袁進(jìn)業(yè)，陳小蓉

(1.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.深圳大學(xué) 體育學(xué)院，廣東 深圳 518060)

近年來“籃球場跳廣場舞”“足球場玩飛盤”等熱議本質(zhì)上反映城市公共體育設(shè)施不足的困境。根據(jù)國家體育總局體育經(jīng)濟(jì)司發(fā)布的《2021 年全國體育場地統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)》顯示，至2021 年底全國體育場地共有397.14 萬個(gè)，體育場地面積34.11 億 m2，人均體育場地面積2.41 m2[1]。2013—2021 年我國人均體育場地面積大幅增長了65%[2-3]，雖然已經(jīng)不斷接近《體育強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出的“到2035 年人均體育場地面積達(dá)2.5 m2”[3]，但與發(fā)達(dá)國家相比仍有較大差距。而更為嚴(yán)峻的是，公共體育設(shè)施的分布呈現(xiàn)極度不均衡的狀態(tài)，尤其在高度城市化的地區(qū)，人均體育場地面積存在嚴(yán)重不足。

公共體育設(shè)施是指為人們提供健身、鍛煉、娛樂等體育活動(dòng)的場地、場館、場所及其相關(guān)固定附屬設(shè)備。它是居民開展體育活動(dòng)的前提和基礎(chǔ)，與體育事業(yè)的發(fā)展有著緊密聯(lián)系。居民參與體育的積極性、居民的體質(zhì)水平以及居民的幸福感都與公共體育設(shè)施的治理成效密切相關(guān)。因此，確保公共體育設(shè)施滿足人們?nèi)找嬖鲩L體育需求，是堅(jiān)持以人民為中心的體育工作方針的具體要求，也是推動(dòng)體育強(qiáng)國建設(shè)、貫徹全民健身戰(zhàn)略的重要途徑。

1 文獻(xiàn)回顧與理論視角

目前，學(xué)術(shù)界圍繞緩解城市公共體育設(shè)施不足這一問題展開了相應(yīng)的討論，積累了一定的研究成果。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，這些研究主要體現(xiàn)為3種路徑：第1 種研究路徑是“規(guī)劃布局”[4-7]。這種路徑認(rèn)為公共體育設(shè)施不足在很大程度上只是設(shè)施分布不合理的表現(xiàn)。第2 種路徑是“運(yùn)營管理”路徑[8-10]。這種路徑認(rèn)為通過完善體育設(shè)施的運(yùn)營和管理，可以提高設(shè)施的利用效率，從而克服公共體育設(shè)施不足的難題。第3 種路徑是“資源共生”路徑。這一路徑認(rèn)為公共體育設(shè)施資源可以與其他資源進(jìn)行共享，從而達(dá)到雙贏的局面。如城市社區(qū)與學(xué)校體育設(shè)施共享[11-12]、城市公共體育設(shè)施依托城市體育公園綜合體進(jìn)行建設(shè)等。

縱觀現(xiàn)有的研究，學(xué)界已經(jīng)意識(shí)到公共體育設(shè)施作為一種公共物品，僅靠單個(gè)主體無法進(jìn)行有效供給和管理，需要多元主體協(xié)同共治[13]。但現(xiàn)有研究并沒有指出多元主體如何才能實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施的協(xié)同共治?；卮疬@一問題，才能從根本意義上剖析城市體育設(shè)施治理困境的根源所在，從而梳理走出城市體育設(shè)施治理困境的理路，同時(shí)為破解體育領(lǐng)域中其他的治理難題提供借鑒方案。

