梁城城

（中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 投資研究所，北京 100038）

一、引言

基礎(chǔ)設(shè)施是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐，黨的二十大報(bào)告中提出要“構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系”。財(cái)政資金是我國基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源的重要構(gòu)成部分，對(duì)我國基礎(chǔ)設(shè)施改善發(fā)揮了極其重要的作用，對(duì)于構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施提供重要的財(cái)力保障。我國基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源中，各個(gè)渠道的財(cái)政資金有多少比例用于基礎(chǔ)設(shè)施，未來尤其是“十四五”后兩年，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還有多大的財(cái)政空間，這關(guān)乎我國基礎(chǔ)設(shè)施未來的發(fā)展空間。前瞻預(yù)測(cè)研判未來我國基礎(chǔ)設(shè)施投資財(cái)力空間，有利于預(yù)先謀劃具體應(yīng)對(duì)策略，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但由于沒有直接的統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)，需要通過系統(tǒng)全面的測(cè)算與預(yù)測(cè)。本文從支出角度分析財(cái)政資金來源的各個(gè)渠道對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施支出金額及比例，從收入角度預(yù)測(cè)2024—2025年對(duì)應(yīng)各個(gè)收入來源的財(cái)政空間潛力，進(jìn)一步結(jié)合部分假設(shè)測(cè)算得出未來三年我國基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出空間，并提出相關(guān)政策建議。

二、基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源中的財(cái)政資金占比分析

（一）基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出口徑說明

按照國家統(tǒng)計(jì)局的口徑，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的來源主要包括國家預(yù)算內(nèi)資金、國內(nèi)貸款、自籌資金、利用外資和其他資金。其中，國家預(yù)算內(nèi)資金包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算及各級(jí)政府債券。為此，可以進(jìn)一步將基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源分為財(cái)政資金和非財(cái)政資金，這里重點(diǎn)基于財(cái)政資金進(jìn)行分析。由于社?；痤A(yù)算支出不能用于基建支出，國有資本經(jīng)營預(yù)算除了用于資本性支出、費(fèi)用性支出，還可以將部分資金調(diào)入一般公共預(yù)算支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，故重點(diǎn)考察一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算兩本預(yù)算的支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施支出的有關(guān)情況。

政府債務(wù)資金方面，由于國債和地方政府一般債券資金收支列入一般公共預(yù)算管理，而地方政府專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算，但專項(xiàng)債務(wù)收入、支出分別在政府性基金預(yù)算收入合計(jì)線下、線上反映。從支出角度來看，一般公共預(yù)算支出中包含了部分地方政府一般債券和中央債支出，但由于地方政府一般債券和中央債使用并未嚴(yán)格限制，為此可以直接從一般公共預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中獲得基礎(chǔ)設(shè)施支出情況。而政府性基金預(yù)算支出中的專項(xiàng)債由于用途有嚴(yán)格限制，只能?？顚Ｓ茫瑸榇诵枰蕹曰痤A(yù)算支出中的專項(xiàng)債資金分別考慮。因此，基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源中的財(cái)政資金支出主要包括三部分：一般公共預(yù)算支出（支出中包含國債和一般債券支出）、剔除專項(xiàng)債以外的政府性基金預(yù)算支出、地方政府專項(xiàng)債券支出中與基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的支出。

（二）不同類別財(cái)政資金用于基礎(chǔ)設(shè)施支出情況

1.一般公共預(yù)算支出中基礎(chǔ)設(shè)施投資支出

根據(jù)財(cái)政支出分類科目，一般公共預(yù)算支出中與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相關(guān)的支出主要包括節(jié)能環(huán)保支出、城鄉(xiāng)社區(qū)支出、農(nóng)林水支出、交通運(yùn)輸支出四大類。進(jìn)一步，由于上述四大類支出中包含了部分人員費(fèi)用、機(jī)構(gòu)運(yùn)行、補(bǔ)助等經(jīng)常性支出，為此應(yīng)將這些支出剔除，從而更準(zhǔn)確地反映一般公共預(yù)算支出中安排的基礎(chǔ)設(shè)施支出。經(jīng)調(diào)整后的四大類公共預(yù)算支出中涉及基礎(chǔ)設(shè)施支出科目的，節(jié)能環(huán)保支出包括污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、風(fēng)沙荒漠治理、退牧還草工程建設(shè)；城鄉(xiāng)社區(qū)支出包括城鄉(xiāng)社區(qū)公共設(shè)施、城鄉(xiāng)社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生；農(nóng)林水支出包括農(nóng)村道路建設(shè)、水利工程建設(shè)、南水北調(diào)工程建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人畜飲水、林業(yè)自然保護(hù)區(qū)、動(dòng)植物保護(hù)及濕地保護(hù)、防沙治沙；交通運(yùn)輸支出包括公路建設(shè)、公路養(yǎng)護(hù)、港口設(shè)施、航道維護(hù)、口岸建設(shè)、鐵路路網(wǎng)建設(shè)、機(jī)場(chǎng)建設(shè)、郵政普遍服務(wù)與特殊服務(wù)、車輛購置稅用于農(nóng)村公路建設(shè)支出、車輛購置稅用于公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。

