于文謙，涂娟

(1.南通大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南通 226019；2.吉林體育學(xué)院，吉林 長春 130022)

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上提出要“促進(jìn)群眾體育和競技體育全面發(fā)展，加快建設(shè)體育強(qiáng)國”。全民健身政策作為推進(jìn)群眾體育發(fā)展的創(chuàng)舉，為實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。全民健身政策即國家對全民健身事業(yè)發(fā)展的行動規(guī)劃和制度安排，對發(fā)展體育事業(yè)具有引領(lǐng)、規(guī)范和約束作用。自1995 年《全民健身計(jì)劃綱要》頒布以來，我國相繼出臺多項(xiàng)與全民健身發(fā)展相關(guān)的政策，以助力群眾體育發(fā)展。2021 年7 月國務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃(2021—2025 年)》，從3 個(gè)部分14 個(gè)方面提出8 項(xiàng)主要內(nèi)容，對全民健身事業(yè)的未來發(fā)展方向做出指示。

國家治理體系的建立健全需要公共政策予以支持，科學(xué)化公共政策是實(shí)現(xiàn)國家善治的可靠保障[1]。政策議程創(chuàng)建是彌平社會問題與政策生成的發(fā)端，是公共政策領(lǐng)域研究的熱議話題之一。多源流理論是美國政治學(xué)家金登提出的由問題源流、政策源流和政治源流構(gòu)成的分析政策議程創(chuàng)建過程的模型，該理論表示政策議程創(chuàng)建需要開啟政策之窗，而政策之窗的開啟需要政策企業(yè)家在三流耦合時(shí)當(dāng)機(jī)立斷進(jìn)行軟化活動，觸發(fā)議程設(shè)置，推動政策出臺。

多源流理論是基于西方社會制度創(chuàng)建的政策過程理論，因此將其用于分析我國全民健身政策演進(jìn)過程需厘清其是否具有適切性。首先，伴隨體育領(lǐng)域和國家治理現(xiàn)代化改革不斷深化，體育領(lǐng)域的開放性特征愈加明顯，民主化程度不斷提升，以人民和社會需要為基準(zhǔn)調(diào)整全民健身政策是發(fā)展群眾體育事業(yè)的基本遵循，經(jīng)過多次變更我國全民健身政策呈現(xiàn)出漸進(jìn)式演進(jìn)特征，逐步形成由黨和政府主導(dǎo)向政府協(xié)同、全社會共同參與的模式，符合多源流理論中蘊(yùn)含的理解政策議程設(shè)置中影響因素間的互動邏輯。其次，已有學(xué)者依據(jù)研究需要對其進(jìn)行修正，如在政治源流方面，提出將利益集團(tuán)之間的競爭以及政黨的換屆整合為執(zhí)政黨的意識形態(tài)變更[2]。再次，經(jīng)過長期發(fā)展，多源流理論已在財(cái)政、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理等政策中得到應(yīng)用[3]。因此，本研究在多源流理論的基礎(chǔ)上，以我國政治制度為根本，將黨的意志作為政治源流的重要部分，依據(jù)我國國情和全民健身政策特征分析全民健身政策的演進(jìn)過程。

1 全民健身政策的演進(jìn)過程

全民健身政策是做好群眾體育工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)，歷時(shí)多年已形成較為完整的政策體系。1994 年后，隨著體育領(lǐng)域改革不斷深入，我國體育逐漸由“舉國體制”轉(zhuǎn)向“體育雙軌制”[4]，呈現(xiàn)群眾體育與競技體育協(xié)同發(fā)展趨勢，但競技體育仍占主導(dǎo)地位。1995 年國務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃綱要》，采用逐步實(shí)施方法對全民健身工作進(jìn)行整體規(guī)劃和方向性指引，肯定人民體質(zhì)健康與國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，通過宣傳和設(shè)立改革試點(diǎn)等方式營造全民健身的社會氛圍，在地方成立群眾體育工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，開啟“全民健身計(jì)劃”。同年全國人大頒布《中華人民共和國體育法》，提出將群眾體育寫入體育法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)群眾體育在體育事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)性地位，全民健身事業(yè)有了法律保障。1996 年全民健身首次出現(xiàn)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃中，全民健身由“喊口號”向“抓實(shí)踐”轉(zhuǎn)變。2000—2008 年伴隨北京奧運(yùn)會成功申辦，多項(xiàng)與體育改革和發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃、綱要、意見出臺，全民健身事業(yè)得到重視，在“金牌體育”觀念下“全民體育”思想也日漸興起。2009 年國務(wù)院頒布《全民健身?xiàng)l例》，設(shè)立全民健身日，提出各級部門要依據(jù)公民體質(zhì)和全民健身活動開展?fàn)顩r制定政策內(nèi)容，為開展群眾體育活動、建設(shè)體育強(qiáng)國和維護(hù)公民體育權(quán)益提供法規(guī)保障。2011 年國務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃(2011—2015 年)》，將開展群眾體育活動與建設(shè)全面小康社會、體育強(qiáng)國以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，并提出促進(jìn)全民健身與競技體育協(xié)調(diào)發(fā)展，對全民健身的資金構(gòu)成、社會力量組成、場地設(shè)施建設(shè)與規(guī)劃、健身指導(dǎo)、部門考核標(biāo)準(zhǔn)等有了更為詳細(xì)說明，群眾體育發(fā)展的“大群體”工作格局逐漸形成。

