趙新

(北京理工大學法學院，北京 100081)

黨的二十大提出,要把保障人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略位置,完善人民健康促進政策[1],在堅持預防為主理念的基礎上,不斷實施嚴密防控環(huán)境風險、加強生物安全管理等有效措施,以此推進健康中國與美麗中國建設。作為近年來諸多科技與法律著述中的核心議題,轉基因食品安全所引發(fā)的諸如嚴格管控亦或是寬松規(guī)制、風險預防亦或是經(jīng)濟效益最大化等討論依然是不同領域主體縱向利益沖突的實質性表征。在此背景下,有必要強調法律在規(guī)制轉基因食品安全風險問題上的重要作用,思考國內法領域如何在現(xiàn)有立法框架下對轉基因食品安全實現(xiàn)有效治理與監(jiān)管?；诖朔N思考,本文首先通過博弈論探討轉基因食品安全的領域歸屬問題,且在有限理性經(jīng)濟人的前提下,論證轉基因食品安全應該歸屬于法律領域,此領域將合法權益的有效保障作為規(guī)制目標,并以此作為不確定風險預防的必要手段;其次,系統(tǒng)梳理有關轉基因食品安全規(guī)制的國內規(guī)范性法律文件現(xiàn)有樣態(tài),分析安全健康與成本收益在法律規(guī)范條文內容中的協(xié)調困境;再次,對轉基因食品安全嚴格規(guī)制模式與寬松規(guī)制模式進行了檢視;最后,基于風險預防原則,對我國轉基因食品安全立法現(xiàn)狀、食品標識制度建構路徑、社會公眾參與途徑以及消費者合法權益保障舉措進行反思,并提出優(yōu)化策略。

一、法律領域:轉基因食品安全規(guī)制的正當性基礎

博弈是指各參與主體以一定規(guī)則約束為前提,將規(guī)避風險最小化與實現(xiàn)利益最大化作為目標,并在與其他主體相互作用的情形下按照自身所掌握信息,進行最終策略選擇的過程[2]。與之相應,作為經(jīng)濟學理論之一的博弈論則是研究決策主體在行為相互發(fā)生作用條件下的決策內容以及由其所形成的利益均衡問題[3]。依據(jù)傳統(tǒng)理性經(jīng)濟人假設,法律領域與科學領域的利益主體在參與轉基因食品安全規(guī)制博弈時,均是圍繞獲取最大的效能與滿足這一目標而作出策略選擇。此種絕對的理性行為是一種設想。由此,轉基因食品安全領域適用有限理性經(jīng)濟人概念便顯得尤為重要,即法律或科學領域主體在參與轉基因食品安全規(guī)制的過程中具有一定的理性判斷,同時也會面臨阻礙,而理性又會引領利益主體通過合作、溝通來消除阻礙。一方面,當理性思維處于較強模式時,有限理性便會促使各領域主體在自身領域中實現(xiàn)利益最大化;另一方面,當理性思維處于較弱模式時,各領域主體便因期待利益最大化而排斥其他領域主體參與轉基因食品安全的規(guī)制過程,以便通過規(guī)范指引來提供個體自利的可能性。因此,轉基因食品安全能夠得以有效規(guī)制依賴于各領域主體的利益達到均衡且滿足各方主體的期待值,法律領域利益主體與科學領域利益主體作為轉基因食品安全規(guī)制中的重要參與主體均有其特定的利益目標,而由于其利益偏好的差異導致在轉基因食品安全規(guī)制方面存在如下的沖突情形。

法律領域利益主體與科學領域利益主體之間的博弈體現(xiàn)的是實踐理性與理論理性的利益沖突。沖突源于科學領域利益主體基于凌駕于一般人之上的專業(yè)知識對轉基因食品進行科學研究,并對其安全問題作出判斷,即在理論權威與社會公眾之間已然形成了一種所謂的科學知識上的單向指引關系,但因其忽視了轉基因食品可能引發(fā)的公共性難題,致使?jié)撛诩凹却娴沫h(huán)境風險無法得到有效規(guī)制,由此導致科學理論權威最佳選擇與公共性效益最大化相悖。借助博弈論工具探究兩個領域利益主體的關系,轉基因食品安全規(guī)制下的雙方主體沖突可以構建博弈論中的經(jīng)典模型——“囚徒困境”,博弈決策與收益關系如表1所示。

依據(jù)表1可知,法律領域利益主體的行為策略表現(xiàn)為規(guī)制與不規(guī)制兩種,科學領域利益主體的行為決策選擇是判斷與不判斷兩種。假設法律領域利益主體(主要是指立法者)進行轉基因食品安全規(guī)制所付出的實踐成本為C1,通過規(guī)制轉基因食品風險所獲得的公共性效益為B,因規(guī)制科學領域利益主體忽視的公共性風險所付出的理論成本為C2;科學領域利益主體(主要是指科學家群體人員)從進行轉基因食品研究到最終作出理論權威判斷的成本為C3,因轉基因食品安全潛在及既存風險所引發(fā)的人身權益或生態(tài)權益損失所支付的費用為E。此外,P1為法律領域利益主體對轉基因食品安全進行規(guī)制的概率,P2為科學領域利益主體對轉基因食品安全予以判斷的概率。對上述法律領域利益主體與科學領域利益主體之間的決策與收益關系進行分析歸納后,可以得出以下結論:

