張 毅 梁 坤

(1.西南政法大學(xué)國(guó)家安全學(xué)院 重慶 401120;2.西南政法大學(xué)刑事偵查學(xué)院 重慶 401120)

0 引 言

自2002年小布什簽署《生物反恐法》至特朗普發(fā)布《國(guó)家生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃》[1]以及相關(guān)的國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄(NSPM-14)[2],美國(guó)歷屆總統(tǒng)共頒布了6部相關(guān)法案,發(fā)布了7份國(guó)家戰(zhàn)略報(bào)告,簽發(fā)了5項(xiàng)行政命令,均旨在為美國(guó)構(gòu)筑一道雙向度(即國(guó)內(nèi)、國(guó)際兩個(gè)領(lǐng)域)、立體化、全譜系的“生物安全屏障”[3]。特別是特朗普政府的生物防御戰(zhàn)略,在與往屆政府保持政策連續(xù)性的同時(shí),改進(jìn)了以往生物防御中的不足和缺陷,推動(dòng)了生物科技發(fā)展和生物治理邁向新臺(tái)階,是美國(guó)首個(gè)全面應(yīng)對(duì)生物安全威脅的系統(tǒng)性戰(zhàn)略[4]。但這道屏障及這個(gè)全面的系統(tǒng)性戰(zhàn)略,卻未能有效地指引美國(guó)成功預(yù)警、應(yīng)對(duì)以及減輕COVID-19大流行的損害和沖擊。最終,COVID-19還是壓垮了美國(guó)人的生活、經(jīng)濟(jì)和國(guó)家信心[5]。拜登政府上臺(tái)后,一面積極地調(diào)整防疫政策,一面反思既往生物防御機(jī)制漏洞,并在推出新版《國(guó)家安全戰(zhàn)略》[6]后不久,就更新了美國(guó)生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃[7],發(fā)布了落實(shí)戰(zhàn)略計(jì)劃的國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄(NSM-15)[8]。后新冠時(shí)代,拜登政府是基于何種考慮,又遵循怎樣的政策邏輯,推出了哪些重要的政策舉措,對(duì)特朗普政府推出的美國(guó)首個(gè)全面的系統(tǒng)性國(guó)家生物防御戰(zhàn)略進(jìn)行改革升級(jí)?本文試圖通過(guò)背景研究、文本分析等手段厘清上述問(wèn)題,并以此為基礎(chǔ),進(jìn)一步探討拜登政府生物防御戰(zhàn)略對(duì)華影響及對(duì)策建議,就我國(guó)生物安全相關(guān)工作發(fā)掘可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示。

1 出臺(tái)背景

新冠疫情疊加新一輪產(chǎn)業(yè)革命以及大國(guó)戰(zhàn)略性競(jìng)爭(zhēng),推動(dòng)世界百年未有之大變局加速演進(jìn)。這就是推動(dòng)刺激拜登政府升級(jí)創(chuàng)新美國(guó)生物防御戰(zhàn)略體系的時(shí)代大背景。

1.1 新冠疫情暴露既有生物防御戰(zhàn)略不足

特朗普政府的國(guó)家生物防御戰(zhàn)略和實(shí)施計(jì)劃曾一度被認(rèn)為“就生物安全議題做出了美國(guó)歷屆政府最系統(tǒng)、最全面的闡述”[9]。但新冠大流行的爆發(fā),刺破了美國(guó)編織的生物防御網(wǎng)絡(luò),導(dǎo)致拜登政府不得不直面三大挑戰(zhàn),即:一是既有生物防御戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制存在諸多漏洞,新戰(zhàn)略必須對(duì)實(shí)施機(jī)制進(jìn)行完善改進(jìn)。如美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局審查特朗普政府戰(zhàn)略后提出的,缺少用于評(píng)估聯(lián)邦和非聯(lián)邦資源能力的數(shù)據(jù)分析,跨機(jī)構(gòu)聯(lián)合決策沒(méi)有明確、詳細(xì)的流程、角色和責(zé)任,所需資源固有的分散性等問(wèn)題[10]。再如美國(guó)兩黨生物防御委員會(huì)(Bipartisan Commission on Biodefense)執(zhí)行主任阿莎·喬治博士指出的,生物防御機(jī)制仍存在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制缺乏穩(wěn)定性、聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間以及公共與私營(yíng)部門(mén)實(shí)體間缺乏協(xié)調(diào)、國(guó)家生物檢測(cè)集成系統(tǒng)資源不足運(yùn)行乏力、國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備不足、醫(yī)療對(duì)策創(chuàng)新缺乏資金等問(wèn)題[5]。二是未能有效應(yīng)對(duì)COVID-19的實(shí)踐表明,既有戰(zhàn)略無(wú)法幫助美國(guó)規(guī)避下一場(chǎng)大流行可能造成的巨大損失,新戰(zhàn)略必須實(shí)現(xiàn)手段與目標(biāo)相匹配的創(chuàng)新升級(jí)。面對(duì)新冠病毒,既有機(jī)制與生物防御目標(biāo)的不匹配,在美國(guó)催生了慘痛的前車(chē)之鑒。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至2021年8月中旬,美國(guó)感染新冠的死亡人數(shù)就已超過(guò)62萬(wàn),經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)16萬(wàn)億美元[11]。而更需警惕的是,傳染病的間歇性大爆發(fā)正在成為一種常態(tài),并帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。2018年6月,世界衛(wèi)生組織監(jiān)測(cè)的“優(yōu)先疾病”清單上的八類疾病中已有六類首次暴發(fā)。而在新冠肺炎疫情暴發(fā)前,全球每年為應(yīng)對(duì)中度和重度流行病付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)約為5700億美元,相當(dāng)于當(dāng)年全球GDP的0.7%[12]。三是后疫情時(shí)代既有戰(zhàn)略所需的巨大財(cái)政預(yù)算已然較難保障,新戰(zhàn)略必須平衡好經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇與生物防御所需的預(yù)算投入。新冠肺炎疫情的全面爆發(fā)及持續(xù)發(fā)展導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦稅收負(fù)擔(dān)加重,加劇了聯(lián)邦財(cái)政的收支矛盾,最終導(dǎo)致美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政失去穩(wěn)健性,債務(wù)規(guī)模飆升,通貨膨脹率達(dá)30年來(lái)最高水平。美國(guó)濫用國(guó)家信用提高債務(wù)上限的行為,嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的國(guó)際信用,而赤字支出作為美國(guó)財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)作用的核心手段卻被不斷強(qiáng)化,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇不得不依賴于財(cái)政政策貨幣化支持下的債務(wù)擴(kuò)張[13]。面對(duì)巨額財(cái)政赤字及安全與繁榮對(duì)財(cái)政支出日益嚴(yán)重的依賴,拜登政府需要?jiǎng)?chuàng)造性地提出解決方案。