多中心治理理論創(chuàng)立者之一的奧斯特羅姆[14]發(fā)現(xiàn)，集體行動(dòng)的形成往往依賴外部的力量，較為常見的是企業(yè)力量和國家力量。而一些地區(qū)則通過組織自身的力量解決了公共池塘資源使用過程中的困境，補(bǔ)充了企業(yè)理論和國家理論的不足。這種模式被她稱為自組織和自主治理。在奧斯特羅姆看來，國家、市場和社會(huì)應(yīng)該是構(gòu)成公共池塘資源治理的三元力量，存在著政府、市場、自組織3 種基本的治理邏輯，在絕大多數(shù)時(shí)候這三種治理邏輯都不同程度地存在并運(yùn)轉(zhuǎn)。多中心治理理論為化解公共體育設(shè)施不足的困境提供了深刻啟示，良好的城市公共體育設(shè)施治理需要3 種治理邏輯的相互融合或互為補(bǔ)充。

筆者對W 區(qū)進(jìn)行為期3 個(gè)月的調(diào)研，走訪體育行政部門及其他相關(guān)的政府部門、人大代表、政協(xié)委員、場館運(yùn)營企業(yè)、體育鍛煉積極分子、普通居民等，著重調(diào)查了公共體育設(shè)施治理的問題。試圖從“政府—市場—社會(huì)”的三維視野出發(fā)，結(jié)合多中心治理理論，解讀W 區(qū)公共體育設(shè)施治理實(shí)踐，從而嘗試性地為城市體育設(shè)施治理提供經(jīng)驗(yàn)支撐和理論指導(dǎo)。

2 案例背景：W 區(qū)公共體育設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”及其治理的三重困境

城市公共體育設(shè)施具有競爭性和非排他性的特點(diǎn)，是典型的公共池塘資源。在公共池塘資源理論的情景下，城市公共體育設(shè)施可以視作一個(gè)資源系統(tǒng)，可以產(chǎn)生資源單位，也即是城市居民使用公共體育設(shè)施所占用的空間。競爭性和非排他性的特征決定了城市公共體育設(shè)施會(huì)長期存在“擁擠效應(yīng)”。

一方面，資源系統(tǒng)配置不當(dāng)。W 區(qū)早期城市化進(jìn)程由于不注重公共體育設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致后續(xù)設(shè)施治理成本高昂的困境。在發(fā)達(dá)城市的中心區(qū)域已經(jīng)難以找出連貫平整、權(quán)屬清楚的地塊建設(shè)大型公共體育設(shè)施。而要對城市中心區(qū)域進(jìn)行重新規(guī)劃又牽涉到舊城改造和土地整備項(xiàng)目，耗時(shí)耗錢耗力。在此境況下，公共體育設(shè)施建設(shè)不得不選擇土地價(jià)格較低的區(qū)位。這些地方普遍存在距離居民居住區(qū)較遠(yuǎn)、周邊配套設(shè)施不完善狀況，無疑增加居民使用公共體育設(shè)施成本。

另一方面，居民體育剛需增長。居民可支配收入的提升、居民生活理念的轉(zhuǎn)變、全民健身氛圍的烘托等一系列伴隨城市發(fā)展的要素導(dǎo)致W 區(qū)城市居民體育權(quán)利意識(shí)的覺醒，居民的體育需求日趨剛性化。居民體育需求增加意味著需要提供更多公共體育設(shè)施，但是現(xiàn)實(shí)中公共體育設(shè)施的相對落后已經(jīng)難以滿足居民的剛性需求。城市化進(jìn)程的深入使得城市公共體育設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”被不斷放大，其治理方面的諸多困境也隨之產(chǎn)生。其中，多元利益沖突構(gòu)成了困境的結(jié)構(gòu)性特征，不僅主體內(nèi)部充滿張力，主體之間的互動(dòng)也存在一定的摩擦。根據(jù)多中心治理理論的“政府—社會(huì)—市場”三元分析框架，本研究對W 區(qū)體育設(shè)施治理的困境進(jìn)行一種理論化的歸納：政府職能碎片化、居民訴求原子化和運(yùn)營管理低效化。