圖1 顯示，2010 年以來一般公共預(yù)算支出中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出占比保持在8%～13%，平均占比約為10.8%，假定未來一段時(shí)期占比保持在10%左右。

圖1 2010—2021年一般公共預(yù)算支出中基礎(chǔ)設(shè)施支出及占比

圖2 2010—2021年主要基礎(chǔ)設(shè)施類基金支出金額及其在除債務(wù)資金、土地出讓以外的政府性基金支出占比

2.剔除專項(xiàng)債以外的政府性基金預(yù)算支出中基礎(chǔ)設(shè)施投資支出

剔除專項(xiàng)債以外的政府性基金預(yù)算支出中基礎(chǔ)設(shè)施投資支出主要有兩個(gè)渠道：一是土地出讓收入安排的基礎(chǔ)設(shè)施支出，二是其他政府性基金支出。

政府性基金預(yù)算支出中有較大一部分支出由國有土地出讓收入安排支出，其中安排的支出中涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的僅城市建設(shè)支出、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出兩項(xiàng)相關(guān)，該數(shù)據(jù)多數(shù)年份未詳細(xì)公布，僅在2010—2014年公布了相關(guān)支出數(shù)據(jù)。根據(jù)表1所示，2010—2014年國有土地使用權(quán)出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出比重逐年降低，這主要受拆遷成本提高的影響，僅有較少比例的國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出中用于基礎(chǔ)設(shè)施。從相對(duì)較為有限的數(shù)據(jù)看，現(xiàn)階段該比例大致可能介于10%～20%，假設(shè)未來一段時(shí)間該比例大致為15%。

表1 2010—2014年國有土地使用權(quán)出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出金額及占比

剔除專項(xiàng)債以外的政府性基金預(yù)算支出中除了國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出外，還有20多項(xiàng)支出來源于對(duì)應(yīng)基金，相比較而言這20多項(xiàng)基金支出金額相對(duì)有限且比較穩(wěn)定。由于這些基金支出無進(jìn)一步的細(xì)分項(xiàng)，假定這些項(xiàng)目中與基礎(chǔ)設(shè)施直接相關(guān)的基金全部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，主要包括鐵路建設(shè)基金支出、民航發(fā)展基金支出、高等級(jí)公路車輛通行附加費(fèi)安排的支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)安排的支出、國家重大水利工程建設(shè)基金安排的支出、車輛通行費(fèi)安排的支出、港口建設(shè)費(fèi)安排的支出等七項(xiàng)基金支出。

由于政府性基金按照以收定支原則進(jìn)行支出，政府性基金預(yù)算收支如有缺口主要由專項(xiàng)債支出或特別國債支出進(jìn)行補(bǔ)充，如有盈余則意味著政府性基金收入可能結(jié)轉(zhuǎn)，為此需要在有缺口時(shí)剔除由專項(xiàng)債支出或特別國債支出，而在有盈余時(shí)僅考慮實(shí)際支出。為此，計(jì)算其余政府性基金預(yù)算支出需要扣除政府性基金預(yù)算支出、專項(xiàng)債支出部分（即政府性基金缺口部分）和抗疫特別國債支出部分。通過計(jì)算，可以得到除專項(xiàng)債等債務(wù)資金、國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出以外政府性基金支出中基礎(chǔ)設(shè)施支出比例?？梢钥闯?，七項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施類政府性基金支出近年來增長(zhǎng)總體較為平穩(wěn)，在除債務(wù)資金、土地出讓以外的政府性基金支出占比2018年、2019年較高以外，其余年份均保持在30%～40%左右，假定除債務(wù)資金、土地出讓以外的政府性基金支出中基礎(chǔ)設(shè)施支出占比為35%。

