韓 爽 田伊霖 張 博

(1.商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院 北京 100710;2.廣州商學(xué)院 廣州 511363; 3.特華博士后科研工作站 北京 100029)

拜登政府執(zhí)政以來延續(xù)了特朗普政府對華戰(zhàn)略競爭的外交策略,在關(guān)鍵領(lǐng)域仍然維持對華高壓態(tài)勢,但其手段從粗放型的“關(guān)稅戰(zhàn)”向更加精細(xì)化的“產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)”,在其完善的產(chǎn)業(yè)情報網(wǎng)絡(luò)支撐下,強(qiáng)調(diào)供應(yīng)鏈韌性的安全戰(zhàn)略正在成為對華戰(zhàn)略競爭的重要內(nèi)容。拜登政府一方面繼續(xù)執(zhí)行直接阻斷核心高技術(shù)產(chǎn)品出口的“壓制型”貿(mào)易手段,一方面強(qiáng)化實施提升本土生產(chǎn)能力以及拓展市場渠道的“自強(qiáng)性”供給措施,旨在通過系列“組合拳”的供應(yīng)鏈安全政策,加速其全球產(chǎn)業(yè)重構(gòu),減少對中國的供給依賴,保障美國在國際分工中的競爭優(yōu)勢。

1 美國供應(yīng)鏈安全政策年度回顧

拜登政府非常關(guān)注供應(yīng)鏈安全問題,競選期間就提出“重塑美國供應(yīng)鏈以確保關(guān)鍵設(shè)備供應(yīng)”的規(guī)劃。上臺后,拜登政府將供應(yīng)鏈問題從單純的貿(mào)易經(jīng)濟(jì)問題上升到國家安全層面,依托細(xì)分領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全情報,著手構(gòu)建系統(tǒng)的供應(yīng)鏈安全體系。2022年,拜登政府延續(xù)上一年對關(guān)鍵行業(yè)、關(guān)鍵能源的關(guān)注,頒布了一系列涉及行業(yè)、要素、投資的供應(yīng)鏈安全政策,積極推進(jìn)與伙伴國家在多雙邊框架下的供應(yīng)鏈安全合作。

1.1 關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)以及要素的供應(yīng)鏈安全

2021年2月24日,美國發(fā)布《美國供應(yīng)鏈行政令》,概述了美國在加強(qiáng)供應(yīng)鏈復(fù)原力方面的政策目標(biāo),并且指示國防部、能源部等8部門部長在1年內(nèi)準(zhǔn)備關(guān)于關(guān)鍵領(lǐng)域和各分領(lǐng)域的供應(yīng)鏈報告[1]。2022年2月底,美國相關(guān)部門相繼發(fā)布8份報告,在全面系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)情報信息基礎(chǔ)上,分析關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈弱點(diǎn)和堵點(diǎn),并以中國為戰(zhàn)略競爭目標(biāo),提出遏制舉措。2022年10月4日,美國商務(wù)部呼吁公眾對《關(guān)鍵商品和材料清單草案》提出意見,相關(guān)關(guān)鍵商品和材料清單包括公共衛(wèi)生和生物、信息和通信技術(shù)、能源、關(guān)鍵礦物等四個領(lǐng)域。清單將成為美國商務(wù)部的產(chǎn)業(yè)情報分析工具,促進(jìn)對貿(mào)易的定向監(jiān)控,加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)的持續(xù)評估。

1.1.1半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全

2021年6月8日,美國參議院通過《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》,以半導(dǎo)體、5G等數(shù)字技術(shù)為中心的對華科技遏制和競爭是該法案的重心。2022年1月25日,美國眾議院通過《2022年美國競爭法》(全稱為《2022年美國創(chuàng)造制造業(yè)機(jī)會和技術(shù)卓越與經(jīng)濟(jì)實力法》)。根據(jù)該法案,美國將設(shè)立美國芯片基金,撥款520億美元鼓勵半導(dǎo)體的制造和研究,旨在提高美國對中國的競爭力,支持美國芯片產(chǎn)業(yè);授權(quán)450億美元,改善美國供應(yīng)鏈,加強(qiáng)制造業(yè),防止關(guān)鍵商品和設(shè)備的短缺,推動關(guān)鍵商品和設(shè)備國內(nèi)制造;推動美國的科學(xué)研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新,通過經(jīng)濟(jì)、外交、人權(quán)和聯(lián)盟關(guān)系提高美國競爭力,并確保美國在全球的領(lǐng)導(dǎo)地位。隨后,美國參眾兩院對各自通過的《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》和《2022年美國競爭法案》達(dá)成了雙方接受的折中版本,即為《2022年芯片與科學(xué)法案》,提出的戰(zhàn)略目標(biāo)是振興美國國內(nèi)半導(dǎo)體制造業(yè),對科學(xué)領(lǐng)域進(jìn)行投資,確保美國在半導(dǎo)體領(lǐng)域至少領(lǐng)先兩代的地位,減少美國對外國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)來源依賴程度,強(qiáng)化美國經(jīng)濟(jì)安全。2022年8月9日,拜登簽署美國“芯片與科學(xué)法案”,半導(dǎo)體的產(chǎn)業(yè)以及創(chuàng)新政策成為正式法律。該法將撥款542億美元用于支持美國國內(nèi)半導(dǎo)體制造和研發(fā),勞動力發(fā)展,國際信息和通信技術(shù)安全,半導(dǎo)體供應(yīng)鏈活動以及先進(jìn)無線通信技術(shù);將對半導(dǎo)體制造投資,包括半導(dǎo)體制造所需的專用設(shè)備的制造,設(shè)立25%的投資稅收抵免;并將授權(quán)為研究和創(chuàng)新項目提供資金,撥款1940萬美元的緊急補(bǔ)充資金,以應(yīng)對美國面臨的安全威脅。除了提升“自強(qiáng)性”供給能力,2022年10月7日美國商務(wù)部工業(yè)和安全局(BIS)在其官網(wǎng)公布了一系列出口管制新規(guī),遍用“壓制性”措施對中國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)進(jìn)行多方位的遏制,將商品出口管制清單對物項的管制、許可證制度對出口行為的管制、外國直接產(chǎn)品規(guī)則對外國生產(chǎn)產(chǎn)品的管制以及物項出口后的最終用途管制等5種管制途徑運(yùn)用在獲取特定芯片與制造特定芯片兩個方面,意在全方位地限制中國獲得先進(jìn)計算芯片、開發(fā)和維護(hù)超級計算機(jī)以及制造先進(jìn)半導(dǎo)體的能力。