2.1 政府職能碎片化

隨著城市社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)的復(fù)雜性不斷加劇，公共治理建立分散而小型的機(jī)構(gòu)或部門主體以應(yīng)對接踵而來的挑戰(zhàn)。專業(yè)化的分工模式客觀上提高治理的機(jī)械效率，卻也催生了部門本體主義，機(jī)構(gòu)或部門之間的協(xié)同難以達(dá)成，從而形成碎片化的行政結(jié)構(gòu)。以分工為基礎(chǔ)、以各司其職和層級節(jié)制為特征的傳統(tǒng)官僚制導(dǎo)致政府各部門之間、各行政層級之間、行政業(yè)務(wù)之間的割裂，形成“碎片化”的分割管理模式[15]。行政結(jié)構(gòu)缺乏有效協(xié)調(diào)部門間合作行動(dòng)的機(jī)制，自利的政府職能部門一方面爭奪資源和管轄權(quán)，另一方面又逃避責(zé)任[16]。

城市公共體育設(shè)施作為典型的跨職能公共事務(wù)，超越體育行政部門的邊界，在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)或部門(發(fā)改、規(guī)土、住建、城管等)之間互相交融。W 區(qū)的公共設(shè)施體育治理受制于上述碎片化的制度結(jié)構(gòu)，需要有話語權(quán)的職能部門進(jìn)行牽頭，才能切實(shí)提升治理成效。然而，根據(jù)組織學(xué)原理，在委員會(huì)和高管層中的位置是衡量部門權(quán)力的要素之一[17]，以經(jīng)濟(jì)為主要驅(qū)動(dòng)力的城市發(fā)展邏輯必然導(dǎo)致體育行政部門在權(quán)力結(jié)構(gòu)中處于邊緣位置，缺乏話語權(quán)的體育行政部門難以在政策制定和實(shí)施過程中爭取充足的資源[18]。

2.2 居民訴求原子化

在現(xiàn)行制度下，居民可以通過12345 熱線、體育行政部門網(wǎng)站、信訪等正式渠道表達(dá)自身的體育訴求。但是隨著城市化進(jìn)程的加深，W 區(qū)居民的居住環(huán)境發(fā)生了物理性和人文性的變化，這使得他們在微觀的地理層面上相互阻隔，越發(fā)演化為分子化、原子化的孤立狀態(tài)。在此境況下，居民往往難以形成有效集體行動(dòng)，即使居民的體育訴求在某些民間精英的組織下能形成零星的集體行動(dòng)，這些集體行動(dòng)的一致性行動(dòng)能力也極為有限。

奧爾森[19]認(rèn)為理性人不會(huì)自發(fā)采取行動(dòng)以增進(jìn)集體利益，因?yàn)閷€(gè)體而言，參與集體物品的邊際成本的分擔(dān)往往超出其獲得的邊際收益，理性的個(gè)人必然選擇搭便車的行為。在高度城市化的社會(huì)中，居民都普遍有著生活和工作壓力，缺少足夠的時(shí)間和精力，集體利益不具備資源配置的有效條件，體育訴求的表達(dá)往往難以持之以恒。因此，他們關(guān)于公共體育設(shè)施的訴求難以有效反饋至公共權(quán)力系統(tǒng)，很多時(shí)候只能通過網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)社交媒體等非正式渠道進(jìn)行表達(dá)。在上述政府職能部門碎片化的困境下，這些訴求難以得到有效回應(yīng)，體育行政部門往往呈現(xiàn)推諉、拖延、回避、敷衍等回應(yīng)方式。

2.3 運(yùn)營管理低效化

政府供給公共體育設(shè)施的經(jīng)濟(jì)來源主要是財(cái)政，在政府運(yùn)營的狀態(tài)下，公共體育設(shè)施不以營利為目標(biāo)，供給者因此缺乏提高效益的動(dòng)力。理論上而言，政府如果在提供公共物品時(shí)處于壟斷地位，而且以行政權(quán)力作為后盾，那么必然會(huì)缺乏競爭性。在實(shí)踐中，W區(qū)的大型體育場館存在管理體制和經(jīng)營機(jī)制滯后的現(xiàn)象，從而造成管理人員素質(zhì)偏低、冗員過多、自我改革意識(shí)薄弱的弊病。在此境況下，公共體育設(shè)施難以從政府“輸血”轉(zhuǎn)化為自身“造血”。

