陳剛?cè)A，徐 圓

（華中師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

一、引言

2021 年7 月24 日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》（以下簡稱“雙減”政策），要求從政治高度來認識和對待，從體制機制入手深化改革，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務(wù)，促進學(xué)生全面發(fā)展和健康成長?！半p減”政策體現(xiàn)了黨和國家的意志，是多次教育減負文件中最高級別的文件。

“雙減”政策出臺以來，關(guān)于“雙減”政策研究內(nèi)容主要包括學(xué)科課程教育、課后作業(yè)培訓(xùn)、教育改革等三個方面，涉及公共政策過程中政策執(zhí)行、政策監(jiān)督和政策評價三個環(huán)節(jié)。“雙減”政策執(zhí)行上，學(xué)者們多以政策執(zhí)行路徑、政策工具選擇和政策主體利益實現(xiàn)為研究目的，呈現(xiàn)以各類學(xué)科教學(xué)改革、課后服務(wù)與培訓(xùn)機構(gòu)、教育體系及相關(guān)立法為主要內(nèi)容的研究。例如周洪宇和齊彥磊從政策本身出發(fā)，討論了政策執(zhí)行層面的焦點、難點①周洪宇，齊彥磊.“雙減”政策落地：焦點、難點與建議［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科版），2022（1）：69-78.；付衛(wèi)東等基于30 個縣市探究發(fā)現(xiàn)政策內(nèi)外部系統(tǒng)都存在制約政策執(zhí)行的影響因素②付衛(wèi)東，陳安妮.“馬-薩模式”視域下“雙減”政策執(zhí)行制約因素及紓解路徑——基于東中西部6 省30 個縣（市、區(qū)）的調(diào)查［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2023（3）：84-92.。政策監(jiān)督上，相關(guān)研究從多元主體出發(fā)，識別利益相關(guān)者的利益受損情況，評估政策實施下的相關(guān)風(fēng)險和輿情，提出相關(guān)解決方案。于川等以風(fēng)險管理理論為依據(jù)，搭建學(xué)校、社會、家庭三方聯(lián)動式風(fēng)險化解框架③于川，楊麗樂.“雙減”政策背景下教師工作負擔(dān)的風(fēng)險分析及其化解［J］.當代教育論壇，2022（1）：87-96.，靳玉樂等通過梳理利益相關(guān)主體需求及身份，有針對性地給出多主體化解政策風(fēng)險的方法④靳玉樂，黃聲華.“雙減”政策的風(fēng)險評估及其化解——基于利益相關(guān)主體需求的分析［J］.西南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2022（6）：185-194.。政策效果上，部分學(xué)者通過調(diào)查問卷和訪談方式，以作業(yè)量、課外補習(xí)時間等為研究變量，并從教育減負實效、家校融合、家國同構(gòu)等更大方面探討“雙減”政策實行的必要性和改進方向。有研究表明學(xué)生減負效果取得一定實效，但仍需持續(xù)化解個體、學(xué)校層面的學(xué)業(yè)壓力誘因⑤曾新，張鈺迪.“雙減”背景下學(xué)生學(xué)業(yè)壓力減輕了嗎？——基于我國東中西部6 省30 個縣（市、區(qū)）的調(diào)查［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報（教育科學(xué)版），2023（3）：93-100.?？傮w來看，關(guān)于“雙減”政策的研究視角集中于政策執(zhí)行、政策主體和成效檢驗上，研究內(nèi)容聚焦在“雙減”政策的課后作業(yè)、機構(gòu)培訓(xùn)、課程設(shè)計等單個方面內(nèi)容，探究實施現(xiàn)狀與難點，以及未來變革方向，因此政策議程設(shè)置和過程研究較少，對政策本身內(nèi)在出臺動力、機制研究不足。

政策議程作為政治系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的首要功能環(huán)節(jié)，對于政策分析具有重要意義。教育減負是教育改革的重點內(nèi)容，多年來相關(guān)政策層出不窮。但為何要制定“雙減”政策，“雙減”政策是如何被制定和推出的等，并未得到充分說明。為更好地探究其背后的機理，本文以約翰·W·金登的多源流理論為分析框架，對我國義務(wù)教育階段學(xué)生減負政策議程展開討論，分析“雙減”政策制定和推出的多條源流，引入“時差”影響要素，進一步探索中國公共政策議程的特點與邏輯，回答“‘雙減’政策議程是如何被構(gòu)建的”和“公共政策議程中的多溪流匯合和政策之窗開啟特點”這兩個問題，用“時差理論”來優(yōu)化“多源流理論”對于中國情境適用度的解釋力，并為完善我國公共政策的制定議程提供新的思路。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）理論基礎(chǔ)

1.作為政策議程設(shè)置的多源流理論。約翰·W·金登在對政策議程“黑箱”輸入和輸出關(guān)系運作結(jié)構(gòu)和功能規(guī)律進行深入研究后，將有關(guān)組織行為的垃圾桶模型運用到國家層面的政策制定過程，于1984 年出版的《議程、備選方案與公共政策》一書中首次提出多源流模型。金登認為整個系統(tǒng)中存在三種過程源流，分別是問題源流、政策源流和政治源流。

圖1 多源流理論（MSF）模型

問題源流指在指標的變化、焦點事件的發(fā)生、前期政策的反饋等因素作用下，各種問題被政府和公眾注意和辨別，從而獲得政策制定者注意的過程；政策源流是政府官員、專業(yè)學(xué)者、研究人員、利益集團、公眾和媒體等組成的政策共同體提出各種政策建議和備選方案的過程；政治源流是指由于國民情緒、執(zhí)政黨理念和意志、政府變更、選舉活動、公共輿論，以及利益集團壓力，不同政治力量在合作和沖突中討價還價，形成共識，從而影響議程形成的過程①Kingdon，John W：Agendas，Alternatives，and Public Policies［M］，New York：Pearson Education Limited，2014：16-18.。金登指出，這三條源流是相互獨立的，但會某一個關(guān)鍵的時間點匯合，此時問題就會被提上政策議程，并非單獨作用。這個關(guān)鍵的時間點就是所謂的“政策之窗”。該理論分析框架實質(zhì)上是綜合了行動者要素、三種信息流和偶然事件而建立起來的遵循要素解釋框架②文宏，崔鐵.中國決策情境下的多源流模型及其優(yōu)化研究［J］.電子科技大學(xué)學(xué)報（社科版），2014（5）：12-19.。

