田舒 樊海菲

(北京化工大學(xué)文法學(xué)院，北京 100029)

一、問題的提出

當(dāng)前,大量建成于20世紀(jì)90年代的城鎮(zhèn)居民小區(qū)隨著時(shí)間推移已經(jīng)變?yōu)槔吓f小區(qū),這些小區(qū)普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施陳舊失修、外部環(huán)境臟亂差、缺乏管理和維護(hù)等問題,居住條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)都難以與如今的商品房小區(qū)相提并論,無法滿足當(dāng)前人民群眾對(duì)美好生活和空間品質(zhì)的需求。近年來,為推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、適應(yīng)新時(shí)代基層社會(huì)治理發(fā)展要求,國(guó)家高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作,并采取多方措施積極推進(jìn)。2020年7月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》,各地積極推進(jìn)城鄉(xiāng)老舊小區(qū)改造,著力改善居民居住條件和生活環(huán)境。2020年10月,甘肅省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》,明確到“十四五”末期基本完成甘肅省城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。三無老舊小區(qū)是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的典型代表,一般是指無主管部門、無物業(yè)管理、無人防無物防的院落、樓棟,它們是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺留產(chǎn)物,單位改制或破產(chǎn)后便無人管理。這類小區(qū)通常面積小,戶數(shù)低于50戶;經(jīng)原戶主多次轉(zhuǎn)賣或轉(zhuǎn)租,房屋產(chǎn)權(quán)復(fù)雜,小區(qū)內(nèi)有大量閑置資源;公共基礎(chǔ)設(shè)施多年失修,缺乏物業(yè)管理,居住環(huán)境差。居民群眾迫切盼望對(duì)此類小區(qū)進(jìn)行改造,然而改造過程中爆發(fā)出諸多矛盾,使得小區(qū)改造往往效果不佳,長(zhǎng)期以來存在的社區(qū)治理問題未能得到有效解決。

學(xué)界針對(duì)老舊小區(qū)改造問題展開了大量探討。王彬武總結(jié)了上海市老舊小區(qū)更新在制度建設(shè)、技術(shù)規(guī)范、社會(huì)力量參與等方面的經(jīng)驗(yàn),提出了進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)小區(qū)改造的做法建議[1]。張志紅基于WSR理論,從物理、事理、人理三方面歸納了老舊小區(qū)改造涉及的建筑物本身、管理科學(xué)、居民心理和社會(huì)關(guān)系等方面的矛盾,提出引入物業(yè)管理的解決辦法[2]。周博穎、葛文靜認(rèn)為小區(qū)改造中出現(xiàn)利益難調(diào)、資金難籌等問題的根本原因是基層治理模式與發(fā)展機(jī)制不健全,可以通過構(gòu)建“城市基本生活單元”、建立基層議事協(xié)商平臺(tái)、延長(zhǎng)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)鏈等方法有序推進(jìn)住區(qū)改造[3]。肖屹?gòu)倪^程與效率、產(chǎn)出與結(jié)果、影響與反饋等方面構(gòu)建了老舊小區(qū)改造績(jī)效評(píng)價(jià)體系,對(duì)江蘇省老舊小區(qū)改造案例進(jìn)行分析,提出了相應(yīng)的改進(jìn)建議[4]。李翔研究了深圳老舊小區(qū)改造“小政府大市場(chǎng)”模式下多元主體協(xié)同的困境,認(rèn)為老舊小區(qū)改造推進(jìn)的關(guān)鍵是形成多元主體制衡機(jī)制[5]。王振坡、劉璐等人將我國(guó)小區(qū)改造的歷程分為三個(gè)歷史階段,即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的零星拆建階段,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初期的推倒重建階段,和當(dāng)下拆建、修補(bǔ)、整治相結(jié)合的階段,提出了政府、市場(chǎng)、社會(huì)力量聯(lián)動(dòng)的治理模式與提升對(duì)策[6]?？偟膩砜?當(dāng)前老舊小區(qū)改造相關(guān)研究多聚焦于北上廣等一線城市,對(duì)西部地區(qū)尤其是西部縣域研究較少;理論視角多元化,但結(jié)合具體案例對(duì)小區(qū)改造實(shí)踐的近距離觀察分析較少;對(duì)歷史文脈傳承型小區(qū)、商品房小區(qū)的改造研究較多,對(duì)單位小區(qū)、三無小區(qū)的研究較少。為此,本文以典型的地方城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造研究為切口,進(jìn)一步探索和拓展了老舊小區(qū)改造的新思路。

