劉亞娜,楊 翠

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130117)

一、跨域環(huán)境治理中地方政府合作模式問(wèn)題的提出

環(huán)境治理是我國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。生態(tài)環(huán)境具有地形地貌復(fù)雜、氣候差異、生態(tài)類型多樣等自然特點(diǎn),使得環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜性。以大氣、江河為代表的生態(tài)環(huán)境的污染物會(huì)在行政區(qū)域間單向或交叉流動(dòng),污染源與受污染區(qū)相分離,相關(guān)流域的上中下游地區(qū)、干流與支流地區(qū)、河流兩岸的地區(qū)都會(huì)受到波及,這使得環(huán)境問(wèn)題突顯系統(tǒng)性、整體性、外溢性的特征。生態(tài)環(huán)境發(fā)展將區(qū)域內(nèi)各地方政府凝結(jié)成一個(gè)彼此依賴、相互依存的有機(jī)整體,在環(huán)保問(wèn)題上需要地方政府不僅追求本地利益還要兼顧周邊區(qū)域的利益。行政區(qū)劃的封閉性容易導(dǎo)致地方政府更重視本轄區(qū)利益,形成地方保護(hù)主義,造成生態(tài)環(huán)保整體性的割裂。生態(tài)問(wèn)題是任何一個(gè)地方政府無(wú)法獨(dú)自解決的,行政區(qū)劃規(guī)則下各地方政府的屬地治理無(wú)法有效完成生態(tài)環(huán)保的使命。因此,要想使環(huán)境治理取得成效,就必須突破行政區(qū)劃分割,以生態(tài)環(huán)境的整體性為出發(fā)點(diǎn),推動(dòng)地方政府間合作關(guān)系的形成。

我國(guó)地方政府對(duì)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防治污染負(fù)有重要職責(zé),環(huán)境保護(hù)法第二十六條把環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)地方政府及其負(fù)責(zé)人的考核依據(jù)。地方政府是解決跨域問(wèn)題的主要力量,政府間協(xié)商是我國(guó)解決跨域環(huán)境問(wèn)題的重要途徑之一。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第二十條和水污染防治法第二十八條都規(guī)定,跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治、跨行政區(qū)域的水污染糾紛,都由其共同的上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決,或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決(1)環(huán)境保護(hù)法第二十條規(guī)定:“跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治,由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決,或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！彼廴痉乐畏ǖ诙藯l規(guī)定:“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治,由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決,或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！?大氣污染防治法也明確指出防治任務(wù)實(shí)施方式是地方政府間聯(lián)合執(zhí)法(2)大氣污染防治法第九十二條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、跨行政區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法?！?海洋環(huán)境保護(hù)法第八條規(guī)定,跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決(3)一般的跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作,由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決,或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。涉及到重大的需要跨部門的海洋環(huán)境保護(hù)工作,才由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門協(xié)調(diào)。。在地方層面,對(duì)跨界污染的治理也同樣強(qiáng)調(diào)地方政府合作協(xié)商是解決矛盾的首選路徑。例如,《江蘇省長(zhǎng)江水污染防治條例》規(guī)定,對(duì)因相鄰行政區(qū)域出境水質(zhì)達(dá)不到水質(zhì)控制目標(biāo)而發(fā)生的環(huán)境糾紛,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)共同協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由共同的上一級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決。由此可見(jiàn),基于當(dāng)前跨行政區(qū)域環(huán)境治理的需要,國(guó)家和地方相關(guān)法律政策的積極推動(dòng),地方政府跨域合作成為一種必然。只有地方政府跨出行政邊界合作治理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題,改變以往面對(duì)跨界污染“各自為戰(zhàn)”的現(xiàn)象,才能有力地提高解決跨界污染問(wèn)題的實(shí)效。

“模式”一詞在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》里解釋為:某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)樣式(4)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》,北京:商務(wù)印書館,2016年,第919頁(yè)。。從這個(gè)詞義可解讀出兩層內(nèi)涵:其一是一種標(biāo)準(zhǔn);其二是可以仿效。具體體現(xiàn)出以下特點(diǎn):首先,出現(xiàn)的頻繁性。模式普遍存在并重復(fù)出現(xiàn)于自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,具有較強(qiáng)影響力,是人們認(rèn)知度較高的事物或現(xiàn)象;相反,稀有的、偶然的事物不能作為模式。其次,具有典型性?！澳Ｊ健币话阒缸鳛榉侗?、模本的式樣。模式是認(rèn)知思維通過(guò)一定加工簡(jiǎn)化的結(jié)果。具有一定的條件與適用范圍才是模式,并且是這一范圍內(nèi)的簡(jiǎn)化表達(dá)。同一模式對(duì)應(yīng)的實(shí)際情況可能有多種,因此要具有典型性。這里的模式不是僵化的實(shí)物外在表現(xiàn),而是要有自己的特點(diǎn)。最后,具有抽象性?！澳Ｊ健笔茄芯孔匀滑F(xiàn)象或社會(huì)現(xiàn)象的理論圖式和解決方案,同時(shí)也是一種思想體系和思維方式(5)劉愛(ài)武、肖貴清:《中外不同語(yǔ)境中的“中國(guó)模式”概念辨析》,《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第9期,第44—49頁(yè)。。它是對(duì)具體事物在抽象、推理、歸納基礎(chǔ)上的高度概括總結(jié),這一過(guò)程本身就體現(xiàn)一定的思想理論體系貫穿其中,是自然形成或人為產(chǎn)生的清晰可辨的規(guī)律。它是對(duì)復(fù)雜事件的內(nèi)在機(jī)制或事件之間關(guān)系的描述,普遍現(xiàn)象中可以抽離出的具有直觀性、簡(jiǎn)潔性、重點(diǎn)的那部分才構(gòu)成了模式。

