金祥盈

（浙江工業(yè)大學(xué)，杭州 310023）

1 引言

企業(yè)是市場主體，是保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。然而，中國中小商業(yè)企業(yè)協(xié)會的調(diào)研報告顯示，2020 年58.25%的企業(yè)一季度營收下降50%以上。

作為全國唯一的傳統(tǒng)制造業(yè)改造升級示范區(qū)，GDP 水平位居全國第四位的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，當(dāng)前，浙江省市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r仍不容樂觀，中小企業(yè)面臨嚴(yán)峻發(fā)展考驗。貼合資源基礎(chǔ)觀理論：一是經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)不暢；二是民間投資難度提升；三是產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢減弱。針對當(dāng)前發(fā)展困境，2021 年以來，浙江省多部門聯(lián)合發(fā)布一系列助其紓困的政策舉措，不斷強(qiáng)化政策惠企、環(huán)境活企、服務(wù)助企、創(chuàng)新強(qiáng)企、人才興企，短短兩年間，以制造業(yè)為首的企業(yè)降本增質(zhì)、經(jīng)濟(jì)效益回暖。

然而，諸如不同規(guī)模、不同類型的中小企業(yè)，不同政府部門、部門內(nèi)不同層級等分散化行動者“碎片化”反饋存在，紓困政策仍有可以優(yōu)化的細(xì)節(jié)之處，且基本可總結(jié)在主體偏差、受益對象偏差、政策預(yù)期與實施結(jié)果偏差三大方面，本研究試圖通過系列調(diào)研挖掘中小企業(yè)紓困政策的優(yōu)化空間。

基于此，本研究通過政策文本分析、實地調(diào)研對浙江省中小企業(yè)紓困政策的實施過程和分散化行動者“碎片化”反饋進(jìn)行探究，輔以博弈論、協(xié)同治理理論對政策優(yōu)化提出科學(xué)指導(dǎo)。

2 紓困政策及中小企業(yè)反饋梳理

2.1 紓困政策落實過程

2021 年起浙江省多部門陸續(xù)出臺紓困政策。據(jù)不完全統(tǒng)計，2022 年上半年由浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場監(jiān)督管理局、浙江省財政廳、浙江省人力資源和社會保障廳等多部門頒發(fā)11 部政策，各意見通知中又細(xì)分為諸多條目，其內(nèi)容涵蓋稅費減免及補(bǔ)貼等資金優(yōu)惠、穩(wěn)崗位防失業(yè)、加強(qiáng)科技創(chuàng)新投入等舉措，同時也區(qū)分服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)制造業(yè)、個體工商戶、公路水路運(yùn)輸企業(yè)等制定更具針對性的舉措。

各縣、市政府響應(yīng)浙江省政府助企紓困方向，進(jìn)一步針對轄區(qū)內(nèi)中小企業(yè)制定不同的紓困政策。例如，浙江省杭州市以“真金白銀”扶持個體工商戶發(fā)展，創(chuàng)新性提出直播帶貨去庫存方式幫助企業(yè)渡過難關(guān)；浙江省寧波市以穩(wěn)鏈紓困為主旨，從產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈方面重點關(guān)注制造業(yè)發(fā)展；浙江省溫州市提出“一企一策一專員”的方案，點對點幫助企業(yè)解決問題。

2.2 中小企業(yè)困境反饋

經(jīng)實地調(diào)研、問卷發(fā)放等方式獲知當(dāng)前浙江省中小企業(yè)普遍客觀存在的問題如下：

第一，經(jīng)濟(jì)內(nèi)外循環(huán)不暢。浙江外貿(mào)依存度60.3%，而2023年1 至2 月份出口5 029.4 億元，同比下降6.4%，對外貿(mào)易總體增速逐漸呈現(xiàn)回落趨勢，直接影響經(jīng)濟(jì)增長動力。

第二，民間投資難度提升。浙江省民間投資增長從兩位數(shù)跌至半年度0.7%，民間融資渠道不暢，由于民營企業(yè)貸款規(guī)模需求較小、缺乏高價值抵押物等，增加了民營中小企業(yè)獲取銀行融資授信的難度；投資意愿不強(qiáng)，制造業(yè)投資信心較弱，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)型產(chǎn)業(yè)等也存在“不敢投、不敢闖”現(xiàn)象。