2014 年國務(wù)院出臺《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，對全民健身的消費(fèi)、稅費(fèi)、土地、投融資、人才就業(yè)等政策作出新指示，提出促進(jìn)全民健康和全民健身深度融合，全民健身成為國家戰(zhàn)略，全民健身事業(yè)也向社會導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變。2016 年全民健身首次出現(xiàn)在國家重要的衛(wèi)生健康政策《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》中，伴隨《全民健身計(jì)劃(2016—2020年)》的發(fā)布，全民健身和全民健康的聯(lián)系更為緊密，發(fā)展群眾體育成為推進(jìn)健康中國戰(zhàn)略的重要抓手。同年，全民健身工作部際聯(lián)席會議成立，全民健身工作格局和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制得到創(chuàng)新發(fā)展，山東、湖北、北京等省市相繼成立全民健身聯(lián)席工作會議，部分地區(qū)還將健身設(shè)施納入政府重要民生實(shí)事項(xiàng)目[5]。2017 年黨的十九大報(bào)告指出推進(jìn)全民健身和競技體育全面發(fā)展，全民健身的時(shí)效性和時(shí)代使命得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2021 年國務(wù)院發(fā)布《全民健身計(jì)劃(2021—2025 年)》，強(qiáng)調(diào)深入實(shí)施全民健身戰(zhàn)略以發(fā)揮全民健身提健康、促發(fā)展、增產(chǎn)值、助強(qiáng)國的綜合價(jià)值和多元功能，注重將新理念、新格局、高質(zhì)量、高水平等融入全民健身活動開展和全民健身公共服務(wù)體系構(gòu)建中。由此可見，在系列政策的輔助下，我國群眾體育與競技體育正逐步向科學(xué)、協(xié)調(diào)、全面方向發(fā)展，以全民健身為基礎(chǔ)的群眾體育逐漸得到重視，成為增強(qiáng)國民體質(zhì)、建設(shè)體育強(qiáng)國以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要舉措。在競技體育成績斐然的今天，全民健身作為群眾體育的重要組成部分，為推進(jìn)我國體育協(xié)調(diào)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，全民健身相關(guān)政策的頒布完善了我國體育政策體系，增強(qiáng)了體育領(lǐng)域發(fā)展的均衡性，對推進(jìn)群眾體育事業(yè)長久穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