協(xié)同治理理論為本研究提供了重要視角。西方學(xué)者對(duì)協(xié)同治理過程中參與者的主動(dòng)性、信息能力等資源的關(guān)鍵性、協(xié)同的跨邊界性等作了詳盡的研究:布萊森(Bryson)、克羅斯比(Crosby)和斯通(Stone)認(rèn)為,協(xié)同治理是兩個(gè)或兩個(gè)以上部門通過信息共享、資源互換、能力互補(bǔ)和共同行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)單一部門無法達(dá)成的目標(biāo)[7]。安塞爾(Ansell)和蓋什(Gash)認(rèn)為,協(xié)同治理是公共部門為了制定或執(zhí)行公共政策或管理公共資產(chǎn),吸納非官方利益相關(guān)者參與集體決策的一系列制度安排[8]。國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)社會(huì)治理中的協(xié)同問題進(jìn)行了論述:丁元竹認(rèn)為社會(huì)管理的協(xié)同治理主體包括黨委和政府、各類企事業(yè)單位、社會(huì)組織、人民團(tuán)體和基層群眾組織等[9]。何欣峰提出社區(qū)社會(huì)組織是基層社會(huì)治理的多元主體之一,在參與社區(qū)治理和提供社區(qū)服務(wù)方面能發(fā)揮重要作用[10]。徐曉明、許小樂指出,引入社會(huì)力量可以有效降低政府財(cái)政支出壓力,提高小區(qū)改造內(nèi)生動(dòng)力,形成長(zhǎng)效監(jiān)管模式,提出了“投資—改造—運(yùn)營(yíng)一體化”的多元參與模式[11]。總體而言,協(xié)同治理要求其過程涵蓋全部利益相關(guān)者,滿足參與者進(jìn)行雙向交流和多邊探討,打破公共部門內(nèi)部的條塊壁壘,基于共識(shí)形成規(guī)章制度規(guī)范,形成多元共治局面,這正為三無老舊小區(qū)改造面臨的困境提供了有效的應(yīng)對(duì)之道。

因此,本文將通過考察甘肅省隴南市成縣Y家屬院小區(qū)改造的實(shí)踐情況,識(shí)別三無老舊小區(qū)改造過程中的困境,尋求多元主體協(xié)同參與改造的優(yōu)化路徑。

二、Y家屬院小區(qū)改造概況

(一)Y家屬院小區(qū)基本情況

城關(guān)鎮(zhèn)東街社區(qū)位于甘肅省隴南市成縣的縣城腹地,總面積1.2平方公里,社區(qū)轄8個(gè)居民小組,總?cè)丝?132戶4920人(其中常住人口4356人,流動(dòng)人口564人),在冊(cè)黨員95名,高中以上文化程度85人,社區(qū)工作人員7名。東街社區(qū)轄區(qū)內(nèi)共有19個(gè)小區(qū)、32棟住宅樓,企事業(yè)單位36家,個(gè)體工商戶310家,幼兒園3所,標(biāo)準(zhǔn)化社區(qū)衛(wèi)生室1所,按區(qū)域劃分為8個(gè)網(wǎng)格(1)數(shù)據(jù)來源:筆者根據(jù)隴南市成縣民政局文件整理后得出。。東街社區(qū)轄區(qū)內(nèi)的Y家屬院小區(qū)建成于2000年6月,由縣農(nóng)機(jī)管理站和農(nóng)機(jī)監(jiān)理站兩個(gè)單位合作牽頭、干部職工全額集資修建,家屬樓個(gè)人產(chǎn)權(quán)100%,個(gè)人可以出售。農(nóng)機(jī)管理站和農(nóng)機(jī)監(jiān)理站前身是縣農(nóng)機(jī)局,1984年農(nóng)機(jī)局、農(nóng)業(yè)局、畜牧局撤并組建了農(nóng)牧局,農(nóng)機(jī)局分解成了兩個(gè)獨(dú)立站。從1984年開始,農(nóng)機(jī)兩站屬于農(nóng)牧局(現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村局)下屬單位。Y家屬院是典型的時(shí)代產(chǎn)物,單位搬走后,原來分到房子的職工多數(shù)把房子轉(zhuǎn)賣,小區(qū)大量閑置資源產(chǎn)權(quán)不明晰,如家屬院職工只有房子及房子所占土地產(chǎn)權(quán),家屬院院子仍然歸單位所有,院子車庫現(xiàn)屬于國(guó)有資產(chǎn),鍋爐房是家屬樓配套設(shè)施,但所占土地仍然是單位的。原單位搬走后,單位辦公樓上交國(guó)土資源局,目前正在等待接收辦移交手續(xù)(2)根據(jù)訪談?dòng)涗浾硭?受訪者為原農(nóng)機(jī)局工作人員。。該小區(qū)目前是三無老舊小區(qū),由社區(qū)代管。