其一,當法律領域利益主體與科學領域利益主體分別對轉基因食品安全作出規(guī)制或判斷的決策時,雙方領域所獲得的收益分別為:(B+E)-(C1+C2)=B+E-C1-C2、-(C3+E)=-C3-E;其二,當法律領域利益主體對轉基因食品安全作出規(guī)制,而科學領域利益主體未進行判斷時,雙方領域所獲得的收益分別為:B+E-C1與-E;其三,當科學領域利益主體對轉基因食品安全作出判斷決策,而法律領域利益主體未進行規(guī)制時,雙方領域所獲得的收益分別為:0、-C3-E;其四,當雙方領域利益主體均未對轉基因食品安全作出規(guī)制或判斷決策時,雙方所獲收益分別為0與-E。進一步講,當B+E-C1>B+E-C1-C2>0時,法律領域利益主體對轉基因食品安全進行規(guī)制決策,且科學領域利益主體并未基于理論權威將轉基因食品安全判斷完全納入科學領域時,收益可以達到最大化,即可有效規(guī)避轉基因食品安全風險,且產(chǎn)生的公共性權益能夠得以實現(xiàn)。當B+E-C1>0>B+E-C1-C2時,如若想獲得更多收益,那么法律領域利益主體可將轉基因食品安全歸為法律領域,而相對應的科學領域利益主體并不需對轉基因食品安全予以完全權威性判斷。當0>B+E-C1>B+E-C1-C2時,此時收益均為負數(shù),為減少轉基因食品安全所帶來的風險損失,可以選擇與上述兩種情形相同的途徑,即將轉基因食品安全歸屬于法律領域予以完全規(guī)制。此外,因-C3-E<-E<0,表1中所涉及的科學領域利益主體對轉基因食品安全判斷與否的4種情形,其收益均為負數(shù),且對轉基因食品安全的規(guī)制更多偏重于法律領域,即其分析路徑與“B+E-C1>B+E-C1-C2>0”等三種情形基本一致。

如前所述,因有限理性存在,并受規(guī)范性法律文件實施程度、轉基因食品信息透明度等因素影響,法律領域與科學領域利益主體在初期并不能形成完美博弈,故雙方博弈將會長期處于“重復的囚徒困境”之中,此時雙方都會采取一定概率的行動策略來試圖達到均衡狀態(tài)。以“納什均衡”(1)在一個博弈過程中,無論對方的策略如何選擇,當事人一方都會選擇某個確定的策略,該策略被稱作支配性策略。如果兩個博弈當事人的策略組合分別構成各自的支配性策略,那么這個組合就被定義為納什均衡。為例,結合表1設定的4種情形,轉基因食品安全領域所期望的最大收益值I期為:

I期=P1(B+E-C1)+(1-P2)(-E)=BP1+EP1-C1P1-E+EP2=P1(B-C1)+E[P1-(1-P2)]

由此得出,轉基因食品安全領域最大收益值與法律領域利益主體對轉基因食品安全進行規(guī)制的概率P1以及科學領域利益主體對轉基因食品安全不予判斷的概率1-P2有關。當B-C1>0,即B>C1時,P1(B-C1)的值才會隨著B-C1值的增大而增大,此時I期的最終值也會與P1(B-C1)的值呈現(xiàn)正相關關系,說明法律領域的利益主體在轉基因食品安全領域通過付出最低的實踐成本來獲取更高的公共性權益。當P1-(1-P2)>0且1-P2>0、P2>0時,即0

需要強調的是,在轉基因食品安全規(guī)制領域選擇法律領域利益主體與科學領域利益主體作為參與主體進行利益博弈研究,主要是為轉基因食品安全所可能引發(fā)的公共性難題提供有效解決方案,同時也為了證明相較于科學領域而言,將轉基因食品安全規(guī)制納入法律領域具有現(xiàn)實正當性。不可否認的是,在轉基因食品安全規(guī)制領域中也會涉及到諸如經(jīng)濟利益主體、文化利益主體等其他主體,但是基于轉基因食品安全規(guī)制所需的法律規(guī)范必要性,以及轉基因食品安全科學研究的負面結果可控性,本文將博弈主體范圍限定于法律領域利益主體與科學領域利益主體。

二、轉基因食品安全風險的國內法規(guī)制樣態(tài)

(一)轉基因食品安全規(guī)制在國內法中的體現(xiàn)