1.2 生物科技革命推高“兩用性”戰(zhàn)略憂慮

2018年11月,美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局發(fā)布報(bào)告,將先進(jìn)的軍民兩用技術(shù)確定為美國(guó)國(guó)家安全面對(duì)的四大長(zhǎng)期新興威脅之一,并將生物技術(shù)歸類為先進(jìn)的軍民兩用技術(shù)類別[14]。而今,以基因組測(cè)序、基因編輯、合成生物為代表的前沿生物技術(shù),催動(dòng)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為新一輪產(chǎn)業(yè)革命的關(guān)鍵領(lǐng)域,在美國(guó)戰(zhàn)略界誘發(fā)愈加高漲的“兩用性”戰(zhàn)略憂慮。

一方面,歐盟、德國(guó)、意大利、日本等國(guó)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo),紛紛出臺(tái)并更新了生物經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略,而美國(guó)自?shī)W巴馬政府2015年更新美國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略后,一直沒(méi)有發(fā)布任何聯(lián)邦層面的生物經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略或愿景[15]。美國(guó)擔(dān)心面對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng),如果不戰(zhàn)略性地投入必要的資源,將失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)[16]。另一方面,隨著生物技術(shù)的擴(kuò)散和生物實(shí)驗(yàn)門(mén)檻的下降,生物技術(shù)被誤用、濫用的風(fēng)險(xiǎn)陡增,對(duì)公眾健康、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)等構(gòu)成嚴(yán)重威脅,大幅增加了生物防御事業(yè)的復(fù)雜性,提高了美國(guó)實(shí)現(xiàn)生物安全目標(biāo)的難度。而美國(guó)一貫追求建立在技術(shù)產(chǎn)業(yè)霸權(quán)基礎(chǔ)上的絕對(duì)安全,非常重視生物科技產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展與生物防御的相互賦能。

美國(guó)戰(zhàn)略界認(rèn)為,忽視美國(guó)生物經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)會(huì)影響國(guó)家安全,故而,面對(duì)更加激烈的國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng),美國(guó)必須開(kāi)發(fā)利用生物技術(shù)優(yōu)勢(shì)的新機(jī)制[17],在保持創(chuàng)新和增長(zhǎng)的同時(shí),尋求理解、評(píng)估和保護(hù)生物經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略[18]。拜登政府顯然仍在遵循這一政策邏輯,在應(yīng)對(duì)COVID-19的過(guò)程中明確提出,“轉(zhuǎn)變我們的能力” 是制的更廣泛的生物防御和大流行病防范戰(zhàn)略的核心要素,而科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步讓美國(guó)在歷史上第一次有機(jī)會(huì)補(bǔ)充儲(chǔ)備并轉(zhuǎn)變能力[19]。

1.3 全政府對(duì)華混合戰(zhàn)亟需多域統(tǒng)籌

2020年5月,特朗普政府發(fā)布的針對(duì)中國(guó)的戰(zhàn)略方針提出,以現(xiàn)實(shí)主義原則為指導(dǎo)的全政府方法直面中國(guó)挑戰(zhàn)[20]。而混合戰(zhàn)對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略界而言,通常用于描述國(guó)家和非國(guó)家行為者為減輕相對(duì)于美國(guó)的劣勢(shì)而采取的復(fù)雜手段,中國(guó)、俄羅斯和伊朗被認(rèn)為是美國(guó)的混合戰(zhàn)假想敵[21]。具體而言,科技戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)以及與此有關(guān)的安全議程泛化,在美國(guó)全政府對(duì)華混合戰(zhàn)中占據(jù)了越來(lái)越重要的地位。在對(duì)華戰(zhàn)略認(rèn)知方面,美國(guó)對(duì)中國(guó)在生物科技與生物經(jīng)濟(jì)方面的發(fā)展進(jìn)步一直頗為警惕。雖然,中國(guó)的生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)在過(guò)去十年中發(fā)展迅速,但就市場(chǎng)規(guī)模而言,仍不及美國(guó)生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)的十分之一,但美國(guó)認(rèn)為中國(guó)正在尋求通過(guò)其自上而下的政府戰(zhàn)略和協(xié)調(diào)、人才招聘計(jì)劃、高額研發(fā)支出來(lái)縮小這一差距[22]。同時(shí),美國(guó)戰(zhàn)略界還毫不避諱地將中國(guó)列為生物戰(zhàn)假想敵。新冠大流行期間,蘭德公司就曾警告美國(guó)政府稱,“想象一下與中國(guó)的戰(zhàn)爭(zhēng),一種更致命的病毒摧毀了太平洋的航母機(jī)組人員和空軍基地”,并建議國(guó)防部要為“未來(lái)在更具傳播性和致命性的大流行期間的大規(guī)模行動(dòng)做好充分準(zhǔn)備”[23]。在對(duì)華政策實(shí)踐方面,美國(guó)針對(duì)中國(guó)獲取生物技術(shù)等新興和基礎(chǔ)技術(shù)的努力,以阻止中國(guó)公司通過(guò)少數(shù)股權(quán)投資獲得美國(guó)的創(chuàng)新成果為目標(biāo),推出了《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》[18]。此外,美國(guó)國(guó)家情報(bào)總監(jiān)辦公室召集的保護(hù)生物經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(Committee on Safeguarding the Bioeconomy)還建議,對(duì)生物領(lǐng)域的人才進(jìn)行全過(guò)程跟蹤以防止競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手“竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)”,為安全機(jī)構(gòu)提供生物科技及經(jīng)濟(jì)方面的專業(yè)知識(shí)以提高安全審查能力,加強(qiáng)生物領(lǐng)域信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以防止數(shù)字入侵、滲透或操控[15]。由此可見(jiàn),無(wú)論是出于生物防御目的,還是基于生物科創(chuàng)與產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)考慮,美國(guó)生物防御戰(zhàn)略勢(shì)必延續(xù)全政府對(duì)華混合戰(zhàn)這一政策主線,就遏制打壓中國(guó)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生物安全保障能力進(jìn)行謀劃部署。

綜觀上述背景情況可知,新形勢(shì)下拜登政府必須重視生物安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、全球戰(zhàn)略等其他議程的關(guān)聯(lián)性,不可能僅以“見(jiàn)山是山”的思路來(lái)規(guī)劃未來(lái)的美國(guó)生物防御戰(zhàn)略。因此,要深入準(zhǔn)確地解析認(rèn)識(shí)拜登政府的生物防御戰(zhàn)略體系,不僅應(yīng)對(duì)拜登及特朗普政府生物防御戰(zhàn)略及其實(shí)施計(jì)劃等生物安全領(lǐng)域?qū)ｎ}報(bào)告進(jìn)行縱向的比較分析,還應(yīng)對(duì)提供宏觀戰(zhàn)略指導(dǎo)的美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略以及賦能生物安全的生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)戰(zhàn)略,進(jìn)行橫向的關(guān)聯(lián)分析。