(二)Y家屬院小區(qū)改造現(xiàn)狀

根據(jù)甘肅省政府辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》,省內(nèi)老舊小區(qū)改造的實(shí)施范圍是指城市或縣城(城關(guān)鎮(zhèn))建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社會(huì)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)(含單棟住宅樓),重點(diǎn)改造2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)。2021年9月,隴南市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)的通知》,開始加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)與排查處理安全隱患相結(jié)合工作。為貫徹落實(shí)中央部署,隴南市公共資源交易網(wǎng)公布了2022年成縣城區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目施工的內(nèi)容,項(xiàng)目涉及縣城34個(gè)老舊小區(qū)(包括Y家屬院),共計(jì)占地面積27961.90平方米,建筑面積171213.35平方米,共計(jì)58棟樓,合計(jì)1523戶。改造具體內(nèi)容如表1所示:

表1 成縣城區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目施工內(nèi)容

2022年3月,國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》,提出當(dāng)前我國(guó)老舊小區(qū)改造內(nèi)容分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類(3)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度的通知[EB/OL].[2022-03-23]. [2022-12-27]. http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/30/content_5682392.htm.。結(jié)合制度內(nèi)容,筆者對(duì)成縣老舊小區(qū)改造情況進(jìn)行了實(shí)地考察,如表2所示:

表2 成縣老舊小區(qū)改造情況

據(jù)了解,隴南市成縣老舊小區(qū)改造工程具體施工項(xiàng)目包括拆除混凝土地面及其他兩項(xiàng)小區(qū)內(nèi)室外拆除內(nèi)容,外墻粉刷、屋面防水、外墻保溫等15項(xiàng)主體工程改造內(nèi)容,道路硬化、改造線路、增加充電樁等14項(xiàng)小區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施改造內(nèi)容等。對(duì)照住建部的分類標(biāo)準(zhǔn),成縣老舊小區(qū)改造以基礎(chǔ)類和完善類內(nèi)容為主,集中在外部基礎(chǔ)設(shè)施的翻新和增設(shè),但兩類改造均進(jìn)行得不徹底,仍然有部分欠缺項(xiàng)需要進(jìn)一步推進(jìn),如增添生活垃圾分類設(shè)施、適老設(shè)施、文化休閑場(chǎng)地及設(shè)施、社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施等居民需求呼聲較高的設(shè)施。Y家屬院小區(qū)改造于2022年7月中旬開始,多家中標(biāo)公司同時(shí)進(jìn)駐施工,當(dāng)前已完成小區(qū)樓頂住戶太陽能熱水器、違建物等拆除工作以及更換窗戶、外墻保溫等主體工程改造工作。