從政府運(yùn)營向市場運(yùn)營的簡單轉(zhuǎn)變也不能從根本上化解低效化問題。一方面，市場運(yùn)營的逐利性導(dǎo)致公共體育設(shè)施收費(fèi)較高。W 區(qū)公共體育設(shè)施外包的場地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多實(shí)行自行定價(jià)、市場調(diào)節(jié)，無需物價(jià)部門審批。在供不應(yīng)求的市場環(huán)境下，體育設(shè)施價(jià)格趨于上漲。微觀主體成本的增加與公共體育設(shè)施的公益性相違背，不但沒有實(shí)現(xiàn)公共物品有效供給，反而損害了城市居民的權(quán)益。另一方面，公益性和自利性的矛盾。為了提高公益性，W 區(qū)很多場館或設(shè)施在體育行政部門的壓力下都采取開放一定免費(fèi)時(shí)段的舉措。然而供需關(guān)系的失衡使得這些免費(fèi)時(shí)段成為稀缺資源，個(gè)體用戶超時(shí)間占用運(yùn)動(dòng)場地、不服從管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，給場地管理和維護(hù)帶來極大困難。資源有限性和市場逐利性使得城市公共體育設(shè)施的運(yùn)營不斷走向惡性循環(huán)的局面。

3 案例分析：粘合型治理模式的機(jī)制

為應(yīng)對公共體育設(shè)施的“擁擠效應(yīng)”，W 區(qū)充分利用人大和政協(xié)的作用和優(yōu)勢，以城區(qū)規(guī)劃、舊城改造、棚戶區(qū)改造為契機(jī)，全力推進(jìn)城市體育設(shè)施建設(shè)，取得突出的成效。W 區(qū)已形成了以“一中心十站”（1個(gè)體育中心和10 個(gè)街道文體站）為主陣地，以2 個(gè)體育休閑公園、89 個(gè)文體廣場、396 條社區(qū)健身路徑為平臺(tái)的公共體育設(shè)施格局。此外，W 區(qū)的公共體育設(shè)施治理在實(shí)踐中具有一定的外部效度，其體育設(shè)施治理經(jīng)驗(yàn)獲得S 市、G 市和D 市相關(guān)部門的認(rèn)可。市、區(qū)、街道領(lǐng)導(dǎo)和體育行政部門主管多次對W 區(qū)的體育場館和設(shè)施進(jìn)行考察和調(diào)研。

W區(qū)公共體育設(shè)施遇到的治理困境和取得的治理成效之間的反差構(gòu)成了案例分析的動(dòng)力來源。研究認(rèn)為W 區(qū)公共體育設(shè)施治理之所以能夠取得成效，并不是對多中心治理理論的簡單移植和復(fù)制，而是對其進(jìn)行了一種本土化改造，從而探索出一種粘合型的治理模式。在粘合型治理模式中，政府、社會(huì)和市場各自的治理邏輯能夠?qū)崿F(xiàn)有效運(yùn)轉(zhuǎn)、相互補(bǔ)充，共同推進(jìn)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.1 粘合劑：人大和政協(xié)的紐帶作用