2 多源流理論視域下我國全民健身政策演進(jìn)原因探查

2.1 問題源流：我國全民健身政策演進(jìn)的問題辨識

第一，全民健身資源閑置與需求緊缺并存。新中國成立以來，受舉國體制競技體育管理方式和金牌至上價(jià)值取向的影響，我國體育發(fā)展呈現(xiàn)重競技體育輕群眾體育的態(tài)勢。1995 年《全民健身計(jì)劃綱要》的出臺讓群眾體育重回大眾視野，全民健身事業(yè)開始起步，但歷史長期積累的健身場地設(shè)施缺乏、人均體育場地面積不足、城鄉(xiāng)體育資源配置不均等問題一時(shí)難以解決。第四次全國體育場地普查和2021 年全國體育場地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1995 和2021 年我國人均體育場地面積分別為0.65 和2.41 ㎡，雖有提升但距離2025年2.6 ㎡的目標(biāo)仍有較大差距。進(jìn)入21 世紀(jì)，隨著人口老齡化和青少年體質(zhì)健康等問題突出，以體育促健康成為大眾所需，但全民健身活動、健身指導(dǎo)、體質(zhì)監(jiān)測等方面存在的痼疾仍需調(diào)治以服務(wù)全民健身發(fā)展。如2022 年我國人均社會體育指導(dǎo)員比例為3 400∶1，仍未達(dá)到城市每千人和農(nóng)村每鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一名社會體育指導(dǎo)員的要求。且當(dāng)前我國群眾體育健身場地仍以足球場、健身路徑、籃球場等為主，缺乏小眾化、個(gè)性化體育設(shè)施類型，15 分鐘健身圈覆蓋面積不足，縣級一場兩館普及率低[6]，亟須推進(jìn)“六個(gè)身邊”工程。另外，隨著城市化進(jìn)程加快，城市人口結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜，城市建筑用地侵占體育建設(shè)用地時(shí)有發(fā)生，加上體育部門所屬系統(tǒng)和其他系統(tǒng)如學(xué)校體育場地設(shè)施對外開放程度不夠，縮減群眾體育鍛煉空間，增加了群眾體育發(fā)展的繁雜性，引發(fā)“廣場舞大媽與籃球少年?duì)巿龅亍薄敖∩砥鞑慕ㄔ谵r(nóng)田”“暴走天團(tuán)違反交通規(guī)則”“足球場用來趕集”等事件。

第二，全民健身資金供給不足與需求增加并存。資金是保障全民健身活動順利開展的基礎(chǔ)性資源，黨的十八大以來，政府主導(dǎo)、社會和市場參與的全民健身多主體協(xié)同發(fā)展局面逐漸形成，政府加大“放管服”力度，但多主體協(xié)同的資金供給不足仍存在。一是全民健身資金主要依靠政府財(cái)政，社會力量未被完全激活。長期以來我國健身設(shè)施資金多由政府負(fù)責(zé)，社會組織、企業(yè)等力量參與不足，各地主要依托政府財(cái)政資金或體彩公益金開展全民健身活動。“十三五”期間，中央預(yù)算內(nèi)投資100 多個(gè)億用于全民健身場地設(shè)施建設(shè)，占財(cái)政資金總投資的數(shù)額逐漸上漲。近年來，國家出臺各項(xiàng)鼓勵社會力量參與體育發(fā)展的政策，但受制于體育設(shè)施稅費(fèi)減免不足、土地使用權(quán)獲取困難等情況[7]，社會力量多以慈善捐贈、志愿服務(wù)等較為淺層的方式參與其中[8]，加上體育設(shè)施投資大、回報(bào)周期長，無法滿足社會力量利益快速變現(xiàn)的要求，社會力量參與健身設(shè)施建設(shè)情況不容樂觀。二是年齡結(jié)構(gòu)失衡引發(fā)資金需求不斷擴(kuò)大?！笆奈濉睍r(shí)期，我國65 歲以上老年人將超過2.1 億，約占總?cè)丝跀?shù)的15%[9]，但2020年我國總和生育率僅為1.3，生育率下降趨勢明顯，中度老齡化與低生育率陷阱交織，年齡結(jié)構(gòu)失衡問題漸顯，加上新建或改造適老化全民健身場地設(shè)施、器材裝備等需要大量資金，增加全民健身發(fā)展的資金壓力。

第三，全民健身文化氛圍不足與意識缺乏并存。在我國全民健身事業(yè)起步階段，政府通過開展各類全民健身宣傳活動，嘗試以競技體育文化帶動全民健身文化發(fā)展，培養(yǎng)群眾體育健身意識，但在“吃飽穿暖”“舉國體制”等觀念的影響下，人民的關(guān)注點(diǎn)多集中于基本生活層面，全民健身氛圍較淡薄。一是群眾體育消費(fèi)意識有待提升。行為方式和價(jià)值理念反映出主體的實(shí)際需求，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015—2021 年，居住、交通通信和食品煙酒始終占據(jù)我國居民消費(fèi)支出的前3 位，表明我國居民目前仍以衣食住行等剛性消費(fèi)為主，相比之下與全民健身相關(guān)的支出所占比重偏低[10]。二是學(xué)生體育素養(yǎng)缺失問題日益凸顯。從體教結(jié)合到體教融合，學(xué)校體育逐漸得到重視，但應(yīng)試教育思想仍在學(xué)校體育改革與發(fā)展中占據(jù)重要位置，體育在國民教育工作中的重要性未得到應(yīng)有重視，學(xué)生體育意識不足、體育修養(yǎng)偏低、體育個(gè)性缺乏、體育運(yùn)動習(xí)慣缺失等問題嚴(yán)重[11]。三是不同年齡段人群超重肥胖率較高。數(shù)據(jù)顯示，我國超重率和肥胖率在不同年齡段的數(shù)值均偏高，其中老年人為41.7%和16.7%、成年人為35.0%和14.6%[12]、6 歲以下與6～17歲兒童青少年為10.4%和19%[13]，整體情況不容樂觀。相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)變化也引發(fā)政府機(jī)構(gòu)和專家們的關(guān)注，成為政策問題判斷的基本依據(jù)和政策演進(jìn)的重要指標(biāo)。