三、Y家屬院小區(qū)改造過程中面臨的困境

(一)政府主導(dǎo)改造,居民參與乏力

隴南市人民政府轉(zhuǎn)發(fā)住建部的指導(dǎo)性文件后,成縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)招標(biāo),聯(lián)合成縣發(fā)展和改革局等政府部門,成立了2022年成縣城區(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目監(jiān)理部門,開始推進(jìn)城區(qū)老舊小區(qū)改造工作。然而,居民在小區(qū)改造中幾乎始終處于被動(dòng)地位,Y家屬院居民并沒有參與到小區(qū)改造初期制定方案的環(huán)節(jié),改造方案也未經(jīng)居民同意,便由政府組織住建、發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源等部門聯(lián)合推動(dòng)。一方面,地方政府作為公共部門,為改善老舊小區(qū)面貌、提升政績(jī)績(jī)效,在小區(qū)改造過程中有絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán),故而有意無意地忽略了居民參與。另一方面,由于Y家屬院住戶年齡結(jié)構(gòu)不平衡、以中老年為主,居民“等靠要”的思維長(zhǎng)期存在,普遍缺乏社區(qū)參與意識(shí),對(duì)自己的主體地位沒有明確認(rèn)知。各方之間沒有形成社區(qū)治理公共利益最大化的共識(shí),而是由政府部門主導(dǎo)了整個(gè)小區(qū)改造過程,由于缺乏足夠的居民參與,改造工程啟動(dòng)前居民置身事外,改造工程啟動(dòng)后,噪聲擾民使得居民投訴不斷、工程質(zhì)量的居民滿意度不高等問題隨之而來,拖慢了該小區(qū)改造工程的進(jìn)度。

(二)“擾民”“民擾”沖突,各方溝通不暢

政府在Y家屬院小區(qū)改造初期并沒有向居民公布政策文件、工作機(jī)構(gòu)、工作流程等內(nèi)容,也沒有提前告知政府的城市規(guī)劃方案,使得居民一開始對(duì)于政府工作計(jì)劃和政策并不了解。改造工程開始后,居民才開始逐步提出訴求,給改造本身帶來了很多不確定因素,增加了政府的行政成本。從訪談中得知,有些居民覺得小區(qū)改造過于倉促,給自己的生活帶來了意外麻煩,例如馬先生表示:“先前沒通知開工時(shí)間,突然就讓清理樓頂?shù)臇|西,我們一時(shí)半會(huì)兒也沒地方處理啊!”李女士也認(rèn)為:“院里停車本來就麻煩,現(xiàn)在到處堆放施工器材,更是沒法停車了,應(yīng)該提前打聲招呼的?！本用裢跖砍Ｄ暝谕?施工開始后因事專門回到Y(jié)家屬院暫住,回來后卻發(fā)現(xiàn)院內(nèi)本不寬敞的公共空間內(nèi)堆滿了施工材料,通行不便,“每天施工隊(duì)伍很早開始工作,一直持續(xù)到晚上,施工過程噪音大,工人隨意敲門進(jìn)出,對(duì)我們私人權(quán)利造成了影響和侵害”。居民何女士在初步施工后向社區(qū)反映自家窗戶開合不靈活、室內(nèi)通風(fēng)條件變差,開始質(zhì)疑工程質(zhì)量,對(duì)改造設(shè)施的效果不滿。居民認(rèn)為施工“擾民”,對(duì)改造質(zhì)量不滿,卻由于小區(qū)改造牽涉窗戶安裝、門框翻新等不同的建筑公司,牽涉利益主體多,在投訴無門、各方溝通不暢的情況下,只能反過來“民擾”對(duì)其施加壓力。

(三)設(shè)施產(chǎn)權(quán)復(fù)雜,資源難以處理

Y家屬院小區(qū)目前仍有多處閑置資源產(chǎn)權(quán)不明晰,在本次小區(qū)改造中無法處理。例如Y家屬院小區(qū)的職工享有房屋及房屋所占土地的產(chǎn)權(quán),但家屬院的公共空間歸原單位所有,車庫和原單位辦公樓屬于國(guó)有資產(chǎn),目前正在等待辦理移交手續(xù)。像Y家屬院這樣的三無老舊小區(qū)內(nèi)現(xiàn)存空間資源的產(chǎn)權(quán)往往屬于多個(gè)單位所有,車棚、廢棄燃煤鍋爐房等空間資源受限于社區(qū)配套用地或配套用房最初規(guī)劃的用途,不能進(jìn)行開發(fā),施工單位統(tǒng)籌改造難度很大。這些設(shè)施產(chǎn)權(quán)的復(fù)雜問題在小區(qū)改造中往往是引發(fā)多重矛盾的關(guān)鍵所在,還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致土地資源難以高效利用,從源頭上影響小區(qū)改造的質(zhì)量。