經(jīng)過幾十年發(fā)展,國內轉基因技術已然取得重大突破,然而轉基因食品安全領域的規(guī)范性法律文件卻未能配套完善。國內關于轉基因領域主要規(guī)范性法律文件的規(guī)制,最早體現(xiàn)于1993年原國家科學技術委員會(現(xiàn)為科學技術部)頒布的《基因工程安全管理辦法》。該部門規(guī)章對轉基因技術領域有所涉及,但因其實務操作性較差,以致于無法在轉基因技術領域形成統(tǒng)一的認可和規(guī)范。新世紀后,國務院在借鑒先前管理辦法內容的基礎上于2001年頒布《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》(2)《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全管理條例》自2001年頒布實施之后,先后經(jīng)歷2011年與2017年兩次修訂過程。(以下簡稱“《條例》”),該《條例》曾被視為轉基因領域最重要的行政法規(guī)規(guī)制,其內容主要涉及農(nóng)業(yè)轉基因生物從實驗研究到生產(chǎn)加工再到經(jīng)營進出口的全過程。上述文件規(guī)定表明,我國在轉基因技術領域已經(jīng)向轉基因生物規(guī)范管理方向轉變。后來為更好解決此《條例》在轉基因技術領域有效適用問題,原農(nóng)業(yè)部(現(xiàn)為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)于2002年又相繼發(fā)布了《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》(3)《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》于2002年公布,后經(jīng)2004、2016、2017及2022年四次修訂。、《農(nóng)業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》(4)《農(nóng)業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》于2002年公布,后經(jīng)2004與2017年兩次修訂。及《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》(5)《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》于2002年公布,后經(jīng)2004與2017年兩次修訂。等規(guī)范性法律文件。其中,《農(nóng)業(yè)轉基因生物安全評價管理辦法》以評估管理為標準,將《條例》所涉及的實驗研究全過程予以具體規(guī)定,并將其階段性劃分,以便應對不同階段所造成的差異性內容適用?！掇r(nóng)業(yè)轉基因生物進口安全管理辦法》更加完善地設立了農(nóng)業(yè)轉基因生物進口相關制度,且以退回、銷毀等措施規(guī)制進口方所面臨的安全風險。而《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》則將農(nóng)業(yè)轉基因作物標識化,以此作為上市經(jīng)營依據(jù),進一步保障了轉基因食品在市場流通領域中的質量安全。2009年修訂的《食品標識管理規(guī)定》對于食品標識的規(guī)范性標注內容進行了細化規(guī)定,在一定程度上可將其視為《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》在標識方面的具體性規(guī)范文件。2019年修訂的《食品安全法實施條例》第33條提及:“生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品應當顯著標示,標示辦法由國務院食品安全監(jiān)督管理部門會同國務院農(nóng)業(yè)行政部門制定。”2021年修正的《食品安全法》在第69條、125條第3項及151條(6)《食品安全法》第69條、125條第3項以及151條有所規(guī)定。具體條文如下:第69條規(guī)定:“生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品應當按照規(guī)定顯著標示?！钡?25條第3項規(guī)定:“違反本法規(guī)定,有下列情形之一的,由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑,并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的,并處五千元以上五萬元以下罰款;貨值金額一萬元以上的,并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節(jié)嚴重的,責令停產(chǎn)停業(yè),直至吊銷許可證:……(三)生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品未按規(guī)定進行標示。生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的,由縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門責令改正;拒不改正的,處二千元以下罰款?！钡?51條規(guī)定:“轉基因食品和食鹽的食品安全管理,本法未作規(guī)定的,適用其他法律、行政法規(guī)的規(guī)定?！睂D基因食品標示與轉基因食品安全管理的適用問題作出了條文規(guī)定,但關于轉基因食品安全的風險防范、制度建構等內容卻并未提及(如表2所示)。

表2 關于轉基因食品安全主要規(guī)范性法律文件修訂(修正)時間及內容統(tǒng)計表

(二)轉基因食品安全法律規(guī)制中存在的問題

1.法律規(guī)制中嚴格與寬松模式的界分標準及選擇問題

我國轉基因食品安全立法是以參考借鑒域外經(jīng)驗為主,由此推進國內在轉基因食品安全領域的系列立法。基于傳統(tǒng)的法律條文區(qū)域性差異及實施效果現(xiàn)實性困擾,我國現(xiàn)行規(guī)范性法律文件無法有效滿足轉基因食品安全領域內的立法需求。究其原因,嚴格規(guī)制模式與寬松規(guī)制模式差異化的法理思想使得我國相關立法指導思想難以統(tǒng)一,以致于后續(xù)規(guī)范性法律文件無法有效實施。一方面,國內部分學者認為我國當前立法實踐更符合“寬松規(guī)制模式”,即應享有轉基因食品安全所帶來的經(jīng)濟效益[4];另一方面,還有學者表示轉基因食品具有未知的風險,而此種風險又會帶來不確定的危害,出于對社會公眾合法權益的考量,我國采取“嚴格規(guī)制模式”更為恰當[5]。由此可知,規(guī)制模式選擇的差異性所帶來的不僅僅是立法指導思想的不同,更為重要的是在一定程度上能夠激發(fā)安全健康權益與經(jīng)濟效益二者之間的矛盾,以此造成經(jīng)濟效益下的倫理詬病與健康受損[6]。