2.2 政策源流：我國全民健身政策演進(jìn)的備選方案產(chǎn)生

第一，人大代表和政協(xié)委員政策提案的民意表達(dá)。全民健身政策備選方案的產(chǎn)生和政策合成是共同努力的結(jié)果，其中人大代表和政協(xié)委員的建議和意見豐富“政策選擇”。2014 年政協(xié)委員劉云生提出要推動大型體育場館免費(fèi)開放，提高體育場地設(shè)施利用率，發(fā)揮全民健身的普惠性；政協(xié)委員陳忠和則建議社區(qū)重構(gòu)與開發(fā)要預(yù)留公共體育空間，提供可供群眾尤其是老年人利用的公共體育設(shè)施。2018 年全國政協(xié)委員、北京體育大學(xué)副校長胡楊提出推進(jìn)全民健身與科技創(chuàng)新結(jié)合，提高大眾健身滿意度；全國政協(xié)委員、國家體育總局副局長李穎川提出以體育賽事為突破口打造體育文化節(jié)，加大資金投入以建設(shè)“六個(gè)身邊”工程，在全社會營造全民健身氛圍，提高全民健身發(fā)展水平。2021 年全國人大代表、全國工商聯(lián)執(zhí)委王剛建議打造中國原創(chuàng)全民健身體育文化名片，增強(qiáng)中華民族體育文化自信；全國人大代表、華佗五禽戲第58 代傳人陳靜提出從專業(yè)性、證書持有、指導(dǎo)能力方面加強(qiáng)對社會體育指導(dǎo)員的培訓(xùn)和管理。共同體中的部分政策企業(yè)家具有行業(yè)精英代表和“兩會”代表雙重身份，分別就全民健身文化培育、指導(dǎo)員培養(yǎng)、設(shè)施開放和科技創(chuàng)新等方面提出見解，經(jīng)過磋商形成共識并面向公眾開放，推動政策備選方案進(jìn)入議程設(shè)置環(huán)節(jié)。

第二，專家學(xué)者長期學(xué)術(shù)研究成果的支撐。首先，專家學(xué)者針對全民健身政策發(fā)表了大量論文。在CNKI數(shù)據(jù)庫中采用高級檢索，以“全民健身”“全民健身計(jì)劃”“全民健身政策”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，截至2022年10 月30 日共有核心期刊千余篇論文，這些研究成果是全民健身政策得以推出和實(shí)行的重要基礎(chǔ)。其次，科研院校和體育系統(tǒng)召開系列全民健身學(xué)術(shù)研討會。2018 年西安體育學(xué)院召開“新時(shí)代全民健身發(fā)展的改革與創(chuàng)新”研討會，就新時(shí)代如何發(fā)展全民健身進(jìn)行了探索；2021 年天津體育學(xué)院召開全民健身高峰論壇“新征程全民健身高質(zhì)量發(fā)展的新理念新格局”、華東交通大學(xué)召開“全民健身科學(xué)運(yùn)動研討會”；2022 年天津體育學(xué)院和天津市體育局主辦“推進(jìn)中國式現(xiàn)代化 加快體育強(qiáng)國建設(shè)”2022 全民健身高峰論壇。相關(guān)專家學(xué)者從不同角度就如何推動全民健身高質(zhì)量發(fā)展、如何科學(xué)進(jìn)行全民健身運(yùn)動展開了爭鳴與探索。最后，隨著全民健身事業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)，眾多以全民健身為主題的國家、省部級課題被立項(xiàng)。如戴敬東立項(xiàng)2018 年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“我國‘全民健身戰(zhàn)略’實(shí)施的體制性保障研究”、史小強(qiáng)立項(xiàng)2021 年國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目“智慧社區(qū)背景下全民健身公共服務(wù)供需錯(cuò)配與矯正治理研究”、2021 年楊群茹立項(xiàng)教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“基于區(qū)塊鏈技術(shù)的全民健身公共服務(wù)創(chuàng)新治理與轉(zhuǎn)型發(fā)展研究”。體育界學(xué)者的研究多集中于“何為全民健身”和“如何保障全民健身”，各種有關(guān)全民健身發(fā)展的觀點(diǎn)在碰撞融合后形成了具有前瞻性和創(chuàng)新性的政策備選方案，推動全民健身政策演進(jìn)。