我國(guó)在2018年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上提出“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”,地方政府之間的合作關(guān)系也必定要在國(guó)家現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的總體框架下去發(fā)展。區(qū)域一體化和城市群的出現(xiàn)、地方政府合作機(jī)制的不斷成熟,具有代表性的穩(wěn)定的區(qū)域合作的涌現(xiàn),推進(jìn)地方政府合作模式的形成。地方政府合作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度后,合作就會(huì)開(kāi)始向縱深方向發(fā)展,展現(xiàn)出固定化和模式化傾向,逐漸形成連續(xù)性與穩(wěn)定性的發(fā)展態(tài)勢(shì),出現(xiàn)獨(dú)具特色的代表性合作樣態(tài)。地方政府合作模式有其不同于地方政府一般性合作的特殊性。這些特殊性是什么,又是怎樣的內(nèi)在機(jī)理推動(dòng)著地方政府合作基本模式的形成,并維持其運(yùn)行,對(duì)上述問(wèn)題的回應(yīng)就成為本文的研究主旨。

二、跨域環(huán)境治理中地方政府合作基本模式的類型及其生成過(guò)程

地方政府合作模式的生成是在地方政府合作的客觀基礎(chǔ)上,依據(jù)人為制定的標(biāo)準(zhǔn)與原則劃分而成的。不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)會(huì)形成不同的地方政府合作模式,而同樣的合作可能會(huì)因?yàn)椴煌膭澐謽?biāo)準(zhǔn)而成為不同的模式,因此劃分準(zhǔn)則的形成是模式形成的前提。在環(huán)境治理實(shí)踐不斷深入的推動(dòng)下以及地方政府所處社會(huì)環(huán)境變遷的影響下,環(huán)境治理作為地方政府跨域合作的核心功能日益突出,如何推動(dòng)核心功能的實(shí)現(xiàn)成為合作的關(guān)鍵。依據(jù)地方政府合作中合作動(dòng)力的變化,形成三種跨域環(huán)境治理中的地方政府合作基本模式。

(一)中央政策推動(dòng)下地方政府合作模式的生成

20世紀(jì)90年代以后,隨著我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,各區(qū)域聯(lián)系日益緊密,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢(shì)的推動(dòng)下地方政府間橫向聯(lián)系不斷加強(qiáng),合作的廣度和深度都有了很大的突破。根據(jù)這一現(xiàn)狀,我國(guó)制定了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,從西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、中部崛起戰(zhàn)略到全面振興東北老工業(yè)基地等戰(zhàn)略的推出,我國(guó)制定并實(shí)施的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不斷深入推進(jìn)。隨著戰(zhàn)略實(shí)踐程度的加深,又提出長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河生態(tài)帶建設(shè)等整體發(fā)展規(guī)劃,相繼出臺(tái)了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃》《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》等。在這些戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下,逐步形成以長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大經(jīng)濟(jì)區(qū)為代表的持久性的區(qū)域發(fā)展模式,區(qū)域模式化發(fā)展日益成為重要的政治現(xiàn)象。

中央政府作為地方政府合作的外部力量,會(huì)有力地推動(dòng)地方政府間合作的形成。特別是在區(qū)域差異較大、難以進(jìn)行橫向協(xié)調(diào),而當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問(wèn)題日益凸顯的情況下,國(guó)家通常會(huì)將其地區(qū)合作納入國(guó)家的整體戰(zhàn)略重點(diǎn)推進(jìn),加強(qiáng)政治動(dòng)員,形成統(tǒng)一的行動(dòng)綱領(lǐng)。在中央與地方的權(quán)力關(guān)系中,縱向?qū)蛹?jí)下權(quán)力運(yùn)行以政策引導(dǎo)為主,權(quán)力配置的手段主要表現(xiàn)為中央政府對(duì)地方政府的政策性任務(wù)分派。當(dāng)前我國(guó)采用的政策推進(jìn)型環(huán)境治理模式,由中央政府重點(diǎn)依靠行政命令的手段,自上而下逐級(jí)部署落實(shí)環(huán)境指標(biāo)。2008年,為了保障奧運(yùn)會(huì)期間的區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量,中央政府運(yùn)用行政命令等手段嚴(yán)格管控北京市及其周邊地區(qū)影響大氣環(huán)境質(zhì)量的生產(chǎn)生活行為。國(guó)家環(huán)保部主動(dòng)聯(lián)合北京及周邊范圍內(nèi)6省區(qū)(市)的有關(guān)部門共同合作制定了《第29屆奧運(yùn)會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》,標(biāo)志著京津冀區(qū)域內(nèi)地方政府合作治理霧霾的開(kāi)始。2000年新修訂的大氣污染防治法要求各地方政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),將大氣環(huán)保工作納入地區(qū)發(fā)展計(jì)劃,表明國(guó)家開(kāi)始加大對(duì)地方政府環(huán)保職責(zé)的監(jiān)管。

2010年,由環(huán)保部、發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部等9部門聯(lián)合制定的專門性政策文件——《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出“聯(lián)防聯(lián)控”是解決區(qū)域性大氣污染的重要手段,并將京津冀作為重點(diǎn)合作區(qū)域,體現(xiàn)了中央政府層面推進(jìn)合作治理的意圖。接下來(lái),國(guó)家在2011年12月的《環(huán)境保護(hù)部“十二五”規(guī)劃》和2012年10月的《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》中再次強(qiáng)調(diào)了要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域管理機(jī)制,加強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控制度建設(shè)。這些都標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期,明確了在跨域環(huán)境治理中地方政府間加強(qiáng)合作的重要性。在中央政府的直接干預(yù)下,一系列詳細(xì)制定的行動(dòng)計(jì)劃、相關(guān)規(guī)劃陸續(xù)出臺(tái),極大改善了該地區(qū)的空氣質(zhì)量。這一過(guò)程彰顯中央政府在圍繞霧霾治理這一主題下對(duì)京津冀地區(qū)政府間合作的推動(dòng)。

