李珠

【摘要】本文結(jié)合筆者在多年的調(diào)研和查閱有關(guān)文獻的基礎(chǔ)上，提出完善單位內(nèi)部組織架構(gòu)、優(yōu)化內(nèi)部預(yù)算編制和調(diào)整流程等建議措施，力爭為我國行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的研究貢獻自己的綿薄之力。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位；預(yù)算業(yè)務(wù)；內(nèi)部控制

一、引言

為進一步規(guī)范我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，2012年財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件，并要求所有行政事業(yè)單位于2014年全面實施。2016年財政部組織全國各級各類行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制報告編報工作，標(biāo)志著我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作已經(jīng)進入常態(tài)化和法制化階段。預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要組成部分，在保障財政資金的依法高效使用方面作用重大。但是，從預(yù)算內(nèi)部控制的執(zhí)行效果來看，目前我國行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制制度普遍存在著預(yù)算編制不規(guī)范、政策不嚴(yán)格執(zhí)行等問題，進而對規(guī)范使用財政資金、提高經(jīng)濟效益和對相關(guān)經(jīng)濟活動進行風(fēng)險管控產(chǎn)生掣肘效應(yīng)。積極對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題進行深入分析和探討，探析優(yōu)化行政事業(yè)單位的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的有效策略，對推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制健全和完善意義重大。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

1.預(yù)算編制和審批不規(guī)范

預(yù)算編制部門為了減少預(yù)算編制工作量，一般在以往預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行增量處理，預(yù)算數(shù)據(jù)的科學(xué)性難以保證，當(dāng)然也難以滿足預(yù)算數(shù)據(jù)精細(xì)化的要求；主管預(yù)算領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算編制的不重視直接導(dǎo)致預(yù)算僅僅滿足國家法律規(guī)范形式上的要求而缺乏實質(zhì)上的執(zhí)行；相關(guān)職能科室認(rèn)為預(yù)算是職能之外的業(yè)務(wù)，參與度普遍不高，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的真實性、完整性和客觀性缺失；預(yù)算審批缺乏必要的溝通，僅僅為審批而審批，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)的重復(fù)性和矛盾性問題無法有效解決。

2.預(yù)算執(zhí)行和控制不規(guī)范

盡管有預(yù)算內(nèi)部控制的相關(guān)制度文件約束，但在實務(wù)操作過程中，出于各種原因，預(yù)算執(zhí)行手續(xù)不完善和違規(guī)的情況屢見不鮮；職能部門與預(yù)算管理部門缺乏必要的溝通，導(dǎo)致資金閑置或超支沒有及時反饋給預(yù)算管理部門，增加預(yù)算的差異頻次；實務(wù)操作過程中，重流程使用輕結(jié)果分析，導(dǎo)致資金無法高效使用，預(yù)算的規(guī)范性和預(yù)測性功能沒有被充分發(fā)掘；資金支付手續(xù)沒有嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制要求，增加了財政資金的安全風(fēng)險，進一步弱化了預(yù)算的監(jiān)督管控職能。

3.預(yù)算調(diào)整不規(guī)范

由于前期預(yù)算編制的粗制濫造和預(yù)算審批和執(zhí)行的不規(guī)范，導(dǎo)致實際情況與預(yù)算計劃情況有較多的偏差，預(yù)算調(diào)整頻次過多；先使用后調(diào)整導(dǎo)致預(yù)算事前控制制度淪為一紙空文；預(yù)算調(diào)整缺乏必要的審批手續(xù)導(dǎo)致預(yù)算的調(diào)整帶有一定的隨意性，難以發(fā)揮預(yù)算的規(guī)范化作用。

4.決算報表信息存在缺陷

部分行政事業(yè)單位決算報表與預(yù)算報表的勾稽關(guān)系不明晰，預(yù)算執(zhí)行情況無法有效反映；決算報表的數(shù)據(jù)分析缺少必要的深度和廣度，對后期預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化缺乏指導(dǎo)意義；預(yù)算公開程序存在一定的不規(guī)范性，影響了社會監(jiān)督單位預(yù)算執(zhí)行情況的效果。

5.預(yù)算績效評價工作存在問題

部分行政事業(yè)單位對預(yù)算績效評價的作用認(rèn)識不夠，為評價而評價的形式主義作風(fēng)，使預(yù)算評價工作缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和客觀性；對預(yù)算評價指標(biāo)缺乏必要的科學(xué)性論證，預(yù)算評價指標(biāo)的結(jié)果帶有一定的主觀性和隨意性；預(yù)算評價工作缺乏必要的監(jiān)督，使預(yù)算評價工作的結(jié)果難以真實反映預(yù)算的執(zhí)行情況，預(yù)算評價工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到普遍挑戰(zhàn)。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制存在的問題成因分析

1.單位內(nèi)部控制環(huán)境的制約

單位內(nèi)部控制環(huán)境對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制能否得到良好執(zhí)行影響甚大，而單位內(nèi)部控制環(huán)境又受制于單位領(lǐng)導(dǎo)層的重視程度。單位領(lǐng)導(dǎo)層的個人閱歷、法治意識的強弱和業(yè)務(wù)能力等方面又決定著其對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重視程度。我國行政事業(yè)單位不同程度地存在領(lǐng)導(dǎo)層對預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制不重視的問題，導(dǎo)致預(yù)算的編制、審批和執(zhí)行等實務(wù)操作方面存在相應(yīng)的問題。