第三，利益相關(guān)者的訴求和表達(dá)。以史密斯的政策過程模型為基礎(chǔ)，“全民健身”政策利益相關(guān)者由公共、政策執(zhí)行以及目標(biāo)群體利益體共同構(gòu)成[14]，這些利益相關(guān)者群體的訴求能促成全民健身政策備選方案的產(chǎn)生與完善。公共利益體包含國務(wù)院及下屬國家體育總局、教育局等部門，其通過召開會議、發(fā)布通知等探討全民健身政策與實(shí)際發(fā)展的適用性，收集各方利益體的意見和建議對全民健身政策進(jìn)行舊元素重組與新元素注入，從而豐富全民健身政策產(chǎn)生。政策執(zhí)行利益體包含各級體育政府部門、體育協(xié)會及社會組織，其將全民健身政策落實(shí)過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行匯總與分析，以國家和地區(qū)實(shí)際發(fā)展需要向上級部門提出建議。如2022 年7 月27 日體育總局群眾體育工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織召開貫徹落實(shí)《關(guān)于構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系的意見》(以下簡稱《意見》)的會議，在對《意見》進(jìn)行梳理、總結(jié)和展望的基礎(chǔ)上，各部門結(jié)合自身情況對開展下一步工作提出意見和建議。目標(biāo)群體利益體即社會公眾，其通過政府門戶網(wǎng)站、聽證會、微信、微博等途徑關(guān)注全民健身焦點(diǎn)事件并及時(shí)提出訴求。在中國政府網(wǎng)“我向總理說句話”專欄中“推動學(xué)校體育場館和政府機(jī)關(guān)體育設(shè)施開放共享”“建設(shè)綜合性體能訓(xùn)練場館”“為中西部農(nóng)村學(xué)校增建室內(nèi)運(yùn)動場”等留言表明群眾會通過合理化方式及時(shí)表達(dá)自身訴求，從而完善全民健身備選方案，提高全民健身政策的普適性和科學(xué)性。

2.3 政治源流：我國全民健身政策演進(jìn)的氛圍營造

第一，行政意志的推動。公共政策是執(zhí)政黨執(zhí)政目標(biāo)和執(zhí)政理念的表達(dá)，全民健身政策演進(jìn)的背后折射出黨中央的執(zhí)政意志，黨政引領(lǐng)是推動全民健身政策完善和群眾體育事業(yè)發(fā)展的根本力量。習(xí)近平總書記曾多次在不同場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)要高度重視全民健身事業(yè)，成為推動全民健身進(jìn)入政策議程的重要動力。2017年習(xí)近平總書記在第十九次全國代表大會報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要廣泛開展全民健身活動，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國建設(shè)。2020 年在教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)＜易剷狭?xí)近平總書記指出要緊緊圍繞滿足人民群眾需求，統(tǒng)籌建設(shè)全民健身場地設(shè)施，構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系[15]，發(fā)揮好體育促健康、提素養(yǎng)、增美好、拉經(jīng)濟(jì)的作用。2022 年習(xí)近平總書記在北京冬奧會、冬殘奧會總結(jié)表彰大會上提出要堅(jiān)持以增強(qiáng)人民體質(zhì)、提高全民族身體素質(zhì)為目標(biāo)，重視并充分發(fā)揮體育促進(jìn)人全面發(fā)展的作用，增強(qiáng)人民體育健身意識，完善全民健身體系[16]。這些來自最高國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話，代表著最廣泛的民意表達(dá)，對推進(jìn)全民健身政策議程具有不可替代的現(xiàn)實(shí)意義。