2.轉基因食品安全領域法律體系健全問題

目前,我國轉基因食品安全領域立法主要由國務院及其部委(主要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部)頒布的系列轉基因食品行政法規(guī)與部門規(guī)章組成,尚沒有專門的轉基因食品立法,法律層次較低,難以在全國范圍內對轉基因食品安全風險形成有效規(guī)制。雖然《食品安全法》中一些關于標示內容的規(guī)定在某些情形下也可適用于轉基因食品,但是由于“轉基因”這一特殊性質,該類食品在生產(chǎn)、加工、流通到銷售等多個環(huán)節(jié)均要區(qū)別于傳統(tǒng)食品,即現(xiàn)行的《食品安全法》也很難將轉基因食品所面臨的風險評估、流通許可及售后追溯[7]等問題納入其保護和規(guī)制范圍之中。再加之,轉基因食品安全法律規(guī)制應屬于全過程規(guī)制,但當前規(guī)范性法律文件的相關規(guī)定較多集中于食品研發(fā)與生產(chǎn)銷售階段,對于前期風險評估與后期售后追溯等重要內容的規(guī)定卻仍為空白,導致立法內容不全面。此外,雖然相關規(guī)范性法律文件一直處于不斷的更新修補中,但明顯落后于轉基因技術的發(fā)展速度,其總是在問題出現(xiàn)之后才通過修訂(修正)過程進行立法彌補,缺乏前瞻性思維,存在一定的滯后性。

3.轉基因食品標識制度構建實施問題

依據(jù)表2可知,現(xiàn)如今我國關于轉基因食品安全主要規(guī)范性法律文件的條文內容絕大多數(shù)涉及食品陽性標識,但其均為概括性或是列舉性規(guī)定,并無實質性、具體性的措施。以《食品標識管理規(guī)定》為例,其第16條第3項規(guī)定:“食品有以下情形之一的,應當在其標識上標注中文說明:(三)屬于轉基因食品或者含法定轉基因原料的?！痹摋l并未明確應當標識的內容,包括但不限于轉基因食品凈含量及規(guī)格、轉基因食品成分或配料清單等。又如第5條第1款規(guī)定:“食品或者其包裝上應當附加標識,但是按法律、行政法規(guī)規(guī)定可以不附加標識的食品除外?！痹摋l規(guī)定將食品標識納入法律規(guī)范強制性義務內容之中,但其后半句的除外條款又在無形之中為轉基因食品免去標識義務提供了法律依據(jù),給不特定的公共環(huán)境帶來了無法預料的健康安全風險。相較而言,涉及轉基因食品陰性標識[8]的文件目前只有一則《國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會關于加強食用植物油標識管理的公告》(2018年第16號)(7)《國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會關于加強食用植物油標識管理的公告》事項公告第3條規(guī)定:“轉基因食用植物油應當按照規(guī)定在標簽、說明書上顯著標示。對我國未批準進口用作加工原料且未批準在國內商業(yè)化種植,市場上并不存在該種轉基因作物及其加工品的,食用植物油標簽、說明書不得標注‘非轉基因’字樣?！?依據(jù)事項公告第3條可知同種食品未含有轉基因成分則禁止進行非轉基因標識,但由于其法律效力太低,執(zhí)法對象針對性過強,無法涵蓋農(nóng)業(yè)轉基因生物目錄中列舉的“5類17種”(8)《農(nóng)業(yè)轉基因生物標識管理辦法》在附件中規(guī)定第一批實施標識管理的農(nóng)業(yè)轉基因生物目錄共計“5類17種”,即“轉基因大豆、玉米、棉花、油菜、番茄”5 類以及“大豆種子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕、玉米種子、玉米、玉米油、玉米粉、油菜種子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕、棉花種子、番茄種子、鮮番茄、番茄醬”17種。,因而轉基因食品陰性標識制度的規(guī)制并不具有普適性。

4.公眾參與轉基因食品安全監(jiān)管途徑拓展問題

現(xiàn)階段轉基因食品安全信息公開不足、轉基因食品管理部門利益沖突嚴重等問題已然影響社會公眾參與轉基因食品安全監(jiān)管。一方面,轉基因食品安全信息數(shù)量較少、信息更新速度較慢。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部官方網(wǎng)站現(xiàn)有的“轉基因權威關注”專題專欄,內容多為涉及轉基因領域的知識科普,對于轉基因食品的生產(chǎn)許可、運作流程以及監(jiān)督管理等實質性內容并不凸顯,以致于社會公眾對其了解較少,更無法參與監(jiān)管。另一方面,轉基因食品管理部門事權不清、職責不明、協(xié)調不利[9]等弊端明顯。目前我國對轉基因食品采取的是多頭管理體制,其中國家市場監(jiān)督管理總局代替國務院食品安全委員會負責轉基因食品安全監(jiān)督管理工作,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責涉及農(nóng)業(yè)類轉基因食品質量安全監(jiān)督管理工作,國家衛(wèi)生健康委員會則負責轉基因食品安全風險監(jiān)測評估。由此可知,前述三部門在涉及轉基因食品安全風險監(jiān)測與評估方面存在職權交叉,此種重復管理行為易于造成轉基因食品市場的不穩(wěn)定性,同時也給社會公眾參與監(jiān)督以及投訴維權造成了重重阻礙。