(四)“硬件”工程有限,“軟件”工程缺失

從Y家屬院所屬東街社區(qū)居委會(huì)了解到,Y家屬院共有111名住戶,其中有21名老年人,大多數(shù)老年人腿腳不便,但家屬院缺少座椅等適老化設(shè)施,也沒有休閑活動(dòng)設(shè)施。另外,Y家屬院樓道內(nèi)嵌式垃圾投放設(shè)施多年前已停止使用,小區(qū)附近又沒有設(shè)立專門的垃圾投放點(diǎn),公共區(qū)域的垃圾無人處理、無定期消毒,加大了細(xì)菌、病毒傳播的風(fēng)險(xiǎn),給居民身體健康帶來危害,小區(qū)亟需引入專業(yè)的物業(yè)管理。然而,本次Y家屬院小區(qū)改造內(nèi)容主要涉及小區(qū)內(nèi)道路硬化、外墻面的粉刷和監(jiān)控設(shè)備的安裝等“表面”工程,對(duì)小區(qū)安全性的提高和居住環(huán)境的改善有一定作用,但改造計(jì)劃不包含適老設(shè)施、無障礙設(shè)施、垃圾分類設(shè)施的添設(shè)等內(nèi)容。小區(qū)改造只有部分基礎(chǔ)設(shè)施的“硬件”改造,卻沒有居民參與意識(shí)、社會(huì)力量培育、社區(qū)治理模式等“軟件”更新。“硬件”有限和“軟件”缺失是小區(qū)改造未能達(dá)成理想目標(biāo)的又一體現(xiàn)。

四、協(xié)同治理視角下Y家屬院小區(qū)改造問題的成因分析

(一)涉及主體缺位多,關(guān)鍵角色參與弱

小區(qū)改造是提供社區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的過程,事實(shí)上涉及基層黨組織、地方政府、社區(qū)自治組織、居民、企業(yè)團(tuán)體等多元主體。其中,各級(jí)黨組織要與相關(guān)政府部門合作,發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用,協(xié)調(diào)小區(qū)改造過程中不同主體之間的矛盾問題。政府主體包括市政府、區(qū)政府,以及負(fù)責(zé)具體工作的住建局、自然資源局、國(guó)土規(guī)劃局、街道辦事處等單位,應(yīng)負(fù)責(zé)摸底小區(qū)基本情況,向社會(huì)公開招標(biāo)提供服務(wù)和公共產(chǎn)品的企業(yè)團(tuán)體,并監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量。居委會(huì)是社區(qū)自治組織,應(yīng)保持與政府派出機(jī)構(gòu)街道的聯(lián)系,同時(shí)密切聯(lián)系群眾。業(yè)主委員會(huì)與居民直接聯(lián)系,群眾信任度較高,尤其是在解決業(yè)主糾紛和非正式政策宣傳方面起著很重要的作用。居民是老舊小區(qū)改造的直接受益者和結(jié)果評(píng)判者,應(yīng)積極了解社區(qū)治理政策和實(shí)施方案,積極參與到改造工作中。企業(yè)團(tuán)體是參與老舊小區(qū)改造的施工單位,掌握技術(shù)和資源。在Y家屬院改造過程中,基層黨組織未能發(fā)揮引領(lǐng)功能,政府單方面追求完成任務(wù),以行政決策為主,直接對(duì)接企業(yè)工程,沒有事先征求居民意見、了解群眾訴求,也未讓業(yè)委會(huì)等居民自治組織參與到改造過程中來。居民是小區(qū)生活的直接感受者,是應(yīng)當(dāng)對(duì)小區(qū)改造發(fā)表意見的關(guān)鍵主體,卻未能扮演其應(yīng)然角色。重要主體缺位、參與程度不高,是小區(qū)改造效果不佳的首要原因。