第二，國民情緒的助推。公眾對議題的認(rèn)同感即國民情緒是全民健身政策議程創(chuàng)建的重要方面，國民情緒集中表現(xiàn)為公眾對某一議題的關(guān)注和反饋，體現(xiàn)的是公眾的普遍性利益訴求，通常借助媒體以輿論方式進(jìn)行放大，有消極和積極之分[17]。一是慢性病引發(fā)公眾對健康的重視，注重以非醫(yī)療手段增強(qiáng)體質(zhì)。2019年我國因慢性病死亡人數(shù)占總死亡人數(shù)的88.5%，且“十四五”時(shí)期仍將增加[18]。在人口老齡化和慢性病基數(shù)雙重?cái)U(kuò)大背景下，體育的健康促進(jìn)功能得到彰顯，促使政策決策者將體醫(yī)融合、體衛(wèi)融合納入全民健身政策議程。二是社會環(huán)境影響公眾情緒，嘗試以運(yùn)動的方式化解情緒危機(jī)。疫情當(dāng)下，居家隔離與戶外健身需求之間的矛盾易使人產(chǎn)生急躁、焦慮等負(fù)面情緒，因此，將全民健身作為主動健康的重要手段以達(dá)到休養(yǎng)身心的目的成為人民的基本訴求。如“劉畊宏現(xiàn)象”能在短時(shí)間內(nèi)獲得大眾關(guān)注，表明在疫情常態(tài)化模式下“以促進(jìn)健康為中心”的大健康觀得到關(guān)注，如何利用體育舒緩身心已成為人民關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一?？梢姡窠∩磉M(jìn)入政策議程是民心所向，通過全民健身增強(qiáng)體質(zhì)、緩解情緒成為推動我國全民健身政策演進(jìn)的輿論導(dǎo)向。

第三，國際政策的示范帶動。我國全民健身政策經(jīng)歷從無到有、從小到大的發(fā)展歷程，在我國建設(shè)健康中國和體育強(qiáng)國的過程中，美國、韓國、日本等國的大眾體育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對我國全民健身政策的出臺具有示范帶動作用。如美國推出以預(yù)防疾病為目的的體力活動系列計(jì)劃(NPAP)和以提高國民整體健康為目的的健康公民系列計(jì)劃(HP)[19]，在系列計(jì)劃中還穿插出臺《大眾體育計(jì)劃》《美國人體育活動指南》《國民體育活動計(jì)劃》《國家藍(lán)皮書：促進(jìn)50 歲以上成年人身體活動》等政策，為實(shí)施國家健康戰(zhàn)略、推動民眾參與體育活動、提高國民體質(zhì)健康、保障民眾體育權(quán)提供連續(xù)性的法律保障；經(jīng)過多年發(fā)展，韓國已經(jīng)形成以《振興法》為核心的體育立法體系，出臺《虎計(jì)劃》《國民體育振興五年計(jì)劃》《生活體育活性化計(jì)劃》等大眾體育政策，從體育指導(dǎo)員資質(zhì)體系、學(xué)校體育、體育團(tuán)體培育與獎懲措施、振興基金以及生活體育體力認(rèn)證制度等多方面構(gòu)建大眾體育發(fā)展框架；日本自1961 年東京奧運(yùn)會后陸續(xù)頒布系列促進(jìn)群眾體育發(fā)展的政策，如《體育振興法》《體育立國戰(zhàn)略》《體育基本法》《體育基本計(jì)劃》《體育振興基本計(jì)劃》等，從體育促進(jìn)健康、建立終身體育社會、在全年齡段開展體育運(yùn)動、保護(hù)國民體育權(quán)利與發(fā)揮體育多元價(jià)值等方面繪制日本體育事業(yè)發(fā)展的藍(lán)圖。