(二)雙向推動(dòng)下地方政府合作模式的生成

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展戰(zhàn)略與制度空間不斷增大的推動(dòng)下,府際關(guān)系從層級(jí)型向伙伴型關(guān)系轉(zhuǎn)變,地方政府的主動(dòng)性、靈活性、積極性愈發(fā)凸顯,地方政府為了實(shí)現(xiàn)公共利益而主動(dòng)采取合作成為模式主流。目前,我國(guó)的區(qū)域合作在中央政府的主導(dǎo)下,地方政府自主性不斷增強(qiáng)的趨勢(shì)愈加明顯(6)邢華:《我國(guó)區(qū)域合作治理困境與縱向嵌入式治理機(jī)制選擇》,《政治學(xué)研究》2014年第5期,第37—50頁(yè)。。這些變化都會(huì)影響地方政府合作模式的發(fā)展。雙向是指中央政府政策推動(dòng)和地方政府自發(fā)合作的層面,是中央政府與地方政府聯(lián)合型的雙向機(jī)制,兩者共同構(gòu)成模式形成的核心動(dòng)力。該模式中,國(guó)家層面扮演的角色不同于政策推動(dòng)的合作模式,但其產(chǎn)生的作用僅是有正式約束力的規(guī)則與監(jiān)督以確保合作的實(shí)現(xiàn)。地方政府之間的合作也是模式的另一核心?？缬颦h(huán)境治理中的地方政府合作大多發(fā)生在同級(jí)地方政府之間,參與環(huán)境治理的各地方政府主體之間不存在隸屬關(guān)系。地方政府合作是一種基于信任和平等的雙向合作,在此基礎(chǔ)上經(jīng)過(guò)主體間的溝通、談判與協(xié)商,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合作治理。在環(huán)境治理問(wèn)題上,特別是面對(duì)突發(fā)性的環(huán)境狀況,各個(gè)地方政府往往面臨著時(shí)間緊、任務(wù)重的困境,處于沉重的時(shí)間壓力下,這就要求對(duì)環(huán)境問(wèn)題的快速反應(yīng),需要迅速及時(shí)地處理問(wèn)題。為了更好推動(dòng)地方政府之間合作的發(fā)展,政府可以通過(guò)行政、經(jīng)濟(jì)或法律的多樣手段實(shí)現(xiàn)資源整合,組織和協(xié)調(diào)區(qū)域合作,通過(guò)加強(qiáng)政府間網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)促進(jìn)伙伴關(guān)系的培育來(lái)推進(jìn)地方政府合作的積極性和有效性。

地方政府合作機(jī)制的逐漸成熟為地方政府合作模式的形成提供了保證。以政府間行政協(xié)議和區(qū)域合作組織等形式為代表的合作機(jī)制是地方政府不斷創(chuàng)新的產(chǎn)物,其發(fā)展程度往往標(biāo)志著地方政府合作的成熟度與穩(wěn)定度,而成熟與穩(wěn)定是地方政府合作模式的重要標(biāo)識(shí)。在長(zhǎng)三角區(qū)域范圍內(nèi),國(guó)家層面與地方層面作為雙核心,共同構(gòu)成了長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防控協(xié)作機(jī)制框架。在地方層面起到領(lǐng)導(dǎo)作用的是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組,起到協(xié)調(diào)作用的是太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議,用來(lái)協(xié)調(diào)省級(jí)之間的關(guān)系。通過(guò)機(jī)制的運(yùn)行將兩個(gè)核心有效聯(lián)合:在縱向上依據(jù)治理決策逐級(jí)下達(dá)與下級(jí)政府逐級(jí)上報(bào);在橫向上依據(jù)地方政府之間的溝通協(xié)調(diào),表現(xiàn)為省級(jí)政府之間通過(guò)省部級(jí)聯(lián)席會(huì)議,市級(jí)政府之間通過(guò)環(huán)太湖五市聯(lián)席會(huì)議溝通協(xié)調(diào)。地方政府內(nèi)部各部門也相互合作,加強(qiáng)了太湖流域生態(tài)治理中相關(guān)部門之間的關(guān)系。這樣雙向運(yùn)作,推動(dòng)了太湖流域地方政府合作模式的生成。

(三)非正式制度推動(dòng)下地方政府合作模式的生成

制度是以一定社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化現(xiàn)實(shí)狀況為基礎(chǔ)所設(shè)立的,是一系列行為規(guī)則的總和,包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則(7)周偉:《地方政府間區(qū)域合作治理中的制度權(quán)威建設(shè)》,《理論月刊》2018年第5期,第114—120頁(yè)。。影響地方政府合作模式形成的制度安排,不僅有正式規(guī)則,例如憲法秩序、法律、政令等,也有非正式規(guī)則,例如倫理道德、社會(huì)價(jià)值觀、習(xí)慣等。作為地方政府合作模式的一個(gè)重要構(gòu)成維度,非正式制度體現(xiàn)出一種互惠關(guān)系和與他人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。地方政府間非正式制度的建立能減少合作障礙,提高合作效率,維持合作穩(wěn)定。通過(guò)合作機(jī)制在各領(lǐng)域的普及,地方政府不斷加強(qiáng)了與毗鄰地方政府的聯(lián)系,尋求環(huán)境治理方面的全方位合作,還促進(jìn)地方政府合作常態(tài)化并向縱深方向發(fā)展,逐漸形成在地方發(fā)展和治理跨界的公共事務(wù)上的穩(wěn)定合作模式。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn):