多源流理論傳統(tǒng)上被用于解釋美國聯(lián)邦政府背景下的議程設(shè)置，正是由于政策過程中議程設(shè)置具有的模糊性，多源流理論作為一個綜合理論能提供五個要素組成的結(jié)構(gòu)，即政策企業(yè)家推動獨立問題流、政策流、政治流在政策之窗開啟時匯合具有較好解釋力。該分析框架具有良好適用性，我國學(xué)者也將其理論應(yīng)用到住房動力變遷政策、水污染防治政策、環(huán)保NGO 政策等政策過程，從而得出具體政策制定過程和政策變遷規(guī)律。有學(xué)者通過分析住房限購政策③閆建，婁文龍.我國住房限購政策變遷研究——基于對多源流理論修正的視角［J］.理論探索，2018（6）：96-103.、雙創(chuàng)政策之窗④江永清.基于多源流模型的我國雙創(chuàng)政策之窗開啟分析［J］.中國行政管理，2019（12）：96-102.、高校建設(shè)①Liting Lin，Shutao Wang.China’s Higher Education Policy Change from 211 Project and 985 Project to the Doublefirst-class Plan：Applying Kingdon's Multiple Streams Framework［J］.Higher Education Policy，2021：1-25.發(fā)現(xiàn)，三個源流在不同階段并非孤立，政策企業(yè)家和政策倡導(dǎo)者以及政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色具有高度的重合性②本文對于政策企業(yè)家不做重點分析和辨識，筆者認為政策企業(yè)家作為有政策偏好和資源投入的主體，宏觀上包含了政府和民間等多重領(lǐng)域，共同具有政策企業(yè)家精神，在作用本質(zhì)上并無區(qū)別，后文在分析框架上將其定義為追求公共利益的行動主體。，在中國的政治體制中，三股溪流的獨立性被削弱，溪流之間的界限變得模糊。在終結(jié)變量和要素補充方面，楊志軍在對決策模糊性破解方面有深入研究，提出“源流要素+中介變量”的新多源流模型③楊志軍.模糊性條件下政策過程決策模型如何更好解釋中國經(jīng)驗？——基于“源流要素+中介變量”檢驗的多源流模型優(yōu)化研究［J］.公共管理學(xué)報，2018（4）39-51、151.。

多源流理論將公共政策研究階段向前延伸至決策前階段具有一定理論貢獻④姜艷華，李兆友.多源流理論在我國公共政策研究中的應(yīng)用述論［J］.江蘇社會科學(xué)，2019（1）：114-121.，但是該理論較少考慮政策采用后會發(fā)生什么⑤Luke Fowler.Problems，politics，and policy streams in policy implementation［J］.Governance，2019，32（3）.。因此，多源流理論作為一個綜合性過程的宏觀層面理論，多數(shù)學(xué)者在使用中都忽視了時間作為一個貫穿政策議程的要素所產(chǎn)生的影響，往往只看到了政策之窗開啟重要時刻的關(guān)鍵作用。例如有學(xué)者認為多源流理論重視偶發(fā)因素且具有極強的解釋力，在政策企業(yè)家的努力之下，一些政策問題被排上了政策議程⑥曾令發(fā).政策溪流：議程設(shè)立的多源流分析——約翰·W.金登的政策理論述評［J］.理論探討，2007（3）：136-139.，因此缺乏對于沒有焦點事件的政策過程分析及原因探究，現(xiàn)有研究更多是從結(jié)果層面來應(yīng)用多源流理論予以分析?！半p減”政策背后蘊含的社會問題具有長期存在、不斷變化的特征，在多源流理論的基礎(chǔ)上引入時差（time difference或time lag）這一新變量，能有力補充解釋缺乏焦點事件的政策議程中的因果關(guān)系邏輯，即本文選用“時差”理論作為中觀理論來進一步探討。

2.作為政策之窗開啟時機的時差理論。多源流理論認為政策之窗開啟之時，是問題源流、政策源流和政治源流實現(xiàn)“三流合一”的關(guān)鍵節(jié)點，那么在“雙減”政策的推出不具備明顯的焦點事件情況下政策之窗何以開啟？“時差”的存在為該問題破窗走上政策議程創(chuàng)造了良好的條件。我國學(xué)者對于“時間”要素作用有一定研究，例如政策有效性與時間一致性的關(guān)系⑦譚旭東.中國貨幣政策的有效性問題——基于政策時間不一致性的分析［J］.經(jīng)濟研究，2008（9）：46-57.，政策成效與主體時間分配等⑧馬健生，吳佳妮.為什么學(xué)生減負政策難以見成效?——論學(xué)業(yè)負擔(dān)的時間分配本質(zhì)與機制［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（2）：5-14.，但是將“時間”、“時差”要素應(yīng)用于政策議程和治理過程的研究總體較少，相比之下國外研究居多。例如，韓國相關(guān)的研究集中在“時間”概念有用性和將“時間”作為說明變量的探索⑨［韓］金俊漢.對時間概念的有用性研究［J］.韓國政策學(xué)會報，2002（2）：295.。時差理論由韓國鄭正佶教授首先提出，后被不同學(xué)者應(yīng)用于國家行政改革的失敗現(xiàn)象和有效改革方案的研究與分析中，在實踐中發(fā)展成所謂的“時差”法式⑩［韓］李達坤.行政的時差法式：研究視角和內(nèi)容及課題［J］.考試界，2005（11）：31-36.，時差可從先后關(guān)系和時間長短來解釋。