“粘合”是指具有黏性的東西使兩個(gè)或幾個(gè)物體粘在一起的現(xiàn)象，在語義上也引申為聚合的意思，用以描述主體或事物聚合的現(xiàn)象。如帕特南[20]提出的粘合性社會(huì)資本(bonding social capital)概念，認(rèn)為粘合性社會(huì)資本有助于加強(qiáng)特定的互惠原則和成員間的團(tuán)結(jié)；張宇等[21]分析了公民身份認(rèn)同與社會(huì)成員粘合之間的關(guān)系；朱振亞等[22]的研究指出新市民在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中通過情感粘合、生活粘合和工作粘合促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等。因此，公共體育設(shè)施的粘合型治理是主體、資源、目標(biāo)等治理元素在特定結(jié)構(gòu)的形塑下得以有機(jī)聚合的一種治理模式。從全球的經(jīng)驗(yàn)看，體育制度體系是高度分散的，這就決定了任何主體都無法單一支配城市的體育治理。由于各利益主體治理責(zé)任邊界模糊，如缺少一種聚合機(jī)制，利益相關(guān)者將缺乏參與性[23]。在粘合型治理模式中，多元主體圍繞公共體育設(shè)施治理的目標(biāo)，以平等、協(xié)商、合作的原則發(fā)揮各自優(yōu)勢和作用，促進(jìn)各資源要素的有效配置，從而提升公共體育設(shè)施治理的效能。

在W 區(qū)公共體育設(shè)施的治理中，人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議(下文簡為“人大”“政協(xié)”)構(gòu)成了治理模式的粘合劑。

首先，人大代表與政協(xié)委員與居民聯(lián)系密切，精準(zhǔn)把握居民的公共體育設(shè)施訴求。公共體育設(shè)施是典型的民生議題，與居民體育活動(dòng)的質(zhì)量密切相關(guān)，為人大代表和政協(xié)委員所重視。人大代表和政協(xié)委員通過實(shí)地調(diào)研公共體育設(shè)施、親身體驗(yàn)、詢問居民滿意度等履職方式，把握居民關(guān)于公共體育設(shè)施的訴求，為政府和居民的溝通與互動(dòng)搭建起中介橋梁和制度平臺(tái)，強(qiáng)化公共體育設(shè)施的居民訴求與公共體育設(shè)施的官方政策之間的有效銜接。

其次，人大代表與政協(xié)委員來自各個(gè)界別，能有效吸引市場力量參與公共體育設(shè)施治理。企業(yè)界人大代表或政協(xié)委員往往更具社會(huì)責(zé)任感[24]，也更具意愿為改善公共體育設(shè)施治理貢獻(xiàn)自身力量。在實(shí)踐中，企業(yè)界人大代表或政協(xié)委員在自身的圈子中傳播公共體育設(shè)施的相關(guān)信息，甚至以身作則為公共體育設(shè)施的建設(shè)“出錢出力”。企業(yè)身份為粘合劑吸納市場力量提供便利條件，人大和政協(xié)通過凝聚市場力量，為城市公共體育設(shè)施治理提供了資源支持。

最后，人大政協(xié)與政府關(guān)系密切，能推動(dòng)政府各職能部門重視公共體育設(shè)施治理。在我國的政治體制中，黨委、政府、人大和政協(xié)作為“四套班子”。人大具有監(jiān)督政府的權(quán)力，政協(xié)具有參政議政的職能，在運(yùn)作中可以就特定的公共體育設(shè)施項(xiàng)目、方案或政策與政府各職能部門進(jìn)行溝通，不斷提升資源共享程度，強(qiáng)化公共體育設(shè)施治理的政府部門協(xié)同。

綜上，“粘合劑”是W 區(qū)公共體育設(shè)施治理中目標(biāo)與成效的重要中間媒介。在黨政體制[25]的政治結(jié)構(gòu)中，粘合劑為公共體育設(shè)施治理場域中的“政府—社會(huì)—市場”互動(dòng)構(gòu)建靈活的彈性空間。在這個(gè)空間中，粘合劑通過向心力量的秩序供給，各公共體育設(shè)施治理主體基于平等、理性、包容的態(tài)度進(jìn)行互動(dòng)，探討城市公共體育設(shè)施的治理之道，在兼顧各主體訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商決策，避免多元利益沖突的困境。