第一,地方政府間的合作共識(shí)的建立。政府間合作的觀念與相互間信任程度是政府間維系關(guān)系的重要基礎(chǔ)。這需要參與其中的各地方政府對(duì)于合作的必要性與可行性有明確的認(rèn)識(shí),形成關(guān)于合作的觀念,樹立合作意識(shí)。這種共識(shí)包括合作的范圍與方法,合作成本的分?jǐn)偱c合作收益的分配,對(duì)不合作行為的制約與處罰,對(duì)合作政策執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督等事項(xiàng)范圍。在基于達(dá)成一致的前提下,有效的合作才會(huì)實(shí)際產(chǎn)生,也為以后可以繼續(xù)吸引更多的成員參與合作打下基礎(chǔ)。有了共識(shí)的達(dá)成,在合作過(guò)程中才能克服地方利益的排他性,減少零和博弈,增加雙贏效果,使合作不斷向好的趨向發(fā)展。

第二,地方政府合作的集體決策。由于跨域環(huán)境問(wèn)題的特殊性,地方政府間的關(guān)系需要從獨(dú)享利益向互惠互利、從單向服從向雙向溝通轉(zhuǎn)變。這一過(guò)程體現(xiàn)出參與各方對(duì)相關(guān)事項(xiàng)在充分協(xié)商基礎(chǔ)上,經(jīng)過(guò)集體討論并一致同意后做出的決策,在決策過(guò)程中各方利益均可以體現(xiàn)。其一是談判和協(xié)商機(jī)制,該機(jī)制主要通過(guò)政府間聯(lián)席會(huì)議的形式用于相關(guān)各方表達(dá)利益和意愿,各地方政府之間體現(xiàn)出一種交流與互動(dòng)關(guān)系,要以促進(jìn)與鄰近區(qū)域的共同可持續(xù)發(fā)展、以公眾福利為目標(biāo),體現(xiàn)參與者間的一種協(xié)商與妥協(xié),促成合作的形成。其二是執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制,以確保合作的可持續(xù)性。通過(guò)政府間行政協(xié)議的簽署構(gòu)建起政府間互相監(jiān)督的權(quán)威,以減少地方政府在合作中的機(jī)會(huì)主義行為,如《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》 《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》 《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境合作宣言》等。

三、跨域環(huán)境治理中地方政府合作不同模式的運(yùn)行實(shí)踐與特點(diǎn)

類型的劃分有助于理論建設(shè),并為實(shí)踐者提供概念性指南(8)Elizabeth Moore,“Research Note a TypoLogy of CoLLaborative Watershed Groups: Citizen-based,Agency-based,and Mixed Partnerships”,Society & Natural Resources,Vol.16,No.5,2003,pp.451-460.?？缬颦h(huán)境治理中地方政府合作模式的生成,是對(duì)地方政府合作中的生態(tài)治理權(quán)限、權(quán)力與制度的進(jìn)一步規(guī)范,是地方政府之間合作向高水平發(fā)展的實(shí)踐。通過(guò)對(duì)地方政府合作不同模式運(yùn)行實(shí)踐的分析可以確保合作的穩(wěn)定性、持續(xù)性和高效性,以推動(dòng)環(huán)境治理合作高質(zhì)量發(fā)展。

(一)京津冀地區(qū)政策主導(dǎo)型合作模式的運(yùn)行實(shí)踐與特點(diǎn)

京津冀地區(qū)作為我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)域,京津冀大氣污染的治理過(guò)程是由中央政府為主要?jiǎng)恿?在政策制定上以國(guó)務(wù)院、環(huán)保部、全國(guó)人大和發(fā)展改革委為政策的主要制定者。根據(jù)對(duì)155份中央及京津冀地區(qū)大氣污染防治政策文件統(tǒng)計(jì)顯示,中央層面政策制定數(shù)量占總政策制定數(shù)量的40%左右,占到總數(shù)的近一半。京津冀三地主要是當(dāng)?shù)卣碍h(huán)保廳(局)分別制定的政策數(shù)量各約占總數(shù)量的14%、17%、19%。而在三地之間橫向及縱向聯(lián)合發(fā)布政策數(shù)量占11%左右(9)孫濤、溫雪梅:《府際關(guān)系視角下的區(qū)域環(huán)境治理——基于京津冀地區(qū)大氣治理政策文本的量化分析》,《城市發(fā)展研究》2017年第12期,第45—53頁(yè)。。由此可以看出,中央政策的數(shù)量占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。而作為政府間橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展就很緩慢,府際聯(lián)席會(huì)議直到2014年后才得到迅速發(fā)展。政府間行政協(xié)議數(shù)量相較于中央政策數(shù)量也少很多。與此相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)也是由中央于2013年10月設(shè)立的“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”。到了2018年,國(guó)家加快了治理大氣污染的步伐,同年6月提出了“三年行動(dòng)計(jì)劃”,順應(yīng)趨勢(shì)也將“防治協(xié)作小組”升格為由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任組長(zhǎng)的“防治領(lǐng)導(dǎo)小組”,小組成員來(lái)自國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和京津冀合作地區(qū)的省級(jí)政府(10)小組成員由京、津、冀、晉、蒙、魯、豫和生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、工信部、公安部、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、氣象局和能源局共七省九部委組成。。領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在生態(tài)環(huán)境部,負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作事務(wù),強(qiáng)化了中央政府的有效領(lǐng)導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組作為議事協(xié)調(diào)與決策機(jī)構(gòu),成為該地區(qū)大氣污染合作治理中的最高決策部門。其主要作用體現(xiàn)為:組織區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、區(qū)域空氣質(zhì)量會(huì)商等重要合作機(jī)制的推進(jìn);組織制定重大政策措施;統(tǒng)籌研究解決細(xì)化空氣質(zhì)量保障方案等環(huán)境突出問(wèn)題;督促與監(jiān)督成員對(duì)各項(xiàng)措施的執(zhí)行情況。