時差理論或時差法式是指，致使社會發(fā)生變化的主體的屬性和形態(tài)在時間差異或間隔下，能對一段因果關(guān)系的作用過程和方向產(chǎn)生影響的研究方法?［韓］鄭正佶.為了行政和政策研究的時差法式：以制度的整合性問題為中心［J］.韓國行政學(xué)報，2002（1）：2.。時差理論的分析從多重視角進行，包括時間的時差、伴隨認知的時差以及行政上的時差角度等。具體來說是社會現(xiàn)象變化的出發(fā)點及變數(shù)可以通過時差（時間的先后、長度、間隔）轉(zhuǎn)換，政策主體和客體認知存在時間差異，行政上社會現(xiàn)象的變化間的因果關(guān)系也介入時差因素。同時時差理論還考慮到了政策、制度改革能否成功實現(xiàn)。首先考察時間的前提，屬于短期還是長期時間，是定量還是定性的時間；其次把握實施新政策過程，制定和推出合適戰(zhàn)略，了解變化所需時間、因果關(guān)系的時差性、成熟階段、變化速度、穩(wěn)定性和先后關(guān)系等①陳剛?cè)A.公共政策與行政學(xué)理論研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2018：7-13.。筆者認為在政策議程設(shè)置研究中，特別是針對學(xué)生教育減負等此類時間長、作用深和傳播廣的社會問題，采用“時差”理論的多重視角分析“開窗”邏輯具有有效性和可行性，能有效解釋社會問題轉(zhuǎn)化成政策問題，實現(xiàn)問題、政策和政治三源合流證明時機已成熟，政策之窗由此打開的過程。

圖2 時差理論視角與特征概念圖②圖2 由作者整理相關(guān)材料自制而成。

（二）一個新的分析框架

我國現(xiàn)有研究對具有明顯焦點事件的政策研究較多，其中偶然性事件在公共問題登上政治議程中發(fā)揮著重要的作用，只有少部分選取漸進變遷的政策作為研究對象；三流匯合帶來政策之窗的開啟，學(xué)者們大多僅以案例和事件為素材描述其合理性和契合度來得出結(jié)論，但是對于“破窗”時機背后演變內(nèi)涵的詳細論證較少。由上，在梳理義務(wù)教育階段有關(guān)學(xué)生減負的政策文本后，本文選用多源流理論作為理論基礎(chǔ)開展進一步研究，創(chuàng)新引用“時差理論”的多視角分析范式開展多源流匯合“政策之窗開啟”的研究，以“雙減”政策為案例來探究具有焦點事件不明顯、成熟期長等特點的這一類型的政策過程邏輯，同時將政策分析中“政治源流”帶回到“政治”頂層設(shè)計層面進行衡量，闡釋多源流理論在本土“雙減”政策分析中的應(yīng)用優(yōu)勢和研究特征表現(xiàn)。在理論層面上，實現(xiàn)多源流理論具有描述性特點的宏觀視角和“時差”理論具有解釋性特點的中觀視角的理論結(jié)合，達到理論上的調(diào)配與平衡。在實際應(yīng)用上，具體探究政策在不具有明顯焦點事件政策議程推動的情況下，即缺失問題之窗開啟的時機，問題仍然能提上議事日程納入決策領(lǐng)域的背后作用過程，為分析這一類型政策從議程制定到?jīng)Q策得以成功提供可復(fù)制性解釋方案。本文分析框架如圖3：

圖3 時差作用下的“雙減”政策多源流分析框架

三、義務(wù)教育階段教育減負政策的回溯

我國義務(wù)教育階段減負政策隨著我國教育主要矛盾和核心理念變化而變化，是一個漸進改良和調(diào)適的過程。1949—1966 年是保證學(xué)生健康水平和普及義務(wù)教育的政策初試階段，從1949 年到1965 年，全國掃除文盲10272.3 萬人，年均掃盲604.3 萬人。教育資源分配不均，各地為達到教育效果過多增加上課時間和學(xué)生作業(yè)，導(dǎo)致學(xué)生學(xué)業(yè)壓力加重。因此此時減負政策以保證學(xué)生身體健康為出發(fā)點，在增強體質(zhì)和減少學(xué)習(xí)時長等方面頒布政策并作出相關(guān)規(guī)定。

表1 1949—1965 年義務(wù)教育減負文件一覽表（示例）

1966—1976 年“文化大革命”期間課程政治化，教育實踐減少，體力勞動時間過長，以及挑選學(xué)生的標準由學(xué)術(shù)造詣轉(zhuǎn)變?yōu)殡A級出身，教學(xué)秩序遭到破壞、教育角色受到質(zhì)疑、教育規(guī)劃被迫中斷，給我國教育實踐和改革造成巨大破壞。

1977—1992 年，教育逐步走上正軌，但考試作為重要的“升學(xué)指揮棒”致使學(xué)生負擔(dān)過重，減負政策處于緩慢減輕升學(xué)壓力的政策恢復(fù)階段，“教育要面向現(xiàn)代化，面向世界，面向未來”成為后來中國教育改革的總方針。

表2 1977—1992 年義務(wù)教育減負文件一覽表（示例）

1993—2013 年，素質(zhì)教育和提高人才質(zhì)量被擺在戰(zhàn)略地位，國家為此建立以學(xué)生發(fā)展為核心、科學(xué)多元的中小學(xué)教育質(zhì)量評價制度，1999 年國務(wù)院還出臺了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育的決定》。從這一時期開始，除了教育部頒布教育減負相關(guān)政策外，中央人民政府國務(wù)院也將教育減負寫進教育總體規(guī)劃當中。

表3 1993—2013 年義務(wù)教育減負文件一覽表（示例）

2014 年至今，滿足人民群眾日益增長的享受更加公平的高質(zhì)量教育需求，成為教育發(fā)展的時代主題。為此，2018 年，教育部辦公廳等四部門頒布通知，堅決糾正校外培訓(xùn)機構(gòu)“超綱教學(xué)”“提前教學(xué)”“強化應(yīng)試”等不良行為。2019 年，24 個省份出臺多個中小學(xué)生減負實施方案。因此，不僅是國家相關(guān)部門發(fā)力，各個省份也根據(jù)本省實際情況提出方案，來解決義務(wù)教育階段學(xué)生負擔(dān)過重問題。

