劉傳俊，趙曉蘭

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.揚(yáng)州大學(xué) 紀(jì)委機(jī)關(guān)，江蘇 揚(yáng)州 225009）

一、問題的提出

在2006 年的中央一號(hào)文件中明確指出，要加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，完善社會(huì)主義新農(nóng)村的鄉(xiāng)村治理機(jī)制；2013 年的中央一號(hào)文件同樣提到要完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化以黨組織建設(shè)為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)；2014 年的中央一號(hào)文件也強(qiáng)調(diào)，要改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，深入推進(jìn)政務(wù)公開、村務(wù)公開和黨務(wù)公開，實(shí)現(xiàn)村民自治規(guī)范化和制度化。黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，提高社會(huì)治理水平，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體系，確保社會(huì)既充滿活力又和諧有序。黨的十九大報(bào)告作出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，要求加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體制。黨的十九屆四中全會(huì)第一次提出堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的工作要求，2021 年1 月28 日，中共中央政治局會(huì)議審議通過的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出，要“形成推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè)的整體合力”。習(xí)近平總書記在黨的二十大報(bào)告中提出，“完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度”“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體”。由此可見，在中央政策與制度設(shè)計(jì)層面，“基層治理能力的現(xiàn)代化”都是重中之重。

事實(shí)上，“基層治理能力現(xiàn)代化”是“國(guó)家治理能力現(xiàn)代化”的重要組成部分?；鶎由鐣?huì)場(chǎng)域空間是廣大人民群眾的生產(chǎn)生活空間之所在，亦是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的末梢?；鶎又卫碓趪?guó)家治理體系和治理結(jié)構(gòu)中處于基礎(chǔ)性地位，基層政府一方面承擔(dān)著中央對(duì)地方政府的統(tǒng)治功能，另一方面又要履行為基層群眾提供公共服務(wù)的責(zé)任①黃冬婭.多管齊下的治理策略：國(guó)家建設(shè)與基層治理變遷的歷史圖景［J］.公共行政評(píng)論，2010（4）：111-140、204-205.。如上所述，基層治理的成功與否，關(guān)系到國(guó)家政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，增強(qiáng)基層治理能力是鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵。然而，新中國(guó)成立初期因?yàn)榭陀^的歷史因素和國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要我國(guó)采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，后來發(fā)展中一度對(duì)“三農(nóng)”問題關(guān)注不夠，使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)緩慢、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)和公共服務(wù)水平不足等問題給農(nóng)村人民帶來了較大壓力，環(huán)境污染和資源浪費(fèi)等問題導(dǎo)致干群關(guān)系的惡化。為了緩和日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問題，國(guó)家于2002 年開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革試點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革盡管緩解了20 世紀(jì)90 年代中后期農(nóng)村緊張的干群關(guān)系，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難和支出壓力增加、職能和權(quán)力有所調(diào)整等加劇了干群之間的疏遠(yuǎn)，甚至在一定程度上引致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懸浮”現(xiàn)象。換而言之，我國(guó)農(nóng)村基層正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型時(shí)期，農(nóng)村基層原有的政治制度、社會(huì)秩序和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)斷裂和解構(gòu)，而新的民主政治體系和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式還在探索和建設(shè)當(dāng)中，如何重建農(nóng)村基層治理秩序、如何推動(dòng)基層治理能力的提升等，成了政治和社會(huì)問題。與此同時(shí)，源自西方的治理理論正在成為當(dāng)下公共管理學(xué)的最炙手可熱的理論之一，基層治理一度成為政學(xué)兩界關(guān)注的焦點(diǎn)。為此，本文將梳理學(xué)界關(guān)于基層治理能力的研究成果，構(gòu)建公共服務(wù)、社會(huì)治理與制度建設(shè)三位一體的分析框架，并以2021 年底的蘇北Y 村為樣本分析基層治理的現(xiàn)狀、問題及病灶所在，在深入分析的基礎(chǔ)上提出一些相應(yīng)的對(duì)策。