政策主導(dǎo)型地方政府合作模式表現(xiàn)出的特點(diǎn),首先是合作成員地位不對(duì)等。在行政級(jí)別上,京津冀是平級(jí)的省級(jí)行政區(qū),但在實(shí)際作用和影響力上三地處于不同等級(jí),差異較大。北京作為首都,無(wú)疑地位最高。天津是直轄市,位于全國(guó)第四大城市,是該地區(qū)除北京之外唯一的特大型城市,在合作中的地位僅次于北京。河北省不算經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省,在實(shí)際上的政治地位也低于京津(11)北京和天津的市委書記都是或通常是中央政治局委員,北京和天津的政治地位高于河北。參見(jiàn)楊龍、胡世文:《大都市區(qū)治理背景下的京津冀協(xié)同發(fā)展》,《中國(guó)行政管理》2015年第9期,第13—20頁(yè)。,因此河北的發(fā)展不得不服從北京和天津的需要。其次是合作環(huán)境層級(jí)差異大。河北省下轄多個(gè)市縣,面積大、地理?xiàng)l件復(fù)雜,省內(nèi)區(qū)域發(fā)展差距較大。河北省與北京和天津的地理關(guān)系不是簡(jiǎn)單的相鄰,而是北京和天津被河北省環(huán)繞,北京完全坐落在河北界內(nèi),天津除了海岸線部分,也被河北環(huán)繞。這種地理格局使得與京津發(fā)生聯(lián)系的首先是河北省內(nèi)環(huán)繞北京和天津的市縣。因此,在河北省全省的層面上,可以做到政策與北京和天津協(xié)調(diào)一致,但實(shí)際上與京津合作的是由鄰近北京和天津的市縣分別先行與其合作。最后,在合作動(dòng)力方面主要依靠國(guó)家推動(dòng)。從以上分析可以得出,這一模式的主要特點(diǎn)是依靠中央政府的權(quán)威保證地方政府的合作積極性。國(guó)務(wù)院、生態(tài)環(huán)境部等中央各部門在京津冀的整體發(fā)展中發(fā)揮著重要作用,在制定政策、開(kāi)展防治攻堅(jiān)行動(dòng)等方面(12)例如,在國(guó)務(wù)院和生態(tài)環(huán)境部的推動(dòng)下,2017年起,北京會(huì)同周邊省區(qū)市連續(xù)5年開(kāi)展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)。扮演著推動(dòng)者、支持者、協(xié)調(diào)者、引領(lǐng)者的角色。地方政府在中央統(tǒng)一規(guī)劃與行政力量督導(dǎo)下服從與協(xié)調(diào)。從一開(kāi)始區(qū)域合作的形成就是作為國(guó)家政策提出的,通過(guò)從中央到地方的“自上而下”的運(yùn)行機(jī)制,體現(xiàn)出中央政府的強(qiáng)制性意志。

(二)太湖流域雙向聯(lián)合型合作模式的運(yùn)行實(shí)踐與特點(diǎn)

太湖流域治理是從國(guó)家與地方兩個(gè)層面上共同推進(jìn)的,以國(guó)家水利部太湖流域管理局和長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制共同構(gòu)成模式形成的核心。太湖流域水環(huán)境治理中,地方政府開(kāi)始全面合作始于2007年5月的太湖藍(lán)藻事件。太湖藍(lán)藻大規(guī)模集中暴發(fā),水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染。以這一事件為契機(jī),為了有效治理太湖,蘇浙滬兩省一市開(kāi)啟了共同合作之路。2008年8月7號(hào),三地在無(wú)錫市聯(lián)合召開(kāi)共同治理太湖協(xié)調(diào)會(huì)議,會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于太湖水環(huán)境治理和藍(lán)藻應(yīng)對(duì)合作協(xié)議框架》。這一協(xié)議的通過(guò)標(biāo)志著地方政府間治理協(xié)商機(jī)制正式建立,包括工作情況定期交流、重大事項(xiàng)應(yīng)急協(xié)商、相關(guān)信息通報(bào)、藍(lán)藻打撈合作等多項(xiàng)內(nèi)容(13)張斌:《協(xié)商治理太湖蘇浙滬同一夢(mèng)》,《解放日?qǐng)?bào)》2008年8月11日。,為地方政府間進(jìn)一步的良好合作提供了規(guī)范的制度保障。同時(shí)各地也制定了嚴(yán)厲的地方法規(guī),如2007年修訂出臺(tái)《江蘇省太湖水污染防治條例》,各項(xiàng)條款對(duì)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻、違法成本、監(jiān)控體系等做了嚴(yán)格要求。這部法規(guī)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源優(yōu)化配置的理念與有效治理實(shí)踐相結(jié)合,是全國(guó)較早設(shè)置的一部嚴(yán)厲的環(huán)保法規(guī)。