2.預(yù)算風(fēng)險評估工作履行不全面

盡管預(yù)算風(fēng)險評估工作是預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，但受制于我國行政事業(yè)單位的人事編制和業(yè)務(wù)能力因素的制約，預(yù)算風(fēng)險評估工作在實際開展過程中，由于缺乏系統(tǒng)性的評估方法和流程經(jīng)驗，風(fēng)險識別能力普遍較差，風(fēng)險評估工作流于形式，難以制定有效的應(yīng)對風(fēng)險措施。

3.職能部門信息溝通不暢

單位預(yù)算工作是一項全員參與、全流程覆蓋的制度性工程。但是在具體開展預(yù)算業(yè)務(wù)的實務(wù)過程中，職能部門的本位主義和對預(yù)算工作的認(rèn)識不充分，導(dǎo)致在預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，預(yù)算管理部門之外的其他職能部門很少參與預(yù)算業(yè)務(wù)活動的開展過程中，信息溝通的不暢，導(dǎo)致預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整等流程的不規(guī)范。

4.預(yù)算的監(jiān)管和評價制度存在缺陷

預(yù)算的監(jiān)管和評價反饋是保證財政資金依法合規(guī)使用的重要手段，也是優(yōu)化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的重要方式。但是，在實務(wù)執(zhí)行過程中，部分行政事業(yè)單位對預(yù)算的監(jiān)管流于形式，未能深刻認(rèn)識到預(yù)算監(jiān)管的重要作用。在預(yù)算的評價反饋環(huán)節(jié)，缺少行之有效的評價指標(biāo)和客觀的評價手段，使預(yù)算評價結(jié)果缺少權(quán)威性，一定程度上也降低了預(yù)算的約束效力。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化路徑探析

1.完善單位內(nèi)部組織架構(gòu)

完善的單位內(nèi)部控制架構(gòu)對保證預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的良好開展具有重要的框架作用。通過搭建合規(guī)有效的內(nèi)部組織架構(gòu)，明確各職能部門分工，強化單位管理層的責(zé)任意識，細(xì)化預(yù)算業(yè)務(wù)流程工作，有利于預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算調(diào)整的精準(zhǔn)性、預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性、預(yù)算結(jié)果評價的權(quán)威性。

2.持續(xù)完善預(yù)算內(nèi)部控制制度

預(yù)算內(nèi)部控制制度指導(dǎo)和約束單位的預(yù)算行為，完善的預(yù)算內(nèi)部控制制度要求以風(fēng)險導(dǎo)向強化各職能部門和員工的風(fēng)險意識，制定合規(guī)有效的相關(guān)流程制度并持續(xù)優(yōu)化完善；完善預(yù)算執(zhí)行與評價相互促進的考核機制；強化崗位稽核意識，完善關(guān)鍵崗位的職責(zé)分工和監(jiān)督制約的聯(lián)動機制。

3.構(gòu)建信息化平臺為主體的預(yù)算管理體系

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的縱深推進，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用的信息化平臺在整合部門信息、簡化業(yè)務(wù)流程和高效協(xié)同方面的優(yōu)勢對推動行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化功效不凡。通過構(gòu)建預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制信息化平臺，可以及時、準(zhǔn)確、高效地共享預(yù)算業(yè)務(wù)相關(guān)信息，精準(zhǔn)反饋預(yù)算分析結(jié)果，形成可讀性評價結(jié)果，追蹤指標(biāo)問題，持續(xù)推動預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制優(yōu)化。

4.持續(xù)完善預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督機制

合規(guī)高效的內(nèi)部控制監(jiān)督機制，有利于規(guī)范預(yù)算業(yè)務(wù)的相關(guān)流程，提高預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和評價的透明性，對構(gòu)建行政事業(yè)單位防范貪污腐敗防火墻意義重大。行政事業(yè)單位只有在領(lǐng)導(dǎo)層高度重視內(nèi)部控制監(jiān)督機制、提高內(nèi)部控制監(jiān)督制度執(zhí)行力才能使預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制效力發(fā)揮出來。同時，行政事業(yè)單位應(yīng)積極引入外部評價主體，以提高內(nèi)部控制監(jiān)督的透明度和公正性。

五、結(jié)束語

行政事業(yè)單位預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制的規(guī)范和有效依賴于良好的內(nèi)部控制環(huán)境、完善的內(nèi)部組織架構(gòu)、健全的預(yù)算內(nèi)部控制制度等多個因素的協(xié)同作用，是一個全員參與、持續(xù)優(yōu)化的系統(tǒng)性工程。各行政事業(yè)單位應(yīng)認(rèn)真分析本單位在預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制方面存在的不足，結(jié)合財政部關(guān)于推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)政策文件的指導(dǎo)意見，構(gòu)建適合本單位合規(guī)高效的預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制體系，強化預(yù)算業(yè)務(wù)內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位履行本職工作職責(zé)方面的保障功能。

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（作者單位：寧波海關(guān)后勤管理中心）