1.1.2生物制造業(yè)供應(yīng)鏈安全

2022年9月12日,美國總統(tǒng)拜登簽署《關(guān)于推進(jìn)生物技術(shù)和生物制造創(chuàng)新以實現(xiàn)美國生物經(jīng)濟(jì)可持續(xù)和安全發(fā)展的行政令》,提出政府將協(xié)調(diào)整各部門的政策,以推進(jìn)美國的生物技術(shù)和生物制造發(fā)展,實現(xiàn)生物領(lǐng)域供應(yīng)鏈彈性以及促進(jìn)美國和全球在生物技術(shù)、工藝流程和生物產(chǎn)品等的發(fā)展,保持美國的技術(shù)領(lǐng)先地位和產(chǎn)業(yè)競爭力。根據(jù)該項行政令,生物技術(shù)和生物制造可以用來實現(xiàn)美國的氣候和能源目標(biāo),改善糧食安全和可持續(xù)性,保護(hù)美國的供應(yīng)鏈,并促進(jìn)全美國的經(jīng)濟(jì)增長。為實現(xiàn)這些目標(biāo),政府也將出臺系列政策,包括將協(xié)調(diào)并共同支持?jǐn)U大生物技術(shù)以及生物制造關(guān)鍵研發(fā)領(lǐng)域的投資,積極主動地評估和預(yù)測生物安全威脅、風(fēng)險和潛在脆弱性,加強(qiáng)與私營部門和其他相關(guān)利益相關(guān)方的合作,共同為保障和維護(hù)美國生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展而努力。

1.1.3能源供應(yīng)鏈安全

2022年2月24日,美國能源部發(fā)布《美國確保供應(yīng)鏈以實現(xiàn)強(qiáng)韌清潔能源供應(yīng)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》,旨在確保供應(yīng)鏈安全并保障美國能源的獨(dú)立性。報告列出了數(shù)十項關(guān)鍵戰(zhàn)略,其目的是構(gòu)建安全、有彈性且多樣化的國內(nèi)能源領(lǐng)域工業(yè)基礎(chǔ),從而確立美國在清潔能源制造和創(chuàng)新方面全球領(lǐng)導(dǎo)者的角色。報告為提高能源供應(yīng)鏈韌性和重振美國制造業(yè)提出了7項關(guān)鍵戰(zhàn)略,主要包括:①增加關(guān)鍵礦物原材料的可獲取性,例如用于電池的鈷和用于海上風(fēng)電的釹等稀土元素;②擴(kuò)大清潔能源的國內(nèi)制造能力,增加投資和協(xié)調(diào)政企合作建立通區(qū)域清潔能源產(chǎn)業(yè)集群,加速提升美國清潔能源制造業(yè)的能力;③投資并支持形成多樣化、可靠且對社會負(fù)責(zé)的國外供應(yīng)鏈,補(bǔ)充國內(nèi)實現(xiàn)清潔能源供應(yīng)鏈的多樣化;④通過聯(lián)邦政府采購等方式,增加清潔能源的應(yīng)用和部署,帶動相關(guān)行業(yè)供應(yīng)鏈發(fā)展;⑤利用先進(jìn)技術(shù)提升廢棄能源的利用能力;⑥保障和提升清潔能源行業(yè)勞動力的供給;⑦加強(qiáng)對供應(yīng)鏈安全的研究和決策。

1.1.4外商投資供應(yīng)鏈安全

2022年9月15日,拜登簽署《對外國投資加強(qiáng)審查的行政令》,指示美國外國投資委員會(CFIUS)加強(qiáng)審查可能影響美國國家安全的交易。據(jù)此,外國投資委員會(CFIUS)在審查時需考慮交易對美國關(guān)鍵行業(yè)供應(yīng)鏈彈性的影響,考慮所涉投資對涉及美國國防工業(yè)基礎(chǔ)的國內(nèi)外供應(yīng)鏈安全的影響,包括制造能力,服務(wù),關(guān)鍵礦產(chǎn)資源,對國家安全至關(guān)重要的技術(shù),如微電子、人工智能、生物技術(shù)和生物制造、量子計算、先進(jìn)清潔能源(如電池存儲和氫)、氣候適應(yīng)技術(shù),關(guān)鍵材料(如鋰和稀土元素)以及對糧食安全有影響的農(nóng)業(yè)工業(yè)基礎(chǔ)的要素等。