表4 2014 年至今義務(wù)教育減負文件一覽表（示例）

多年來，我國已經(jīng)頒布多條法律政策促進義務(wù)教育中的學(xué)生減負，根據(jù)減負對象和實施力度，我國減負政策經(jīng)歷了關(guān)注身體健康、解決盲目追求升學(xué)率、推進素質(zhì)教育和發(fā)展公平高質(zhì)量教育四個階段。隨著時代的發(fā)展，更多適應(yīng)時代需求、回應(yīng)民眾心聲的政策相繼推出，但制度、社會環(huán)境和執(zhí)行偏好等原因?qū)е铝饲捌谡呤招Р患?。此前政策文件主要存在兩方面的缺點：一是關(guān)注問題寬泛，難以切中要害；二是關(guān)聯(lián)主體多，但配套方案不齊備，難以確切落實，因此減輕義務(wù)教育階段學(xué)生負擔(dān)過重問題仍然存續(xù)。在前期政策的工作基礎(chǔ)上，符合標準的思想堅持下來，政策形成過程中也漂浮著各種政策建議政策原湯。為提高減輕作業(yè)持續(xù)效能和持續(xù)規(guī)范校外培訓(xùn)兩大關(guān)鍵難題，可以預(yù)測新政策必然繼續(xù)推出，但政策過程和政策之窗仍然未知。減負政策變遷的歷史不以時間順序形式催化政策議題的發(fā)育，而是伴隨時機“偶然性”和理念“必然性”的綜合趨勢而產(chǎn)生。

四、多源流理論與“雙減”政策的耦合

義務(wù)教育階段存在多種問題，政府何以重點關(guān)注學(xué)業(yè)負擔(dān)問題取決于政策決策者識別問題的傾向性。相對于學(xué)校減負、老師減負和家長減負，為何義務(wù)教育學(xué)生減負成為首要解決的問題呢？影響社會問題成為政策議題的因素是多方面的，包括同關(guān)注問題相聯(lián)系的指標對問題具有指示作用、重大突發(fā)事件能引起社會各界的廣泛關(guān)注、先前政策的反饋具有指導(dǎo)性等，首先為義務(wù)教育學(xué)生減負的原因也是如此。

（一）問題源流：政策議題的識別

學(xué)生負擔(dān)重問題是教育過程中的普遍現(xiàn)象，這一問題時間久、程度深，一直備受政府、學(xué)校和社會的關(guān)注。多年來，我國陸續(xù)出臺了多個減負政策，但基于極強的“讀書改變命運”觀念、教育資源分布不均勻的現(xiàn)狀、學(xué)科補習(xí)的囚徒困境，我國義務(wù)教育學(xué)生減負反而呈現(xiàn)“越減越重”趨勢。一方面，反映義務(wù)教育階段學(xué)生負擔(dān)重的指標有作業(yè)負擔(dān)、校外培訓(xùn)負擔(dān)，以及反映身心健康變化指標的近視率、睡眠時長、自殺率等。2017 年，《中國中小學(xué)寫作業(yè)壓力報告》①于忠寧.作業(yè)負擔(dān)過重睡眠不足讓不少學(xué)生成為“特困族”［N］.工人日報，2018-02-09（05）.通過大數(shù)據(jù)分析出中國學(xué)生每天寫作業(yè)時長位居世界第一，近八成家長每天陪孩子寫作業(yè)。2018—2021 年間，《2018年中小學(xué)生減負調(diào)查報告》《中國國民心理健康報告（2019—2020）》和2021 年中國教育追蹤調(diào)查（CEPS）數(shù)據(jù)和2021 年等多份相關(guān)監(jiān)測結(jié)果均顯示小學(xué)生在睡眠時長、肥胖率、視力水平等方面不容樂觀，未達到健康標準。另一方面，前期政策的反饋同樣指向問題內(nèi)部。政策的執(zhí)行具有復(fù)雜性，推進模式或步驟往往大體固定，落地執(zhí)行時受到外在環(huán)境和內(nèi)在執(zhí)行的影響，成果有時和預(yù)期有偏差或者反向而行。由于外部環(huán)境存在學(xué)校作業(yè)超載、公立教育資源不均、校外培訓(xùn)開展過度等問題，義務(wù)教育傾向于轉(zhuǎn)化成競爭式教育，家長在教育上愈加緊張，學(xué)生校內(nèi)外作業(yè)壓力同步增長；政府等組織在先前政策執(zhí)行上是柔性且緩慢的，學(xué)校和家庭等內(nèi)部政策直接執(zhí)行主體則“下有對策”，縱容考試和作業(yè)布置仍在以“換湯不換藥”的形式繼續(xù)存在，政策執(zhí)行和政策采納的措施具有“形似”而非“神似”特征。在內(nèi)外兩者共同作用下，我國義務(wù)教育階段學(xué)生減負政策的推行成果出現(xiàn)“負效應(yīng)”。注意力是稀缺和有限的，可能吸引到?jīng)Q策者的問題不止一個。通過指標和先前政策反饋，問題源流中義務(wù)教育最突出的問題包括作業(yè)管理不完善導(dǎo)致的學(xué)生負擔(dān)重，以及功利性驅(qū)使下校外培訓(xùn)超前超標，義務(wù)教育學(xué)生減負問題被重點關(guān)注并提上政策議程。