3.2 政府：橫向協(xié)同聯(lián)結(jié)職能部門

“協(xié)同”是指系統(tǒng)內(nèi)各要素互相協(xié)調(diào)配合、有機(jī)運(yùn)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。系統(tǒng)能否發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是由系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)或組分的協(xié)同作用決定。如果一個(gè)管理系統(tǒng)各要素?zé)o法協(xié)調(diào)配合，就會(huì)導(dǎo)致內(nèi)耗增加，甚至使得整個(gè)系統(tǒng)陷于一種失序狀態(tài)[26]。城市公共體育設(shè)施治理受制于政府職能“碎片化”的困境，亟需一種合理的機(jī)制協(xié)調(diào)政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的困阻。在此境況下，粘合型治理模式克服了部門本體主義的弊病，實(shí)現(xiàn)了政府主體間的橫向協(xié)同，從而夯實(shí)了公共體育設(shè)施治理的行政基礎(chǔ)。

其一，牽頭。城市公共體育設(shè)施治理的跨部門特征導(dǎo)致“多頭管理”的現(xiàn)象，在治理中直接導(dǎo)致設(shè)施維護(hù)效率低、問題定責(zé)難的困境。人大代表通過約見政府部門負(fù)責(zé)人，為公共體育設(shè)施治理發(fā)揮牽頭作用。具體而言，人大代表在視察或調(diào)研中發(fā)現(xiàn)、了解、掌握的公共體育設(shè)施問題，約見涉及城市公共體育設(shè)施的職能部門，以“面對面”的問答方式，當(dāng)面聽取政府各部門說明和解答并督促問題的解決。在人大代表的牽頭作用下，公共體育設(shè)施治理的權(quán)責(zé)走向明晰化，有效避免了部門本體主義的弊端。如自2013 年開始，人大代表每年都組織專門的活動(dòng)推進(jìn)超大型體育休閑公園建設(shè)項(xiàng)目，約見區(qū)發(fā)改局、區(qū)文體局、區(qū)建筑工務(wù)署等負(fù)責(zé)人。被約見單位的主要負(fù)責(zé)人認(rèn)真聽取問題，并進(jìn)行了詳細(xì)的答復(fù)。由于人大代表的逐年推動(dòng)，超大型體育休閑公園一期于2022 年底交付，二期加快推進(jìn)建設(shè)，三期確定了關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

其二，協(xié)作。涉及多個(gè)政府職能部門公共體育設(shè)施的治理往往需要組成特定的正式或非正式的聯(lián)合機(jī)構(gòu)。除政府職能部門的負(fù)責(zé)人外，這些聯(lián)合機(jī)構(gòu)通常還包含民間精英、專家學(xué)者等群體。由于政協(xié)委員具有人才薈萃、智力密集等優(yōu)勢[27]，在城市公共體育設(shè)施治理的過程中，其往往會(huì)被吸納至此種聯(lián)合機(jī)構(gòu)中，從而發(fā)揮智庫作用。聯(lián)合機(jī)構(gòu)中各主體共同協(xié)作，形成跨界伙伴關(guān)系，討論和制定公共體育設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、維護(hù)的方案，賦予決策以科學(xué)性、專業(yè)性與前瞻性。如2018 年，W 區(qū)發(fā)布《公共文體設(shè)施專項(xiàng)規(guī)劃》，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和政協(xié)委員組成的專家組通過實(shí)地走訪調(diào)研W 區(qū)10 個(gè)街道和83 個(gè)社區(qū)，結(jié)合W區(qū)城市更新情況及發(fā)展要求進(jìn)行文體設(shè)施布局規(guī)劃的分析，然后根據(jù)法定圖則、城市更新項(xiàng)目和供需預(yù)測，制定合理的總體規(guī)劃布局方案。至2020 年，W 區(qū)通過城市更新、土地整備，共釋放51.3 公頃的土地，為公共體育設(shè)施建設(shè)提供資源支撐。