值得說明的是，2020年財(cái)政部發(fā)行1萬億元抗疫特別國債，其中計(jì)劃7 000億元投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和抗疫相關(guān)支出，但根據(jù)財(cái)政部《2020年全國政府性基金支出決算表》，2020年抗疫特別國債支出決算為5 757.64億元，意味著部分資金結(jié)轉(zhuǎn)到之后年度使用，假定2020年實(shí)際支出的抗疫特別國債有60%投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.地方政府專項(xiàng)債券中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出

地方政府專項(xiàng)債券資金使用范圍從2019年及之前的土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和軌道交通，轉(zhuǎn)變到2020年及之后的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會(huì)事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施（含糧食倉儲(chǔ)物流設(shè)施）、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。2020年之后地方政府專項(xiàng)債券支持范圍發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變，根據(jù)財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心公布的數(shù)據(jù)，2020、2021、2022年專項(xiàng)債資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例分別為63%、53%、64%，為此，假定未來一段時(shí)期，專項(xiàng)債資金占比保持在60%左右。

三、基礎(chǔ)設(shè)施投資的財(cái)力空間測(cè)算

基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出來源于對(duì)應(yīng)的財(cái)力來源，其中一般公共預(yù)算支出中的基礎(chǔ)設(shè)施支出來源于一般公共預(yù)算收入、國債收入和一般債券收入，政府性基金預(yù)算支出中的基礎(chǔ)設(shè)施支出來源于一般債券收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入。為此，可以結(jié)合相關(guān)財(cái)力來源預(yù)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出比例，測(cè)算出中長(zhǎng)期全國基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)力空間?；A(chǔ)設(shè)施投資財(cái)力空間的測(cè)算思路是：假定未來幾年基建支出比例基本保持不變，以近幾年平均的支出比例作為未來幾年基建支出比例的值，通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府資金的主要來源（包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入和政府債務(wù)）分別進(jìn)行預(yù)測(cè)，進(jìn)而計(jì)算得出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可用的財(cái)力空間。

（一）不同來源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政資金預(yù)測(cè)

1.一般公共預(yù)算收入預(yù)測(cè)

由于長(zhǎng)期內(nèi)政府財(cái)政收入增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)之間應(yīng)該存在著穩(wěn)定的函數(shù)關(guān)系，即財(cái)政收入與GDP之間存在長(zhǎng)期穩(wěn)定的協(xié)整關(guān)系，因此可以通過利用財(cái)政收入與GDP之間的相關(guān)關(guān)系對(duì)一般公共預(yù)算收入進(jìn)行大致預(yù)測(cè)。崔志坤和朱秀變（2010）[1]在預(yù)測(cè)GDP的基礎(chǔ)上，利用財(cái)政收入與GDP之間的相關(guān)系數(shù)，對(duì)2011—2030年財(cái)政收入情況進(jìn)行了預(yù)測(cè)。孫元和呂寧（2007）[2]使用傳統(tǒng)時(shí)間序列、多元回歸以及基于學(xué)習(xí)理論的SVM方法預(yù)測(cè)了浙江省“十一五”期間一般預(yù)算財(cái)政收入。范敏等（2008）[3]使用灰色預(yù)測(cè)模型分別對(duì)影響財(cái)政收入各指標(biāo)進(jìn)行預(yù)測(cè)，最后將各指標(biāo)的預(yù)測(cè)值作為輸入，得出財(cái)政收入的預(yù)測(cè)值。

本文根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政收入預(yù)測(cè)的研究方法，通過構(gòu)建計(jì)量預(yù)測(cè)模型，對(duì)2023—2025年一般公共預(yù)算收入進(jìn)行測(cè)算，得出“十四五”后兩年一般公共預(yù)算收入。考慮到財(cái)政收入水平與之前年度相關(guān)程度較高，進(jìn)一步根據(jù)1978—2022年全國一般公共預(yù)算收入歷史數(shù)據(jù)，結(jié)合實(shí)際序列AR模型對(duì)“十四五”后兩年一般公共預(yù)算收入進(jìn)行大致預(yù)測(cè)。模型的具體形式：