國(guó)家也高度重視太湖問(wèn)題。2008年,國(guó)務(wù)院批復(fù)《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》。這是我國(guó)湖泊治理的第一個(gè)方案,明確要求確保飲用水安全和湖面水質(zhì)狀況。同年5月29日,在國(guó)家發(fā)展改革委組織下建立了太湖流域水環(huán)境綜合治理省部際聯(lián)席會(huì)議制度。隨著地方政府合作機(jī)制逐漸固定下來(lái),2011年,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過(guò)了《太湖流域管理?xiàng)l例》。這是我國(guó)首部流域綜合性行政法規(guī),這一條例成為太湖流域地方政府合作的重要平臺(tái)。近年,隨著長(zhǎng)三角一體化的不斷發(fā)展并上升為國(guó)家戰(zhàn)略,太湖治理納入長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境治理的規(guī)劃中來(lái),成為長(zhǎng)三角整體環(huán)境治理體系中的一部分。2016年,上海、浙江、江蘇和安徽3省1市與環(huán)境保護(hù)部等14個(gè)部委新組建了長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制,并專項(xiàng)印發(fā)了《長(zhǎng)三角區(qū)域水污染防治協(xié)作機(jī)制工作章程》。無(wú)錫、湖州兩市將建立太湖藍(lán)藻聯(lián)合治理聯(lián)席會(huì)議制度,及時(shí)互通日常管理和監(jiān)測(cè)中掌握的數(shù)據(jù)和情況,定期組織開(kāi)展聯(lián)合巡查、監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作,共同研究解決太湖藍(lán)藻等區(qū)域性和跨界性水環(huán)境治理問(wèn)題。三省一市還成立太湖水污染防治委員會(huì),為太湖治理奠定了良好的組織基礎(chǔ)。通過(guò)地方政府間聯(lián)席會(huì)議、合作協(xié)議、地方法規(guī)等地方機(jī)制和國(guó)家政策的雙力推動(dòng)下,太湖治理成效明顯。與2008年相比,太湖水質(zhì)總體由中度污染轉(zhuǎn)向輕度污染,藍(lán)藻發(fā)生頻次、面積和藻類密度均呈現(xiàn)明顯下降,居民飲用水安全基本得到保障。

(三)黃河金三角地區(qū)功能互動(dòng)型合作模式的運(yùn)行實(shí)踐與特點(diǎn)

這一合作模式的代表是黃河金三角地區(qū)合作。地方政府間的互動(dòng)性體現(xiàn)在合作機(jī)制建設(shè)較為完善,地方政府之間的合作由參與主體自主自發(fā)推進(jìn),不斷展開(kāi)。黃河金三角地區(qū)基本上形成了省級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組與四市聯(lián)席會(huì)議相結(jié)合、高層協(xié)商與專題推進(jìn)相結(jié)合的機(jī)制。召開(kāi)會(huì)議的頻次、行政協(xié)議簽署的數(shù)量、組織機(jī)構(gòu)的完整,都體現(xiàn)出黃河金三角區(qū)域合作在地方政府合作機(jī)制建設(shè)上的成熟與完善。以政府間自發(fā)簽訂的行政協(xié)議為標(biāo)志,政府間規(guī)律有序地通過(guò)不斷協(xié)調(diào)逐步推進(jìn)區(qū)域合作,也表明政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制在維系該區(qū)域的合作中起著非常關(guān)鍵的作用,是主要的推動(dòng)力。黃河金三角區(qū)域合作模式中的機(jī)制建設(shè)主要包括協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制。協(xié)調(diào)機(jī)制是指省級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議,有山西省、陜西省、河南省的副省長(zhǎng)或同等級(jí)官員參加會(huì)議。黃河金三角區(qū)域合作成員為四個(gè)地級(jí)市,顯然無(wú)法脫離本省的支持,需要省級(jí)政府作為連接中央政府與地方政府的橋梁,起到協(xié)調(diào)和引領(lǐng)的作用。不同于前面論述的兩種模式,省級(jí)層面在本模式中與市級(jí)政府一起聯(lián)合決策,一起召開(kāi)會(huì)議。區(qū)域合作的決策機(jī)構(gòu)是由四城市的市長(zhǎng)參加的市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議,自從2016年開(kāi)始,隨著《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作規(guī)劃》的實(shí)施,會(huì)議名稱確定為“省級(jí)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議暨市級(jí)聯(lián)席會(huì)議”。四個(gè)城市輪流每年組織舉辦一次,現(xiàn)已成為黃河金三角區(qū)域合作的常規(guī)機(jī)制。

四城市間大量行政協(xié)議的簽署,維系了合作的緊密關(guān)系。行政協(xié)議作為重要的協(xié)調(diào)機(jī)制在該模式中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,不僅數(shù)量眾多而且范圍面廣。僅在2021年第五屆四市聯(lián)席會(huì)議上就簽署了4個(gè)涉及能源、政務(wù)方面合作的區(qū)域框架協(xié)議(14)分別是《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作先行示范區(qū)框架協(xié)議》《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域能源合作框架協(xié)議》《晉陜?cè)S河金三角四市共同謀劃跨區(qū)域大項(xiàng)目框架協(xié)議》以及《黃河流域政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”合作協(xié)議》。,同時(shí)列出了下一年區(qū)域合作的《十大任務(wù)清單》。其中,《晉陜?cè)S河金三角區(qū)域能源合作框架協(xié)議》強(qiáng)調(diào)共同打造生態(tài)環(huán)保示范區(qū),加強(qiáng)防洪減災(zāi)體系建設(shè),推進(jìn)環(huán)河流域生態(tài)保護(hù)和綠色高質(zhì)量發(fā)展。這種地方政府間的合作機(jī)制日益成熟穩(wěn)定。除了數(shù)量多,在機(jī)制上也日益完善。2018年3月,晉陜?cè)ト≌炗喠恕稌x陜?cè)S河金三角區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制方案》;2019年4月,又聯(lián)合印發(fā)《切實(shí)加快晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作工作實(shí)施意見(jiàn)》;2019年9月,四市政府聯(lián)合簽訂《晉陜?cè)S河金三角次區(qū)域合作實(shí)施意見(jiàn)》,將合作范圍向縱向縣一級(jí)地區(qū)推進(jìn),推進(jìn)諸如韓城、河津、萬(wàn)榮等三省共9個(gè)節(jié)點(diǎn)縣(市)之間的跨省合作,縣一級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制也構(gòu)建起來(lái)。此外,合作的成員數(shù)量也一直穩(wěn)定。該組織在發(fā)展過(guò)程中從1986年最初合作的3個(gè)城市到2007年臨汾加入后,為了維持合作組織的緊密性,核心成員數(shù)量一直保持在4個(gè)。2006年至今,該合作組織壯大隊(duì)伍的來(lái)源是不斷向核心成員所屬的縱向縣市發(fā)展,積極拓展三省四市下面所屬的縣級(jí)市的參與。