第三，產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢微弱。浙江省在全國有重要影響的標(biāo)志性產(chǎn)業(yè)鏈少，缺乏國家實驗室、國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心（工程研究中心）等“國字號”重大創(chuàng)新載體，影響戰(zhàn)略科學(xué)家和高端創(chuàng)新人才規(guī)?；奂?。

3 理論分析

3.1 紓困政策變遷：以行動者為中心的分析視角

從某種意義上而言，政策是致力于實現(xiàn)特定目標(biāo)的行為體的有意行動，因此主體在行動過程中將具有特定的能力、感知和偏好，并將這些與期望的結(jié)果相關(guān)聯(lián)以推進(jìn)政策的變化[1]。因此，從行動者為中心的分析視角出發(fā)，本文從以下幾點展開具體分析：

第一，關(guān)注中小企業(yè)主體對紓困政策產(chǎn)生的周期性影響。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，大部分中小企業(yè)認(rèn)可政府加大補(bǔ)貼力度、減免個稅等措施援助是“及時雨”，也有極少數(shù)中小企業(yè)反映政策并未達(dá)到治本效果，土地資源短缺等政策無法干預(yù)之處仍困擾著企業(yè)主。企業(yè)對紓困政策認(rèn)可而表達(dá)的擴(kuò)大政策支持或由不滿所表達(dá)的積極反饋可能刺激政府改進(jìn)政策的系列條款；相反而論，企業(yè)對紓困政策無動于衷的消極態(tài)度將會促使紓困政策系列舉措滯緩優(yōu)化?？傊?，企業(yè)的政策反饋行為從宏觀層面上動態(tài)調(diào)整中小企業(yè)紓困政策[2]。

第二，聚焦紓困政策背后的政銀企博弈。與中小企業(yè)紓困政策緊密相關(guān)的三大主體即政府、銀行、企業(yè)。政府是紓困政策的制定者和執(zhí)行者、三者關(guān)系的維護(hù)者，銀行是創(chuàng)新參與者、資金支持者，中小企業(yè)是市場主體、政策的目標(biāo)受益者。一是政企關(guān)系?！昂献魇健迸c“鏡像”治理結(jié)合[3]、多層次生態(tài)化治理[4]等多樣化的政企協(xié)同治理模式深受認(rèn)可。政府作為市場重要主體，其干預(yù)影響企業(yè)的創(chuàng)新決策和創(chuàng)新績效，而企業(yè)的發(fā)展水平也直接影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是銀企關(guān)系。密切的銀企關(guān)系可以降低財務(wù)限制，以改善銀行貸款的可用性，從而為創(chuàng)新提供資金[5]，進(jìn)而通過信息共享提高成功創(chuàng)新的可能性[6]。同時，銀行能夠影響企業(yè)的投資決策或項目決策，使得項目只有在凈現(xiàn)值為正時才能繼續(xù)。

第三，深入剖析政府內(nèi)部分層級部門的政策互動。政府間各部門各司其職，發(fā)揮優(yōu)勢。以2022 年浙江省紓困政策文件可見，浙江省人民政府辦公廳、浙江省市場監(jiān)管局等更多從宏觀視野上頒發(fā)減負(fù)強(qiáng)企的措施，而浙江省人力資源和社會保障廳從失業(yè)保險入手保障中小企業(yè)員工權(quán)益，浙江省科學(xué)技術(shù)廳從企業(yè)創(chuàng)新和科技支持上援助企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，浙江省交通運(yùn)輸廳聚焦公路水路運(yùn)輸企業(yè)紓困發(fā)展伸出援手?？v向上，省內(nèi)不同行政區(qū)劃根據(jù)轄區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深化舉措，例如，浙江省溫州市啟動“一企一策一專員”的舉措，對他市產(chǎn)生推廣意義。

綜上所述，浙江省中小企業(yè)紓困政策優(yōu)化至今是企業(yè)、銀行、政府等分散化主體通過“碎片化”反饋多方進(jìn)行修正的，且由于不同的行動者在不同的時間所捍衛(wèi)的立場是可變的，政策的動態(tài)化調(diào)整是不可或缺的，二者促成了相輔相成的良好局面。下文將引入“行動者為中心”的政策過程研究并提出“碎片化”政策反饋與政策執(zhí)行偏差的互動機(jī)制，以深入挖掘政策進(jìn)一步優(yōu)化的可能。