2 新舊版生物防御戰(zhàn)略的歷史分析與延展邏輯

美國(guó)的生物防御戰(zhàn)略一般由戰(zhàn)略、實(shí)施計(jì)劃及相應(yīng)的總統(tǒng)國(guó)家安全備忘錄組成。拜登政府的生物防御戰(zhàn)略(以下簡(jiǎn)稱“新版戰(zhàn)略”)并非憑空產(chǎn)生,而是繼往開(kāi)來(lái),在“繼往”方面,延續(xù)了美國(guó)歷屆政府的諸多核心政策邏輯,這些核心邏輯在特朗普政府制定的美國(guó)國(guó)家層面首個(gè)全面系統(tǒng)的生物防御戰(zhàn)略(以下簡(jiǎn)稱“舊版戰(zhàn)略”)中已有充分體現(xiàn),在“開(kāi)來(lái)”方面,主要表現(xiàn)為繼續(xù)完善生物防御戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制,將生物安全與整體國(guó)家安全和發(fā)展戰(zhàn)略統(tǒng)籌謀劃一體部署。

2.1 生物防御核心政策邏輯繼承

舊版戰(zhàn)略雖然在面對(duì)COVID-19時(shí)遭遇失敗,但在梳理延續(xù)歷屆政府生物防御核心政策方面的貢獻(xiàn)仍是不可磨滅的。新版戰(zhàn)略對(duì)舊版戰(zhàn)略的諸多繼承,也充分體現(xiàn)了美國(guó)生物防御戰(zhàn)略一以貫之的政策邏輯。

其一,突出強(qiáng)調(diào)生物技術(shù)的兩用性,主張安全與繁榮不可分割。新版戰(zhàn)略幾乎完全認(rèn)可上屆政府關(guān)于“生物科技的兩用性”的論斷,強(qiáng)調(diào)生物技術(shù)快速發(fā)展帶來(lái)新的生物風(fēng)險(xiǎn)?；谶@樣相同的認(rèn)知,舊版戰(zhàn)略將“在源頭上檢測(cè)和遏制生物威脅”和“促進(jìn)美國(guó)繁榮”列為美國(guó)生物防御事業(yè)的兩大支柱,而新版戰(zhàn)略也主張美國(guó)的生物防御應(yīng)當(dāng)走一條綜合“安全”與“繁榮”的道路?？梢?jiàn),衛(wèi)生安全的實(shí)現(xiàn)與生命科學(xué)和生物技術(shù)的發(fā)展以及生物醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)的繁榮,已經(jīng)成為美國(guó)生物防御戰(zhàn)略不可分割的關(guān)聯(lián)目標(biāo)。

其二,重點(diǎn)關(guān)注生物防御能力的系統(tǒng)創(chuàng)新,鞏固美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。新舊版戰(zhàn)略均認(rèn)為,美國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直是創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)者,因此也都主張,美國(guó)必須圍繞“評(píng)估、預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和從生物威脅中恢復(fù)”五大目標(biāo),通過(guò)推廣創(chuàng)新技術(shù)和系統(tǒng)、尋求創(chuàng)新方法和伙伴關(guān)系、發(fā)展生物科技等手段,直接可持續(xù)地投資于各項(xiàng)能力建設(shè),以期建立一個(gè)具有全球影響力的強(qiáng)大的生物防御事業(yè)?？梢哉f(shuō),生物防御事業(yè)的系統(tǒng)性創(chuàng)新,一直都是美國(guó)全球創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位在生物安全領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。

其三,反復(fù)聲明生物威脅不分國(guó)界,凸顯美國(guó)的全球衛(wèi)生安全安排。雖然舊版戰(zhàn)略提出“單方面采取行動(dòng)”,但也將此舉限制為“多邊機(jī)構(gòu)和合作伙伴未準(zhǔn)備”且“美國(guó)必須采取行動(dòng)”的“必要時(shí)”。新舊版戰(zhàn)略均堅(jiān)持“傳染病是不分國(guó)界的”“生物事件風(fēng)險(xiǎn)是全球性的”“僅靠國(guó)內(nèi)行動(dòng)不足以保護(hù)美國(guó)的健康和安全”以及“生物事件的后果是災(zāi)難性的”等論斷,重點(diǎn)關(guān)注傳染病的全球傳播、生物武器及其擴(kuò)散、實(shí)驗(yàn)室事故風(fēng)險(xiǎn)以及流行病臨床數(shù)據(jù)泄露等四類生物事件,主張?jiān)趪?guó)內(nèi)一致協(xié)調(diào)美國(guó)政府各類活動(dòng),在國(guó)際上凝聚共識(shí),通過(guò)生物安全規(guī)程、適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督、數(shù)據(jù)共享等,建立針對(duì)生物事件風(fēng)險(xiǎn)“有效的集體緩解能力”。總體上,新舊版戰(zhàn)略均是以風(fēng)險(xiǎn)全球性以及生物事件中美國(guó)安全與國(guó)際安全的不可分割性論斷為基礎(chǔ),凸顯美國(guó)在全球生物風(fēng)險(xiǎn)管理中履行規(guī)程設(shè)置、透明度監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)者權(quán)力的必要性。

2.2 生物防御方法機(jī)制創(chuàng)新

針對(duì)舊版戰(zhàn)略在實(shí)踐中暴露出的主要問(wèn)題,新版戰(zhàn)略以“實(shí)現(xiàn)有效、由國(guó)家主導(dǎo)和資助的衛(wèi)生安全系統(tǒng)”為目標(biāo),進(jìn)行了諸多創(chuàng)新。

2.2.1在戰(zhàn)略認(rèn)知方面

首先,調(diào)整對(duì)三類“生物事件”關(guān)注順序,突出了“對(duì)人類、動(dòng)物、植物或環(huán)境造成傷害的任何自然或意外事件”,將生物恐怖主義排列順序從首位調(diào)整到了第3位。其次,新增了強(qiáng)調(diào)多部門(mén)和跨學(xué)科合作的“一個(gè)健康”(One Health)方法以及國(guó)家或國(guó)際重大生物事件兩個(gè)概念。再次,在生物風(fēng)險(xiǎn)管理中增加了關(guān)于氣候變化、數(shù)據(jù)共享、供應(yīng)鏈彈性、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、過(guò)往傳染病的再次出現(xiàn)等多個(gè)考量。

2.2.2在國(guó)內(nèi)機(jī)制方面

首先,解決了特朗普政府設(shè)立的由公共衛(wèi)生服務(wù)部部長(zhǎng)牽頭的生物防御指導(dǎo)委員會(huì)權(quán)力不足的問(wèn)題,設(shè)立國(guó)家安全委員會(huì)全球衛(wèi)生安全和生物防御局(Global Health Security and Biodefense Directorate)并由總統(tǒng)國(guó)家安全助理統(tǒng)籌其事。其次,突出生物防御工作機(jī)制的“全政府性”,從國(guó)家安全委員會(huì)、國(guó)土安全部、國(guó)防部等重要安全部門(mén)到農(nóng)業(yè)部、環(huán)保署、交通部等行政機(jī)構(gòu),在具體目標(biāo)任務(wù)中或牽頭負(fù)責(zé)或部分參與,分工明確配合緊密(見(jiàn)圖1)。再次,確保優(yōu)先事項(xiàng)得到充分的預(yù)算支持,要求總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理與總統(tǒng)國(guó)土安全顧問(wèn)必須至少每3年審查并更新防御戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃的優(yōu)先事項(xiàng),每年召集相關(guān)機(jī)構(gòu)高級(jí)官員開(kāi)展一次生物衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)情況演習(xí),年度預(yù)算分配給生物防御的資源必須量化并接受?chē)?guó)家安全委員會(huì)的審查。最后,以“持續(xù)的績(jī)效評(píng)估和改進(jìn)”確保戰(zhàn)略計(jì)劃得到有效執(zhí)行,要求國(guó)家情報(bào)總監(jiān)每年或更加頻繁地與國(guó)防部長(zhǎng)和國(guó)土安全部部長(zhǎng)等相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào),向總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理提供關(guān)于生物威脅的評(píng)估報(bào)告。