其中，Infiscali為全國一般公共預(yù)算收入的對(duì)數(shù)形式，t、t-i代表時(shí)間，i代表滯后項(xiàng)，α、β代表常數(shù)項(xiàng)和系數(shù)，ξ為隨機(jī)誤差項(xiàng)。通過時(shí)間序列模型相關(guān)檢驗(yàn)，確定使用AR（3）模型預(yù)測(cè)。

根據(jù)預(yù)測(cè)，得出“十四五”后兩年全國一般公共預(yù)算收入和全國公共財(cái)政收入預(yù)計(jì)分別為21.84萬億元和22.63萬億元。

2.政府性基金收入預(yù)測(cè)

從構(gòu)成來看，政府性基金收入主要包含兩個(gè)部分，一是土地出讓收入，二是其他政府性基金收入，前者占比較高。土地出讓收入方面，1988年土地出讓金制度在我國得以全面確立和推行，并于2007年起土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，作為政府性基金預(yù)算收入的主要構(gòu)成部分，約占全部政府性基金預(yù)算收入80%以上[4]。從有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的2010—2022年來看，近10年國有土地使用權(quán)出讓金占全國政府性基金收入比重在70%～90%左右。從絕對(duì)規(guī)模來看，其他政府性基金收入種類雖然較多，但其絕對(duì)規(guī)模卻遠(yuǎn)不如土地出讓收入，近10年規(guī)模穩(wěn)定在8 000億元至13 000億元左右。

由于其他政府性基金收入規(guī)模相對(duì)穩(wěn)定，為此準(zhǔn)確預(yù)測(cè)出土地出讓收入規(guī)模，便可以大致推算全國政府性基金收入。現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)土地出讓收入規(guī)模預(yù)測(cè)的研究較少且主要為短期的預(yù)測(cè)，如孟繁瑜和嚴(yán)樂樂（2010）[5]利用GDP與土地出讓總收入時(shí)間序列數(shù)據(jù)，采用格蘭杰因果分析、脈沖檢驗(yàn)、自回歸滯后分布模型等方法，檢驗(yàn)其與宏觀經(jīng)濟(jì)的實(shí)證關(guān)系并據(jù)此檢驗(yàn)修正其預(yù)測(cè)模型。

由于土地出讓行為具有較強(qiáng)的計(jì)劃性，一般會(huì)受房地產(chǎn)市場(chǎng)影響出現(xiàn)明顯波動(dòng)，而房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展受房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控及房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系影響，因此預(yù)測(cè)中長(zhǎng)期土地出讓收入需要采用定量與定性相結(jié)合的方式。一方面，“房住不炒”定位將會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系發(fā)生了重大變化，未來將更好滿足居民的改善性住房需求，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格將會(huì)控制在合理區(qū)間范圍內(nèi)，土地出讓收入增速也將逐步放緩。另一方面，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入中后期，國際經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率50%～70%的區(qū)間是城鎮(zhèn)化減速時(shí)期，未來中國城鎮(zhèn)化將由加速向減速轉(zhuǎn)變[6]，房地產(chǎn)市場(chǎng)供求關(guān)系也將發(fā)生明顯變化。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)需求出現(xiàn)明顯下行，土地市場(chǎng)需求也會(huì)出現(xiàn)明顯收縮，進(jìn)而導(dǎo)致土地出讓收入增速放緩。為此，通過分析城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入相關(guān)關(guān)系，結(jié)合未來城鎮(zhèn)化率大致走勢(shì)，可對(duì)未來土地出讓收入情況作出大致判斷。

一是城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入增速相關(guān)關(guān)系。利用2001—2022 年全國土地出讓收入①其中，2001—2008年數(shù)據(jù)主要來源于《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“土地成交價(jià)款”，2009年之后數(shù)據(jù)主要來源于wind數(shù)據(jù)庫及財(cái)政部官網(wǎng)“國有土地使用權(quán)出讓收入”。和城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，得出兩者的相關(guān)系數(shù)達(dá)到94.4%，進(jìn)一步對(duì)兩者取對(duì)數(shù)，以全國土地出讓收入對(duì)數(shù)作為被解釋變量，城鎮(zhèn)化率對(duì)數(shù)作為解釋變量，并進(jìn)行無截距項(xiàng)回歸，得到回歸系數(shù)為4.86，即城鎮(zhèn)化率每提升1個(gè)百分點(diǎn)，將會(huì)帶動(dòng)全國土地出讓收入提升約4.86%。