1.1.5關(guān)鍵要素的供應(yīng)鏈安全

2022年6月17日,美國國土安全部主持的“強(qiáng)迫勞動執(zhí)法工作組”發(fā)布《防止進(jìn)口中華人民共和國用強(qiáng)迫勞動開采、生產(chǎn)或制造的商品的戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略是美國國土安全部實施《防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動法》(UFLPA)的一部分。UFLPA禁止將中國新疆地區(qū)生產(chǎn)的,或UFLPA戰(zhàn)略中確定的某些實體生產(chǎn)的商品進(jìn)口到美國,除非進(jìn)口商能夠以明確和令人信服的證據(jù),證明這些商品不是通過(所謂)強(qiáng)迫勞動生產(chǎn)的。該戰(zhàn)略旨在保障勞動力作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素的供應(yīng)鏈安全,包括對在中國以(所謂)強(qiáng)迫勞動方式開采、生產(chǎn)或制造的全部或部分商品的進(jìn)口風(fēng)險進(jìn)行全面評估,準(zhǔn)確識別和追蹤受影響商品并提出應(yīng)對工具和技術(shù)建議,規(guī)定確保(所謂)強(qiáng)迫勞動制成的商品不進(jìn)入美國港口所需的額外資源等7個方面。6月21日起,美國全面執(zhí)行中國新疆進(jìn)口商品新禁令,并表示將對為太陽能電池板或番茄等商品尋求豁免的公司進(jìn)行嚴(yán)格審查。國土安全部部長稱將致力于在全球范圍內(nèi)結(jié)束(所謂)“強(qiáng)迫勞動”,同時確保合法商品能夠進(jìn)口至美國,并盡快到達(dá)美國企業(yè)和消費(fèi)者手中。

1.2 多雙邊合作的供應(yīng)鏈安全

在拜登政府的供應(yīng)鏈安全體系中,重建聯(lián)盟和重塑規(guī)則相輔相成、相互促進(jìn),聯(lián)盟是美國重塑規(guī)則的主要載體。拜登政府試圖以“小多邊”或區(qū)域性合作重塑關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國際分工格局,打造以美國為中心、以盟友為主體、將中國排除在外的全球供應(yīng)鏈新網(wǎng)絡(luò)。

1.2.1“小多邊”聯(lián)盟的供應(yīng)鏈安全

“小多邊”聯(lián)盟是美國供應(yīng)鏈安全的重要依托。在該設(shè)想下,美國與盟友組建美國-歐盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(TTC)、美英澳“三邊安全伙伴關(guān)系”(AUKUS)、美日印澳“四方安全對話”機(jī)制(QUAD)和“印太經(jīng)濟(jì)框架”(IPEF),將其關(guān)心的“中國挑戰(zhàn)”、供應(yīng)鏈安全、強(qiáng)迫勞動等議題融入不同的聯(lián)盟機(jī)制中,使盟友和國際規(guī)則服務(wù)于其應(yīng)對“大國競爭”和“共同挑戰(zhàn)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2022年5月,美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(TTC)在法國巴黎舉行第二次部長級會議,并發(fā)表聯(lián)合聲明,繼續(xù)在供應(yīng)鏈安全等領(lǐng)域協(xié)調(diào)行動,應(yīng)對當(dāng)前基于規(guī)則和國際法基本原則的多邊秩序威脅。美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會將重點(diǎn)關(guān)注清潔能源、關(guān)鍵材料和藥品的供應(yīng)鏈安全問題,并發(fā)布了關(guān)于稀土永磁體的聲明、關(guān)于太陽能供應(yīng)鏈的聲明和關(guān)于半導(dǎo)體的聲明等。例如,在關(guān)于稀土永磁體的聲明中,首先指出美歐在稀土供應(yīng)鏈上面臨的挑戰(zhàn),包括供應(yīng)鏈關(guān)鍵階段的地理集中度,2020年中國占稀土開采總量的近60%,稀土分離總產(chǎn)能的約89%,精煉總產(chǎn)能的約90%;在整個供應(yīng)鏈中,美國和歐盟的供應(yīng)商和國內(nèi)產(chǎn)能不足;替代材料的可替代性有限,以及低成本回收的限制等。下一步,美歐將進(jìn)一步加強(qiáng)合作和協(xié)調(diào)政策行動,解決稀土供應(yīng)鏈的脆弱性并促進(jìn)整個稀土供應(yīng)鏈的扭曲貿(mào)易,工作重點(diǎn)包括開展更深入的研發(fā)合作,最大化釋放跨大西洋采礦生產(chǎn)和加工能力,促進(jìn)有效的回收,支持制定和采用稀土永磁體和可持續(xù)采礦實踐標(biāo)準(zhǔn),協(xié)調(diào)貿(mào)易和投資領(lǐng)域的國內(nèi)舉措,優(yōu)先推進(jìn)具有共同戰(zhàn)略利益的項目等。在關(guān)于半導(dǎo)體的聲明中,美歐擬制定價值鏈的共同預(yù)警和監(jiān)測機(jī)制,將交換信息,尋求供應(yīng)鏈中斷的合作解決方案;將補(bǔ)貼限制在必要、適當(dāng)和相稱的范圍內(nèi),以實現(xiàn)公共政策目標(biāo),除商業(yè)機(jī)密信息或適用法律規(guī)定的其他受保護(hù)信息外,擬提供補(bǔ)貼的以下信息,包括資助的目的、補(bǔ)貼的形式、補(bǔ)貼金額或補(bǔ)貼預(yù)算的金額,以及(如果可能)提供補(bǔ)貼接收人的名字[2]。