注:機(jī)構(gòu)牽頭或參與分工情況具體規(guī)定在5大目標(biāo)的三級(jí)子任務(wù)中,筆者向牽頭機(jī)構(gòu)賦值3,參與機(jī)構(gòu)賦值1,并按照二級(jí)任務(wù)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)牽頭機(jī)構(gòu)權(quán)重賦值,制作此圖

2.2.3在優(yōu)先事項(xiàng)方面

首先,希望通過(guò)組織變革或設(shè)立特定的國(guó)家情報(bào)官員職位重點(diǎn)處理生物威脅、全球衛(wèi)生和生物技術(shù)相關(guān)事務(wù),并增加了對(duì)國(guó)內(nèi)和全球的生物威脅檢測(cè)、生物監(jiān)視和信息系統(tǒng)“整合”的強(qiáng)調(diào),以進(jìn)一步提升早期預(yù)警能力。其次,新增了溯源追責(zé)任務(wù)項(xiàng),要求使用所有可用工具追究肇事者的責(zé)任。再次,新增了打擊虛假信息的任務(wù)要求,主張通過(guò)匯編和共享生物威脅、生物事件和響應(yīng)信息,提供以證據(jù)為基礎(chǔ)的公共信息等方式,打擊和減少虛假信息和錯(cuò)誤信息的傳播。最后,新增了對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和供應(yīng)鏈的關(guān)注,主張采取全政府方法評(píng)估關(guān)鍵供應(yīng)鏈的脆弱性,加強(qiáng)關(guān)鍵供應(yīng)鏈彈性,保障美國(guó)的應(yīng)對(duì)和恢復(fù)能力。

2.2.4在國(guó)際合作方面

a.強(qiáng)調(diào)了要通過(guò)簽訂標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)使用協(xié)議和諒解備忘錄、加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私與信息安全等方式,改善國(guó)際數(shù)據(jù)共享,解決限制生物檢測(cè)數(shù)據(jù)交換的政策問(wèn)題,以快速、安全、可靠的共享技術(shù),整合改進(jìn)現(xiàn)有的全球預(yù)警系統(tǒng)。b.給予生物實(shí)驗(yàn)透明監(jiān)督前所未有的重視,針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)生命科學(xué)研究和潛在大流行病原體研究的實(shí)驗(yàn)室數(shù)量增加導(dǎo)致的實(shí)驗(yàn)室事故風(fēng)險(xiǎn)上升趨勢(shì),主張與伙伴國(guó)家合作執(zhí)行透明、嚴(yán)格、全面的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)計(jì)劃。c.在全球范圍內(nèi)改進(jìn)生物安全和生物安保標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)踐,培育生物安保專家隊(duì)伍,通過(guò)生物、化學(xué)、物理和計(jì)算科學(xué)等多學(xué)科融合發(fā)展促進(jìn)生物安保創(chuàng)新,爭(zhēng)取雙多邊生物安全安保承諾,改善縮小國(guó)家間生物風(fēng)險(xiǎn)管理能力差距,逐步建立區(qū)域和全球機(jī)制。d.在全球衛(wèi)生健康議程下,通過(guò)持續(xù)的政治、財(cái)政和技術(shù)對(duì)外援助,催化美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)力,引導(dǎo)受援國(guó)成為國(guó)際合作伙伴,以美國(guó)提供的檢測(cè)、評(píng)估框架、行為規(guī)范等加強(qiáng)國(guó)家能力。

2.3 生物防御能力轉(zhuǎn)型

在應(yīng)對(duì)生物威脅時(shí),拜登政府曾感慨可用資源的捉襟見(jiàn)肘[24],也充分認(rèn)識(shí)到要保護(hù)美國(guó)免受生物威脅,必須從根本上轉(zhuǎn)變其能力。為此,新版戰(zhàn)略進(jìn)行了巧妙布局,通過(guò)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展實(shí)現(xiàn)能力轉(zhuǎn)變,為生物防御提供長(zhǎng)期可用的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ),通過(guò)必要的物資儲(chǔ)備、彈性供應(yīng)鏈和高效的組織管理體系,建立投入有限運(yùn)作高效的彈性機(jī)制,為統(tǒng)籌解決政府主導(dǎo)刺激生物創(chuàng)新急需資金和生物防御預(yù)算難以滿足兩大問(wèn)題,提供了一種創(chuàng)造性方案。

其一,融合科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)議程,通過(guò)發(fā)展投資補(bǔ)強(qiáng)物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。政府通過(guò)有計(jì)劃的投資來(lái)支持多學(xué)科融合創(chuàng)新,持久地支持生物防御事業(yè)。投資的重點(diǎn)能力包括,促進(jìn)接觸者追蹤能力的數(shù)字技術(shù),快速的檢測(cè)手段、療法開(kāi)發(fā)與分發(fā)、疫苗開(kāi)發(fā)生產(chǎn),用于個(gè)人防護(hù)裝備制造的新材料開(kāi)發(fā)、先進(jìn)制造、可重復(fù)使用等技術(shù),抑制環(huán)境中病原體傳播的工具和技術(shù),公共交通建筑等的通風(fēng)過(guò)濾滅菌技術(shù)等等。

其二,用好生物防御直接預(yù)算,實(shí)施必要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。首先,強(qiáng)調(diào)必須維持可持續(xù)和不斷改進(jìn)的聯(lián)邦個(gè)人防護(hù)裝備庫(kù)存,至少滿足90天的緊急需求。其次,開(kāi)發(fā)用于治療嚴(yán)重疾病的病原體不可知性療法,并獲得至少兩種療法的監(jiān)管批準(zhǔn),在5年內(nèi)進(jìn)行國(guó)內(nèi)儲(chǔ)備。再次,招募、培訓(xùn)和維持一支由重要的關(guān)鍵衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施工作人員、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室科學(xué)家、技術(shù)人員和數(shù)據(jù)質(zhì)量管理人員組成的強(qiáng)大、靈活、永久的骨干隊(duì)伍。