二是城鎮(zhèn)化率預(yù)測(cè)。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2022年全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，分別比新中國成立之初和改革開放之初提升約55 和47 個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入中后期，城鎮(zhèn)化率提升速度明顯放緩，“十一五”時(shí)期、“十二五”時(shí)期、“十三五”時(shí)期全國城鎮(zhèn)化率分別年均提升1.39、1.48、1.31個(gè)百分點(diǎn)。在2022年基礎(chǔ)上，假設(shè)“十四五”后三年城鎮(zhèn)化率年均提高0.8個(gè)百分點(diǎn)，暫不考慮城鎮(zhèn)化率提升幅度逐年邊際放緩等趨勢(shì)，假定到2025年城鎮(zhèn)化率約為67.62%。

三是根據(jù)上述對(duì)城鎮(zhèn)化率發(fā)展預(yù)判，結(jié)合城鎮(zhèn)化率與土地出讓收入之間關(guān)系，可以預(yù)測(cè)得出2023—2025年全國土地出讓金收入。根據(jù)近年數(shù)據(jù)，假設(shè)“十四五”時(shí)期維持在90%左右的比例，從而得出全國政府性基金預(yù)算收入預(yù)測(cè)值。可以看出，在我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升背景下，基準(zhǔn)情形中，我國政府性基金預(yù)算收入將持續(xù)提高，預(yù)計(jì)2024年達(dá)到8.27萬億元，2025年將可能增長(zhǎng)至9.19萬億元（見表2）。

表2 2024—2025年全國政府性基金預(yù)算收入預(yù)測(cè)（萬億元）

3.政府債務(wù)空間預(yù)測(cè)

（1）地方政府債務(wù)空間

我國地方政府債務(wù)可以分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。2015年前后，一系列推動(dòng)地方政府債務(wù)“顯性化”的政策先后實(shí)施，我國地方政府債券市場(chǎng)開始步入快速發(fā)展階段。到2018年末，此前審計(jì)部門報(bào)告的地方政府總債務(wù)已經(jīng)基本置換為地方政府債券。然而，地方政府與地方融資平臺(tái)的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，徹底厘清兩者的邊界不可能一蹴而就，為此在后續(xù)的分析中適當(dāng)考慮地方政府的隱性債務(wù)。

一是顯性債務(wù)。地方政府的顯性債務(wù)，可以由地方政府債務(wù)余額獲得，包括一般債務(wù)余額與專項(xiàng)債務(wù)余額，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)公開易得。2015年以來，我國顯性債務(wù)逐年增長(zhǎng)，尤其是在新冠疫情發(fā)生后的兩年增幅相對(duì)較大，8年間我國地方政府顯性債務(wù)余額從14.76萬億元增長(zhǎng)到35.07萬億元，其中2020—2022年債務(wù)余額增長(zhǎng)較快。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，除2020—2022年專項(xiàng)債務(wù)余額占比超過一般債以外，其余年份一般債務(wù)余額均占主導(dǎo)（見表3所示）。

表3 2015—2022年全國地方政府顯性債務(wù)總量、構(gòu)成及負(fù)債率

可以通過負(fù)債率和債務(wù)率來衡量地方政府債務(wù)相對(duì)水平。其中，負(fù)債率通常用地方政府性債務(wù)余額（即地方政府債券余額）與當(dāng)?shù)谿DP的比值來表示，用來衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模對(duì)政府債務(wù)的承擔(dān)能力，或者某一單位政府債務(wù)可以產(chǎn)生GDP的能力，該指標(biāo)的國際警戒線為60%[7]；債務(wù)率可以采用地方政府債務(wù)余額與地方綜合財(cái)力②本報(bào)告地方政府綜合財(cái)力計(jì)算采用統(tǒng)計(jì)信息中的地方一般公共預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付和稅收返還收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入四者之和計(jì)算得出。的比值進(jìn)行比較，我國明確將“債務(wù)率不超過100%的水平作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線”，而國際上通常將80%～120%作為債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)的參考值[8-9]。我國地方政府顯性負(fù)債率和債務(wù)率均比較穩(wěn)定，在新冠疫情發(fā)生之前，各年份的負(fù)債率一直保持在20%左右，但2020年較2019年提高近3.9個(gè)百分點(diǎn)，并在2022年進(jìn)一步提高至29%；債務(wù)率在2019年之前基本保持在80%左右，在2020年和2021 年均提高超過10 個(gè)百分點(diǎn)，2022 年更是提升近19 個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到124%，略高于國際通行標(biāo)準(zhǔn)80%～120%的債務(wù)安全警戒區(qū)間。