5.轉基因食品安全侵權救濟舉措完善問題

依據(jù)《食品安全法》第135條第3項可知,針對“生產(chǎn)經(jīng)營轉基因食品未按規(guī)定進行標示”的情形,縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門可視情節(jié)進行沒收違法所得及違法生產(chǎn)工具、罰款、停產(chǎn)停業(yè)直至吊銷許可證等行政處罰。此種情形僅限于轉基因食品標示方面,而對于轉基因食品經(jīng)營者在風險評估、生產(chǎn)許可、流通銷售以及售后服務等多個階段對消費者作出的侵權行為,相對應的法律規(guī)范并未予以詳細說明。再加之,如果直接引入《食品安全法》(9)《食品安全法》第148條第2款規(guī)定:“生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損失外,還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金;增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的,為一千元。但是,食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。”及《消費者權益保護法》(10)《消費者權益保護法》第55條規(guī)定:“經(jīng)營者提供商品或者服務有欺詐行為的,應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失,增加賠償?shù)慕痤~為消費者購買商品的價款或者接受服務的費用的三倍;增加賠償?shù)慕痤~不足五百元的,為五百元。法律另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。經(jīng)營者明知商品或者服務存在缺陷,仍然向消費者提供,造成消費者或者其他受害人死亡或者健康嚴重損害的,受害人有權要求經(jīng)營者依照本法第四十九條、第五十一條等法律規(guī)定賠償損失,并有權要求所受損失二倍以下的懲罰性賠償?！钡汝P于經(jīng)營者因生產(chǎn)不符合或明知不符合食品安全標準的食品造成損害的懲罰性賠償措施來維護消費者權益,可能無法彌補轉基因食品安全風險所引發(fā)的生態(tài)損害,即侵權救濟范圍應該具體。此外,基于轉基因食品本身所具有的不確定性風險,其一旦出現(xiàn)問題僅靠經(jīng)營者進行民事賠償很難實現(xiàn)救濟。雖然現(xiàn)行法律規(guī)范為維護消費者合法權益,在經(jīng)營者財產(chǎn)不足時將其民事賠償責任放在繳納罰款、罰金前列,但經(jīng)營者償還能力可能有限,由此導致轉基因食品侵權救濟的資金缺少有效來源,即侵權救濟資金需要保障。

三、風險預防或利益最大化的國際規(guī)制模式檢視

(一)風險預防視域下的歐盟嚴格規(guī)制模式

基于風險預防理念,歐盟認為轉基因食品存在不可預估的不安全隱患,即此種隱患不僅僅是指轉基因食品本身,還會涉及轉基因食品的生產(chǎn)、流通、銷售等各個環(huán)節(jié)。因此,歐盟轉基因食品安全的法律規(guī)制主要采用“嚴格規(guī)制模式”,通過預防手段極力規(guī)避風險[10],以保障社會公眾的健康安全。

具體而言,其一,歐盟關于轉基因食品安全的法律體系主要包括垂直立法體系與水平立法體系兩個方面。其中,以“258/97/EEC指令”為主的轉基因食品安全標識制度,以“2001/18EC指令”為主的轉基因食品安全檢驗制度與以“1830/2003EC指令”為主的轉基因食品安全追蹤制度構成了較為完整的嚴格規(guī)制體系。其二,歐盟成立歐盟食品安全局,其職責主要是加強轉基因食品安全的監(jiān)督管理,采取“信息收集—分析匯總—及時反饋”的運作模式,以便達到對歐盟整體食品領域的監(jiān)督管理。此外,歐盟食品安全局還會定期將轉基因食品安全的風險評估向大眾公布并將其提交歐盟委員會,增強社會公眾參與度,并加大與其他部門配合力度,共同應對轉基因食品安全的潛在風險。其三,歐盟關于轉基因食品安全領域的立法并非僅僅依據(jù)現(xiàn)有科學證據(jù),而是將可能發(fā)生的危害進行提前考量,做到提前預防、提前管理[11]。正如前述的“風險預防”管理理念,歐盟委員會對轉基因食品安全領域的檢測過程較為嚴格,不僅包含轉基因食品在市場流通之前的質量檢測,還包括市場流通過程中的安全檢測以及流出市場之后的評價檢測。正是依賴于“嚴格規(guī)制模式”的有效影響,歐盟在轉基因食品領域的安全性方面獲得了社會公眾的信賴與支持。