2022年5月24日,美國總統(tǒng)拜登與澳大利亞、印度、日本領(lǐng)導(dǎo)人在東京召開“四方安全對話”機(jī)制峰會后發(fā)表聯(lián)合聲明,聚焦新冠疫情、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、氣候、網(wǎng)絡(luò)安全以及關(guān)鍵和新興技術(shù)等9項議題。在關(guān)鍵和新興技術(shù)議題中提到,與會各方已經(jīng)關(guān)注到“四方安全對話”在全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈中的能力和脆弱性,并決定利用互補(bǔ)優(yōu)勢來實現(xiàn)半導(dǎo)體的多元化和競爭性市場。峰會還發(fā)布了“關(guān)鍵技術(shù)供應(yīng)鏈原則共同聲明”,推進(jìn)在半導(dǎo)體等關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的合作。此外,聲明還提及對量子技術(shù)、生物技術(shù)的關(guān)注。

2022年9月9日,美國貿(mào)易代表戴琦和商務(wù)部長雷蒙多參加“印太經(jīng)濟(jì)框架”部長級會議,與13個國家部長一起宣布下一步談判目標(biāo),并就包括供應(yīng)鏈在內(nèi)的印太經(jīng)濟(jì)框架四大支柱發(fā)表聯(lián)合聲明。聲明指出,各國將在框架內(nèi)尋求協(xié)調(diào)行動,以減輕和防止未來的供應(yīng)鏈中斷,確保關(guān)鍵部門和關(guān)鍵產(chǎn)品的安全;美國將與伙伴國一起確認(rèn)對國家安全、經(jīng)濟(jì)安全和公民健康安全至關(guān)重要的行業(yè)和產(chǎn)品,并對這些行業(yè)采取集體行動,在關(guān)鍵地區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會,以提升關(guān)鍵行業(yè)的復(fù)原力;合作伙伴將確定關(guān)鍵供應(yīng)鏈中的“唯一來源”產(chǎn)品和“瓶頸”產(chǎn)品,通過新的物理基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的投資合作來解決問題;合作伙伴將使用數(shù)據(jù)來改善供應(yīng)鏈,培訓(xùn)工人的技能[3]。

2022年6月,拜登在美洲峰會上提出美國將做出努力支持美洲的復(fù)蘇、韌性與穩(wěn)定,與美洲的伙伴和利益相關(guān)方就打造更具彈性的供應(yīng)鏈進(jìn)行磋商。拜登認(rèn)為,美洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全依賴于多樣化、安全、透明和可持續(xù)的供應(yīng)鏈,因此應(yīng)將最大限度地減少中斷風(fēng)險,優(yōu)先發(fā)展勞動力,并采取措施確保供應(yīng)鏈的透明,以及不涉及強(qiáng)迫勞動。與“印太經(jīng)濟(jì)框架”類似,該伙伴關(guān)系的目標(biāo)是制定一個概念,該概念將得到美洲地區(qū)國家的廣泛支持,并確定一組核心國家,設(shè)定高目標(biāo)以及開放的架構(gòu),讓各國自行選擇。

1.2.2雙邊關(guān)系的供應(yīng)鏈合作

雙邊伙伴關(guān)系是美國關(guān)鍵領(lǐng)域供應(yīng)鏈安全的重點(diǎn)。2022年5月,美國總統(tǒng)拜登訪問日本、韓國,并分別與日本首相岸田文雄以及韓國總統(tǒng)尹錫悅發(fā)表雙邊聯(lián)合聲明。其中,美日聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性以及多樣化,并提出提高能源行業(yè)的環(huán)境、社會和治理標(biāo)準(zhǔn)。在太空領(lǐng)域,兩國也將進(jìn)一步加強(qiáng)合作。美韓聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)半導(dǎo)體等關(guān)鍵行業(yè)的供應(yīng)鏈合作,強(qiáng)調(diào)利用兩國在關(guān)鍵和新興技術(shù)的優(yōu)勢加強(qiáng)合作,在尖端半導(dǎo)體、環(huán)保電動汽車電池、人工智能、量子技術(shù)、生物技術(shù)、生物制造和自動機(jī)器人領(lǐng)域開展投資合作、研發(fā)合作以及供應(yīng)鏈合作,通過建立定期的部長級供應(yīng)鏈和商業(yè)對話、加強(qiáng)預(yù)警系統(tǒng)方面的合作,構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)品(包括半導(dǎo)體、電池和關(guān)鍵礦產(chǎn))的彈性供應(yīng)鏈。

2 美國供應(yīng)鏈安全政策的演變與邏輯

2.1 美國“全球供應(yīng)鏈安全”戰(zhàn)略的提出與發(fā)展

美國對供應(yīng)鏈的關(guān)注始于20世紀(jì)中期,伴隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的推進(jìn)以及國際分工的不斷細(xì)化,美國產(chǎn)業(yè)界開始重視物流等影響供應(yīng)鏈運(yùn)轉(zhuǎn)的重要因素,保障其產(chǎn)業(yè)上下游供應(yīng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)后,尤其是奧巴馬執(zhí)政時期,受到中國迅速崛起為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的沖擊以及本國金融危機(jī)的影響,2012年,奧巴馬政府發(fā)布《全球供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略》,首次從國家戰(zhàn)略的層面關(guān)注供應(yīng)鏈安全問題。戰(zhàn)略不僅明確關(guān)注供應(yīng)鏈安全的物流問題,還第一次提出關(guān)注美國供應(yīng)鏈“韌性”。但奧巴馬的關(guān)注重點(diǎn)仍在保證經(jīng)濟(jì)效率上,力圖通過包括“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”(TPP)以及“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定”(TTIP)區(qū)域化經(jīng)濟(jì)合作的不斷深入推進(jìn)打通供應(yīng)鏈的關(guān)鍵環(huán)節(jié),保證全球供應(yīng)鏈的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。特朗普上臺后,伴隨著對華戰(zhàn)略競爭的高壓態(tài)勢,美國通過重塑其全球供應(yīng)鏈遏制中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的態(tài)勢愈發(fā)明確。特朗普通過施加關(guān)稅直接增加從中國進(jìn)口商品的成本,推動美國制造業(yè),尤其是勞動密集型低端制造業(yè),回歸本土。盡管高壓關(guān)稅政策的壓力下,中美貿(mào)易戰(zhàn)越演越烈,但是對重構(gòu)低端制造業(yè)全球供應(yīng)鏈的作用并不明顯[4]。