其三,針對(duì)生物安全動(dòng)態(tài)可變需求,布建有彈性的供應(yīng)鏈格局。所謂的彈性首先表現(xiàn)為“可擴(kuò)展性”,能夠敏捷地對(duì)供應(yīng)鏈中斷以及需求的增加做出敏捷性反應(yīng),其次是“多樣性”,以減少對(duì)單一地區(qū)、來(lái)源或產(chǎn)品的依賴,再者應(yīng)當(dāng)具備一定的激增能力。為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo),新版戰(zhàn)略計(jì)劃通過(guò)規(guī)劃并定期更新戰(zhàn)略儲(chǔ)備的方式,以為現(xiàn)有衛(wèi)生健康提供基礎(chǔ)設(shè)施為牽引向市場(chǎng)提供持續(xù)的需求,引導(dǎo)公私伙伴關(guān)系布局維護(hù)彈性供應(yīng)鏈。

其四,確保戰(zhàn)略計(jì)劃實(shí)施有力高效,設(shè)置可衡量的目標(biāo)任務(wù)。新版戰(zhàn)略為美國(guó)生物防御事業(yè)設(shè)置了一個(gè)雄心勃勃的時(shí)間表(見(jiàn)表1),充分體現(xiàn)了拜登政府對(duì)“高效”的追求。這個(gè)時(shí)間表也是國(guó)家安全委員會(huì)全球衛(wèi)生安全和生物防御局審查評(píng)估美國(guó)生物防御能力的參照標(biāo)準(zhǔn),指導(dǎo)著所有公私部門(mén)的生物防御活動(dòng)。

3 生物防御戰(zhàn)略與其他政府法規(guī)政策的關(guān)聯(lián)分析與政策銜接

生物防御戰(zhàn)略是美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略在生物安全領(lǐng)域的具體化,在美國(guó)整體安全發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌下,與其他具體領(lǐng)域的戰(zhàn)略政策呼應(yīng)銜接,合力護(hù)持美國(guó)全球霸權(quán)。而拜登政府的生物防御戰(zhàn)略在統(tǒng)籌銜接方面可以說(shuō)更勝以往。

3.1 國(guó)家安全戰(zhàn)略統(tǒng)籌下的生物防御

拜登政府將其于2022年10月發(fā)布的國(guó)家安全戰(zhàn)略定位為一個(gè)“立足于當(dāng)今世界的 360 度戰(zhàn)略”。具體到生物防御事務(wù),其國(guó)家安全戰(zhàn)略:

首先,為各具體領(lǐng)域的戰(zhàn)略規(guī)劃提供了協(xié)調(diào)一致的政策原則。一是強(qiáng)調(diào)繁榮與安全不可分割,圍繞“一個(gè)自由、開(kāi)放、繁榮和安全的世界”愿景,將“抓住21世紀(jì)所有的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)”“促進(jìn)美國(guó)工人利益”作為重要的安全戰(zhàn)略目標(biāo),主張維持和加強(qiáng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、繁榮和增長(zhǎng)的原則和制度。二是強(qiáng)調(diào)美國(guó)以實(shí)力為基礎(chǔ)的領(lǐng)導(dǎo)力,將投資創(chuàng)新作為繁榮與安全的共同基礎(chǔ),推出全新的技術(shù)戰(zhàn)略和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略,通過(guò)戰(zhàn)略性公共投資,補(bǔ)充私營(yíng)部門(mén)的創(chuàng)新能力,發(fā)展生物技術(shù)和生物制造、微電子、先進(jìn)計(jì)算和量子技術(shù)等21世紀(jì)基礎(chǔ)技術(shù)。三是提出了統(tǒng)籌地緣政治競(jìng)爭(zhēng)與非傳統(tǒng)安全威脅的“雙軌策略”,對(duì)于中國(guó)這個(gè)“唯一一個(gè)既有意圖也越來(lái)越有能力”的全球性競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,主張通過(guò)“深化與聯(lián)盟核心的民主國(guó)家的合作”予以應(yīng)對(duì),對(duì)于傳染病、氣候變化等跨國(guó)共同挑戰(zhàn),則主張“建立最強(qiáng)大和最廣泛的國(guó)家聯(lián)盟”以增強(qiáng)集體能力。

其次,在“合作應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)”一章專設(shè)“流行病與生物防御”一節(jié),提綱挈領(lǐng)地申明生物防御工作要點(diǎn)。一是強(qiáng)調(diào)要居安思危,充分認(rèn)識(shí)生物防御事業(yè)緊迫性,警惕下一次大流行可能更具傳染性且更致命,而采取措施積極準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)下一次大流行的機(jī)會(huì)窗口已經(jīng)很小。二是重申了災(zāi)難性生物風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作,包括改進(jìn)早期預(yù)警和疾病監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)共享和預(yù)測(cè),加快發(fā)展國(guó)內(nèi)制造和醫(yī)療對(duì)策的交付,推進(jìn)安全的生物技術(shù)開(kāi)發(fā)和制造,并克服護(hù)理質(zhì)量和獲取機(jī)會(huì)方面的不平等。三是突出“其他國(guó)家不認(rèn)同美國(guó)對(duì)提高透明度和與國(guó)際社會(huì)共享關(guān)鍵數(shù)據(jù)的信念”這一問(wèn)題,計(jì)劃深化與志同道合的國(guó)家的合作,以推進(jìn)國(guó)際改革制定國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。四是減少與技術(shù)進(jìn)步和兩用研究相關(guān)的生物風(fēng)險(xiǎn),包括通過(guò)建立和加強(qiáng)國(guó)際生物安全和生物安保規(guī)范和實(shí)踐。

再次,強(qiáng)化國(guó)家安全活動(dòng)跨領(lǐng)域協(xié)調(diào),為生物相關(guān)事項(xiàng)統(tǒng)籌合力提供政策接口。一是突出流行病與氣候危機(jī)、生物多樣性喪失的關(guān)聯(lián)性,強(qiáng)調(diào)氣候、生物威脅的系統(tǒng)性,主張統(tǒng)籌考慮糧食安全、健康與公共衛(wèi)生利益進(jìn)行多領(lǐng)域聯(lián)合治理。二是從經(jīng)濟(jì)安全的角度陳述生物技術(shù)和生物制造技術(shù)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì),鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)可以治愈疾病的新藥,增加可持續(xù)種植健康食品的產(chǎn)量,多樣化和加強(qiáng)制造供應(yīng)鏈,投資建立一個(gè)維護(hù)美國(guó)安全、繁榮和價(jià)值觀的技術(shù)工業(yè)基礎(chǔ)。三是將非傳統(tǒng)安全議程嵌入地緣政治,以印度-太平洋地區(qū)為氣候危機(jī)的重心,計(jì)劃通過(guò)合作援助,在該地區(qū)建立抵御大流行病的能力并加強(qiáng)其衛(wèi)生系統(tǒng),擴(kuò)大該地區(qū)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)緊急情況的能力。

3.2 與創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略銜接的生物防御

除了將生物技術(shù)作為關(guān)鍵領(lǐng)域納入投資考慮的CHIPS 和科學(xué)法案[25]外,拜登政府還通過(guò)先進(jìn)制造國(guó)家戰(zhàn)略[26]以及國(guó)家生物技術(shù)和生物制造計(jì)劃[27],擴(kuò)充對(duì)生物技術(shù)和生物制造的國(guó)家投資,以強(qiáng)化生物防御的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。