(二)追求利益最大化的美國寬松規(guī)制模式

相較而言,美國以利益最大化為目的,通過“成本—收益”分析方法,將現(xiàn)有的科學證據(jù)作為轉基因食品安全領域法律規(guī)制的主要依據(jù)。其認為轉基因食品存在較大的研發(fā)價值,無需對其生產(chǎn)、流通以及銷售等全過程進行監(jiān)督管理,只需將最終生產(chǎn)的轉基因食品納入法律規(guī)制范圍便會實現(xiàn)利益最大化[12]。由此可知,美國在轉基因食品安全領域采取“寬松規(guī)制模式”。

具體而言,其一,美國在轉基因食品安全領域并沒有發(fā)布實施專門的規(guī)范性法律文件,而是在原有文件基礎上增設了與轉基因食品安全有關的部分條文,例如美國國會制定的《國家種子鑒定法》。其二,美國在轉基因食品安全領域總共成立三個部門予以規(guī)制,其中包括負責轉基因植物影響環(huán)境的美國農(nóng)業(yè)部(USDA),負責轉基因作物食品安全的食品藥品管理局(FDA)以及負責病蟲害對于環(huán)境影響的環(huán)境保護署(EPA)。三個部門相互配合,分工明確,在轉基因領域實現(xiàn)信息共享,以便達到“專門管理”與“整體負責”的效果。其三,在寬松、自由的環(huán)境中,美國在轉基因食品安全領域逐漸衍生出以“完美科學原則”為核心的理念。美國堅持將科學與發(fā)展放在社會首位,即使在轉基因食品安全領域也不例外。其對待轉基因食品的態(tài)度通常是:不能因為未知的風險而去否定它自身的價值,相反,作為科技發(fā)展背景下的新類型食品[13],對其應該予以全面支持,并加強相關立法進行鼓勵。正因如此,“寬松規(guī)制模式”在美國轉基因食品安全領域適用迅速。

(三)思考與調適

歐盟側重以嚴格法律規(guī)制模式對轉基因食品安全予以規(guī)范,并將“健康與安全”作為立法的重要依據(jù)。而美國則追求以寬松法律規(guī)制模式進行轉基因食品安全的監(jiān)督管理,贊同并認可現(xiàn)有科學技術所帶來的發(fā)展與進步。二者關于轉基因食品安全規(guī)制模式的對比統(tǒng)計如表3所示。

表3 歐盟與美國關于轉基因食品安全規(guī)制模式對比統(tǒng)計表

通過表3的對比,筆者認為“嚴格規(guī)制模式”更適合我國對于轉基因食品安全的法律規(guī)制。究其原因在于,其一,歐盟在轉基因食品安全領域采取的“嚴格規(guī)制模式”依賴于完善的法律體系。其中,以《關于故意向環(huán)境釋放轉基因生物的指令》《關于轉基因食品和飼料的條例》《關于轉基因生物的追蹤與標簽、轉基因生物制成品的可追蹤性與標簽條例》等法律規(guī)范文件構成的歐盟轉基因食品安全規(guī)制體系為轉基因食品從生產(chǎn)到流通再到后續(xù)追蹤等全過程均提供了強有力的保障,由此為我國健全轉基因食品安全領域法律體系提供了成功范例。其二,轉基因食品安全的法律規(guī)制是一項系統(tǒng)工程,需要政府、社會公眾等主體之間的協(xié)調合作,而歐盟“嚴格規(guī)制模式”的優(yōu)點在于充分實現(xiàn)了三者之間的良性互動。其中,歐盟食品安全局與歐盟委員會職責分明,重視保障消費者的參與權與知情權,且制定了嚴格的轉基因食品標識制度。因此,“嚴格規(guī)制模式”對我國轉基因食品安全領域在部門職責分工、公眾權益保障以及標識制度完善等方面均具有重要的參考價值。

四、我國轉基因食品安全規(guī)制的法律路徑:策略優(yōu)化

(一)堅持風險預防理念,明確嚴格法律規(guī)制模式選擇

雖然實體法體系完善對轉基因食品安全的規(guī)制效果具有重要的實踐意義,但從法教義學角度分析,規(guī)范性法律文件可服務于多重價值理念[14],反之,不同的價值理念也會在一定程度上影響規(guī)范性法律文件的條文設定、修訂實施等程序。因而,如若不能事先明確規(guī)范性法律文件所遵循的價值理念,那么便不會實現(xiàn)既定的效益目標。由此可知,在轉基因食品安全的法律規(guī)制領域,我國需要在借鑒“嚴格規(guī)制模式”與“寬松規(guī)制模式”的基礎上,明確適合本國國情的模式選擇。如前所述,歐盟的“嚴格規(guī)制模式”更適合我國轉基因食品安全規(guī)制領域,一方面,歐盟各成員國歷史悠久,注重在歷史中吸取經(jīng)驗,一直以來均力求通過嚴格法律規(guī)范體系來保障各成員國的合法權益;另一方面,“嚴格規(guī)制模式”能夠協(xié)調不同主體之間的關系,并將風險預防理念融入其中,規(guī)避現(xiàn)有風險、預防潛在風險[15]。此模式體現(xiàn)了對社會公眾極其負責的國家態(tài)度[16],也為權衡健康安全權益與經(jīng)濟效益之間的利弊提供了成功范例,對于亟待改善轉基因食品安全領域現(xiàn)狀的我國而言,值得借鑒學習。