（二）政策源流：政策方案的產(chǎn)生

在教育政策系統(tǒng)中，同樣存在著由多方利益主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化政策共同體。在國家、學(xué)者、各級政府和公眾等層面，義務(wù)教育階段學(xué)生負擔(dān)重這一問題被識別和受到重視后，圍繞這一問題政策共同體會提出各種意見和主張以解決這一問題，各種提議就形成了政策源流。從找出問題、提出異議，到針對問題提出解決方案，專家學(xué)者的發(fā)聲推動義務(wù)教育階段學(xué)生減負問題更多更快地進入政策議程。例如人大代表將教育減負作為重要議案遞上全國兩會，多次進入政策議程，并逐步探索出更為妥善和有效的解決方案來影響政策決策方向。2018 年的全國兩會上，“減負”主題熱度為第二名。2019 年，全國人大代表方蘭認為，作業(yè)的減負不能流于形式，需要硬性規(guī)定下來。2020 年“教育現(xiàn)代化”位于兩會熱詞第八。2021 年兩會，全國政協(xié)委員、廣東省政協(xié)副主席馬光瑜建議，全面取消小學(xué)生家庭作業(yè)，厘清學(xué)校和家長的責(zé)任邊界。政府也對義務(wù)教育減負的政策方案進行積極探索。2018 年，教育部印發(fā)了《中小學(xué)生減負措施的通知》。2021 年4 月，教育部又印發(fā)《關(guān)于加強義務(wù)教育學(xué)校作業(yè)管理的通知》，將禁止留作業(yè)作為校外培訓(xùn)機構(gòu)日常監(jiān)管的重要內(nèi)容，切實避免“校內(nèi)減負、校外增負”?；诜桨傅募夹g(shù)可行性和方式的公眾可接受性，想要解決中小學(xué)生教育負擔(dān)過重的問題，必須從整治教育環(huán)境以及凈化教育風(fēng)氣著手，結(jié)合實際需要，出臺自上而下的法令或政策，從思想上為公眾指明方向，在行動上給出具體方案。

（三）政治源流：政策決策的推進

政治源流對于我國教育減負政策的制定議程具有明顯的促進作用，其中國民情緒和有組織的政治力量之間存在“輸入—輸出”的相互關(guān)系，共同影響議程設(shè)立甚至最終結(jié)果?？傮w來看，本次“雙減”政策是政治源流中政治力量和國民情緒互相作用下形成共識的結(jié)果。黨的十八屆三中全會以來，出臺教育改革的文件和方案達幾十份，黨的歷次報告也將教育改革問題放在重要地位。2017 年，黨的十九大報告把“建設(shè)教育強國”確定為“中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程”。自2019 年以來，義務(wù)教育中凸顯了兩個問題。一方面，學(xué)校教育減負表面化，上有減負政策，下有增壓對策；另一方面，學(xué)習(xí)任務(wù)的校外分散，導(dǎo)致校外培訓(xùn)機構(gòu)混亂，資本誤導(dǎo)著教育偏離本質(zhì)。教育事業(yè)發(fā)展趨勢跳離國家宏觀調(diào)控，規(guī)范校內(nèi)教育和校外教育的迫切需求引起政治環(huán)境的變化與政治主體的重視。2021 年3 月，習(xí)近平總書記指出：培訓(xùn)亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾，這個問題還要繼續(xù)解決①新華社.特寫：“辦好人民滿意的教育”——習(xí)近平總書記在全國政協(xié)醫(yī)藥衛(wèi)生界教育界聯(lián)組會上回應(yīng)教育領(lǐng)域熱點問題［EB/OL］.中國政府網(wǎng)，（2021-03-07）［2023-03-16］.https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/07/content_5591129.htm?gov.。政府也將教育發(fā)展和改革作為工作重點，2021 年政府工作報告更是直接為教育領(lǐng)域的未來“定調(diào)”：發(fā)展更公平更高質(zhì)量的教育。國民情緒與關(guān)注同樣是政治源流重要組成部分?！案F什么都不能窮教育”理念引導(dǎo)著中國家庭教育支出逐步上升，靠知識改變命運的一大批中產(chǎn)階級更是期望自己的文化觀念能夠得到繼承和傳遞。當前，作為“影子市場”的校外補習(xí)，與正式教育系統(tǒng)是寄生關(guān)系②Dawson Walter.Private tutoring and mass schooling in East Asia：reflections of inequality in Japan，South Korea，and Cambodia［J］.Asia Pacific Education Review，2010，11（1）.，且能較高程度地滿足家長托管和額外教育期望。同時，隨著社會環(huán)境和國民意識的變化，我國生育率不斷降低，2020年我國人口自然增長率為0.34‰，出生率為 7.52‰，為六十年以來最低。教育成本的上升也導(dǎo)致當代年輕人對于生育孩子的渴望程度降低，學(xué)生負擔(dān)重和國家生育率低的指標都明顯反映出社會存在問題。

五、時差要素作用下的多源流匯合

多源流理論在提出時就已經(jīng)確認時間這一要素能發(fā)揮重要作用，是對垃圾桶模型的繼承和改造。在垃圾桶模型中，時間在秩序的形成中發(fā)揮著重要作用，時間是決策產(chǎn)生的觸發(fā)機制。而對于多源流框架而言，時間是重要的，但更重視人的作用③李文釗.政策過程的決策途徑：理論基礎(chǔ)、演進過程與未來展望［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2017（6）：46-67、126-127.，從而導(dǎo)致大多數(shù)對多源流理論的討論集中于關(guān)注政策企業(yè)家的推動作用。而在中國特色社會主義道路、理論、制度、文化綜合體中，義務(wù)教育減負問題是一個長期且重復(fù)出現(xiàn)的問題，應(yīng)用多源流理論分析“雙減”這一不具備明顯的焦點事件的政策議程，政策之窗難以開啟，公共政策的產(chǎn)生會面臨較大困境。在這一條件下仍可以推動政策議程的制定，此次政策之窗開啟的背后機理是什么呢？筆者認為，基于“雙減”政策背后的問題不是一個偶發(fā)問題推動的，而是一個歷史問題，時差理論的基本前提是問題、政策、制度的變化擁有動態(tài)特征，將“時差”重新帶回多源流理論是必要的。

