大學統(tǒng)計，僅2018年，江蘇南京就有4000余家企業(yè)成功完成簡易注銷的申請。四是推廣應用第三方信用報告。如南京、淮安、宿遷等市在政府采購、招標投標、市場準入等領(lǐng)域充分發(fā)揮第三方信用報告作用。

（四）創(chuàng)建信用示范城市和培育信用服務市場

一是著力推進國家信用建設示范城市建設。國家發(fā)展改革委辦公廳、中國人民銀行辦公廳累計公布的四批130個城市（城區(qū)）入圍全國信用示范區(qū)，江蘇省信用示范區(qū)達14個。二是著力培育信用服務市場。率先探索信用服務機構(gòu)備案管理制度，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是積極共建區(qū)域信用建設合作示范區(qū)。從2016年獲國家發(fā)展改革委批復同意并成為全國首個信用建設區(qū)域合作示范區(qū)以來，長三角地區(qū)“一市三省”共同打造了全國首個區(qū)域信用信息共享平臺“信用長三角”網(wǎng)站，到目前，已歸集區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境、旅游、疫情防控等信用信息約65萬條，有力提升區(qū)域信用風險監(jiān)測預警能力。至今江蘇境內(nèi)已擁有一批示范城市（地區(qū)），包括南京、蘇州、宿遷、無錫、常州、淮安、揚州、徐州、南通、鹽城、泰州、江陰、如皋等。

四、經(jīng)驗借鑒：如何以誠信社會的建設推進遼寧營商環(huán)境的優(yōu)化

（一）構(gòu)建政務誠信建設引領(lǐng)的“政社建設”基本格局

遼寧省在誠信社會建設上已有較為系統(tǒng)化的頂層設計，近年來出臺了一系列基本法規(guī)體系，完善了社會信用管理體系的法制依據(jù)。當前社會最大關(guān)切是政務誠信問題，可以從這幾個方面持續(xù)完善：第一，除政府失信行為專項整治行動外，加大重點領(lǐng)域政務誠信建設力度，特別是受到社會廣泛關(guān)注的領(lǐng)域，包括政府采購領(lǐng)域、政府和社會資本合作領(lǐng)域、招標投標領(lǐng)域、招商引資領(lǐng)域、地方政府債務領(lǐng)域、統(tǒng)計領(lǐng)域等。第二，積極開展政府失信工作典型事例挖掘和優(yōu)秀經(jīng)驗宣傳推廣工作，提煉總結(jié)幫助企業(yè)解決實際困難的典型案例，用“小切口”展示優(yōu)化營商環(huán)境成果，營造良好輿論氛圍。第三，將誠信建設納入考核指標，從政府依法科學民主決策、政府履約踐諾、公務員誠信管理、信用信息歸集等幾方面制定考核細則，同時通過教育和培訓建立公務員誠信政府建設意識，促進誠信政府建設更加法制化、規(guī)范化。

（二）完善社會信用體系的集成化和立體化建設

第一，建立事前、事中、事后全階段覆蓋的監(jiān)管機制，并將商務信用體系建設作為社會信用體系建設的重點。在事前監(jiān)管方面，通過完善行政審批文書、修改目錄要件、實施信用承諾制度，實現(xiàn)政府和市場的“雙贏”。在事中監(jiān)管方面，鼓勵市場監(jiān)管、稅務、海關(guān)等各部門，借助第三方機構(gòu)力量，結(jié)合行業(yè)特點，整合資格資質(zhì)、行政處罰、表彰獎勵等信息，開展信用分級分類，排摸監(jiān)管風險點，簡化守信市場主體準入和退出程序，給誠信守法經(jīng)營的企業(yè)節(jié)約時間和經(jīng)濟上的經(jīng)營成本。突出事后監(jiān)管，加大貫徹落實聯(lián)合獎懲機制，尤其加強信用約束，加大失信成本，努力讓市場主體不想、不敢、不能出現(xiàn)失信行為。將國家聯(lián)合獎懲備忘錄紅黑名單嵌入政府辦事流程，重點在法院執(zhí)行、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、稅務、通關(guān)貿(mào)易等領(lǐng)域，推動實施行政性、市場性、行業(yè)性獎懲措施，實現(xiàn)“逢辦必查”。第二，探索跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)合監(jiān)管體系。按照《國務院辦公廳關(guān)于加快推進社會信用體系建設構(gòu)建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》，建立以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，在招投標、電力、環(huán)保、市場、安全生產(chǎn)、人力資源、住建、統(tǒng)計、公安、水利、文化旅游、稅務、海關(guān)等部門和領(lǐng)域建立信用管理制度并加大聯(lián)合懲戒力度。第三，推進懲戒和修復并重的監(jiān)管機制的建設，特別是要建立常態(tài)化信用修復機制和容錯糾錯的關(guān)愛機制，讓失信企業(yè)以最低的經(jīng)濟成本完成自我糾錯、主動自新。具體措施包括舉辦例行公益性信用修復培訓班，以及通過承諾、穿透、懲戒、培訓、整改、修復、報告等各種有效手段，形成全流程工作機制。