3.2 政策反饋：基于“行動者為中心”的政策過程

在既有政策科學(xué)解釋中，政策反饋理論提供了一種以行動者的微觀視角解釋制度如何影響政策優(yōu)化的分析工具。政策反饋效應(yīng)通過兩種機(jī)制發(fā)生：第一，資源效應(yīng)（Resource Effects），涉及政策如何通過資源再分配來激勵行動者支持或反對它自身的推進(jìn)；第二，解釋效應(yīng)（Interpretive Effects），指向政策制定者和目標(biāo)群體如何認(rèn)知、理解和建構(gòu)政策問題及其意義。

進(jìn)一步說明，從公共政策中受益或受挫的行動者會根據(jù)不同的利益和價值分配情況進(jìn)行積極的政策反饋，從而擴(kuò)大政策支持或推進(jìn)政策改進(jìn)，實現(xiàn)政策自我強(qiáng)化反饋；受挫或無動于衷的行動者有可能利用消極的反饋來破壞政策的政治可行性，進(jìn)而削弱或阻滯政策。當(dāng)然，他們也可能同時存在，構(gòu)成政策優(yōu)化過程中相互作用的力量。

3.3 “碎片化”政策反饋與政策執(zhí)行偏差的互動機(jī)制

以進(jìn)一步挖掘紓困政策發(fā)展空間為初衷，本研究將討論浙江省中小企業(yè)紓困政策優(yōu)化過程中的“碎片化”政策反饋機(jī)制和政策執(zhí)行偏差之間的互動機(jī)制。

在浙江省紓困政策實施過程中，無論是政府自下而上的反饋機(jī)制還是平臺經(jīng)濟(jì)企業(yè)輿論、行動等的反饋，都反映了混合多元對政策的認(rèn)識、價值觀、利益、意圖或偏好等意識，而面對政策優(yōu)化變遷過程，其也會進(jìn)行有所延續(xù)的改變，與政策執(zhí)行偏差隨之互動調(diào)整。本研究提出介入政策執(zhí)行偏差的“碎片化”政策反饋機(jī)制研究框架，并將分述不同“碎片化”行動者及與其息息相關(guān)的政策執(zhí)行偏差。

3.3.1 中小企業(yè)紓困政策下的分散化行動者：行動主體偏差修正政策

第一，政府與企業(yè)發(fā)表不同的政策反饋。從政策文件發(fā)布的趨勢中可判斷，政府從資金補(bǔ)貼、減稅降費、保留人才等措施上幫助企業(yè)渡過難關(guān)，而結(jié)合資源基礎(chǔ)觀，企業(yè)很大程度上在人才、資金等方面獲得了政府的援助，緩解燃眉之急，但少數(shù)企業(yè)表示影響可持續(xù)發(fā)展的因素有一部分在于當(dāng)?shù)叵忍熳匀毁Y源稟賦，如省內(nèi)土地資源匱乏等政策無法彌補(bǔ)的問題。

第二，更加考驗銀行業(yè)務(wù)素養(yǎng)。銀行作為浙江省中小企業(yè)紓困政策落實過程的重要參與者，其肩負(fù)資產(chǎn)業(yè)務(wù)、負(fù)債業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)三大主要業(yè)務(wù)，為助企紓困提供了必不可少的幫助。但仍出現(xiàn)政府采取積極的紓困政策如減稅降費、貸款力度加大等，極少數(shù)銀行因自身發(fā)展能力不足面臨生存風(fēng)險的現(xiàn)象。

3.3.2 企業(yè)面“碎片化”資源效應(yīng)：受益對象偏差修正政策

不同類型的企業(yè)對政府干預(yù)的反應(yīng)不同，由于政府在援助勞動、土地、資本各要素上自身發(fā)展能力受限但仍有較大發(fā)展空間的企業(yè)上頗有成效，大部分中小企業(yè)反饋有接受過政府的援助。受益對象偏差現(xiàn)象促進(jìn)修正政策。在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，由于趨利性，不少具備優(yōu)質(zhì)資源能力的企業(yè)通過一定方式獲得補(bǔ)貼，政策執(zhí)行過程中發(fā)生主體偏差?；诠叫钥紤]，溫州市政府率先提出“畝均論英雄”等判別企業(yè)發(fā)展水平來施策的方式來對處在不同發(fā)展階段的企業(yè)提供針對性援助。在這種情況下，當(dāng)少部分中小企業(yè)未能受到幫助時，更傾向于表現(xiàn)出積極反饋的態(tài)度，或向政府助企人員或相關(guān)部門申請援助，從而督促修正政策。這也說明，浙江省政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注到溫州市政府在鑒別企業(yè)發(fā)展水平時采取的合理措施，進(jìn)一步加以優(yōu)化并推廣至其他縣、市。