2.2 拜登政府“供應(yīng)鏈安全”的核心關(guān)注與內(nèi)在邏輯

拜登政府保持上屆政府對華戰(zhàn)略競爭的原則,但其對全球供應(yīng)鏈安全的關(guān)注重點(diǎn)已經(jīng)由強(qiáng)調(diào)物流高效、信息安全等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,延伸到強(qiáng)調(diào)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、能源供給等安全問題。2021年2月,拜登上臺后不久,即簽署《美國供應(yīng)鏈行政令》,啟動了由商務(wù)部、能源部、國防部以及衛(wèi)生與公共服務(wù)部在內(nèi)的主要部門參與的對美國半導(dǎo)體、新能源電池、關(guān)鍵礦物能源和醫(yī)藥用品產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)以及關(guān)鍵能源供給的安全審查。2021年6月,上述部門提交《百日供應(yīng)鏈審查報告》,指出美國存在的成品供應(yīng)短缺、原材料渠道集中、生產(chǎn)設(shè)施海外布局等供應(yīng)鏈安全問題。通過2022年密集出臺的系列供應(yīng)鏈政策可以看出,拜登擬通過對內(nèi)對外關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)、核心能源的供應(yīng)鏈管理,增強(qiáng)其全球供應(yīng)鏈的韌性,也就是危機(jī)應(yīng)對時能迅速解決供應(yīng)鏈中斷情況,恢復(fù)上下游的產(chǎn)品正常供給。拜登政府提升全球供應(yīng)鏈韌性的供應(yīng)鏈安全戰(zhàn)略,其背后的更深層次原因是大國博弈背景下的國家安全利益至上,戰(zhàn)略布局已經(jīng)由產(chǎn)業(yè)安全延伸到經(jīng)濟(jì)安全,由經(jīng)濟(jì)安全映射到國家安全[5]。

2.2.1拜登政府通過調(diào)整其供應(yīng)鏈布局加速其“自強(qiáng)性”科技脫鉤

早在奧巴馬政府的第二個任期內(nèi),其相關(guān)言論就透露其“技術(shù)民族主義”萌芽,特朗普政府開始,美國科技脫鉤的態(tài)勢愈發(fā)明顯,甚至在某些關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)形成所謂新興“科技冷戰(zhàn)”。2020年對華為等半導(dǎo)體企業(yè)的實體清單管制,被認(rèn)為是其“壓制性”對華科技脫鉤的標(biāo)志性事件。此事件前后,特朗普政府實施的包括限制技術(shù)交流,限制學(xué)習(xí)簽證,高額關(guān)稅壓制以及高技術(shù)中間品出口管制都是其“壓制性”科技脫鉤的集中體現(xiàn)。拜登政府在其“壓制性”科技脫鉤的基礎(chǔ)上,更加注重“自強(qiáng)性”科技脫鉤。無論是上臺后參議院發(fā)布的《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》,還是眾議院出臺的《2022年美國競爭法》,其核心旨在增加政府對基礎(chǔ)科研的投入,增加美國國內(nèi)的供應(yīng)鏈管理、科技研發(fā)創(chuàng)新能力。此外,通過與盟國的所謂“民主價值觀”一致性的供應(yīng)鏈管理,將競爭對手排除在其先進(jìn)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新以及其關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈布局之外,通過自身以及伙伴聯(lián)盟的安全供應(yīng)鏈,實現(xiàn)與“競爭對手”的全面脫鉤。2023年3月21日,美國商務(wù)部對美國芯片激勵計劃(CHIPS for America Incentives Program)中的“護(hù)欄條款”做出更加詳細(xì)的規(guī)定,包括限制芯片激勵資金的接受者自接受資助之日起10年內(nèi)在受關(guān)注國家投資特定半導(dǎo)體制造,并限制芯片激勵資金的接受者與受關(guān)注外國實體就引起國家安全問題的技術(shù)或產(chǎn)品進(jìn)行聯(lián)合研究或技術(shù)許可工作。護(hù)欄條款進(jìn)一步確保了“自強(qiáng)性”供應(yīng)鏈安全政策資助的技術(shù)和創(chuàng)新不會被對手國家用于針對美國及其盟友的惡意行動[6]。

2.2.2拜登政府利用情報網(wǎng)絡(luò)支撐其供應(yīng)鏈安全的有效實施

服務(wù)于戰(zhàn)略是情報工作的基本遵循[7]。拜登政府上臺后出臺的系列針對產(chǎn)業(yè)、要素、投資、國際合作的供應(yīng)鏈安全政策,無一不是建立在大量的情報搜集整理以及系統(tǒng)的數(shù)據(jù)研究分析的基礎(chǔ)上的。尤其是拜登政府針對中國公司的精準(zhǔn)制裁,以及針對高科技中間品的精準(zhǔn)管制,均是依托其情報部門以及智庫機(jī)構(gòu)的長期跟進(jìn)以及系統(tǒng)分析。2021年至今已出臺的涉及關(guān)鍵行業(yè)的供應(yīng)鏈法案的執(zhí)行落實、效果評估以及年度調(diào)整,也是依托美情報部門搜集的行業(yè)反饋、統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及市場行情為基礎(chǔ)開展。2021年美國商務(wù)部以提高芯片供應(yīng)鏈透明度為由,要求全球相關(guān)企業(yè)“自愿”提供商業(yè)數(shù)據(jù),臺積電、三星、SK海力士、西部數(shù)據(jù)、亞馬遜、思科等189家實體已提交相關(guān)信息。一系列操作被外界稱作數(shù)據(jù)“勒索”,指美國意在打壓他國對手,重振其半導(dǎo)體行業(yè)競爭力。除了美國官方情報部門,非政府咨詢機(jī)構(gòu)也為美國政府提供大量的行業(yè)情報。2021年12月23日,拜登剛剛簽署所謂“防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動法”,阿爾塔納科技公司隨即就開始使用其開發(fā)的“Altana Atlas”地理定位模型框選出712509家“在新疆存在設(shè)施的公司”,并通過其情報分析系統(tǒng),標(biāo)記出5344家“與新疆強(qiáng)迫勞動存在記錄的企業(yè)”,為美政府出臺實體制裁清單提供數(shù)據(jù)支持。