二是隱性債務(wù)。隱性債務(wù)也是地方政府債務(wù)的一個(gè)重要方面。隱性債務(wù)產(chǎn)生是由于在預(yù)算軟約束下，地方政府為地方融資平臺(tái)提供持續(xù)的隱性擔(dān)保，不僅擠壓市場(chǎng)化主體和項(xiàng)目的融資空間，而且造成地方融資平臺(tái)野蠻擴(kuò)張和隱性債務(wù)的快速增長(zhǎng)。盡管2014年以來，多個(gè)文件已經(jīng)明確劃清了地方融資平臺(tái)融資與地方政府債務(wù)界限，但在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，地方政府與地方融資平臺(tái)關(guān)系依然“剪不斷、理還亂”。鑒于地方融資平臺(tái)在地方政府隱性債務(wù)形成中的重要性，地方融資平臺(tái)數(shù)據(jù)成為眾多研究測(cè)算地方政府隱性債務(wù)的主要依據(jù)。李奇霖（2019）[10]認(rèn)為，由財(cái)政負(fù)擔(dān)償還的隱性債務(wù)應(yīng)是地方隱性債務(wù)（城投債余額）折算之后的結(jié)果，折算系數(shù)的極限應(yīng)為20%，具體到不同省份，可依據(jù)其顯性債務(wù)率的高低對(duì)折算系數(shù)進(jìn)行賦值。本文遵照這一思路，對(duì)全國政府隱性債務(wù)率在內(nèi)的全口徑債務(wù)率作了簡(jiǎn)單測(cè)算?？梢钥闯觯刂?022年底，我國地方政府折算后全口徑債務(wù)率達(dá)到132%，超過國際通行標(biāo)準(zhǔn)100%～120%的債務(wù)安全警戒區(qū)間（見表4所示）。這說明，如果嚴(yán)格按照國際債務(wù)率警戒線，未來我國地方政府債務(wù)空間相對(duì)有限。但從負(fù)債率水平來看，2022年全國地方政府顯性負(fù)債率、全口徑負(fù)債率、折后全口徑負(fù)債率分別為29%、39%、31%，均在警戒線60%范圍內(nèi)。

表4 2015—2022年全國政府負(fù)債率和債務(wù)率（%）

（2）中央政府債務(wù)空間

除地方政府債務(wù)，中央政府債務(wù)也是政府債務(wù)的一個(gè)重要組成部分。中央政府債務(wù)即國債，是中央政府為籌集財(cái)政資金而舉借的一種債務(wù)。截至2022年底，中央政府的債務(wù)占比為42%左右，地方政府債務(wù)占比超過中央政府債務(wù)占比15個(gè)百分點(diǎn)，在考慮地方政府顯性負(fù)債的基礎(chǔ)上加上中央政府債務(wù)，全國顯性負(fù)債率達(dá)50%，距離60%的警戒線還有一定的提升空間，也意味著中央政府債務(wù)有進(jìn)一步提升的空間。

（3）全國政府債務(wù)空間預(yù)測(cè)

進(jìn)一步，根據(jù)上述分析，可以得到2015年以來我國不同口徑的負(fù)債率、債務(wù)率（見表4所示），僅考慮顯性債務(wù)的情形下2022年我國政府負(fù)債率達(dá)50%。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）對(duì)世界主要發(fā)達(dá)國家政府負(fù)債率的統(tǒng)計(jì)，2020 年日本、美國、英國、法國、德國一般政府債務(wù)①IMF一般政府債務(wù)的計(jì)算口徑為：2004—2013年，一般政府債務(wù)包括中央政府債務(wù)和地方政府債券（由中央政府發(fā)行）；自2014年起，一般政府債務(wù)包括中央政府債務(wù)和顯性地方政府債務(wù)（包括地方政府債券和2014 年底之前發(fā)生的其他得到承認(rèn)的預(yù)算外負(fù)債）。該口徑對(duì)政府隱性債務(wù)估計(jì)過高。占GDP 比重分別為258.99%、133.92%、102.61%、115.15%、68.72%，明顯高于我國同口徑負(fù)債率61%，表明我國政府負(fù)債率與發(fā)達(dá)國家相比還具備較大的提升空間。