3.3.3 政府面“碎片化”解釋效應(yīng)：預(yù)期與結(jié)果偏差修正政策

政府內(nèi)部分層級分部門發(fā)表不同的政策反饋。針對企業(yè)反饋的各種問題，助企專員或相關(guān)部門起到一定的意見和行動目標(biāo)的整合、吸納和轉(zhuǎn)化作用，等級化的部門路線確保了中小企業(yè)想法能夠在政府內(nèi)部被傳遞。但是，不可避免的是，不同政府部門之間存在專業(yè)性的壁壘，可能會對企業(yè)反映的問題作出差異化的解釋，倘若沒有架設(shè)統(tǒng)一的紓困政策小組，將有可能產(chǎn)生一定的執(zhí)行效果偏差。

另外，以助企專員為主的自下而上的反饋機(jī)制有限。如前文所述，浙江省溫州市率先提出“一企一策一專員”等戰(zhàn)略布局。市政府在轄區(qū)內(nèi)規(guī)上中小企業(yè)均配置一位行政專員，對接特設(shè)工作辦自下而上點對點突破中小企業(yè)發(fā)展難題，反響較為優(yōu)異，然而，我們關(guān)注到，少數(shù)行政專員因來自其他部門未必具備專業(yè)解答能力，且因肩負(fù)職能部門的工作內(nèi)容精力可能有限，一些中小企業(yè)不能完全理解紓困政策扶助對象、申請措施，不同企業(yè)問題反饋可能并非完全統(tǒng)一。

4 結(jié)果與討論

本研究在實地調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，浙江省中小企業(yè)紓困政策落地速度快、更新速度快、落實反響好，但為使紓困政策進(jìn)一步優(yōu)化，我們關(guān)注到：①政府、企業(yè)、銀行三大行動主體的博弈關(guān)系仍能進(jìn)一步平衡；②紓困政策中有關(guān)政策受益者判定方式明確的縣市，其措施應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡占?；③考慮到助企專員的個人素養(yǎng)及專業(yè)能力問題，政府意見整合和自下而上的溝通渠道仍能進(jìn)一步通暢。

在浙江省中小企業(yè)紓困政策的全過程中，分散化行動者“碎片化”反饋會在一定程度上導(dǎo)致以上偏差的發(fā)生，另外，以上偏差進(jìn)一步介入分散化行動者和“碎片化”政策反饋的意見和聲音多渠道修正優(yōu)化紓困政策的渠道，利用資源效應(yīng)和解釋效應(yīng)，以此形成不斷發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行偏差并促進(jìn)政策優(yōu)化的循環(huán)過程。

5 政策建議

為重視分散化主體“碎片化”政策反饋，突破上文所分析的當(dāng)前浙江省中小企業(yè)紓困政策執(zhí)行偏差，為政府治理提供理論方案，共謀浙江省中小企業(yè)可持續(xù)發(fā)展新藍(lán)圖，本研究提出如下建議：

第一，協(xié)同多方共治。政府作為紓困政策的主導(dǎo)者，需進(jìn)一步科學(xué)化處理政府、中小企業(yè)、銀行三者之間的博弈關(guān)系，與銀行共商共建有效紓困的資金鏈條，與中小企業(yè)共同制定具有針對性的解難方案，共同打造市場經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的彈性空間。

第二，資源精準(zhǔn)分配。首先，保留紓困政策發(fā)展較為突出的地級市當(dāng)前所采取的系列判定企業(yè)規(guī)模和發(fā)展?jié)摿Φ囊?guī)則，在此基礎(chǔ)上成熟化推廣化，綜合考慮中小企業(yè)的資金、人才等資源稟賦能力；其次，意識到浙江省部分資源短缺問題，通過擴(kuò)大科技研發(fā)等方式彌補(bǔ)先天問題。

第三，規(guī)范政策執(zhí)行。首先，可考慮向各地級市外派專業(yè)指導(dǎo)，保證各地級市行動受統(tǒng)一指揮，并針對各地級市轄區(qū)企業(yè)提出專業(yè)見解；其次，進(jìn)一步暢通自下而上的咨詢和溝通渠道，對于各地級市轄區(qū)基層助企人員建立精細(xì)的問責(zé)追責(zé)機(jī)制、評價考核機(jī)制，同時規(guī)范短期壓力下沉，避免中小企業(yè)有難處無處申報等現(xiàn)象發(fā)生。