正是因為義務(wù)教育減負問題具有上述特點，“時差”要素具有良好的解釋效果，教育減負再次被提上新議程是變化具體時間的時差，后來者為新；教育減負硬件和軟件效果積淀多年是變化持續(xù)的時差，站在前人肩膀上改革創(chuàng)新。多源流理論的三條源流和時差理論的三重視角存在一一對應(yīng)關(guān)系。時間的時差是社會問題演變的內(nèi)在線索，時間線的整體長度與重要的時間節(jié)點，能引起問題嚴重性累加，以數(shù)量存在的屬性轉(zhuǎn)化為事物本質(zhì)的改變；認知的時差是主體適應(yīng)環(huán)境變化的重要維度，政策共同體的認識水平和注意力偏好也會隨政策環(huán)境而變化，由此提出關(guān)注問題的解決方案，進而推出政策方案；行政的時差體現(xiàn)了決策權(quán)威的評估偏差程度擴大或縮小的狀態(tài)，準確的問題評估和契合的政策選擇影響著政策的科學(xué)性。

表5 多源流理論與時差理論對比

（一）時間時差催生政策問題的變化

從時間的角度來看，時間變化的長度會引起社會問題和政策問題的變化，時間變化的間隔能檢驗先前政治制度和政策實施的效果和偏差，時差引起橫向和縱向的效應(yīng)綜合，促進了政策議程方向的優(yōu)化和升級。前期，教育的問題著眼點在于教育資源的數(shù)量匱乏和質(zhì)量低下兩方面。隨著教學(xué)方式的改進、教育力量投入的增強和教育意識的提升，我國教育水平整體提高，并且出現(xiàn)了國家力量和社會力量共進的局面，培養(yǎng)了一大批優(yōu)質(zhì)教師并有效提高了教學(xué)綜合水平，同時社會教育的投入也更大程度地滿足了學(xué)生對高質(zhì)量、多樣化和特色課程的需求。但是，校內(nèi)外教育卻在各種壓力和時機中產(chǎn)生了各種新問題。學(xué)校教育中，教學(xué)目標的僵化、教學(xué)質(zhì)量考核的量化和家長對教學(xué)評價的“唯成績化”，使得學(xué)生的學(xué)習(xí)壓力層層加碼，嚴重背離了學(xué)生成長規(guī)律，不利于其成長成才；課外培訓(xùn)中，教育機構(gòu)打造以“起跑線”“升學(xué)”為市場導(dǎo)向的學(xué)科培訓(xùn)王國，并大肆販賣焦慮，資本的發(fā)酵不僅威脅了學(xué)校教育的主陣地作用，更是背離了國家的教育方針。

自1949 年起，超過70 年的義務(wù)教育減負政策具有歷史性、傳承性和創(chuàng)新性，不同時代的發(fā)展情況影響著相關(guān)政策的側(cè)重點以及政策落地的速度與時長，后來的政策都在原先的政策基礎(chǔ)上完善內(nèi)容。但是，隨著教育減負政策出現(xiàn)頻率變高，措施越來越多，政策應(yīng)用周期卻在縮短，關(guān)注內(nèi)容更為分散，對于政策目標定位和可行性不清晰，政策執(zhí)行大都產(chǎn)生偏差，出現(xiàn)越減爭議越大的現(xiàn)象。在時間要素下解釋橫向的社會問題變化和縱向的政策變遷，指標變化和政策反饋背后蘊含的社會問題的解決程度，社會問題量變的可操作性量變過渡到引起新的政策決策制約性質(zhì)變。在畸形的作業(yè)管理評價機制和市場資本致使教育資源過度集中下，政策提出、政策決策、政策執(zhí)行、政策參與和政策作用都指向一個矛盾，即現(xiàn)有政策實力無法調(diào)節(jié)日益加深的義務(wù)教育層層壓力。根據(jù)上述問題，政策議程中重新提取注意力焦點的過程是圍繞當前學(xué)生端教育負擔(dān)問題的綜合排序展開的，主題上選擇以“作業(yè)減負”和“課外培訓(xùn)”減負兩大難題為突破點，重點是讓教育回歸學(xué)校主陣地。

（二）認知時差轉(zhuǎn)換行動主體的認知

從伴隨認知的時差角度來看，信息是動態(tài)并不斷被處理和轉(zhuǎn)換的，價值觀隨之變遷，對于同一事物，不同的人產(chǎn)生注意和認知的時間不同，帶來的認知也不同；不同時間的人對于同一事物的認知也可能不同，其中蘊含著時間的歷史性和個人發(fā)展的社會歷史性兩種內(nèi)涵。正如拉雷·格斯頓指出：“只有大量擁有共同憂慮人們，才能將問題化為公共政策議題。”①［美］拉雷·N·格斯頓.公共政策的制定［M］.朱子文，譯.重慶：重慶出版社，2001：23.回到教育減負問題，不同的主體意識到該問題重要性的時間是有先后的，作業(yè)和培訓(xùn)負擔(dān)重傳導(dǎo)過程為學(xué)生—家長、老師—學(xué)校—社會，即學(xué)生感知壓力，家長感知孩子近視、肥胖等身體健康情況的變化，教師感知學(xué)生熬夜寫作業(yè)和抗拒完成作業(yè)時，隨后學(xué)校和社會感知到學(xué)生的心理問題增多、健康狀況堪憂、家長憂慮情緒增長、教育資源分布的差距擴大等各種社會問題。緊接著媒體、人大代表、政府官員加入討論的大軍，參與主體范圍的擴大引起了沖突進一步擴大。例如教育部部長2018 年強調(diào)“以加強學(xué)科管理，讓減負切實落到各個教學(xué)環(huán)節(jié)”，2019 年則是痛斥“非零起點教學(xué)”，2020 年提出教師“立尊嚴”。在“時差”轉(zhuǎn)換中，社會背景和教育環(huán)境會發(fā)生巨大改變，科技和資本的崛起孕育了強烈的教育不良情緒，決策者的注意力也被轉(zhuǎn)換。在各種主體參與下，漂浮在各種政策原湯上的解決方法蘊含著多元的政策動機。輿論成為感知社會問題溫度的風(fēng)向標，公眾媒體既是傳遞信息穩(wěn)定民眾情緒的安全閥，也是為討論社會沖突和矛盾來激起民意的危機口。從傳統(tǒng)媒體到新媒體時代，媒體的功能產(chǎn)生了根本性變化，媒體承擔(dān)的社會角色除了用新聞報道滿足公眾知情權(quán)、打造公共話語平臺監(jiān)督社會外，還就不同主體的反饋開展各類討論，對比評議的效果明顯提升，在推動政策產(chǎn)出過程中承擔(dān)了現(xiàn)象描述者和價值評判者的重要職能。