(二)溝通渠道不暢通,協(xié)同機(jī)制不健全

“擾民”與“民擾”矛盾沖突頻發(fā),相互協(xié)調(diào)程序復(fù)雜,關(guān)鍵就在于溝通渠道不暢,無形中拖慢了小區(qū)改造工作進(jìn)程。協(xié)同治理要求多元主體具備連續(xù)雙向交換意見的機(jī)制和渠道,在小區(qū)改造中交換意見的內(nèi)容應(yīng)包括:社區(qū)改造項(xiàng)目決策和資源利用的重大事項(xiàng)、改造方案及管理對(duì)策、信息交換和推進(jìn)公眾參與的方式等。而在Y家屬院小區(qū)改造動(dòng)工之前,首先政府并未將工作流程和居民意見反饋渠道通過小區(qū)宣傳欄、線上微信群或者通過開社區(qū)聯(lián)席會(huì)議的方式告知居民,一開始的溝通程序就沒能有效建立。其次,企業(yè)也沒有發(fā)揮服務(wù)媒介功能,在小區(qū)改造過程中施工企業(yè)單方面執(zhí)行政府部門的建設(shè)指令,未能將居民需求意見及時(shí)反饋至政府部門。最后,居民意見無法有效整合,更無法反饋給政府部門,信息交換地位不對(duì)等,導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)受阻。另外,由于溝通機(jī)制缺失,居委會(huì)作為政府部門與居民溝通的橋梁,承接來自居民的大量投訴,不必要的工作負(fù)擔(dān)加重。由此可見,各主體之間利益需求各異,互相博弈,多頭意見征集與反饋難以適配,多元主體協(xié)同治理局面尚未形成。

(三)存量資源未盤活,條塊協(xié)作有壁壘

小區(qū)改造施工范圍內(nèi)的閑置資源屬于土地存量資源,在制定城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造方案前,應(yīng)由各地政府組織住建局、發(fā)展改革委、國(guó)土規(guī)劃局、自然資源局等部門進(jìn)行聯(lián)合考察。若有涉及新增建設(shè)項(xiàng)目、改建或擴(kuò)建等增加建筑面積、改變建筑功能和結(jié)構(gòu)的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目,應(yīng)辦理相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可和施工許可。而Y家屬院改造施工許可證辦理情況不明,政府統(tǒng)籌主導(dǎo)之下,各部門條塊協(xié)作不順暢,沒有形成各部門齊抓共管的工作機(jī)制。據(jù)小區(qū)居民代表吳先生反映,Y家屬院改造之前僅有住建局的工作人員到現(xiàn)場(chǎng)考察、了解情況,至于其他各有關(guān)部門、單位和街道(鎮(zhèn))是否到場(chǎng),以及社區(qū)職責(zé)分工、工作規(guī)則、責(zé)任清單和議事規(guī)程等是否清晰,便不得而知了?？梢姼鞑块T條塊協(xié)作有壁壘,各方未形成工作合力,不利于共同破解難題、統(tǒng)籌推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作,從而阻礙了小區(qū)改造的正常進(jìn)程。另外,在2022年1月7日成縣自然資源局發(fā)布的文件《關(guān)于成縣已化解“登記難”問題小區(qū)辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書的公告》當(dāng)中,指明Y家屬院所屬包抓單位為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局,但2022年5月成縣黨委組織部關(guān)于社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生曝光的文件當(dāng)中,又將Y家屬院劃歸東街社區(qū)包管?？梢娦^(qū)包抓主管單位不明,服務(wù)供給與監(jiān)督機(jī)制無法形成,導(dǎo)致各部門之間無法有效配合、協(xié)作共建。

(四)規(guī)章制度不完善,資金保障支持難

目前,隴南市老舊小區(qū)改造以硬件設(shè)施修繕基礎(chǔ)工程為主,且多在省市級(jí)指導(dǎo)文件的要求下進(jìn)行,區(qū)(縣)鎮(zhèn)往往缺乏相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。各地方政府部門通常采取直接下達(dá)行政指令的辦法,未能做到具體問題具體分析,導(dǎo)致小區(qū)改造實(shí)踐中缺少針對(duì)性的制度規(guī)范指導(dǎo),一定程度上影響了改造效果。關(guān)于三無老舊小區(qū)改造的多元主體責(zé)任界定、物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定、資金投入等方面的政策尚為空白。由于三無老舊小區(qū)居民構(gòu)成、現(xiàn)有資源整合的復(fù)雜性,各方利益難以平衡,直接引入物業(yè)管理公司困難較大,缺乏政策的高位推動(dòng)力和資金的支持力。此外,三無老舊小區(qū)居民“消費(fèi)者付費(fèi)”意愿不高,因此本次Y家屬院小區(qū)改造由政府財(cái)政全額出資,沒有預(yù)算修繕資金,缺乏盤活多方資金支持的活力,自然也難以順利實(shí)現(xiàn)小區(qū)改造目標(biāo)。