與生物安全戰(zhàn)略幾乎同時(shí)發(fā)布的先進(jìn)制造國(guó)家戰(zhàn)略,由美國(guó)國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)下屬的先進(jìn)制造小組委員會(huì)(Subcommittee on Advanced Manufacturing)負(fù)責(zé),每四年更新一次,為美國(guó)技術(shù)發(fā)展計(jì)劃確定優(yōu)先事項(xiàng)。該報(bào)告在研判未來(lái)技術(shù)的過(guò)程中,從護(hù)持美國(guó)全面技術(shù)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略高度,肯定了生物創(chuàng)新的多重意義。a.明確闡釋了先進(jìn)制造與增強(qiáng)環(huán)境可持續(xù)性、應(yīng)對(duì)氣候變化、改善醫(yī)療保健等議程的高度關(guān)聯(lián)性,并為實(shí)現(xiàn)“美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位”這一愿景,設(shè)定了三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo),即開(kāi)發(fā)和實(shí)施先進(jìn)的制造技術(shù)、培養(yǎng)先進(jìn)制造業(yè)勞動(dòng)力和在制造業(yè)供應(yīng)鏈中建立彈性。b.確定了未來(lái)四年的 11 項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo),其中第3項(xiàng)即為“實(shí)施先進(jìn)制造以支持生物經(jīng)濟(jì)”,并基于COVID-19預(yù)示著“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手對(duì)美國(guó)非動(dòng)能威脅增加”的判斷,強(qiáng)調(diào)彈性安全先進(jìn)的生物制造供應(yīng)鏈,對(duì)美國(guó)應(yīng)對(duì)流行病、氣候變化以及鞏固全球經(jīng)濟(jì)、地緣政治領(lǐng)導(dǎo)地位的重要性。c.展現(xiàn)了統(tǒng)籌謀劃多領(lǐng)域發(fā)展與安全的政策思路,除氣候變化、健康衛(wèi)生外,高度關(guān)注先進(jìn)生物制造與能源、糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及勞動(dòng)力多樣化等關(guān)鍵問(wèn)題的聯(lián)系,主張生物經(jīng)濟(jì)既應(yīng)由生命科學(xué)和生物技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng),也必須由工程、計(jì)算和信息科學(xué)的技術(shù)進(jìn)步推動(dòng),既要追求生物制造規(guī)模的擴(kuò)大,也要重視生物安全和數(shù)據(jù)隱私控制,最終確?！按龠M(jìn)和保護(hù)美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)地位、競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家安全”的生物經(jīng)濟(jì)。

國(guó)家生物技術(shù)和生物制造計(jì)劃是拜登政府刺激推動(dòng)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展的專項(xiàng)政策,也充分體現(xiàn)了對(duì)發(fā)展與安全的高度統(tǒng)籌。該計(jì)劃在戰(zhàn)略定位方面,既強(qiáng)調(diào)生物技術(shù)與生物制造帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì),也突出其在開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)保護(hù)美國(guó)的救生診斷、治療和疫苗方面的重要作用,以及對(duì)實(shí)現(xiàn)氣候和能源目標(biāo)、改善經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略意義,主張以“全政府協(xié)調(diào)”的方法,推動(dòng)生物技術(shù)和生物制造在健康、氣候變化以及經(jīng)濟(jì)安全方面的創(chuàng)新解決方案,并為計(jì)劃實(shí)施設(shè)置了三大政策要點(diǎn),即:投資基因工程、細(xì)胞編輯、生物數(shù)據(jù)等基礎(chǔ)科學(xué)能力,投資和促進(jìn)生物安全和生物安保以降低與生物技術(shù)進(jìn)步相關(guān)的生物風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)美國(guó)生物經(jīng)濟(jì)防范外國(guó)對(duì)手及戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手通過(guò)合法和非法手段獲取美國(guó)技術(shù)和數(shù)據(jù)。

國(guó)家生物技術(shù)和生物制造計(jì)劃在具體政策方面:一是突出強(qiáng)調(diào)生物數(shù)據(jù)相關(guān)工作的重要性。一方面,將生物數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)作為關(guān)鍵研發(fā)領(lǐng)域進(jìn)行投資,計(jì)劃發(fā)起生物經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)倡議,促進(jìn)包括基因序列數(shù)據(jù)在內(nèi)的生物數(shù)據(jù)的公開(kāi)共享,填補(bǔ)數(shù)據(jù)空白,投資新生物科學(xué)數(shù)據(jù)中心、擴(kuò)大癌癥研究數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)等國(guó)家生物數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施[28],以建立高質(zhì)量、范圍廣泛、易于訪問(wèn)和安全的生物數(shù)據(jù)集。另一方面,要推進(jìn)生物數(shù)據(jù)相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全最佳實(shí)踐,由國(guó)土安全部定期對(duì)生物經(jīng)濟(jì)相關(guān)的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行脆弱性評(píng)估,加強(qiáng)與行業(yè)在網(wǎng)絡(luò)安全威脅信息共享、漏洞披露和風(fēng)險(xiǎn)緩解以及美國(guó)生物經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)方面的協(xié)調(diào),防范對(duì)生物信息系統(tǒng)的滲透、操縱以及對(duì)生物數(shù)據(jù)的惡意濫用、刪除。二是反復(fù)申明要促進(jìn)“安全可靠”的生物技術(shù)和生物制造研究、創(chuàng)新以及產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和使用。一方面,提議澄清和簡(jiǎn)化法規(guī),并通過(guò)額外的行政手段和立法提案,提高生物技術(shù)產(chǎn)品監(jiān)管過(guò)程的清晰度和效率;另一方面,又呼吁啟動(dòng)生物安全和生物安保創(chuàng)新倡議,將生物風(fēng)險(xiǎn)管理視為生物技術(shù)和生物制造研發(fā)生命周期的基石,為國(guó)內(nèi)生物風(fēng)險(xiǎn)管理立法,為國(guó)際生物安保實(shí)踐增設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。三是始終聚焦鞏固并擴(kuò)大美國(guó)的生物技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及生物經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位。一方面,以減輕生物制造供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)為出發(fā)點(diǎn),著力擴(kuò)大國(guó)內(nèi)生物制造能力,培育勞動(dòng)力,對(duì)生物信息學(xué)、數(shù)據(jù)分析、人工智能等生物技術(shù)重點(diǎn)新興領(lǐng)域進(jìn)行投資,通過(guò)生物基優(yōu)先計(jì)劃(BioPreferred Program)等政府采購(gòu)項(xiàng)目擴(kuò)大生物產(chǎn)品機(jī)會(huì)[28],以構(gòu)建充滿活力的國(guó)內(nèi)生物制造生態(tài)系統(tǒng)。另一方面,主張通過(guò)國(guó)際參與,加強(qiáng)全球雙重用途研究監(jiān)管,抵制發(fā)展中國(guó)家普遍支持的惠益共享原則推動(dòng)數(shù)據(jù)共享,并以生物數(shù)據(jù)隱私和供應(yīng)鏈安全為考量定義“全球生物經(jīng)濟(jì)威脅”,通過(guò)國(guó)內(nèi)的行政活動(dòng)、法律監(jiān)管、技術(shù)保護(hù)等手段,全面評(píng)估應(yīng)對(duì)來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的威脅。