3.3 社會(huì)：縱向嵌入整合居民訴求

“嵌入性”，指在公私領(lǐng)域之間將公民和政府官員聯(lián)系起來的紐帶，主張一種跨越公共和私人界限的網(wǎng)絡(luò)。如果體育行政部門只是獨(dú)立地進(jìn)行決策，缺少居民的公共參與、協(xié)商，就難以把握居民的體育需求。在嵌入性的支撐下，國家和社會(huì)進(jìn)行責(zé)任和能力劃分，共同治理公共體育設(shè)施。

近年來，W 區(qū)人大代表和政協(xié)委員通過例?；M(jìn)社區(qū)活動(dòng)，與居民深層次溝通，整合居民訴求。在人大代表和政協(xié)委員的努力下，部分社區(qū)在條件許可的地塊積極開展小型設(shè)施建設(shè)，總共建成社區(qū)文體廣場89 個(gè)，居住區(qū)和社區(qū)體育設(shè)施覆蓋率達(dá)到100%，在很大程度上彌補(bǔ)了轄區(qū)體育場地設(shè)施嚴(yán)重缺乏的難題，滿足城市居民的體育需求。又如W 區(qū)組織政協(xié)委員就學(xué)校場館的對外開放工作走訪社區(qū)居民，遴選適合開放的學(xué)校，研討開放時(shí)段以及容納人數(shù)。經(jīng)過多次與校方負(fù)責(zé)人、居民代表討論協(xié)商后，區(qū)內(nèi)52 家公辦中小學(xué)及高校對居民閑時(shí)開放公共體育設(shè)施和場地，涉及籃球、足球、羽毛球、乒乓球和田徑等多個(gè)體育項(xiàng)目。

城市公共體育設(shè)施關(guān)乎居民的實(shí)際權(quán)益，其建設(shè)、管理和運(yùn)營為人大代表和政協(xié)委員日常關(guān)注和重視。人大代表和政協(xié)委員在履職中傾聽訴求、把握民意，將居民的原子化訴求加以整合。然后通過實(shí)地調(diào)研設(shè)計(jì)出可行的體育設(shè)施建設(shè)方案，將方案向政府和居民反饋，及時(shí)回應(yīng)居民的訴求。同時(shí)，人大代表和政協(xié)委員運(yùn)用履職手段推進(jìn)政府行動(dòng)，推動(dòng)體育設(shè)施建設(shè)方案的實(shí)施。相較于居民直接向政府反映公共體育設(shè)施的訴求，人大、政協(xié)則為政府和居民的互動(dòng)提供足夠縱深的協(xié)商空間。居民訴求經(jīng)過人大代表和政協(xié)委員向政府反映，政府普遍不會(huì)通過回避、推諉等方式回應(yīng)。因?yàn)橐环矫孢@些公共體育設(shè)施的訴求經(jīng)過人大代表和政協(xié)委員的整合，普遍具有合理性和可操作性；另一方面人大代表和政協(xié)委員具有監(jiān)督政府的職權(quán)，會(huì)對政府形成一定程度的約束。在這一場域中，各利益主體可以就公共體育設(shè)施治理進(jìn)行對話，不同的價(jià)值偏好和利益訴求得以表達(dá)、溝通和交流，激發(fā)了居民參與公共體育設(shè)施治理的熱情。

3.4 市場：側(cè)向吸納優(yōu)化運(yùn)營管理

“吸納”指的是把系統(tǒng)外的要素吸收同化、融為一體。公共體育設(shè)施僅靠國家資源輸送的公共體育設(shè)施運(yùn)營往往會(huì)走向僵化的局面，缺少市場機(jī)制的引入難以構(gòu)建公共體育設(shè)施的良好運(yùn)行基礎(chǔ)。