五、以協(xié)同治理推進(jìn)三無老舊小區(qū)改造路徑優(yōu)化

(一)健全協(xié)同體系,科學(xué)推進(jìn)改造

小區(qū)改造前政府應(yīng)積極了解居民需求,入戶調(diào)查實(shí)際情況。老舊小區(qū)改造方案經(jīng)居民同意后,可由各地政府組織住建、發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源等部門進(jìn)行聯(lián)合審查。涉及新增建設(shè)項(xiàng)目、改建和擴(kuò)建等增加建筑面積、改變建筑功能和結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目,各部門應(yīng)加強(qiáng)條塊協(xié)作,協(xié)同推進(jìn)建設(shè)工程規(guī)劃許可和施工許可。政府部門要考察監(jiān)督企業(yè)施工質(zhì)量,與居民、企業(yè)團(tuán)體做好溝通與協(xié)商,打通雙向溝通渠道,合理安排時(shí)間召開議事協(xié)商會(huì)議,科學(xué)推進(jìn)改造工作公開透明、有序開展。改造工程竣工后,鼓勵(lì)政府各部門、企事業(yè)單位、居民等相關(guān)各方對(duì)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收。另外,隴南市成縣老舊小區(qū)改造內(nèi)容較單一,應(yīng)對(duì)照住建部《全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造統(tǒng)計(jì)調(diào)查制度》內(nèi)容,完成基礎(chǔ)類和完善類改造工程,并結(jié)合各小區(qū)實(shí)際情況開展提升類改造,既要重面子、也要重里子,堅(jiān)持軟硬件兼顧原則,不斷優(yōu)化老舊小區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量,增設(shè)休閑服務(wù)設(shè)施。

(二)引入物業(yè)服務(wù),完善管護(hù)機(jī)制

引入物業(yè)管理服務(wù)是規(guī)范現(xiàn)代小區(qū)管理和服務(wù)的基本趨勢(shì),應(yīng)積極引入與老舊小區(qū)居民消費(fèi)水平相當(dāng)?shù)奈飿I(yè)管理公司入駐三無老舊小區(qū)。應(yīng)建立三無老舊小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)機(jī)制,采取政府補(bǔ)貼、居民自籌相結(jié)合的方式,堅(jiān)持公益性原則,解決三無老舊小區(qū)物業(yè)費(fèi)不足的問題,改變小區(qū)臟亂差的現(xiàn)狀。要樹牢“三分在建,七分靠管”的理念,結(jié)合改造工作同步建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)配合、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)等參與的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制,引導(dǎo)居民協(xié)商確定改造后小區(qū)的管理模式、管理規(guī)約及業(yè)主議事規(guī)則,共同維護(hù)改造成果。比如可以結(jié)合三無老舊小區(qū)現(xiàn)狀建立“三級(jí)網(wǎng)格”管理模式,發(fā)揮網(wǎng)格化優(yōu)勢(shì),落實(shí)網(wǎng)格化管理措施,充分調(diào)動(dòng)小區(qū)物業(yè)、社區(qū)黨員、志愿者的積極性,實(shí)現(xiàn)共謀共建、共管共享,確保三無老舊小區(qū)改造后實(shí)現(xiàn)可持續(xù)地管理和運(yùn)營(yíng),促進(jìn)小區(qū)改造后的維護(hù)更新進(jìn)入良性軌道。