四、跨域環(huán)境治理中地方政府合作基本模式的適用性展望

由于每種模式都有獨(dú)特的生長(zhǎng)環(huán)境與制度空間,不同合作模式有不同的特性和優(yōu)缺點(diǎn),不存在“放之四海而皆準(zhǔn)”的“萬(wàn)能模式”。合作模式形成過(guò)程的側(cè)重點(diǎn)不同就會(huì)具有不同的適用性,而只有對(duì)不同適用性分析,才能完整體現(xiàn)出模式的內(nèi)涵,并將其更好地應(yīng)用于實(shí)踐。

(一)政策主導(dǎo)型合作模式的適用困境與破解

首先,環(huán)境政策屬于典型的規(guī)制政策,規(guī)制政策的執(zhí)行難度較大(15)郭漸強(qiáng)、楊露:《跨域治理模式視角下地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境與出路》,《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第4期,第104—113頁(yè)。。在政府間合作關(guān)系更多是依據(jù)政策導(dǎo)向模式,由于缺乏憲法和相關(guān)法律的明確規(guī)定,規(guī)范化缺失,容易產(chǎn)生地方政府在執(zhí)行政策的過(guò)程中不夠徹底,為了保護(hù)本地利益而根據(jù)自身利益進(jìn)行變通,抑或在規(guī)制者與被規(guī)制者之間建立起權(quán)錢交易基礎(chǔ)上的合謀,使得政策執(zhí)行的效果大打折扣。由于環(huán)境政策的規(guī)制對(duì)象是跨域環(huán)境問(wèn)題,其具有跨區(qū)域、跨部門的特征,因?yàn)樗婕安煌娌块T和不同行政區(qū)之間的相互協(xié)調(diào),跨越多個(gè)職能部門或行政層級(jí)。當(dāng)多個(gè)地方政府共同參與政策執(zhí)行,組織內(nèi)部的層級(jí)控制關(guān)系在多個(gè)地方政府之間發(fā)揮作用,就需要使之圍繞共同的目標(biāo)努力,而政策在執(zhí)行的過(guò)程中遵循著政府作為單一執(zhí)行主體的政策執(zhí)行模式,這樣容易陷入執(zhí)行不力的困境。

其次,對(duì)于地方政府雙重角色的轉(zhuǎn)換提出要求。在縱向?qū)蛹?jí)下,地方政府相對(duì)于中央政府是執(zhí)行者的角色,中央政府是委托人,地方政府是代理人。在政策執(zhí)行中的地方政府既是中央政策的執(zhí)行者,遵循上級(jí)指令,同時(shí)地方政府作為治理主體又是地方利益的代表,追逐個(gè)人、部門和地方的利益。對(duì)于上級(jí)政府來(lái)說(shuō)是代理人,對(duì)下級(jí)政府來(lái)說(shuō)是委托人,同時(shí)其還有自身的利益,會(huì)存在中央與地方的博弈,在政策縱向執(zhí)行中可能出現(xiàn)“上有政策下有對(duì)策”的合作困境。在該模式下,地方政府并非主動(dòng)參與合作,而是由于國(guó)家政策而被動(dòng)參與其中,特別是很多邊遠(yuǎn)地區(qū)行為主體獲利較少,參與動(dòng)力不足,地方政府的積極性發(fā)揮受限,從而影響政策的統(tǒng)一執(zhí)行。同時(shí),在政策執(zhí)行中受到中央制約而權(quán)力匱乏,地方政府的實(shí)際權(quán)力與地方所需的權(quán)力容易產(chǎn)生偏差。這就需要中央政府權(quán)力行使的目的不再僅僅是基于有效調(diào)動(dòng)地方政府執(zhí)行政策的積極性,還要從地方政府實(shí)際需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行分權(quán),增強(qiáng)地方政府創(chuàng)新的積極性,促進(jìn)中央與地方之間關(guān)系的互動(dòng)。