2.2.3拜登政府將關(guān)鍵礦產(chǎn)能源供給命脈掌握在自己手里

自奧巴馬政府開始,清潔能源一直是美國經(jīng)濟(jì)復(fù)興以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn),作為原材料的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源在美國供應(yīng)鏈安全中的作用不斷提升。拜登政府持續(xù)關(guān)注綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,并著手解決美國關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的安全漏洞。面臨由于資源稟賦差異帶來的包括美國在稀土、鋰、石墨等關(guān)鍵礦產(chǎn)對外依賴性強(qiáng)的主要問題,拜登政府多管齊下,從開采、購買到回收,試圖掌握其供應(yīng)鏈的主動權(quán)。一是建立多部門專門工作組,加強(qiáng)對境內(nèi)關(guān)鍵礦物資源的識別和開采,增強(qiáng)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的自給能力[8]。二是加強(qiáng)盟國供給聯(lián)盟建設(shè),拓展外部供給渠道,防止對競爭對手國家能源供給的集中依賴。三是推動關(guān)鍵原材料的回收,提升原材料的使用效率,通過技術(shù)創(chuàng)新幫助解決能源安全問題。

2.2.4拜登政府推動多產(chǎn)業(yè)“美式規(guī)則下”的全球供應(yīng)鏈大換血

《防止強(qiáng)迫維吾爾人勞動法》(UFLPA)禁止與新疆存在任何聯(lián)系的產(chǎn)品進(jìn)入美國,包括那些使用來自新疆的原材料,或與美國政府認(rèn)為具有強(qiáng)迫性的中國勞動力和扶貧項目有關(guān)的產(chǎn)品——即使最終產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中只使用了少量來自新疆的原材料。全面執(zhí)行這項法律,已經(jīng)導(dǎo)致美國當(dāng)局扣留或退回大量進(jìn)口產(chǎn)品,不僅包括太陽能在內(nèi)的電子產(chǎn)品、紡織品,還包括大量工業(yè)原材料、醫(yī)藥制品以及其他消費(fèi)品以及大宗貨物。據(jù)2023年3月14日,美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)發(fā)布根據(jù)《維吾爾強(qiáng)迫勞動預(yù)防法》(UFLPA)扣留和放行相關(guān)貨物的執(zhí)法數(shù)據(jù)來看,自2022年UFLPA生效以來,美國海關(guān)和邊境保護(hù)局(CBP)已根據(jù)該法扣留了3237批貨物,總價值高達(dá)9.61億美元,其中約有一半批次(1627批)是電子產(chǎn)品,價值總計8.41億美元,絕大多數(shù)進(jìn)口自馬來西亞和越南(合計8.33億美元),僅有少部分來自中國(87萬美元);有631批是紡織品、服裝和鞋帽產(chǎn)品,價值總計3000萬美元,主要進(jìn)口自中國和越南;有422批是工業(yè)和制造業(yè)原料,價值總計3900萬美元,主要進(jìn)口自中國和越南;有191批是消費(fèi)產(chǎn)品和大宗貨物,價值總計1500萬美元,主要進(jìn)口自中國。其他被扣留的還有農(nóng)產(chǎn)品、醫(yī)藥衛(wèi)生產(chǎn)品、賤金屬等。海關(guān)的貨物扣押直接影響供應(yīng)鏈的正常運(yùn)轉(zhuǎn),企業(yè)被迫尋找更昂貴的替代品,消費(fèi)者開始爭奪稀缺產(chǎn)品。新疆與服裝和太陽能等行業(yè)的關(guān)系已廣為人知,但專家表示,該地區(qū)與全球供應(yīng)鏈之間的聯(lián)系遠(yuǎn)不止于此。根據(jù)數(shù)據(jù)分析公司卡隆的數(shù)據(jù),新疆生產(chǎn)的多晶硅占全球總產(chǎn)量的40%以上,番茄醬占全球總產(chǎn)量的1/4,棉花占全球總產(chǎn)量的1/5,還有世界上15%的啤酒花和約1/10的核桃、辣椒和人造纖維。它擁有世界上9%的鈹儲量,而且是中國最大的風(fēng)力渦輪機(jī)制造商的所在地,其產(chǎn)量占全球的13%。