二、基層治理能力：一個(gè)新的分析框架

近年來，研究農(nóng)村基層治理的文獻(xiàn)呈現(xiàn)出“汗牛充棟”之勢(shì)，且所涉及的主題、視域和內(nèi)容較為廣泛。比較有代表性的研究有：一是“不出事”邏輯。賀雪峰教授在農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)村政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)正遵循著一種“不出事邏輯”，即基層治理的行動(dòng)邏輯映射出消極不作為和遇事不講原則的策略主義②賀雪峰，劉岳.基層治理中的“不出事邏輯”［J］.學(xué)術(shù)研究，2010（6）：32-37、159.。二是公共物品供給悖論。劉金志等認(rèn)為，當(dāng)前基層治理中仍然存在著政策難以落實(shí)、公共物品供給匱乏等問題，基層治理重構(gòu)尚未完成③劉金志，申端鋒.鄉(xiāng)村政治研究評(píng)述：回顧與前瞻［J］.開放時(shí)代，2009（10）：133-143.。三是基層治理政治合法性困境。陳榮卓等認(rèn)為，農(nóng)村基層正醞釀著一場(chǎng)由治理性危機(jī)帶來的新一輪政治合法性困境，并且難以通過政治上的調(diào)整短期內(nèi)予以化解①陳榮卓，唐鳴.農(nóng)村基層治理能力與農(nóng)村民主管理［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2014（2）：11-20.。四是政府能力為本位的新型鄉(xiāng)村治理體系。有學(xué)者以湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革為實(shí)例進(jìn)行分析，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革目的是建設(shè)具有良好治理能力的政府②周慶智.基層治理：一個(gè)現(xiàn)代性的討論——基層政府治理現(xiàn)代化的歷時(shí)性分析［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（5）：19-28.。五是基層治理能力的構(gòu)建途徑，從國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)方面論述了貧困地區(qū)基層治理能力的構(gòu)建途徑③李增元.“社區(qū)化治理”：我國(guó)農(nóng)村基層治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型［J］.人文雜志，2014（8）：114-121.。六是基層治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。以農(nóng)村基層集體組織為載體的治理模式已經(jīng)不再符合現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展要求，基層治理面臨現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，以新社區(qū)為載體的社區(qū)化治理是當(dāng)代農(nóng)村基層治理的發(fā)展方向④葉靜.地方軟財(cái)政支出與基層治理——以編外人員擴(kuò)張為例［J］.社會(huì)學(xué)研究，2016（1）：146-167.。盡管上述研究成果側(cè)重點(diǎn)不同，但其對(duì)基層治理的運(yùn)行邏輯、特點(diǎn)及其規(guī)律進(jìn)行了探討，解釋了基層治理實(shí)踐中的諸多面向，為后續(xù)理論與政策研究提供諸多有益參考。然則筆者認(rèn)為，對(duì)基層治理能力的研究既需要較為全面的分析視域和較為具體個(gè)案來進(jìn)行論證?；诖耍P者提出了一個(gè)三維分析框架，認(rèn)為基層治理能力主要體現(xiàn)在公共服務(wù)、社會(huì)治理和制度建設(shè)三個(gè)維度；其中，公共服務(wù)維度可細(xì)分為農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利灌溉等，社會(huì)治理重點(diǎn)關(guān)注村級(jí)債務(wù)化解、村級(jí)班子能力、非正式力量參與等，民主選舉、決策、治理、監(jiān)督以及村務(wù)公開等問題則是制度建設(shè)的主要內(nèi)容。本研究的分析框架如圖1 所示：

圖1 基層治理能力分析框架

三、基層治理能力的個(gè)案分析——以蘇北Y 村為調(diào)查對(duì)象

（一）個(gè)案村及所在區(qū)域概況

Y 村地處江蘇省北部，截至2021 年底有農(nóng)戶980 戶，耕地面積5700 畝，村莊面積約8 平方公里。村干部只有6 人，書記、主任、會(huì)計(jì)、婦女主任、民兵連長(zhǎng)、綜治委員。Y 村10 個(gè)村民小組劃分為6 個(gè)片區(qū)，由6 個(gè)村干部分管，共有3 個(gè)黨支部，其中老齡黨員居多，年輕黨員偏少，同時(shí)婦女黨員較少，黨員群體的老齡化較為嚴(yán)重，甚至面臨黨員干部斷代的問題。該村是一個(gè)以花木產(chǎn)業(yè)聞名的市級(jí)重點(diǎn)村，在江蘇省農(nóng)村星級(jí)評(píng)估中位列“五星村”行列。Y 村土地平坦集中，水源條件便利，交通便捷，極大地促進(jìn)了本地的花木產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。由于花木產(chǎn)業(yè)對(duì)村民增收的巨大貢獻(xiàn)，所以近年來鎮(zhèn)政府從基礎(chǔ)投入、科技服務(wù)、開拓市場(chǎng)、打響品牌、大戶扶持等方面不斷加大對(duì)Y村花木產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)扶持。

（二）Y 村基層治理能力的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作邏輯

在基層治理實(shí)踐中，“好政策并非等于好治理，換言之，基層治理政策的在地化實(shí)踐過程并不一定都能讓人滿意”①周慶智.城鎮(zhèn)化建設(shè)與基層治理體制轉(zhuǎn)型——基于中西部城鎮(zhèn)化建設(shè)的實(shí)證分析［J］.政治學(xué)研究，2015（5）：55-66.。那么對(duì)于Y 村而言，其治理情況如何呢？為此，這里基于上述三維分析框架，對(duì)Y 村的基層治理現(xiàn)狀與存在問題透視。