4 風(fēng)險(xiǎn)啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)生物防御戰(zhàn)略縱向的歷史比較以及橫向的關(guān)聯(lián)分析,可以看出,拜登政府生物防御戰(zhàn)略體系體現(xiàn)出有機(jī)統(tǒng)籌財(cái)政投資引導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府細(xì)管理下的國(guó)家安全,綜合處置數(shù)據(jù)、虛假信息等新興安全威脅與生物非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn),以及聯(lián)結(jié)國(guó)內(nèi)全政府引導(dǎo)下的全社會(huì)性動(dòng)員與全球霸權(quán)主導(dǎo)下的地緣政治斗爭(zhēng)等特征?？梢灶A(yù)見(jiàn),一個(gè)更加系統(tǒng)地以維護(hù)美國(guó)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、制度霸權(quán)為目標(biāo)的生物防御戰(zhàn)略體系,一方面將不可避免地影響國(guó)際生物安全環(huán)境以及大國(guó)生物經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)格局,另一方面也將為其他國(guó)家在后疫情時(shí)代完善生物防御機(jī)制提供借鑒啟發(fā)。

4.1 新版戰(zhàn)略涉華潛在風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)

解析美國(guó)的生物防御戰(zhàn)略及相關(guān)政策,審視背后的政策邏輯,可以發(fā)現(xiàn)“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”始終是美國(guó)生物戰(zhàn)略的重大關(guān)切。在拜登政府的生物防御戰(zhàn)略體系下,中國(guó)作為美國(guó)唯一的全球性戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,必然首當(dāng)其沖,面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

第一,中美生物安全困境持續(xù)擴(kuò)大。拜登政府的生物防御戰(zhàn)略依舊是打著“防御性”旗號(hào),大力投資研發(fā)具有軍民兩用性質(zhì)的先進(jìn)生物技術(shù)。這種基于國(guó)家自利并囿于國(guó)家安全的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略,可能會(huì)被其他國(guó)家認(rèn)為是進(jìn)攻性的生物計(jì)劃,加劇國(guó)家間的生物安全困境[29]。事實(shí)上,美國(guó)防御計(jì)劃包含數(shù)以百計(jì)的生物安全實(shí)驗(yàn)室。美國(guó)僅在烏克蘭就資助了26個(gè)生物實(shí)驗(yàn)室,卻對(duì)這些實(shí)驗(yàn)室的地點(diǎn)、功能、用途以及安保情況等諱莫如深,已經(jīng)引發(fā)了中國(guó)、俄羅斯的合理質(zhì)疑[30]。美國(guó)生物安全及其實(shí)施計(jì)劃的不透明,對(duì)于中國(guó)、俄羅斯、伊朗等戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而言,無(wú)疑構(gòu)成了巨大風(fēng)險(xiǎn)。更不利的是在COVID-19大流行期間,相伴而生的還有全球傳播生態(tài)的劇烈震動(dòng)以及美國(guó)針對(duì)中國(guó)的污名化敘事[31],還嚴(yán)重?fù)p害了破解生物安全困境所需的大國(guó)間信任基礎(chǔ)。

第二,地緣政治博弈生物議程權(quán)重凸顯。拜登政府將生物防御議程納入其印太戰(zhàn)略,中美大國(guó)博弈必然再添新議程。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署作為新版戰(zhàn)略早期預(yù)警和預(yù)防任務(wù)的主要牽頭機(jī)構(gòu)(見(jiàn)圖1),主要通過(guò)對(duì)外非軍事援助,推廣美國(guó)生物實(shí)驗(yàn)安保規(guī)范,援建全球生物檢測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施,達(dá)成多雙邊生物數(shù)據(jù)共享機(jī)制,提升美國(guó)全球衛(wèi)生安全倡議政治影響力。國(guó)際開(kāi)發(fā)署從2009年啟動(dòng)新發(fā)流行病威脅(Emerging Pandemic Threats)計(jì)劃開(kāi)始,就一直致力于“增強(qiáng)發(fā)展中國(guó)家預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和控制動(dòng)物和人類傳染性疾病的能力”,對(duì)危險(xiǎn)性病原體構(gòu)成的重大威脅進(jìn)行早期識(shí)別和響應(yīng)[32]。事實(shí)上,除前蘇聯(lián)地區(qū)外,美國(guó)援建的生物實(shí)驗(yàn)室在泰國(guó)、菲律賓、馬來(lái)西亞、越南、柬埔寨、老撾等東南亞多國(guó)也有分布[33]。這些中國(guó)周邊國(guó)家的實(shí)驗(yàn)室,也早已是美國(guó)“生物風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)”的重要組成部分。值得注意的是,在新冠疫情期間,美國(guó)就已通過(guò)國(guó)際開(kāi)發(fā)署以及與澳、日、韓國(guó)等亞太盟友的密切協(xié)調(diào),對(duì)太平洋島嶼國(guó)家大力援助,表現(xiàn)出遏制中國(guó)的地緣政治考慮[34]。基于這樣的地緣政治實(shí)踐,新版戰(zhàn)略在國(guó)家政策層面進(jìn)一步確認(rèn)了生物防御議程與印太地緣戰(zhàn)略的緊密關(guān)系。

第三,遏壓中國(guó)生物經(jīng)濟(jì)加速布局。展望未來(lái),生物科技與其他技術(shù)領(lǐng)域交叉融合,推動(dòng)塑造未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌,但國(guó)際生物科技研發(fā)活動(dòng)的規(guī)范準(zhǔn)則碎片化、失序運(yùn)行,潛在安全風(fēng)險(xiǎn)和利益沖突有惡化趨勢(shì)[35]。參考美歐構(gòu)建綠色霸權(quán)規(guī)鎖發(fā)展中國(guó)家的既往經(jīng)驗(yàn)[36],拜登政府的生物防御戰(zhàn)略體系同樣試圖以單邊規(guī)制填補(bǔ)國(guó)際規(guī)制不足,著眼構(gòu)建一種結(jié)構(gòu)性權(quán)力,并最終將其轉(zhuǎn)變?yōu)樯锇詸?quán),即:通過(guò)所謂的戰(zhàn)略性公共投資強(qiáng)化生物科技與生物制造優(yōu)勢(shì),夯實(shí)美國(guó)在生物領(lǐng)域的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ);在國(guó)內(nèi)建立完善的生物研發(fā)透明監(jiān)管、生物實(shí)驗(yàn)安保標(biāo)準(zhǔn)等新單邊規(guī)制,以新范式刺激技術(shù)知識(shí)創(chuàng)造;基于生物技術(shù)兩用性及供應(yīng)鏈彈性考量,將生物科技與產(chǎn)業(yè)議題“安全化”,阻遏技術(shù)知識(shí)及資本產(chǎn)業(yè)向競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手國(guó)家外溢;同時(shí)通過(guò)支持八國(guó)集團(tuán)、世界衛(wèi)生組織等多邊平臺(tái)中的生物風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制建設(shè),以及服務(wù)于大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)外衛(wèi)生援助[37],將單邊屬性的國(guó)內(nèi)規(guī)制升級(jí)為國(guó)際生物研發(fā)活動(dòng)的規(guī)范準(zhǔn)則,遏制打壓戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的生物科技創(chuàng)新與生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