W 區(qū)通過吸納市場主體，優(yōu)化公共體育設(shè)施的資源配置，滿足城市體育設(shè)施治理的精細(xì)化、層次化和多樣化的要求。如在2017 年1 月，在政協(xié)委員的推動(dòng)下，原W 區(qū)體育館、區(qū)網(wǎng)球俱樂部、區(qū)文化公園等7家事業(yè)單位整體轉(zhuǎn)企并入C 公司。轉(zhuǎn)制后，C 公司在人事改革、物業(yè)管理、薪酬設(shè)置方面都以市場定位、績效導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)，建立起高效運(yùn)行機(jī)制。自2017 年以來，C 公司舉辦大中型活動(dòng)超過300 場、引進(jìn)各種大型賽事、開展多項(xiàng)文體藝培訓(xùn)業(yè)務(wù)，增加經(jīng)濟(jì)收益。2017—2019 年，“事轉(zhuǎn)企”3 年過渡期內(nèi)，C 公司年均經(jīng)濟(jì)收入超過6 000 萬元，對比2016 年轉(zhuǎn)企前7 家事業(yè)單位年收入總計(jì)的4 900 萬元，增加1 100 多萬元，增長20%以上。通過“事轉(zhuǎn)企”改革，城市公共體育設(shè)施從財(cái)政“輸血”到自身“造血”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施的保值增值。

吸納意味著特定行政系統(tǒng)對于外在力量的吸收與整合，粘合型治理模式通過吸納市場力量，以競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制確保公共體育設(shè)施有效運(yùn)轉(zhuǎn)，從而減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。W 區(qū)通過人大代表和政協(xié)委員，借助吸納市場的行動(dòng)策略應(yīng)對設(shè)施運(yùn)營管理低效的問題。人大代表和政協(xié)委員來自各個(gè)領(lǐng)域和界別，具有廣泛代表性，為城市公共體育設(shè)施治理場域中吸納市場力量提供了制度性平臺(tái)。通過這一平臺(tái)引入的體育企業(yè)具有一定的公共屬性，其中層或高層領(lǐng)導(dǎo)具有政治身份，參與城市公共體育設(shè)施治理的原因很大程度是響應(yīng)公共權(quán)力系統(tǒng)的號召，因而其運(yùn)營和管理的理念并不是純粹的利益最大化原則，而是一種兼顧居民權(quán)益的盈利模式。城市公共體育設(shè)施治理通過粘合劑吸納市場力量，重塑現(xiàn)有空間的利益結(jié)構(gòu)，不但可撬動(dòng)顯在或潛在的資源，而且能促進(jìn)供給者所提供的服務(wù)與使用者的需求得以精準(zhǔn)匹配，實(shí)現(xiàn)公共體育設(shè)施的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

4 結(jié)論

城市公共體育設(shè)施是城市體育事業(yè)的基礎(chǔ)，關(guān)乎城市居民的切身利益。在此境況下，W 區(qū)在實(shí)踐中利用人大和政協(xié)的平臺(tái)性特征和聚合性優(yōu)勢，對多中心治理理論進(jìn)行本土化改造，探索出一種粘合型治理模式，實(shí)現(xiàn)治理主體、資源和目標(biāo)的有機(jī)鏈接。多中心治理理論對國家權(quán)力存在某種程度上的消解，而粘合型治理則是在強(qiáng)調(diào)國家中心地位的基礎(chǔ)上吸收多元治理主體，達(dá)致一元主導(dǎo)與多元協(xié)同的平衡。粘合型治理能夠?qū)⒑暧^的“政府—市場—社會(huì)”三元分析框架與微觀的城市公共體育設(shè)施的實(shí)踐進(jìn)行勾連和對接。未來，在加快建設(shè)體育強(qiáng)國的進(jìn)程中，城市公共體育設(shè)施的治理要把增進(jìn)人民福祉、維護(hù)人民利益作為開展工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，著眼于滿足人民群眾多層次、多樣化的體育需求，提供更多更好公共體育服務(wù)。這是堅(jiān)持以人民為中心的體育工作方針的具體要求，也是實(shí)現(xiàn)全過程人民民主的題中之義。