(二)制定轉基因食品安全法,健全法律規(guī)范運作體系

如前所述,我國目前尚沒有針對轉基因食品安全的專門性立法,因而其不得不依附于有關食品安全、農(nóng)業(yè)轉基因生物安全的規(guī)范性法律文件之中,但是畢竟食品、農(nóng)業(yè)轉基因生物與轉基因食品并非同質概念,況且其面向的消費對象[17]存在顯著差別,在風險監(jiān)測評估、生產(chǎn)銷售許可、售后追溯維權等領域也不盡相同。因此,如果能夠通過單行法形式將轉基因食品安全規(guī)制的管理規(guī)定予以明確,并且在監(jiān)管主體、規(guī)制范圍、運作方式、實施內容、法律責任等方面做到合理具體,則可以有效改變多年來我國在轉基因食品安全規(guī)制上定性且不定量[18]的問題。由此,以歐盟“嚴格規(guī)制模式”為借鑒,建議由全國人大及其常務委員會制定專門的《轉基因食品安全法》,該法意在將風險預防理念納入原則體系,厘清以國家市場監(jiān)督管理總局主管為主,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家衛(wèi)生健康委員會監(jiān)督為輔的部門職責,明確公眾在轉基因食品安全領域的全過程參與權利,建立健全配套的生產(chǎn)許可、流通銷售、追溯召回等制度,繼續(xù)完善民事公益訴訟在消費者合法權益遭受侵害時的救濟渠道,拓寬生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在轉基因食品生態(tài)污染領域的適用情形,并嘗試以轉基因食品安全基金為主的權利救濟保障。由此形成以《轉基因食品安全法》為上位法,行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)規(guī)章為下位法,上下結合、相輔相成的轉基因食品法律規(guī)范運作體系(如圖1所示)。

圖1 《轉基因食品安全法》與《食品安全法》互動關系及其基本框架體系示意圖

(三)構建轉基因食品陰性標識制度,推動陽性標識制度有效實施

盡管轉基因食品陰性標識與陽性標識在諸多方面存在顯著區(qū)別,但其本質均在于提供更加豐富完整的食品信息,應做到標要標得清楚,識要識得明白。一方面,要逐步構建轉基因食品陰性標識制度。既要借鑒現(xiàn)有規(guī)范性文件涉及陽性標識制度的管理規(guī)定,嘗試運用單行法方式引入國際閾值概念[19],并在標識主體、標識內容以及標識責任等方面進行具體細化,又要逐步建立一套非轉基因食品認證體系,依托市場競爭機制逐步篩選確立非營利性社會組織作為認證機構,采取價格機制維系認證成本區(qū)間,運用供需機制促進認證范圍多元。另一方面,要推動陽性標識制度有效實施。應盡可能減少陽性標識負面影響,提高實施效益,力求在各個方面為陽性標識有效實施制定統(tǒng)一規(guī)范。其中,轉基因食品陽性標識語言應為客觀表達,禁止附帶質量評價、功效描述等主觀性闡述;推行二維碼掃描認證食品信息流程,將預售食品從生產(chǎn)到銷售的全過程信息通過掃碼展現(xiàn),并將當?shù)貙O(jiān)管機構聯(lián)系方式、注冊地址等信息也納入其中;嚴格禁止非同類轉基因食品競爭宣傳[20],嚴格審查且適當允許同類轉基因食品利用陽性標識進行廣告宣傳。