拜登政府的生物防御戰(zhàn)略體系本質(zhì)上具有突出的單邊屬性和霸權(quán)屬性,而無(wú)論是生物經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展還是生物風(fēng)險(xiǎn)的防范化解,客觀上均要求全球各國(guó)以共謀發(fā)展共享安全的理念采取行動(dòng)。因此,中國(guó)可以考慮:一是堅(jiān)持統(tǒng)籌自身安全與共同安全,積極參與國(guó)際衛(wèi)生條例等全球疾病監(jiān)測(cè)機(jī)制的修訂工作,與戰(zhàn)略合作伙伴深化生物研發(fā)及其監(jiān)管合作,強(qiáng)化雙多邊生物風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與通報(bào)合作機(jī)制,針對(duì)單邊不透明的生物研發(fā)大國(guó),通過(guò)案例舉證支持的輿論敘事保持壓力,著力推動(dòng)平等公開(kāi)的生物研發(fā)透明監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全,要高度重視生物經(jīng)濟(jì)以及生物安全議程在美國(guó)印太地緣戰(zhàn)略中的地位作用,建立健全情報(bào)監(jiān)測(cè)預(yù)警和威脅研判機(jī)制,緊盯敵意國(guó)家在我周邊援助籌建的生物實(shí)驗(yàn)設(shè)施及項(xiàng)目,構(gòu)建生物安全雙多邊協(xié)議,嚴(yán)防美以中國(guó)周邊為跳板,盜取我國(guó)生物遺產(chǎn)資源,就近開(kāi)展特定病原體研究活動(dòng)等。三是堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展與安全,要充分利用我國(guó)生物遺傳資源豐富、生物經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)廣闊等優(yōu)勢(shì),在國(guó)內(nèi)進(jìn)一步完善生物數(shù)據(jù)保護(hù)、病原體實(shí)驗(yàn)監(jiān)管、生物研發(fā)安保及生物安全相關(guān)審查等法律法規(guī),在國(guó)際上尊重廣大發(fā)展中國(guó)家參與生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果分享的普遍愿望,嘗試以“有限開(kāi)放”的多邊協(xié)議形式,基于“惠益共享”原則推動(dòng)病毒毒株數(shù)據(jù)及其他生物遺產(chǎn)資源數(shù)據(jù)的跨境分享,為我國(guó)及各平等合作伙伴國(guó)生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展謀取制度性支持。

4.2 對(duì)新版戰(zhàn)略的經(jīng)驗(yàn)借鑒

后新冠時(shí)代,積極準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)下一場(chǎng)重大生物安全事件,依然具有突出的重要性和緊迫性。拜登政府生物防御戰(zhàn)略體系“繼往開(kāi)來(lái)”,總結(jié)了美國(guó)二十余年的政策經(jīng)驗(yàn),完善了新冠大流行中暴露的戰(zhàn)略政策漏洞,圍繞能力轉(zhuǎn)型開(kāi)啟了美國(guó)生物防御事業(yè)新局面,可為各國(guó)完善生物安全治理提供一些有益的借鑒。

a.在完善國(guó)家生物安全治理體系方面,衛(wèi)生、民政、交通乃至國(guó)防、警務(wù)等諸多部門(mén)均涉及其中,條線條塊關(guān)系復(fù)雜協(xié)調(diào)難度大,工作任務(wù)又涵蓋科創(chuàng)管理、邊境防疫、情報(bào)預(yù)警、數(shù)據(jù)監(jiān)管、跨國(guó)合作等諸多事項(xiàng),系統(tǒng)落實(shí)持續(xù)有效著實(shí)不易。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)既堅(jiān)持系統(tǒng)思維,充分重視生物安全與氣候變化、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)醫(yī)藥、能源材料等相關(guān)議題的跨域聯(lián)系,將生物防御事業(yè)視為一項(xiàng)全政府活動(dòng),加強(qiáng)權(quán)威的常態(tài)化的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),也要注意分工協(xié)作,明確各部門(mén)分工職責(zé),設(shè)定任務(wù)時(shí)間表,建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)算投資、模擬演練、戰(zhàn)儲(chǔ)更新等定期檢查問(wèn)效機(jī)制,確保各參與部門(mén)系統(tǒng)落實(shí)生物安全治理各項(xiàng)工作職能。

b.在打造國(guó)家生物安全戰(zhàn)略科技力量方面,技術(shù)先進(jìn)、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的科研基礎(chǔ)平臺(tái)、研發(fā)生產(chǎn)企業(yè)、人才團(tuán)隊(duì)等,是一國(guó)生物防御戰(zhàn)略賴以生效的支柱性力量,其培育發(fā)展既離不開(kāi)政府引導(dǎo)扶持,也需要實(shí)現(xiàn)自我造血良性發(fā)展。因此,我國(guó)應(yīng)既要用好戰(zhàn)略性公共投資,通過(guò)支持生物研發(fā)及重大生物基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),部署生物科技與人工智能、高性能計(jì)算等多學(xué)科融合項(xiàng)目,實(shí)施生物安全戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備、服務(wù)采購(gòu)及對(duì)外援助等,為生物科技創(chuàng)新和生物經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金和必要的市場(chǎng)需求,又要充分發(fā)掘生物經(jīng)濟(jì)促進(jìn)社會(huì)變革的巨大潛力,推動(dòng)生物科技創(chuàng)新在食品營(yíng)養(yǎng)、國(guó)民健康、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮“民生科技”作用,形成可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

c.在參與全球生物安全治理方面,推動(dòng)生物遺傳數(shù)據(jù)的跨國(guó)獲取及開(kāi)發(fā)利用,建設(shè)應(yīng)對(duì)與生物科創(chuàng)相伴生的安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)防控國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,生物資源大國(guó)和生物科技產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)都是重要的利益優(yōu)關(guān)方,不能任由科創(chuàng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)主導(dǎo)國(guó)際機(jī)制建設(shè),剝奪發(fā)展中國(guó)家參與分享新一輪產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)變革成果的權(quán)利。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)將生物數(shù)據(jù)惠益共享、生物實(shí)驗(yàn)室安保、生物研發(fā)透明監(jiān)管等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則建設(shè)納入“一帶一路”科技創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃,提升多邊規(guī)制中的中國(guó)方案影響力,通過(guò)“‘一帶一路’聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室”“技術(shù)轉(zhuǎn)移南南合作中心”“科技抗疫國(guó)際合作行動(dòng)”等平臺(tái),持續(xù)深化合作形成豐富實(shí)踐,發(fā)展和壯大全球伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò),構(gòu)建支持平等合作共贏共享理念的國(guó)際聯(lián)盟。