1.維度一：鄉(xiāng)村公共服務(wù)落實(shí)不到位。基層組織最根本的職能之一就是為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)。將“公共服務(wù)”分解為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)田水利灌溉等二級(jí)指標(biāo)。Y 村公共服務(wù)的具體落實(shí)情況呈現(xiàn)出如下圖景。

第一，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。Y 村作為鄉(xiāng)村振興的示范點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府前期階段的主要工作內(nèi)容聚焦于清掃垃圾、維修水管、清理廁所、統(tǒng)一粉刷墻面等，Y 村的“三通”也已基本實(shí)現(xiàn)，通電率為100%，通水率為100%，但光纖到戶率只有56%；Y 村的土地基本都承包給本村或外來村民種植花卉果樹等，村集體并沒有留下機(jī)動(dòng)地，只有一些林地、水塘和荒地發(fā)包出去，租金收入并不算多。但鎮(zhèn)政府近幾年來每年都會(huì)有轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)資金30 余萬元人民幣，其經(jīng)費(fèi)使用方向主要用于刷涂料、改造廁所等村莊公益事業(yè)。Y 村投資建成了一個(gè)老年人活動(dòng)中心，在一定程度上豐富了村莊老年人的生活。Y 村作為遠(yuǎn)近聞名的花木之鄉(xiāng)，村民對(duì)于交通便利的要求非常強(qiáng)烈，但是村莊的水泥路并沒有完全鋪好，通路的只是村與村之間，組與組之間的交通并未完全覆蓋?？傊?，盡管Y 村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)于周圍村莊而言較好，但仍存在著諸如道路硬化、路燈亮化、污水處理等一系列短板。

第二，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生方面。最具有代表性的就是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，新型農(nóng)村合作醫(yī)療是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的惠農(nóng)政策之一，是由政府支持、引導(dǎo)和組織，農(nóng)民自愿參與，并由政府、村級(jí)組織和農(nóng)民多方共同籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。但是該項(xiàng)惠農(nóng)政策在Y 村的落實(shí)過程中效果不理想，最為突出的問題是村民參與的積極性不高、合作醫(yī)療費(fèi)用難以收齊等。從實(shí)踐調(diào)研來看，盡管新型農(nóng)村合作醫(yī)療費(fèi)用每年都在上漲，但由于政府的高額補(bǔ)貼，其費(fèi)用相對(duì)來講并不算高。

“目前Y 村每個(gè)村民每年只需繳納75 元，即可享受高質(zhì)量的醫(yī)療優(yōu)惠政策。75 元的醫(yī)療費(fèi)用并不是很多，并且對(duì)于農(nóng)民來講也確實(shí)是件好事，但在Y 村就是很難收齊，當(dāng)年的收繳率只有45%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到上級(jí)政府規(guī)定的92%的任務(wù)數(shù)?！?/p>

新型農(nóng)村合作醫(yī)療不同于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收是國(guó)家從農(nóng)村提取資源用于城市建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展，而新型農(nóng)村合作醫(yī)療則是以國(guó)家和地方的資金配套為主，以農(nóng)民按比例繳納資金為輔，農(nóng)民付出不多即可享受高比例的醫(yī)療保險(xiǎn)利益的制度。即便如此惠農(nóng)，在全國(guó)農(nóng)村范圍內(nèi)都具有普遍支持度②陳家建，張瓊文.政策執(zhí)行波動(dòng)與基層治理問題［J］.社會(huì)學(xué)研究，2015（3）：23-45、242-243.，在Y 村就是難以全面落實(shí)。

第三，農(nóng)田水利灌溉方面?！八寝r(nóng)業(yè)的命脈”，小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)民生產(chǎn)增收的保障，對(duì)于保障農(nóng)村糧食安全具有重要意義。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，基層政府加大對(duì)農(nóng)田水利的投資力度，目前實(shí)行“市場(chǎng)機(jī)制+項(xiàng)目供給”模式，主要采用了“一事一議”“民辦公助”以及“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等方式，希冀于在短時(shí)間內(nèi)改變我國(guó)農(nóng)村水利設(shè)施落后陳舊的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。Y 村實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)民自建的小型農(nóng)田水利設(shè)施給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼，前提條件是自建的小型農(nóng)村水利設(shè)施必須驗(yàn)收合格。根據(jù)對(duì)Y 村田野調(diào)查資料顯示，目前自建的小型農(nóng)田水利設(shè)施一般的投資成本是每個(gè)7000 多元，而政府獎(jiǎng)勵(lì)至少有5000 元。這意味著自建一個(gè)小型農(nóng)田水利設(shè)施，對(duì)個(gè)體農(nóng)民而言，其只需要花費(fèi)2000 元，就可以有效避免以往的用水糾紛。而Y 村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年有近30 萬元的資助額度，確實(shí)也極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民興建小型水利設(shè)施的積極性，Y 村農(nóng)民紛紛選擇了打井開發(fā)地下水資源。然而，Y 村村級(jí)組織沒有想到過度地開采地下水源會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)造成嚴(yán)重破壞，以至于近年來每到雨季，Y 村總會(huì)有明顯的水土流失現(xiàn)象。發(fā)現(xiàn)這個(gè)問題后，盡管Y 村和地方政府嚴(yán)厲禁止過度打井，但由于抗旱需求和小型農(nóng)田水利的高額補(bǔ)助，農(nóng)民打井的數(shù)量還是在急速增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止，Y 村已經(jīng)打了近1000 口井?？傮w來看，Y 村的農(nóng)田水利事業(yè)雖然取得了一定成就，但卻是建立在國(guó)家大量資金成本投入的基礎(chǔ)之上，并且還帶來了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。