(四)拓展轉基因食品安全領域公眾參與途徑

轉基因食品安全法律規(guī)制的過程應該切實保障公眾的知情權、參與權、表達權以及監(jiān)督權,即需要保障轉基因食品安全信息更新及時、透明有效,積極探索轉基因食品管理部門之間的互動理性,并有效依托社會輿論的引導作用[21],提高監(jiān)管效率,極大程度維護公眾合法權益。具體而言,其一,逐步推動轉基因食品安全信息及時、全面、有效公開。國家市場監(jiān)督管理總局可在特殊食品安全監(jiān)督管理司官網(wǎng)網(wǎng)站增設轉基因食品專欄,遵循現(xiàn)有“網(wǎng)上辦事”“信息查詢”“政策文件”以及“科普宣傳”等信息模塊式宣傳方式,分類展現(xiàn)“轉基因食品注冊”“轉基因食品信息查詢”“轉基因食品驗證評價技術機構網(wǎng)上備案”等信息內容。此外,還可通過互聯(lián)網(wǎng)絡平臺積極宣傳“轉基因食品安全監(jiān)管工作電視電話會議”“轉基因食品安全工作座談會”等活動,讓公眾足不出戶便可知曉轉基因食品實時動態(tài)。其二,不斷增強轉基因食品安全立法決策與公眾之間的互動交流[22],以便將公眾意見作為轉基因食品安全立法的重要參考依據(jù)?？梢圆捎冒l(fā)放調查問卷、發(fā)布公開征求意見稿、舉辦例行聽證會等形式提高公眾在轉基因食品安全立法領域的參與程度。以發(fā)布公開征求意見稿為例,《轉基因食品安全法(公開征求意見稿)》應包括意見稿全文與起草說明,設定合理的意見征求時間,建議在國家市場監(jiān)督管理總局門戶網(wǎng)站首頁“征集調查”專欄,設置“《轉基因食品安全法(公開征求意見稿)》”欄目,并另附傳真與電子郵件發(fā)送渠道。其三,有序厘清國家市場監(jiān)督管理總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及國家衛(wèi)生健康委員會等職能部門的權責邊界,以此明確公眾權益需求反饋渠道。國家市場監(jiān)督管理總局負責轉基因食品從生產(chǎn)許可到流通銷售再到追溯召回的全過程監(jiān)督檢查與隱患排查,起到綜合協(xié)調作用;農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責轉基因食品源頭轉基因農(nóng)產(chǎn)品的質量安全監(jiān)督管理,對農(nóng)業(yè)類轉基因食品源頭進行監(jiān)管;國家衛(wèi)生健康委員會則負責轉基因食品安全全過程的風險監(jiān)測評估與標準制定公布。由此,公眾可依據(jù)轉基因食品生產(chǎn)、銷售的階段亦或是轉基因食品的門類來源,綜合判斷意見建議的反饋接收部門。

(五)完善轉基因食品安全侵權救濟階段、范圍及資金保障

在侵權救濟層面,關于轉基因食品的生產(chǎn)許可、流通銷售以及追溯召回等階段如何通過規(guī)范性法律文件予以明確,不僅需要堅持風險預防原則,更重要的是將法律規(guī)則進行落實。目前,《食品安全法》針對違法生產(chǎn)經(jīng)營者未按規(guī)定標示行為處于罰款、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證等行政處罰,對此轉基因食品其他階段的處罰種類、處罰數(shù)額等情形可參考借鑒,同時需結合階段特征進行適當創(chuàng)新,制度性安排的定期救濟,加上風險評估的預防性救濟機制[23],由此方可逐漸形成客觀且可接受的救濟基礎。其實除了人身權益之外,生態(tài)權益也極易遭受轉基因食品風險的侵害,嘗試探索環(huán)境民事公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在轉基因食品生態(tài)污染領域的適用情形,嚴格區(qū)分環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的界定范疇。此外,建議設立轉基因食品安全基金,通過政府定期撥款、獲得轉基因食品生產(chǎn)許可資質企業(yè)交納一定資金、違法生產(chǎn)經(jīng)營者繳納比例罰款等渠道籌集,基金管理部門可由國家市場監(jiān)督管理總局下設總局機關“特殊食品安全監(jiān)督管理司”負責,基金監(jiān)督機關可由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下設部機關“農(nóng)產(chǎn)品質量安全監(jiān)管司”與國家衛(wèi)生健康委員會下設機構“食品安全標準與監(jiān)測評估司”負責,并且該項基金不可進行風險性投資[24],只能在因轉基因食品風險引發(fā)人身權益或生態(tài)權益受損時給付,通常起到事前替代賠付或者事后補充救濟作用。

五、結論

對于轉基因食品安全的領域歸屬與規(guī)制路徑,不應僅從法律與科學領域的特征進行單純的顯性判斷。風險預防理念下推動的轉基因食品安全規(guī)制必須回應法律領域利益主體與科學領域利益主體之間的利益沖突問題,借助博弈論作為理論支撐,建立博弈模型,將二者的利益沖突類比為博弈論中的經(jīng)典模型——“囚徒困境”,即雙方的利益沖突主要聚焦在公共性效益獲取的多少與理論成本或者實踐成本控制上。在對歐盟與美國轉基因食品安全規(guī)制理論模式與實踐經(jīng)驗進行梳理后,可以發(fā)現(xiàn)轉基因食品安全領域內的不同規(guī)則:在風險預防亦或是利益最大化理念不斷得到認可后,對應國家(組織)便會遵循相關規(guī)制標準、內容和指引,誠實且有效地實施規(guī)制措施,所有利益相關者在應對轉基因食品安全問題方面均應對多種權益進行權衡考量。本文試圖展示的是,從預防視角來看,為有效保障社會公眾安全健康權益及生態(tài)效益,國內立法體系需要不斷完善,即涉及轉基因食品安全規(guī)制的國內法本身仍存在諸多不足。與此同時,在規(guī)范性法律文件闕如的情形下,我國宜明確嚴格規(guī)制的模式選擇,制定實施《轉基因食品安全法》,并在陰性與陽性標識制度逐步建立健全的基礎上,推動法律規(guī)制效果的提升,保障社會公眾應有的救濟權利。