(三)構(gòu)建協(xié)作網(wǎng)絡(luò),形成多元共治

按照協(xié)同治理原則,應(yīng)進(jìn)一步明確街道、居委會(huì)、企事業(yè)單位與小區(qū)居民等主體在三無老舊小區(qū)治理中的責(zé)任。對(duì)于Y家屬院這類三無老舊小區(qū)的更新改造,首先要明確其包抓單位,在政府信息公開欄予以公示,建立單位小區(qū)的問責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化單位管理責(zé)任。其次,成立三無老舊小區(qū)治理領(lǐng)導(dǎo)小組,與各類企事業(yè)單位、黨政部門聯(lián)合成立小區(qū)黨支部,定期召開聯(lián)席會(huì)議,協(xié)商老舊小區(qū)管理事宜,并將其納入單位年度績(jī)效考核指標(biāo)。發(fā)揮居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物委會(huì)的作用,從小區(qū)居民中選出德才兼?zhèn)涞娜瞬懦鋵?shí)隊(duì)伍,搭建線上線下并行的議事協(xié)商平臺(tái),完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的多元治理體系,將多元主體納入小區(qū)共治中心,共同維護(hù)小區(qū)日常管理。

(四)加強(qiáng)政策保障,充實(shí)資金支持

使用政策、制度等工具能夠?yàn)閰f(xié)同治理提供保障與支持[12]。Y家屬院老舊小區(qū)改造作為社區(qū)治理的一環(huán),對(duì)于其中暴露出的多主體權(quán)責(zé)不明、互相推諉等問題,應(yīng)該從政策高位加以梳理。要制定政策明確三無老舊小區(qū)治理工作中的各方責(zé)任和權(quán)限,區(qū)(縣)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)省市級(jí)政策文件精神,根據(jù)實(shí)際情況制定出臺(tái)工作實(shí)施細(xì)則,明確政府部門、社會(huì)組織、人民群眾等參與力量的權(quán)責(zé),完善監(jiān)督機(jī)制,提高三無老舊小區(qū)治理主體的積極性。制定三無老舊小區(qū)物業(yè)收費(fèi)政策標(biāo)準(zhǔn),出臺(tái)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民消費(fèi)水平、地方物業(yè)服務(wù)均價(jià)相適應(yīng)的老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)施政策補(bǔ)貼和政策優(yōu)惠[13],鼓勵(lì)物業(yè)公司入駐三無老舊小區(qū)。盤活三無老舊小區(qū)綜合治理資金支持源,以中央、省級(jí)、市級(jí)及以下三級(jí)補(bǔ)助金為主,輔以地方政府專項(xiàng)債券,鼓勵(lì)專業(yè)經(jīng)營(yíng)單位(供水、供電、供氣公司等)、產(chǎn)權(quán)單位(或原產(chǎn)權(quán)單位)、金融機(jī)構(gòu)、居民等社會(huì)資本出資,完善資金支持體系。

六、結(jié)語

社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要內(nèi)容,社區(qū)治理是社會(huì)治理的關(guān)鍵基礎(chǔ),社區(qū)是社會(huì)的基本單元,而居民小區(qū)又是基本單元中最活躍的細(xì)胞。因此,三無老舊小區(qū)改造本質(zhì)上是一場(chǎng)微觀的社區(qū)治理實(shí)踐,改造的方方面面均可體現(xiàn)社區(qū)治理的能力與水平,折射出基層社會(huì)治理的紛繁復(fù)雜與千姿百態(tài)。三無老舊小區(qū)改造是改善民生和提高城市品質(zhì)的重要工程,對(duì)于滿足人民群眾美好生活需要、推進(jìn)城市更新和轉(zhuǎn)變以往大拆大建的開發(fā)建設(shè)方式具有重要的作用。要堅(jiān)持以人為本的原則,從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題出發(fā),著力改善居民居住條件和生活環(huán)境,提升城市功能品質(zhì),進(jìn)一步提高群眾的安全感、獲得感、幸福感和滿意度。除了加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”部分的改造,還要著力完善社區(qū)協(xié)同工作機(jī)制、長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制,培育社區(qū)自治力量、激發(fā)居民參與熱情,推進(jìn)社區(qū)治理“軟件”部分的更新。要以實(shí)施老舊小區(qū)改造協(xié)同治理為抓手,積極推進(jìn)新時(shí)代和諧社區(qū)建設(shè)和基層社會(huì)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。