2.維度二：鄉(xiāng)村社會(huì)治理弱化。社會(huì)治理指的是地方政府和社會(huì)組織為促進(jìn)社會(huì)的協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的各個(gè)組成部分、社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)和社會(huì)生活的不同領(lǐng)域進(jìn)行組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、規(guī)范和糾正社會(huì)失靈的整個(gè)過程①陳家剛.基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑［J］.學(xué)習(xí)與探索，2015（2）：47-55.。Y 村所面臨的社會(huì)治理問題主要體現(xiàn)在村級(jí)債務(wù)難以化解、村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子治理能力低下以及非正式力量參與過度等方面。

第一，村級(jí)債務(wù)方面。筆者從Y 村所屬市經(jīng)管局獲取的資料顯示，Y 村的村級(jí)債務(wù)共計(jì)82 萬元，其構(gòu)成十分復(fù)雜，既有農(nóng)民個(gè)人為村組織借的款，也有村級(jí)組織的貸款，而Y 村將能想到的辦法都用了，但村級(jí)債務(wù)仍然沒辦法解決，甚至在稅費(fèi)改革后有上升的趨勢(shì)。村支書Z 認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)稅給Y 村化解村級(jí)債務(wù)帶來了三點(diǎn)難處：一是禁止增加村級(jí)債務(wù)難。在無法繼續(xù)通過征收農(nóng)業(yè)稅的方式從農(nóng)民手中汲取資金的同時(shí)，村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還得繼續(xù)進(jìn)行，上級(jí)政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)還得完成，農(nóng)民提出的各種問題也需要解決，如“村村通”項(xiàng)目的道路修建、村莊財(cái)政墊交的水費(fèi)、土地流轉(zhuǎn)引發(fā)農(nóng)民矛盾的補(bǔ)償費(fèi)等。在此情況下，村級(jí)債務(wù)的不斷增加也就常態(tài)化了。二是化解村級(jí)債務(wù)難。為了化解村級(jí)債務(wù)，Y 村在沒辦法只能變賣集體資產(chǎn)，但Y 村屬傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，既非城市郊區(qū)也非沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，土地增值效益并不是很多。稅費(fèi)改革后，江蘇省的規(guī)定是暫停清收農(nóng)民的尾欠款，農(nóng)民所欠交的稅費(fèi)一概清零。三是處理債務(wù)和債券的關(guān)系難。Y 村原村支書W 在任期間為了幫助拖欠稅費(fèi)的村民上交國(guó)家稅費(fèi)而向做花木生意的親戚借了10 萬元，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直拖欠著不歸還，直至任職到期前仍沒有要回10 萬元，不得已只能自己還了親戚的10 萬元錢。由此可見，Y 村數(shù)額巨大的村級(jí)債務(wù)已經(jīng)嚴(yán)重影響到了基層組織的社會(huì)治理能力。

第二，村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子治理能力方面。Y 村共有在編村干部6 人，包括書記、主任、會(huì)計(jì)、婦女主任、民兵連長(zhǎng)和綜治委員。Y 村耕地面積較大，人口較多，且因從事花木行業(yè)，移入了大量的外來務(wù)工人員，增加了治理難度，對(duì)村級(jí)班子的治理能力提出了挑戰(zhàn)。然而，Y 村村干部卻沒有辦法解決問題。如不僅沒辦法化解村集體負(fù)債，反而使負(fù)債有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。這固然有制度性因素，但也與村干部的治理能力有一定關(guān)聯(lián)。除了難以化解負(fù)債的問題外，Y 村無法自己解決的民事糾紛也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他村莊，嚴(yán)重影響了村莊社會(huì)的穩(wěn)定。另外，村級(jí)班子內(nèi)部派系斗爭(zhēng)較為激烈，從組織層面無力維護(hù)班子團(tuán)結(jié)，難以提升領(lǐng)導(dǎo)班子治理能力。