全國政府債務(wù)預(yù)測(cè)。根據(jù)債務(wù)是否納入赤字管理，可以將全國政府債務(wù)分為兩部分：一部分是納入赤字管理的地方政府一般債券收入和中央政府債務(wù)收入，另一部分是不納入赤字管理的地方政府專項(xiàng)債券收入。假定“十四五”后兩年財(cái)政赤字率維持在3%左右，GDP年均增速在5%左右（2021年GDP達(dá)121.02萬億元），預(yù)測(cè)得出2024—2025年地方政府一般債券收入和中央政府債務(wù)收入合計(jì)分別約為3.97萬億元、4.17萬億元；假定“十四五”后兩年地方政府專項(xiàng)債券收入在2023年新增額度3.8萬億元基礎(chǔ)上每年增加1 000億元（見表5）。同時(shí)，考慮到“十四五”后兩年經(jīng)濟(jì)下行壓力仍較大，假定所有的新增債務(wù)額度均全部使用。

表5 2024—2025年全國新增債務(wù)空間預(yù)測(cè)（萬億元）

（二）基建財(cái)力支出預(yù)測(cè)

1.基建支出空間的年度預(yù)測(cè)

以上預(yù)測(cè)了一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和未來的債務(wù)空間等。進(jìn)一步，結(jié)合近年來基建支出在一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入和政府債務(wù)中的比重并進(jìn)行加總，可以得出各個(gè)年份的基建的財(cái)力空間。表6呈現(xiàn)了“十四五”后兩年全國可用財(cái)力空間預(yù)測(cè)值，分別為38萬億元、40萬億元。

表6 2024—2025年不同情形下全國可用財(cái)力空間預(yù)測(cè)（萬億元）

由于存在一定的收支缺口或盈余，近年來一般公共預(yù)算收入與一般公共預(yù)算支出一般不絕對(duì)相等，這主要依靠政府債務(wù)（一般債務(wù)和中央政府債務(wù)）和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金（主要包括從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入的資金及之前年度的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金）彌補(bǔ)，為此“中央政府債務(wù)和地方政府一般債務(wù)中基建支出比例”與“一般公共預(yù)算收入中基建支出比例”按相同方式處理。

政府性基金不列赤字，收入與支出要做到大致平衡。按照2015 年《預(yù)算法》和2020 年《預(yù)算法實(shí)施條例》，政府性基金預(yù)算采取“以收定支”，近年來政府性基金預(yù)算收入與支出基本做到了收支平衡，因此政府性基金收入可按照債務(wù)資金以外的政府性基金支出中基建支出比例測(cè)算對(duì)應(yīng)收入中的基建支出。

地方政府專項(xiàng)債券支出中有明確的基建支出比例，故采用專項(xiàng)債券收入與專項(xiàng)債券中基建支出比例相乘得到對(duì)應(yīng)收入中的基建支出。綜上分析，可以利用如下測(cè)算公式得到基建的財(cái)力空間：基建的財(cái)力空間=一般公共預(yù)算支出中基建支出比例×（一般公共預(yù)算收入+中央政府債務(wù)收入+一般債券收入）+國有土地使用權(quán)出讓收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出比例×國有土地使用權(quán)出讓收入+其他+專項(xiàng)債資金以外的政府性基金預(yù)算支出中基建支出比例×政府性基金預(yù)算收入+專項(xiàng)債券收入×專項(xiàng)債券安排的基建支出比例

結(jié)合之前測(cè)算近年來一般公共預(yù)算支出、政府性基金預(yù)算支出及專項(xiàng)債券中基建支出的比例變化趨勢(shì)，同時(shí)結(jié)合國家未來發(fā)展戰(zhàn)略需求，可對(duì)基建支出比例作大致判斷：一般公共預(yù)算支出中基建支出比例有緩慢降低趨勢(shì)，政府性基金支出中基建支出比例逐步穩(wěn)定，專項(xiàng)債券用于基建支出比例可能會(huì)相對(duì)穩(wěn)定①有相當(dāng)比例用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎(chǔ)設(shè)施、能源等等。。假設(shè)“十四五”后兩年一般公共預(yù)算支出、國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出、扣除債務(wù)資金及由土地出讓收入安排的支出以外的其他政府性基金預(yù)算支出、專項(xiàng)債券中基建支出比例分別為6%、15%、35%、60%，按照設(shè)定的比例，預(yù)測(cè)得出“十四五”后兩年財(cái)政資金中用于基建支出的金額分別是5.4萬億元和5.7萬億元。