2.4 “政策之窗”開啟：三流耦合推動全民健身從認(rèn)知轉(zhuǎn)化為政策實(shí)踐

問題源流、政治源流和政策源流獨(dú)立運(yùn)行，但兩兩嵌套，并在政策之窗開啟之時(shí)實(shí)現(xiàn)三流耦合，為全民健身政策議程創(chuàng)建、政策出臺及政策演進(jìn)提供契機(jī)。首先，問題源流和政治源流嵌套。問題源流是使社會關(guān)注的問題被納入政策議程的關(guān)鍵，我國全民健身政策制定過程是根據(jù)現(xiàn)實(shí)存在的問題進(jìn)行的優(yōu)化和調(diào)試。政策決策者所關(guān)注的全民健身問題即全民健身資源閑置與需求緊缺并存、全民健身資金供給不足與需求增加并存、全民健身文化氛圍不足與意識缺乏并存共同構(gòu)成全民健身政策演進(jìn)的問題源流。隨著全民健身問題逐漸突出，公眾和政府之間達(dá)成共識，形成問題源流和政治源流的初步耦合，其次，問題源流與政策源流嵌套。全民健身政策演進(jìn)中的問題被政策企業(yè)家識別，針對不同時(shí)期全民健身中出現(xiàn)的問題及原因進(jìn)行探索，形成符合當(dāng)時(shí)政治環(huán)境、具有可行性和價(jià)值的政策備選方案。通過待解決問題和政策備選方案之間的建構(gòu)與重組，推動全民健身政策的問題源流和政策源流再次耦合，通過反復(fù)調(diào)試與創(chuàng)新，最終形成成熟的政策備選方案。最后，政治與政策源流嵌套。在政黨和體育部門意志的助推和國際政策外溢的影響下，全民健身政策決策者將對備選方案進(jìn)行再次過濾和篩選，政策企業(yè)家則抓住時(shí)機(jī)促成政策和政治源流的深度耦合，將適應(yīng)當(dāng)前政治環(huán)境、符合期望的、具有可行性的全民健身政策備選方案納入議程，營造全民健身政策演進(jìn)的政治氛圍。三大源流“兩兩嵌套”，相互耦合，最終在政策企業(yè)家的推動下開啟政策演進(jìn)的“政策之窗”。政策之窗的開啟為決策產(chǎn)生提供制度情景[20]，也為全民健身政策議程創(chuàng)建提供了機(jī)會。

3 多源流理論視域下我國全民健身政策演進(jìn)的優(yōu)化路徑

3.1 以問題源流為導(dǎo)向，關(guān)注社會現(xiàn)實(shí)問題

政策之所以能夠出臺源于社會中存在的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題，問題累積引發(fā)政策制定者的關(guān)注。因此，全民健身政策制定者應(yīng)強(qiáng)化問題意識，密切關(guān)注社會中的焦點(diǎn)事件和指標(biāo)變化，通過評估、監(jiān)督、宣傳等手段識別化解問題。一方面建立健全全民健身政策評估標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。以科學(xué)性、全面性、動態(tài)性和可操作性為原則，以《全民健身計(jì)劃》系列政策文件為核心結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求選取全民健身政策研究維度和評價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建全民健身政策評估體系，采用雙重差分、PMC指數(shù)等評估工具，對政策文本內(nèi)容、政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行效果等進(jìn)行評估，并定期發(fā)布評估結(jié)果、數(shù)據(jù)指標(biāo)來源、反饋信息回應(yīng)等明確全民健身政策演進(jìn)的需求，加強(qiáng)政策制定者對全民健身政策具體問題的認(rèn)知和建構(gòu)能力，并從服務(wù)體系、支持體系、保障體系提升全民健身政策執(zhí)行力。另一方面，加強(qiáng)全民健身政策宣傳工作。問題累積引發(fā)政策制定主體的關(guān)注和主動識別，但在現(xiàn)實(shí)實(shí)施過程中只有少部分問題能夠進(jìn)入政策制定者的視野，成為政策企業(yè)家研究的對象，原因在于人的認(rèn)知、注意力和行為能力存在局限性[21]，政策制定者受限于外界壓力、個(gè)人能力、行政要求等方面的約束，會優(yōu)先選擇社會中具有高熱度的問題予以探討。因此，可以利用微博、微信、抖音等媒介加強(qiáng)全民健身政策宣傳，提升相關(guān)問題的討論熱度，提高政策企業(yè)家對問題的關(guān)注度和知曉度，以關(guān)鍵事件為契機(jī)及時(shí)暴露那些緊迫性問題，促使問題進(jìn)入政策企業(yè)家討論的范圍，推動問題進(jìn)入政策議程。此外，在“政策之窗”下次開啟之前，要及時(shí)捕捉全民健身政策在實(shí)踐中的突出問題，抓住時(shí)機(jī)對問題進(jìn)行識別，預(yù)判進(jìn)入政策視野的關(guān)鍵問題。