第三，村莊的非正式力量。非正式力量以非正式組織的形式參與鄉(xiāng)村治理，主要是非正式力量根據(jù)自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，成立了廣場(chǎng)舞隊(duì)、威風(fēng)鑼鼓隊(duì)、志愿者服務(wù)隊(duì)等組織。志愿隊(duì)開展為老年人量血壓、為路人發(fā)放中央及地方宣傳資料的活動(dòng)；創(chuàng)衛(wèi)隊(duì)幫助村莊保潔進(jìn)行清掃垃圾，改善村容村貌；文藝宣傳隊(duì)參與Y 村文化節(jié)、廟會(huì)等村中重大活動(dòng)。他們通過發(fā)揮非正式力量熱心細(xì)致、多才多藝的特性，整合非正式組織資源，發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用。

3.維度三：制度建設(shè)形式化。農(nóng)村基層民主的主要內(nèi)容是村民自治，包括民主選舉、民主決策、民主治理和民主監(jiān)督等方面。農(nóng)村基層民主的內(nèi)涵在于保障農(nóng)民依法行使民主權(quán)利、治理農(nóng)村公共事務(wù)和公益事務(wù)，最終達(dá)到農(nóng)村的自治與善治①陳榮卓，唐鳴.農(nóng)村基層治理能力與農(nóng)村民主管理［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014（2）：11-20.。維系Y 村公共權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度包括：村民代表大會(huì)制度、村務(wù)公開制度、一事一議制度、群眾來訪制度等。Y 村于2008 年實(shí)行村民代表監(jiān)督制度，由村里有威信、道德品質(zhì)良好、行為能力較高的村民擔(dān)任代表，對(duì)村莊修路、水利設(shè)施、建路燈等工程進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督制度靈活機(jī)動(dòng)，具有很好的作用，得到了村民的一致好評(píng)，但實(shí)施過程卻因村民大多忙于自身事務(wù)而使得效率不高。

Y 村自2009 年開始推行村務(wù)公開制度，取得了一些成效，不僅促進(jìn)了Y 村的基層民主建設(shè)、增強(qiáng)了Y 村村干部廉潔自律的自覺性、轉(zhuǎn)變了Y 村村干部的工作作風(fēng)，并且提高了Y 村村民的民主意識(shí)。但是，村務(wù)公開在實(shí)施的過程中仍然有不盡如人意的地方，仍存在著一些不可忽視的問題。在村務(wù)公開制度中，村務(wù)公開的主體是村民委員會(huì)，村務(wù)公開的執(zhí)行者是村干部，村民是監(jiān)督者。在Y 村的具體實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和村干部成了指導(dǎo)者與實(shí)施者，Y 村的村支書和村主任對(duì)村務(wù)公開重視不夠，認(rèn)為村務(wù)公開是“花架子”，做表面文章，致使Y 村村務(wù)公開流于形式。同時(shí)，Y村村務(wù)公開的質(zhì)量不高。公開的內(nèi)容并不完整，對(duì)農(nóng)民關(guān)心的焦點(diǎn)問題公開得不徹底；公開的次數(shù)不達(dá)標(biāo)，政策要求每季度公開一次，而Y 村卻是半年才公開一次；公開的形式過于單一，除了公開欄就沒有別的公開方式；公開的程序和手續(xù)也并不完備，缺少相關(guān)負(fù)責(zé)人的簽字。

在Y 村調(diào)研期間，筆者屢次聽到村民說“自己沒有參加過選舉，選舉都是走過場(chǎng)而已，是上面安排好了的”等話語。Y 村的村干部選舉并非全部村民共同參與的直接選舉，而是只有村民代表參與的間接選舉，由此可見Y 村的民主選舉機(jī)制并不健全。誠(chéng)然，這并不是Y 村的獨(dú)有現(xiàn)象，而是全國(guó)都有的普遍現(xiàn)象，其根源在于我國(guó)社會(huì)生活中的諸多因素，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境等因素綜合作用的結(jié)果。從目前的情況看，有必要加強(qiáng)農(nóng)村基層的黨組織建設(shè)，完善農(nóng)村基層民主的相關(guān)制度和法律法規(guī)，提升農(nóng)民民主意識(shí)和民主精神。

（三）鄉(xiāng)村治理能力弱化的現(xiàn)實(shí)病灶

為了破解世紀(jì)之交的“三農(nóng)”問題，我國(guó)于2002 年開始并于2006 年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。同時(shí)，為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈，各省相繼啟動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，包括精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、分流人員、合村并組等，有的省份甚至取消了村民小組長(zhǎng)。在此境況下，農(nóng)民不合理的負(fù)擔(dān)得到緩解，在一定時(shí)間內(nèi)干群關(guān)系明顯得到改善。但是，因政府資源和公權(quán)力的流失以及基層政府轉(zhuǎn)型過程中的職能錯(cuò)位，一定程度上弱化了鄉(xiāng)村治理能力。