2.財(cái)政資金支持“適度超前”開展基礎(chǔ)設(shè)施的思路設(shè)計(jì)

從財(cái)力支持角度來看，“適度”開展基礎(chǔ)設(shè)施投資不能脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府實(shí)際財(cái)力空間和財(cái)力水平，不能通過過度舉債的方式進(jìn)行投資，這些在上述的財(cái)力空間測(cè)算中已進(jìn)行充分考慮。而“超前”開展基礎(chǔ)設(shè)施投資，需要從財(cái)力安排方面適度將財(cái)力遷移，通過財(cái)力空間跨周期調(diào)節(jié)等做法，支持基礎(chǔ)設(shè)施投資。根據(jù)財(cái)力支持“超前”思路，可考慮適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資的需要，可以將規(guī)劃期后續(xù)年份的財(cái)力提前使用。

從財(cái)力的來源來看。一是一般公共預(yù)算收入和政府性基金是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r在當(dāng)期產(chǎn)生的收入，在不結(jié)余的情況下難以將財(cái)力進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)。當(dāng)前，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、減稅降費(fèi)政策持續(xù)實(shí)施和房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣等影響，一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入降幅較大，對(duì)中央和地方財(cái)力帶來較大沖擊。二是政府債務(wù)是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，在財(cái)力受限的情況下拓展財(cái)力空間的常用手段。為此，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)大盤的背景之下，基建投資需要依靠政府債務(wù)發(fā)力，可以采取的方式是在財(cái)力范圍內(nèi)，適度提高舉債或者將政府債務(wù)前移，將不同年度間的債務(wù)空間進(jìn)行跨周期調(diào)節(jié)，尤其是將遠(yuǎn)期的債務(wù)空間適當(dāng)分配部分至較近年份使用。如根據(jù)穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的需要，可以考慮將2025年的部分債務(wù)空間分配至2024年使用，也可以考慮同時(shí)將2024年的部分債務(wù)空間分配至2025年使用。

四、結(jié)論與建議

本文首先從支出角度分析財(cái)政資金來源的各個(gè)渠道對(duì)應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施支出金額，計(jì)算得出并分析各個(gè)支出分類中基礎(chǔ)設(shè)施支出的支出比例，根據(jù)趨勢(shì)判斷預(yù)計(jì)未來幾年一般公共預(yù)算支出、國有土地使用權(quán)出讓收入安排的支出、扣除債務(wù)資金及由土地出讓收入安排的支出以外的其他政府性基金預(yù)算支出、專項(xiàng)債券中基建支出比例分別為6%、15%、35%、60%。進(jìn)一步從收入角度預(yù)測(cè)2024—2025年對(duì)應(yīng)各個(gè)收入來源的財(cái)政空間潛力，測(cè)算得出“十四五”后兩年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政支出額度分別為5.4萬億元和5.7萬億元，意味著未來基礎(chǔ)設(shè)施投資穩(wěn)步增長(zhǎng)但增速不高。

考慮到未來基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出空間進(jìn)一步高速增長(zhǎng)受到限制，為更好滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，需要在財(cái)力空間的范圍內(nèi)提高財(cái)政資金的使用效率，提出如下建議：一是要開源節(jié)流，拓展中央債務(wù)空間，發(fā)行一定規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施特別國債或長(zhǎng)期國債，減少低效不必要的基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政支出，將更多財(cái)力用于基礎(chǔ)設(shè)施短板突出的領(lǐng)域和地區(qū)。二是要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公用事業(yè)價(jià)格機(jī)制改革，完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域價(jià)格形成機(jī)制，健全上下游價(jià)格調(diào)整聯(lián)動(dòng)機(jī)制，減少對(duì)應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼。三是要完善基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資模式，明確政府部門在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域中的定位，將社會(huì)資本投資效率更高的領(lǐng)域交給社會(huì)資本，政府財(cái)政直接投資主要聚焦在市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。