2.2.5拜登政府通過供應(yīng)鏈整合降低其國內(nèi)通脹風(fēng)險

2022年美國遭遇了40年來最嚴(yán)重的通貨膨脹,CPI指數(shù)最高飆升到9.1%,之后也保持在7%的高位,對美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大的壓力。美國智庫研究認(rèn)為,一連串對經(jīng)濟(jì)不利的供應(yīng)鏈風(fēng)險沖擊對經(jīng)濟(jì)具有長期的限制性效應(yīng)。缺乏彈性的供應(yīng),尤其是核心經(jīng)濟(jì)部門供應(yīng)彈性的缺乏,是疫情以來三年和疫情之前三十年美國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最重要區(qū)別所在。即便供應(yīng)鏈安全問題或者供應(yīng)鏈韌性不足造成的限制是暫時的,現(xiàn)有供應(yīng)鏈評估的高風(fēng)險也依然存在。如果供應(yīng)鏈的風(fēng)險拖的時間越久,對經(jīng)濟(jì)增長潛力的影響就越大。除了供應(yīng)鏈危機(jī)之外,地緣沖突、人口結(jié)構(gòu)變化帶來的勞動力短缺和氣候變化相關(guān)的長期影響也有可能降低供應(yīng)鏈的彈性,從而增加未來的通脹波動性。由此,拜登政府關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈安全政策通過增加對關(guān)鍵制造業(yè)實體經(jīng)濟(jì)的投資,增加商品的有效供給,發(fā)揮技術(shù)要素對生產(chǎn)的外溢效應(yīng),試圖緩和美國內(nèi)持續(xù)兩年的通脹態(tài)勢。

3 美國供應(yīng)鏈安全政策對中國的影響

拜登政府的供應(yīng)鏈安全政策已經(jīng)成為近兩年中美大國博弈的焦點(diǎn),其“自強(qiáng)”與“排異”組合拳的實施,對中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貿(mào)易投資以及能源安全產(chǎn)生重大影響。

3.1 導(dǎo)致中國半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)斷鏈風(fēng)險加大

一方面,拜登延續(xù)特朗普“壓制性”貿(mào)易管理政策,將越來越多的中國半導(dǎo)體、人工智能領(lǐng)域龍頭企業(yè)列入實體清單,切斷其自美國進(jìn)口核心零部件以及獲取生產(chǎn)設(shè)備的渠道;另一方面,拜登通過“小院高墻”的供應(yīng)鏈安全外交,與傳統(tǒng)盟友以及新興伙伴形成供應(yīng)鏈聯(lián)盟,聯(lián)手阻斷中國通訊產(chǎn)業(yè)、人工智能等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)正常國際合作,擾亂中國半導(dǎo)體的供應(yīng)鏈布局,相關(guān)中國企業(yè)正常供應(yīng)鏈管理受到前所未有的壓力[9]。

3.2 阻礙中國關(guān)鍵核心技術(shù)的國際交流合作

拜登政府供應(yīng)鏈安全政策中的“自強(qiáng)性”脫鉤措施,以“國家安全”為名,行“科技冷戰(zhàn)”之實,將新興技術(shù)和基礎(chǔ)技術(shù)納入管制領(lǐng)域,阻礙中國半導(dǎo)體領(lǐng)域以及生物醫(yī)藥領(lǐng)域正常的研發(fā)合作,將合成生物學(xué)、基因重組等相關(guān)前沿技術(shù)納入嚴(yán)控范疇,給我國相關(guān)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。同時,加強(qiáng)對中國半導(dǎo)體、人工智能等領(lǐng)域?qū)ν馔顿Y的嚴(yán)格審查,中國企業(yè)國外研發(fā)中心的正常運(yùn)轉(zhuǎn)嚴(yán)格受限,對外部技術(shù)創(chuàng)新形成極大障礙[10]。

3.3 蠶食中國高端制造業(yè)的市場份額,影響制造業(yè)整體安全

一方面,在拜登政府供應(yīng)鏈聯(lián)盟政策的拉攏下,日本、韓國、印度、越南和馬來西亞等亞太國家成為其供應(yīng)鏈重要的支點(diǎn)國家。除了推動與日韓形成半導(dǎo)體技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟,印度和越南也成為承接美國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要基地,美國企圖通過印太經(jīng)濟(jì)框架下的供應(yīng)鏈重塑,將印度和越南等國打造成為全球中低端制造業(yè)中心,替代全球供應(yīng)鏈中的“中國制造”[11]。另一方面,供應(yīng)鏈安全政策刺激更多的制造業(yè)遷出中國。盡管隨著中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展不斷提質(zhì)增效,勞動密集型制造業(yè)也有遷出中國的跡象,但是這是在國際分工的正常規(guī)律下逐漸推進(jìn)的。美國的供應(yīng)鏈安全過分強(qiáng)調(diào)其以及盟國在華投資制造業(yè)的供給安全,在東南亞地區(qū)培育替代者硬性“脫鉤”,直接影響中國疫情后實體經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展,破壞產(chǎn)業(yè)鏈上下游原有生態(tài)圈,對我中國制造業(yè)安全造成實質(zhì)威脅[12]。

3.4 導(dǎo)致中國關(guān)鍵能源安全面臨巨大風(fēng)險

一方面,拜登政府強(qiáng)化關(guān)鍵能源供給多樣化給我國戰(zhàn)略資源出口帶來更多的風(fēng)險。盡管中國是稀土、石墨、鋰等資源的主要供給國,但是由于中國礦業(yè)能源“有”而不“優(yōu)”的特點(diǎn),其市場地位與供給規(guī)模不匹配,本就缺乏對行業(yè)供給的領(lǐng)導(dǎo)力和話語權(quán)。拜登政府推動供應(yīng)鏈渠道多樣化,給原本不穩(wěn)定的礦業(yè)分工格局帶來更多的不確定性,導(dǎo)致中國礦產(chǎn)資源出口缺乏定價權(quán),缺乏產(chǎn)業(yè)鏈核心技術(shù)的短板凸顯。另一方面,我國鎳、鈷、鋰、鉑族金屬等“新興礦產(chǎn)”資源嚴(yán)重短缺。美持續(xù)干擾我境外資源基地建設(shè),在其影響下,剛果(金)、澳大利亞等國不斷對中資企業(yè)提出不合理要求,威脅我境外鈷、鋰等資源供給安全。例如,2019年剛果(金)新政府在美政府資助下,以勞工人權(quán)、強(qiáng)迫勞動等借口制造糾紛,對我當(dāng)?shù)仄髽I(yè)造成較大負(fù)面影響。