1.政府資源方面。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基層組織不僅無法再?gòu)霓r(nóng)村獲得農(nóng)業(yè)稅費(fèi)好處，也沒辦法再收取“三提五統(tǒng)”等費(fèi)用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的懸浮型特征愈發(fā)明顯，財(cái)政自主能力缺失。甚至在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至連基本開支都無法保障，對(duì)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)自然是“有心而無力”了。以新型農(nóng)村合作醫(yī)療為例，國(guó)家的目的是建立以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度，可是農(nóng)民往往抱著僥幸心理不愿意出這75 元錢，Y 村的財(cái)力也無力為農(nóng)民墊付這75 元錢，這項(xiàng)惠農(nóng)政策在Y 村的實(shí)施效果并不理想，因生病無法報(bào)銷而找基層政府扯皮的案例也不在少數(shù)。而相對(duì)村組織如果為村民墊付合作醫(yī)療費(fèi)用，又會(huì)因此形成新的村級(jí)債務(wù)，在缺失資金來源的情況下，村級(jí)債務(wù)將會(huì)更加難以化解。

2.公共權(quán)力方面。稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革極大地弱化了基層政府的權(quán)力，農(nóng)村基層組織對(duì)村民的支配能力大大削弱。在權(quán)力弱化的情況下，農(nóng)村基層組織無法有效地開展治理，更加無法行使其服務(wù)職能。以小型農(nóng)田水利建設(shè)為例，村民往往過度地開發(fā)利用地下水資源，這種竭澤而漁的方法會(huì)帶來嚴(yán)重的后果。但村組織心有余而力不足，在缺乏強(qiáng)制力的情況下，他們無法阻止農(nóng)民打井，只能放任自流；而在新型農(nóng)村合作醫(yī)療中，村組織同樣無法強(qiáng)制要求農(nóng)民繳納新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保費(fèi)用，因?yàn)橐坏┮疝r(nóng)民的不滿，就有可能導(dǎo)致村民上訪，影響村干部的政績(jī)。在“一事一議”等需要集資的制度運(yùn)行中，村級(jí)組織同樣無法要求農(nóng)民出資，最終導(dǎo)致了“少數(shù)決定多數(shù)”的公地悲劇。目前，正是因鄉(xiāng)村治理能的弱化導(dǎo)致了一系列問題，包括農(nóng)村公共物品供給不足、村民之間合作難以達(dá)成、農(nóng)民不滿情緒增加以及上訪事件增多等，使基層治理陷入了新一輪的困境。

3.基層組織的職能轉(zhuǎn)型方面。稅費(fèi)改革后的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織既沒轉(zhuǎn)型成為設(shè)想中的服務(wù)型組織，也沒有成為無所事事的散漫型組織，而是在村級(jí)治理的實(shí)踐中對(duì)自己重新進(jìn)行了定位，將原來的軟指標(biāo)工作當(dāng)作硬指標(biāo)工作來開展。由于農(nóng)村各項(xiàng)政策調(diào)整希望在幾年內(nèi)一步到位，其來勢(shì)過于猛烈，基層干部都在迷茫中尋找基層組織的重新定位，在農(nóng)村公共品供給和政策落實(shí)等方面只能消極應(yīng)對(duì)，很難有實(shí)質(zhì)性突破。稅費(fèi)改革后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、收取稅費(fèi)這樣的硬性指標(biāo)工作已經(jīng)不復(fù)存在了，國(guó)家生育政策和農(nóng)民生育觀念也已發(fā)生變化，違規(guī)超生的已經(jīng)不多。度過了短暫的迷茫期，鄉(xiāng)村兩級(jí)組織遵循著策略主義原則在實(shí)踐中重新找到了自己的職能定位，就是將稅費(fèi)改革前的軟指標(biāo)當(dāng)作硬指標(biāo)來做，即“硬指標(biāo)的軟指標(biāo)化”①申端鋒.軟指標(biāo)的硬指標(biāo)化——關(guān)于稅改后鄉(xiāng)村組織職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)解釋框架［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2007（2）：3-8.，主要就是發(fā)放資料、填寫報(bào)表、村務(wù)規(guī)范化治理等工作，正是這一職能轉(zhuǎn)型錯(cuò)位導(dǎo)致了基層治理邏輯發(fā)生著根本性的變化。