（三）全面推動信用承諾制度的創(chuàng)新實踐

可以按照“事前承諾、事中承諾、事后承諾”的基本框架設計實施方案。

1.事前承諾方面

第一，探索審批替代型信用承諾的實施方案，在政府加快簡政放權(quán)、簡化審批制度的背景下，推行信用承諾的漸進普及工作。例如可以參考江蘇省南京市江北新區(qū)探索“拼積木”式信用承諾制。第二，探索容缺辦理型信用承諾的推行。例如，為深化“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，南京市民政局審批窗口推出容缺受理模式，推行政務服務容缺受理新機制，審批窗口專門梳理出33項容缺受理事項清單，明確了具體事項、可容缺的材料、補齊方式和容缺時限。在方便群眾的同時，也規(guī)避了潛在的行政登記風險。

2.事中承諾方面

第一，將是否遵守信用承諾作為聯(lián)合懲戒的依據(jù)。第二，將是否遵守信用承諾作為政策支持、先進表彰、資質(zhì)評價等重要依據(jù)。第三，將是否遵守信用承諾作為信用修復的依據(jù)。

3.事后承諾方面

以國家市場監(jiān)督管理總局于2018年出臺《關(guān)于開展進一步完善企業(yè)簡易注銷登記改革試點工作的通知》為依托，開展注銷登記改革，簡化注銷流程，推動稅收營商環(huán)境的持續(xù)改善。

（四）深化“東北三省一區(qū)統(tǒng)一信用體系”的建設

以2019年10月，遼寧、吉林、黑龍江和內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府共同簽署的《社會信用體系合作共建框架協(xié)議》為基礎，從加大力度打造更多區(qū)域內(nèi)“國家信用建設示范城市”入手，深化“東北三省一區(qū)統(tǒng)一信用體系”的建設，在東北地區(qū)形成信息共享和評級互認的統(tǒng)一信用環(huán)境，帶動東北區(qū)域性營商環(huán)境的不斷優(yōu)化。具體措施包括推動在重點合作領(lǐng)域的跨域事項辦理、中小微企業(yè)融資信用服務報告互認、探索三省一區(qū)公共信用信息歸集標準趨同方案、支持區(qū)域失信問題協(xié)同治理、聚焦一體化發(fā)展重大戰(zhàn)略推進全面合作、完善信用專題合作機制、推動區(qū)域信用合作成果宣傳工作的開展。此外，著重關(guān)注一些特定領(lǐng)域，比如在生態(tài)管理領(lǐng)域探索統(tǒng)一的企業(yè)環(huán)境信用評價標準和方法；在文化和旅游領(lǐng)域組織開展旅行社綜合信用評價；在食品安全領(lǐng)域推動食品安全領(lǐng)域嚴重違法失信聯(lián)合懲戒等等。

（五）繼續(xù)推進誠信教育宣傳的具體化和基層化

首先，將信用管理嵌入教育、就業(yè)等與民生息息相關(guān)的各領(lǐng)域。探索個人誠信積分，推行守信激勵措施。比如可以借鑒蘇州推出市民信用分“桂花分”，昆山市推進國家守信激勵試點項目。同時，促進誠信教育宣傳的落實。特別是可以采用群眾喜聞樂見的、通俗的、可操作性強的形式，如舉辦走進鄉(xiāng)村、社區(qū)、園區(qū)、企業(yè)、校園等系列主題宣傳活動，并結(jié)合“3·15消費者權(quán)益日”等節(jié)日舉辦特別活動，利用微信、微博、LED顯示屏、過街橫幅等形式，加強誠信制度宣傳。同時，建立新聞發(fā)布會制度，組織法院、公安、市場、應急、稅務等部門不定期發(fā)布“紅黑名單”，對誠信典型大力弘揚重信踐諾傳統(tǒng)美德，對失信敗德等行為進行批評、鞭撻和曝光，傳播正能量。其次，以“政社互動”推進信用工作向基層延伸?！罢缁印笔墙K省太倉市在全國率先提出的基層社會治理模式，其核心思想是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，“政社互動”的最終目標是推動社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移，打造“共建共治共享”的基層社會治理新格局。這一模式已經(jīng)得到了中央的肯定，被認定為可以復制的模式。采用“政社互動”推動信用工作向基層延伸，在對基層公務員進行教育，以提升縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道信用工作的主動性和能力水平的基礎上，建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制。

（作者單位：江蘇開放大學公共管理學院，江蘇基層社會治理研究協(xié)同創(chuàng)新基地）