4 應(yīng)對美國供應(yīng)鏈安全政策的建議

面對拜登政府不斷以“老”手段和“新”借口加快與我供應(yīng)鏈“脫鉤”,并對我國產(chǎn)業(yè)鏈全方位打壓,我國應(yīng)建立供應(yīng)鏈安全情報系統(tǒng),充分了解和評估全球供應(yīng)鏈情報的基礎(chǔ)上,提升產(chǎn)業(yè)全球價值鏈參與度,妥善制定反制方案,通過更加開放的國際合作,積極應(yīng)對。

4.1 建立關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈安全風(fēng)險情報系統(tǒng)

首先,由工信部、商務(wù)部牽頭,半導(dǎo)體行業(yè)協(xié)會等關(guān)鍵領(lǐng)域協(xié)會參與,聯(lián)合電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院等智庫單位,建立半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈情報中心,梳理我高技術(shù)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)有供應(yīng)鏈布局?jǐn)?shù)據(jù),及時獲取全球高技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈情報更新,形成行業(yè)供應(yīng)鏈大數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全預(yù)警體系,在宏觀層面發(fā)現(xiàn)供應(yīng)鏈相關(guān)風(fēng)險點(diǎn),開展常態(tài)化風(fēng)險分析評估,識別并彌補(bǔ)關(guān)鍵漏洞與薄弱環(huán)節(jié)。同時,通過行業(yè)協(xié)會的信息傳遞,及時引導(dǎo)企業(yè)調(diào)整戰(zhàn)略布局并制定具體應(yīng)對策略,鼓勵企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全評估,分析評估相關(guān)交易風(fēng)險,提高抗風(fēng)險能力。

4.2 提升我產(chǎn)業(yè)全球價值鏈的參與度與參與位置

依托中國國內(nèi)大市場的優(yōu)勢,進(jìn)一步提升我全球價值鏈前向參與程度,在保持成本競爭優(yōu)勢的同時提升制成品質(zhì)量,推動先進(jìn)制造業(yè)提升生產(chǎn)效率,在全球產(chǎn)業(yè)鏈繼續(xù)鞏固“中國制造”的地位,提升“中國高端制造”的聲譽(yù)。同時,增加基礎(chǔ)研發(fā)投入,推進(jìn)核心關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)工作,建立更為有效的“產(chǎn)學(xué)研”體系,以價值鏈需求為導(dǎo)向研發(fā),通過研發(fā)提升半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的全球價值鏈位置[13]。

4.3 利用情報網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)化戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供給能力

一方面,利用現(xiàn)有智庫情報研究支持,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采與供給,建立多部門協(xié)同的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源聯(lián)席會議,統(tǒng)籌資源的開采、加工與銷售。另一方面,增強(qiáng)國家戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保障的政策措施,加強(qiáng)“一帶一路”沿線資源開發(fā)布局,利用全球情報網(wǎng)絡(luò)支持,科學(xué)謀劃多雙邊礦業(yè)領(lǐng)域合作藍(lán)圖,進(jìn)一步擴(kuò)大境外資源基地規(guī)模,保證極端條件下國內(nèi)資源供給安全。

4.4 完善我高技術(shù)出口管理,加強(qiáng)情報工作提升反制能力

隨著我國技術(shù)日新月異的發(fā)展,在電子通訊、航空航天等諸多領(lǐng)域,我國已經(jīng)取得了一定的技術(shù)優(yōu)勢。由此,應(yīng)及時評估自身技術(shù)優(yōu)勢,加強(qiáng)核心技術(shù)的出口管制,保障高技術(shù)企業(yè)的技術(shù)安全,統(tǒng)籌安全與發(fā)展[14]。此外,隨著我國參與國際分工的不斷深入,我國與他國之間的產(chǎn)業(yè)相互依存度不斷提高,針對他國對我無端“脫鉤”,應(yīng)在《反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》的基礎(chǔ)上,依托智庫機(jī)構(gòu)的情報搜集以及數(shù)據(jù)分析,夯實我反制抓手,阻止其供應(yīng)鏈“泛安全化”擴(kuò)散,維護(hù)我企業(yè)合法經(jīng)營權(quán)益。

4.5 加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)國際合作,堅持對外開放

現(xiàn)階段,我應(yīng)堅持互利共贏的宗旨和高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、惠民生的目標(biāo),發(fā)揮超大規(guī)模的國內(nèi)市場優(yōu)勢,繼續(xù)推進(jìn)與東盟成員國等東南亞國家在貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的務(wù)實合作,進(jìn)一步釋放相互在智慧城市、電子商務(wù)、人工智能、大數(shù)據(jù)、遠(yuǎn)程醫(yī)療教育以及新能源等領(lǐng)域的合作潛能,全面分享中國高質(zhì)量減貧和疫情防控等領(lǐng)域的成功經(jīng)驗,在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮和維護(hù)社會穩(wěn)定方面進(jìn)一步彰顯大國擔(dān)當(dāng),借此不斷吸引這些國家向我主動靠攏[15]。同時,依托關(guān)鍵原材料、勞動力資源以及巨大的消費(fèi)潛力等優(yōu)勢,牽制歐美跨國公司對我投資與產(chǎn)業(yè)布局。