四、化解基層治理能力弱化的路徑

稅費(fèi)改革及配套的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革弱化了基層政府的治理權(quán)力和治理能力，使其職能轉(zhuǎn)型發(fā)生錯(cuò)位，農(nóng)村社會(huì)的公共品供給和社會(huì)治理出現(xiàn)問題。在此情況下，必須努力提升基層治理能力，這是我國(guó)當(dāng)前階段現(xiàn)代化建設(shè)的總目標(biāo)和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。而對(duì)于如何化解農(nóng)村基層治理能力弱化的趨勢(shì)，筆者在深入分析的基礎(chǔ)上認(rèn)為，關(guān)鍵是通過以下四種路徑有效地提升基層組織的治理能力。

（一）強(qiáng)化鄉(xiāng)村兩級(jí)組織體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革弱化了基層政府的治理能力，并以取消基層政府放權(quán)給農(nóng)民為目的。但是，部分農(nóng)村調(diào)研學(xué)者和鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的共識(shí)卻是：“農(nóng)村基層組織應(yīng)強(qiáng)化其治理能力，因?yàn)樗械霓r(nóng)村工作都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩級(jí)組織”。①陳家剛.基層治理：轉(zhuǎn)型發(fā)展的邏輯與路徑［J］.學(xué)習(xí)與探索，2015（2）：47-55.其實(shí)，究竟應(yīng)該加強(qiáng)還是弱化基層組織的權(quán)力可以總結(jié)為一個(gè)問題，那就是政府權(quán)力和農(nóng)民權(quán)利的問題。目前有部分學(xué)者認(rèn)為“三農(nóng)”問題就是農(nóng)民的權(quán)利問題，只要解決了農(nóng)民權(quán)利問題，就能解決“三農(nóng)”問題②張屹山，齊紅倩.“三農(nóng)”問題與農(nóng)民權(quán)利研究［J］.學(xué)習(xí)與探索，2005（2）：202-205.。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出“要加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利，縮小政府權(quán)力”，這就是所謂的“小政府，大社會(huì)”。然而，在筆者看來，這只是經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐層面的理想狀態(tài)的道德話語，并不能真正解決“三農(nóng)”問題。農(nóng)民權(quán)利和政府權(quán)力從來都不是對(duì)立的，農(nóng)民的權(quán)利是需要政府權(quán)力的保護(hù)，任何將政府權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利對(duì)立起來的討論都是沒有意義的。因?yàn)檗r(nóng)民權(quán)利是需要成本的，這個(gè)成本恰恰就是基層組織的正常維系，基層組織是保護(hù)農(nóng)民權(quán)利的最直接機(jī)構(gòu)。因此，必須要強(qiáng)化基層政府的權(quán)力，只有構(gòu)建強(qiáng)有力的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織，才能有效地為農(nóng)村基層提供公共產(chǎn)品并進(jìn)行社會(huì)治理③李祖佩，鐘漲寶.項(xiàng)目制實(shí)踐與基層治理結(jié)構(gòu)——基于中國(guó)南部B 縣的調(diào)查分析［J］.中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2016（08）：2-14.。具體而言，是必須做到以下兩個(gè)方面：一方面要賦予基層組織一定的強(qiáng)制性權(quán)力，用以保障其發(fā)揮統(tǒng)籌功能；另一方面要加大對(duì)基層組織的財(cái)政補(bǔ)貼力度，讓其有發(fā)揮統(tǒng)籌功能的財(cái)力支持。

（二）提高基層公共服務(wù)供給能力

基層政府是農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給主體和責(zé)任承擔(dān)主體，但并非唯一的承擔(dān)者?；鶎诱峁┕参锲泛凸卜?wù)的主要方式就是資金和勞動(dòng)投入。稅費(fèi)改革后，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展堆積著大量的矛盾，這就要求基層政府提供更多的資金來改善農(nóng)村公共服務(wù)滯后的現(xiàn)狀。因此，有必要建立一套以保障基層財(cái)政資金有效運(yùn)用于農(nóng)村公共服務(wù)的體制，尤其是監(jiān)督機(jī)制④石發(fā)勇.業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理——以一個(gè)上海街區(qū)為例［J］.社會(huì)學(xué)研究，2010（3）：136-158、245.。目前，基層政府財(cái)政積弱的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村對(duì)公共服務(wù)的需求，因此，必須發(fā)展多元化的資金籌集渠道。農(nóng)村基層也可以根據(jù)自身所具有的特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮自己的經(jīng)濟(jì)功能，比如：傳統(tǒng)文化產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)家樂等等。地方政府也可以鼓勵(lì)和扶持事業(yè)單位、民間資本、人民大眾和社會(huì)各界以多種形式積極地參與農(nóng)村公共服務(wù)的生產(chǎn)和給予，政府也應(yīng)多給政策優(yōu)惠。當(dāng)然，毋庸置疑的是基層政府不僅要在鄉(xiāng)村治理與建設(shè)的投入上占據(jù)主導(dǎo)作用，還要承擔(dān)起監(jiān)督治理等責(zé)任?？傮w來說，可以從以下幾個(gè)方面做文章：首先，在供給主體層面，要明確基層組織的職責(zé)所在，以建設(shè)服務(wù)型政府為最終目標(biāo)；其次，在供給方式方面，要發(fā)揮多方主體力量，完善多種供給方式；再次，在供給內(nèi)容方面，要增加基層公共服務(wù)的供給總量和供給范圍；最后，在考核機(jī)制方面，要構(gòu)建以農(nóng)民需求滿意度為核心的基層組織考核體制。