3.2 以政策源流為重心，拓寬建議表達(dá)渠道

政策源流是政策備選方案產(chǎn)生的基地。全民健身政策議程涵蓋體育、醫(yī)療、教育、健康等多個(gè)領(lǐng)域，擁有多個(gè)利益主體，在篩選政策備選方案時(shí)要拓寬建議表達(dá)渠道，回應(yīng)各方利益主體訴求。一方面，建立健全全民健身政策智庫。以人大代表、政協(xié)委員、科研院校專家為主力，以民眾、企業(yè)家、體育協(xié)會成員等為補(bǔ)充構(gòu)建全民健身政策決策咨詢智庫，利用工資、獎金、假期等物質(zhì)獎勵和嘉獎、記功、授予榮譽(yù)稱號等精神獎勵提高智庫學(xué)者參與政策討論、方案修正和實(shí)施反饋等環(huán)節(jié)積極性，讓具有技術(shù)可行性和觀念可接受性的備選方案得到重視，同時(shí)要提高政策企業(yè)家對問題源流中焦點(diǎn)事件的重視程度，發(fā)揮焦點(diǎn)事件的催化作用，及時(shí)進(jìn)行“軟化”活動。另一方面，暢通建議表達(dá)渠道。完善的參與渠道是形成前瞻性和創(chuàng)新性政策備選方案的重要保障。全民健身政策備選方案的產(chǎn)生不是大量個(gè)體成果的簡單匯合，而是大量個(gè)體在某一語境或組織下對同一問題進(jìn)行再認(rèn)知和再思考后組合的結(jié)果。由體制內(nèi)的政府官員和非體制內(nèi)專家學(xué)者、民眾等構(gòu)成的政策共同體是推動全民健身政策演進(jìn)的重要力量。因此，政策企業(yè)家要利用好每年召開的全國“兩會”、國務(wù)院例行會議以及各類有關(guān)全民健身的學(xué)術(shù)論壇，通過政府聯(lián)席會等形式形成磋商機(jī)制，鼓勵共同體成員積極參與政策研討，將全民健身中的焦點(diǎn)事件與備選方案相結(jié)合，重視三源耦合作用，把握全民健身政策演進(jìn)時(shí)機(jī)，促使全民健身政策出臺。

3.3 以政治源流為核心，緊跟國家政策動向

黨和政府作為政治源流的核心，其行為和價(jià)值取向?qū)I造政策議程氛圍具有重要意義，我國政治源流是政策生成和演化的決定性力量。因此，政策制定者要緊跟國家政策動向，樹立高度的政治自覺，始終踐行國家改革理念和發(fā)展戰(zhàn)略。第一，秉承推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代訴求。法治是維護(hù)社會穩(wěn)定的關(guān)鍵措施，也是全民健身政策議程創(chuàng)建和演進(jìn)的重要保障。因此，政策制定者要牢固法治思維，在維護(hù)全民健身政策已有成就的基礎(chǔ)上加強(qiáng)全民健身重點(diǎn)領(lǐng)域的立法與修訂工作，如完善《體育法》中有關(guān)學(xué)校體育課、體育設(shè)施生產(chǎn)與銷售等內(nèi)容。此外，還要強(qiáng)化中央和地方立法的互補(bǔ)、法律和政策的銜接[22]，明確不同主體的權(quán)責(zé)關(guān)系和管理職能，建立政府、社會、行業(yè)相結(jié)合的法律監(jiān)督管理體制，做好全民健身場地侵占、糾紛等預(yù)防與化解工作。第二，全民健身政策制定者應(yīng)明確政治站位。政策制定者要提高政治意識，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于全民健身和體育發(fā)展的講話，積極探索符合國家發(fā)展定位和體育體制改革方向的全民健身政策內(nèi)容，以國家改革理念和發(fā)展戰(zhàn)略為基準(zhǔn)營造全民健身政策議程氛圍。第三，尊重國民情緒。隨著人民的健康理念從后端醫(yī)療促健康向前端非醫(yī)療手段干預(yù)轉(zhuǎn)變，要注重以非醫(yī)療手段加強(qiáng)健康干預(yù)，發(fā)揮全民健身的多元價(jià)值和綜合功能，加強(qiáng)青少年、老年人、農(nóng)民、婦女等重點(diǎn)人群的體育參與，以國民情緒為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)優(yōu)化全民健身政策。

全民健身發(fā)展離不開政策的支持，只有科學(xué)分析全民健身政策演進(jìn)歷程和原因，才能準(zhǔn)確把握全民健身政策的發(fā)展方向。全民健身政策的演進(jìn)與多源流理論中的問題源流、政策源流和政治源流密切相關(guān)，重視問題源流、政策源流和政治源流之間的嵌套和耦合是推動全民健身政策出臺的關(guān)鍵。全民健身政策議程反映出我國政策決策議程具有以政黨意志為主、多元主體意愿為輔的特點(diǎn)，展現(xiàn)政策決策過程的繁雜性和民主性。未來，全民健身政策議程創(chuàng)建要把握政策議程創(chuàng)建規(guī)律，以問題源流為導(dǎo)向、以政策源流為重心、以政治源流為核心完善全民健身政策內(nèi)容，推動全民健身政策漸進(jìn)優(yōu)化。