（三）行政時差遷移決策系統(tǒng)的偏好

從行政上的時差角度來看，中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，在中國以政治穩(wěn)定為基礎(chǔ)的政治體制改革中扮演著重要角色。在現(xiàn)代化過程中，中國共產(chǎn)黨是我國最高的政治領(lǐng)導(dǎo)力量，組織健全，結(jié)構(gòu)嚴密；政府是國家治理的主體，政府治理能力是國家治理能力的中堅力量。在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，國家有能力掌握好教育公平乃至共同富裕的關(guān)鍵。在信息處理過程中，黨政主體對于環(huán)境外部的信息可能會存在高估和低估的偏差，制度結(jié)構(gòu)變化也會引起政策環(huán)境變化。黨的十八大以來，中國的政治體制改革進入新階段，強調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和國家的全面深化改革，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更會使政治制度的變化引起政策環(huán)境和政策過程的變化。習(xí)近平總書記指出：教育是對中華民族偉大復(fù)興具有決定性意義的事業(yè)，要關(guān)注青少年健康成長，重視素質(zhì)教育和綜合教育，我們的政策也會圍繞此作出回應(yīng)。

現(xiàn)有的決策系統(tǒng)也更重視增強民主政治的有效性和發(fā)揮人民當家作主的作用，對教育問題的注意力也會隨群眾需求而有所增加。許多人同處于教育困境并產(chǎn)生焦慮情緒，其背后是對我國青少年身體發(fā)育、健康水平、心理狀況、思想觀念等各方面問題的擔(dān)憂。在“雙減”政策問題早已提上政策議程的基礎(chǔ)上，學(xué)生背負的教育壓力實際緩解程度與國家實現(xiàn)共同富裕、社會公平等頂層設(shè)計的先進程度并不適配，反而呈現(xiàn)背離的趨勢。從重要性來看，減輕作業(yè)負擔(dān)和課外培訓(xùn)負擔(dān)同屬于教育公平的分支，教育公平服務(wù)于共同富裕的根本目標，社會反響也十分強烈各種因素下，黨中央和國務(wù)院對此高度重視。主流媒體也掌握了“孩子教育是家庭最關(guān)切問題”這一流量密碼，緊跟時代熱點予以宣傳報道。當家長發(fā)現(xiàn)孩子近視、缺少睡眠、做作業(yè)時間長、心理問題突出成為普遍現(xiàn)象時，公眾對于“減負、公平、革新”的呼吁更為迫切并創(chuàng)造濃厚的社會輿論氛圍。還孩子快樂童年和輕松假期，促進學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展，是國家、社會和家庭的價值取向和利益選擇，公眾對于減輕義務(wù)教育階段學(xué)生負擔(dān)的訴求更為強烈，減輕家長的教育壓力的需求更強。隨著國民情緒的普遍高漲，政策倡導(dǎo)者和政策制定者將其轉(zhuǎn)化為動力推進政策議程。因此，在原因和結(jié)果變量的持續(xù)變化中，我國公共決策領(lǐng)導(dǎo)隊伍加深了對宏觀權(quán)威力量的把握和民主意見的廣泛征集，拓寬了基層群眾有序參與政治渠道，公民利益訴求得以一定方式表達，即通過公民參與提高政治信任，增強政策參與和民主協(xié)商效果。決策過程的民主性，將縮小政策執(zhí)行中政府和民眾觀念的差異，執(zhí)行矛盾最小化，再加上相關(guān)部門和機構(gòu)的聯(lián)動，我們已經(jīng)可以通過縮短時間間隔來避免政策的延遲甚至失效。

六、時差變化下的政策之窗開啟特征

（一）時差創(chuàng)造“政策之窗”打開時機

對我國為義務(wù)教育階段學(xué)生減負的“雙減”政策議程的分析，說明多源流理論能很好地從三個源流解釋教育減負政策的建立議程以及其中的影響因素，并在三個源流成熟并匯合時促成政策之窗開啟。多源流理論認為政策之窗開啟是問題源流、政策源流和政治源流實現(xiàn)“三流合一”的關(guān)鍵節(jié)點，而政策之窗的開啟是沒有特定時刻參考表的，是基于問題多次積累、政策逐步成熟和政治力量重視的發(fā)展背景，符合事物發(fā)展的規(guī)律而打開的。在政策之窗開啟前，問題源流使人們對義務(wù)教育減負議題的注意力逐漸集中；政策源流提出相關(guān)提案幫助解決問題，在理念和情緒上促進政策的制定；政策共同體通過不懈努力，集中各方資源和力量，提出多樣想法和建議，為政策制定提前做好了充足的準備，也是關(guān)鍵一步?；凇皶r差”要素，長期積累的指標和來自現(xiàn)有相關(guān)政策或計劃的反饋，能延續(xù)大家對政策問題的注意，能使問題在政策企業(yè)家的利益定位和意見推動下，漂進政策議程的合理方案，這會在特定的政治背景下顯得尤其可行或有效。2021 年是中國共產(chǎn)黨成立100 周年，是“十四五”開局之年，也是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的開啟之年，抓住環(huán)境等制度性要素的客體變化，多源流順利在此節(jié)點上成功耦合，解決義務(wù)教育減負問題水到渠成地被推上政策制定議程。政策之窗開啟后，起草組不僅進行實地調(diào)研，吸納省市縣教育行政部門負責(zé)人、中小學(xué)校長、教師、家長、專家和培訓(xùn)機構(gòu)代表等各方意見，開展了對1.86 萬家培訓(xùn)機構(gòu)、68 萬名學(xué)生和74 萬名家長的大數(shù)據(jù)評估。經(jīng)過充分論證，廣泛吸收采納各方意見后，“雙減”政策終于得以成形。