（三）創(chuàng)新基層治理體制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷深化，農(nóng)村社會(huì)的轉(zhuǎn)型也加快了步伐。轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會(huì)，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民思想觀念都發(fā)生了巨大的變化。因此，有必要改善以往傳統(tǒng)的農(nóng)民基層治理體制。筆者認(rèn)為，可以從以下兩個(gè)方面著手。一方面，要積極培育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作性組織和生產(chǎn)性合作組織。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有各種非專業(yè)性和專業(yè)性的社會(huì)組織200 多萬個(gè)，這些組織以實(shí)現(xiàn)組員的自我治理、組織和教育為主要特征，以參與村莊公共事務(wù)為主要目的①田雄，鄭家昊.被裹挾的國(guó)家：基層治理的行動(dòng)邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例［J］.公共管理學(xué)報(bào)，2016（2）：141-151、160.。然而，農(nóng)村特有的以血緣關(guān)系為紐帶而滋生的宗族主義、小農(nóng)生產(chǎn)者特有的自私自利形成的私人關(guān)系圈子嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致宗族勢(shì)力和地方黑惡勢(shì)力嚴(yán)重干預(yù)村級(jí)事務(wù)的治理，給農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面影響。因此，必須創(chuàng)新基層治理體制，積極培育農(nóng)村社會(huì)組織，發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織在基層治理中的靈活作用。另一方面，要增強(qiáng)基層財(cái)政能力，積極化解村級(jí)債務(wù)。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的社會(huì)治理能力，必須統(tǒng)籌考慮，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政制度。一是必須規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，完善中央和省級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的扶助政策；二是必須完善省級(jí)以下的財(cái)政治理體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的自理能力；三是要充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持為人民服務(wù)的原則，將基層財(cái)政經(jīng)費(fèi)用到農(nóng)民最需要的地方。村級(jí)債務(wù)是村莊的頭等大事，想要村級(jí)組織“輕裝上陣”，必須努力化解村莊債務(wù)。

（四）構(gòu)建村民全面參與機(jī)制

基層政府不能再有“家長(zhǎng)”的意識(shí)，要堅(jiān)持“少一些統(tǒng)治，多一些治理”的理念，向社會(huì)宣傳“小政府、大社會(huì)”的思想，樹立區(qū)域協(xié)同共治的科學(xué)理念②張廣威，劉曙光.我國(guó)區(qū)域治理的制度經(jīng)濟(jì)分析［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2017（3）：40-44.。村民參與是基層政府實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任和良好治理的重要方式，村民參與不僅能夠促進(jìn)基層組織提供良好的公共服務(wù)，還可以促使基層政府制定出符合農(nóng)民需求的公共政策，但現(xiàn)實(shí)情況卻是由村民參與不足而導(dǎo)致的村莊治理危機(jī)屢見不鮮。因此，若要提升基層治理的能力，必須全面提升村民參與，構(gòu)建有效的村民參與機(jī)制③袁方成，羅家為.十八大以來城鄉(xiāng)基層治理的新方向，新格局與新路徑［J］.2021（1）：8-17.。首先，必須從源頭上培育村民的參與意識(shí)。一方面，加強(qiáng)對(duì)村民和基層干部的教育宣傳力度，另一方面，大力發(fā)展文化科技和文化教育，提高村民的政治素養(yǎng)和文化素養(yǎng)。同時(shí)還需要基層政府引導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)組織，以此來培育農(nóng)民的參與能力。其次，要?jiǎng)?chuàng)新村民的參與方式。村民參與方式主要有選舉、組織化參與和網(wǎng)絡(luò)參與等多種方式。對(duì)于選舉而言，要根據(jù)村莊的不同情況，有的放矢地實(shí)行“一村多策”“一村一策”的選舉方式，提高村民參與的有效性。對(duì)于組織化參與而言，除大力培育社會(huì)組織以外，還要增強(qiáng)村民對(duì)于村莊的認(rèn)同感和歸屬感，從而激勵(lì)村民主動(dòng)地參與村莊事務(wù)。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)參與而言，可以充分利用QQ、微信、微博等創(chuàng)新村民的參與方式。