(二)雙向聯(lián)合型合作模式的適用條件解讀

雙向聯(lián)合型合作模式的有效運(yùn)行高度依賴合作雙方的合作共識(shí)與意愿,其適用性需要有以下三個(gè)條件為前提和基礎(chǔ):首先是對(duì)橫向有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制要求較高。橫向有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制包括以行政協(xié)議為代表的機(jī)制,這一形式是該模式運(yùn)行不可或缺的,也是是否適合應(yīng)用該模式的有效標(biāo)志。環(huán)境治理問(wèn)題是一個(gè)時(shí)間跨度長(zhǎng)、問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜、涉及面廣泛的合作形式,需要合作各方長(zhǎng)時(shí)間的頻繁溝通,對(duì)于溝通協(xié)調(diào)渠道的順暢、機(jī)制的健全有很強(qiáng)依賴。其次要求合作成員間互補(bǔ)性較強(qiáng)。在這種合作模式中,需要地方政府間主體協(xié)商、相互協(xié)作,需要有效的且充分的信息對(duì)接,信息獲取要對(duì)等。同時(shí),還要信息共享、充分溝通,涉及互相監(jiān)督,需要信息技術(shù)等溝通平臺(tái)的有力支撐。因此,這種模式對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的地區(qū)較為適合,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后地區(qū)則不容易成功。最后雙向聯(lián)合型合作模式對(duì)政府間的信任度要求較高。這種淡化行政級(jí)別、強(qiáng)調(diào)平等關(guān)系的模式,要求政府之間在定期舉行的聯(lián)席會(huì)議中協(xié)調(diào)資金問(wèn)題、接受違規(guī)懲治、參與專項(xiàng)整治等。需要在這些具體事項(xiàng)的執(zhí)行過(guò)程中,逐漸形成互信、互惠、互利的伙伴關(guān)系。同時(shí),在信息共享與不斷交流的過(guò)程中,逐步構(gòu)建出合作的相互信任的文化。這種關(guān)系是機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保證,政府間的高度互信成為主要的連接條件。

(三)功能互動(dòng)型合作模式的適用空間展望

晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作中,參與合作的四個(gè)地方政府屬于同一地域,都有相近的文化風(fēng)俗和生活傳統(tǒng),自古以來(lái)民間就有較為密切的交往,具有較強(qiáng)的地域文化背景做支撐,它們之間的合作可以說(shuō)是順應(yīng)了民間經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展的需求。同時(shí),渭南、運(yùn)城、臨汾、三門峽這四個(gè)城市也屬于同質(zhì)性的城市,都是遠(yuǎn)離省內(nèi)中心的地級(jí)市,同是資源型城市,同屬革命老區(qū)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這些相似的因素更利于地方政府之間主動(dòng)展開(kāi)合作,負(fù)外部的影響因素也會(huì)較少,有利于凝成合力提升合作水平。因此,此種合作模式更適用于區(qū)域合作的成員間基于相近文化與歷史傳統(tǒng)的民間自發(fā)合作形式,具有形成網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系的條件,才會(huì)對(duì)地方政府合作模式的形成有推動(dòng)作用。地方政府間協(xié)調(diào)機(jī)制越完善則功能互動(dòng)性就會(huì)越強(qiáng),遂形成的模式就更適用于問(wèn)題明確具體且合作關(guān)系較簡(jiǎn)單的形式。在缺乏國(guó)家政策支撐的區(qū)域合作中的地方官員自發(fā)地跨區(qū)域合作可能面臨政治風(fēng)險(xiǎn),因?yàn)檫@可能造成中央權(quán)威的受損,地方政府對(duì)合作有所顧忌也缺乏動(dòng)力,地方政府參與合作的積極性會(huì)受到影響。以橫向協(xié)調(diào)機(jī)制為主導(dǎo),意味著權(quán)威核心的分散,面對(duì)合作中深層次問(wèn)題和復(fù)雜關(guān)系的協(xié)調(diào)解決能力偏弱:對(duì)于成員數(shù)量發(fā)展較快,合作內(nèi)容日趨增多的合作會(huì)力不從心;對(duì)合作成員中發(fā)展水平、發(fā)展程度差距大,具有多層級(jí)隸屬關(guān)系的政府間合作會(huì)缺乏掌控能力。因此,功能互動(dòng)型模式適用于晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系較少的地方政府之間開(kāi)展的合作。

本文確定京津冀霧霾治理、長(zhǎng)三角區(qū)域太湖治理和晉陜?cè)S河金三角區(qū)域環(huán)境治理這三個(gè)合作模式為跨域環(huán)境治理中地方政府合作的基本模式,認(rèn)為其具有代表性和典型性是基于以下原因:首先,這三種地方政府合作形式符合“模式”的要求,即合作時(shí)間久,具有廣泛的影響力,是公認(rèn)的較為成熟的合作范例,具有大眾認(rèn)可度和熟悉度。重要的是,都具備完整的地方政府合作模式的構(gòu)成要素與運(yùn)行機(jī)制。其次,地方政府合作模式的生成是基于特定的背景實(shí)現(xiàn)的。各地方政府所處的地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、面臨跨域環(huán)境問(wèn)題的不同,地方政府之間呈現(xiàn)出不同的合作模式類型。這三個(gè)模式所在地區(qū)的地理位置分別位于京津冀核心區(qū)域、長(zhǎng)三角核心區(qū)域、西部發(fā)展區(qū)域,這些區(qū)域都是我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的關(guān)鍵性區(qū)域且發(fā)展歷史悠久,都是國(guó)家的戰(zhàn)略核心區(qū)。最后,這三個(gè)模式在合作內(nèi)容上分別是空氣霧霾、河流污染與生態(tài)保護(hù),是最具代表性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)類型,在內(nèi)容上也做到了合理區(qū)分。三種合作模式的形成背景、成員構(gòu)成、生成動(dòng)力、合作方式、合作內(nèi)容、合作層級(jí)都各不相同、各有特色,體現(xiàn)出引領(lǐng)性、示范性與差異性,可以有效代表當(dāng)今地方政府合作的典型模式。本文通過(guò)對(duì)比分析、個(gè)案探討,以全面呈現(xiàn)出跨域環(huán)境治理中地方政府合作模式的多樣性與適用性,并以此為分析基礎(chǔ)制作如下表格,為進(jìn)一步促進(jìn)地方政府在跨域環(huán)境治理中選擇合適的模式提供參考和啟示:

表1 地方政府合作模式適用性分析