（二）時差促進“多條源流”路徑融合

許多學(xué)者對“三條源流分離且彼此獨立穿過組織”這一觀點提出批評，在本文案例中也可以看到，三條源流的界限確實趨向模糊。在“雙減”政策成熟的過程中，這三條源流是各自發(fā)展的，都有成立的支撐理由，并不依賴其他源流發(fā)展。但是在時差要素的共同作用下，這三條源流能在奔向政策之窗的過程中相互影響，并促進決策機會的產(chǎn)生、帶來源流的匯合。政治源流中黨政和公民情緒對于義務(wù)教育階段的注意力主要放在促進教育公平和減輕學(xué)生負擔(dān)方面，因此在問題源流的多個問題中，校內(nèi)作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)更易于被識別，問題源流所反映的社會指標變化及義務(wù)教育問題的現(xiàn)狀能引起政黨意志和國民情緒的轉(zhuǎn)變，向上對焦到國家治理和社會治理維度。學(xué)生負擔(dān)重問題為政策提出指明了方向，政黨政策意志表達為政策共同體的政策建議和方案，以及漸進的政策更新提供了頂層設(shè)計目標支持，同時政策源流的發(fā)展和反饋促進了問題源流和政治源流的轉(zhuǎn)變。伴隨著政策之窗的打開，問題被推上政策議程，政策得到優(yōu)化或革新，“雙減”政策正式出臺，三條源流既相互獨立也相互關(guān)聯(lián)，時差在其中起到了量變引起質(zhì)變的作用。

（三）時差影響關(guān)鍵主體注意力分配

政治源流中黨和政府以及國民情緒對政策議程產(chǎn)生至關(guān)重要的推動力，即作為核心決策者的黨和政府擁有獨特的政治地位和決策資源，政治源流關(guān)注的問題領(lǐng)域更容易推動問題進入政策議程，加上時間管理力，恰當?shù)赝七M決策和變革。我國政策議程決策系統(tǒng)中，某一問題進入政治源流會具備極大優(yōu)勢。根據(jù)不同背景下的國情和人民需要，決策主體的注意力是在時差作用中不斷更新的，共同富裕成為新時代使命，因而時差激發(fā)了政策決策的關(guān)鍵主體發(fā)揮自身能力的主動性。

在我國國民經(jīng)濟和國民綜合素質(zhì)發(fā)展的過程中，隨著財富數(shù)量和教育水平進一步提高，公民的主人翁意識的增強，公民更偏向?qū)で笳螀⑴c，而公民政治參與的方向則體現(xiàn)了社會關(guān)注的焦點，教育則是其中之一。教育作為準公共物品，具有有限的非競爭性和排他性，教育的過程和成果分配并不能嚴格排除其他，強化了資本滲入并嚴重威脅到教育的公平性，社會輿論、公民參與和政治信任程度都會受到影響。根據(jù)人力資本理論，教育和社會流動正相關(guān)是事實，教育是社會變遷的重要動力，暢通教育之責(zé)的準公共物品的供需路徑，是提高公民信任和社會福祉的必然要求。“雙減”政策是建設(shè)教育化現(xiàn)代化強國的重要措施，“2035要在2035年把我國建設(shè)成為現(xiàn)代化教育強國”是實現(xiàn)我國綜合國力的進一步提升，最后走上共同富裕這一頂層設(shè)計目標，我們對這個問題不能放松。隨著我國全面建成小康社會，困擾中國很久的絕對貧困和區(qū)域性貧困被永久解決，貧富差距的表現(xiàn)形式會在教育不公平中更為突出。因此問題源流識別的問題將從政治源流政黨關(guān)注的高度進行一個由下至上的承接，表現(xiàn)在具體行動方案上就是由上至下治理理念和具體政策的落地。

七、結(jié)論

從“雙減”政策議程設(shè)置的案例中可以得出，用時差理論完善多源流模型具有理論和現(xiàn)實意義。其不僅能針對具有明顯焦點事件的政策產(chǎn)出過程進行分析，同樣也適用于中國政策更迭歷史邏輯下推出的新政策分析，能為今后研究社會問題態(tài)勢的變化、前期政策效果與反思和發(fā)揮黨政決策力量提供思考路徑。

從多源流視角來看，過重的學(xué)業(yè)壓力和作業(yè)負擔(dān)危害學(xué)生身體健康，前期政策效果不明顯甚至帶來負面反饋，而且我國的義務(wù)教育減負在多年的變遷中衍生出許多方案和政策文本，多方主體都為其出謀劃策，義務(wù)教育減負急需一個拔本塞源的政策落地時間。另外，“時差”在中國社會問題和政策的變遷中是常見的，活用時間能使現(xiàn)有假設(shè)、理論、政策研究的“窗”開啟，學(xué)業(yè)負擔(dān)重是一個歷史問題，時間的變化能為政策變遷質(zhì)變的實現(xiàn)提供必要的量變基礎(chǔ)條件。探究“雙減”政策產(chǎn)生的背景，宏觀上進行教育減負是實現(xiàn)國家富裕、教育公平、經(jīng)濟持續(xù)增長等時代使命的必要途徑，微觀上政策的落地情況受到學(xué)生升學(xué)、家長觀念、學(xué)校指標和政府績效等多重利益糾葛的影響?！皶r差”要素的引入恰當?shù)亟忉屃?021 年何以能夠成為實現(xiàn)“破窗”的關(guān)鍵元年，表征了“雙減”政策推出時間上的正當性。此外，本文探討政策之窗開啟是基于時差理論的多個視角，未來時差理論如何對政策的實施和效果的產(chǎn)生要素，以及政策推出的因果關(guān)系中時間要素的作用，也需要進行進一步的深入研究。