韓帥 梁爽 符星帆 楊亦茜

摘要：從古至今，中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系在發(fā)展中不斷演化。通過(guò)文獻(xiàn)研究、政策解讀及數(shù)據(jù)分析，從歷史長(zhǎng)時(shí)段梳理出古代、近代及現(xiàn)代中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的基本規(guī)律。研究認(rèn)為：從總體上看，以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主的古代城鄉(xiāng)為依存共生關(guān)系；以工業(yè)文明為主導(dǎo)的近代城鄉(xiāng)逐漸分化為二元對(duì)立結(jié)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明與知識(shí)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代城鄉(xiāng)，原先固化的二元關(guān)系逐步破冰而趨向融合。新中國(guó)成立以來(lái)的不同發(fā)展階段，國(guó)家治理制度與城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系產(chǎn)生深刻影響。具體而言，當(dāng)政策制度偏向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)緩和，城鄉(xiāng)差距相應(yīng)縮?。划?dāng)政策制度偏向工業(yè)、城市時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系容易產(chǎn)生對(duì)立，城鄉(xiāng)差距會(huì)拉大；當(dāng)國(guó)家在城鄉(xiāng)治理體系中強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)等值時(shí)，城鄉(xiāng)之間有協(xié)同發(fā)展趨勢(shì)。改革開(kāi)放后，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率的工業(yè)化與注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，加速了中國(guó)城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的進(jìn)程，同時(shí)也拉大了城鄉(xiāng)差距；近十年來(lái)，國(guó)家倡導(dǎo)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，有望推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；城鎮(zhèn)化率；城鄉(xiāng)融合

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.006

一、引言：中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系何以演化

知古鑒今，以啟未來(lái)，明晰中國(guó)城鄉(xiāng)歷史、近現(xiàn)代城鄉(xiāng)痛點(diǎn)對(duì)未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展意義重大。從古至今，城鄉(xiāng)關(guān)系一直關(guān)乎國(guó)計(jì)民生問(wèn)題。偌大中國(guó)，由城市和鄉(xiāng)村組成，億萬(wàn)中國(guó)人可看作由城市人與鄉(xiāng)村人構(gòu)成。[1]城鄉(xiāng)作為一對(duì)相對(duì)概念出現(xiàn)，是兩種異質(zhì)的人類定居聚落，其概念、實(shí)體對(duì)象、相互關(guān)系隨歷史實(shí)踐進(jìn)程不斷發(fā)生演化。一般認(rèn)為，“城”是比“鄉(xiāng)”更成熟的發(fā)展形態(tài)。不變的是，無(wú)論是古代、近代抑或現(xiàn)代中國(guó)，城與鄉(xiāng)在生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多方面具有明顯的差異性與互補(bǔ)性。[2]

城鄉(xiāng)關(guān)系是指城市與鄉(xiāng)村、城里人與鄉(xiāng)村人的綜合發(fā)展關(guān)系，包括城鄉(xiāng)空間關(guān)系、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、城鄉(xiāng)社會(huì)關(guān)系以及城鄉(xiāng)文化關(guān)系等，本文重點(diǎn)討論城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與城鄉(xiāng)空間關(guān)系。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)化與調(diào)節(jié)的過(guò)程，即從鄉(xiāng)到城的空間轉(zhuǎn)換過(guò)程，包括工業(yè)城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化以及人口城鎮(zhèn)化等。從人類命運(yùn)共同體視角，城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村共同組成“城鄉(xiāng)大家庭”。人是城鎮(zhèn)化的主體，人口是城鄉(xiāng)空間均衡發(fā)展的核心要素，深刻關(guān)聯(lián)與牽動(dòng)著其他要素及其關(guān)系的發(fā)展。[3]同時(shí)，生產(chǎn)要素流動(dòng)態(tài)勢(shì)決定城鄉(xiāng)關(guān)系演變。[4]在過(guò)去城鄉(xiāng)關(guān)系中，城市“攫取”鄉(xiāng)村；[5]在城鄉(xiāng)融合理念下，城市與鄉(xiāng)村應(yīng)為有機(jī)共生體。新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的要點(diǎn)在于推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與生產(chǎn)要素市場(chǎng)一體化，在新型城鎮(zhèn)化大格局下重塑城鄉(xiāng)關(guān)系。[6]

中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題關(guān)涉中國(guó)城鄉(xiāng)歷史發(fā)展實(shí)踐、當(dāng)下的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量、中國(guó)現(xiàn)代化城鄉(xiāng)治理水平以及全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。尤其是在中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展語(yǔ)境下，對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系做長(zhǎng)時(shí)段縱貫研究對(duì)明晰城鄉(xiāng)歷史特征，解決當(dāng)前城鄉(xiāng)痛點(diǎn)及探索未來(lái)城鄉(xiāng)進(jìn)路具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。然而，鮮有文獻(xiàn)從歷史長(zhǎng)時(shí)段探討從古至今中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演化特征與發(fā)展規(guī)律。鑒于此，本文通過(guò)文獻(xiàn)研究、政策解讀以及城鄉(xiāng)發(fā)展最新數(shù)據(jù)，嘗試從古代、近代、現(xiàn)代三個(gè)時(shí)間尺度來(lái)系統(tǒng)剖析不同歷史時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展特征、影響因素及演變規(guī)律，希冀對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化有所助益。

二、古代城鄉(xiāng)關(guān)系：城鄉(xiāng)依存共生為主基調(diào)

遠(yuǎn)古時(shí)期，農(nóng)業(yè)是人類文明的發(fā)端，也是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)源的起點(diǎn)。[7]華夏先民從采集、狩獵發(fā)展出農(nóng)業(yè)，伴隨著原始人向智人的轉(zhuǎn)變，人們逐水而居，比鄰而居。最早的定居聚落誕生于粟作農(nóng)業(yè)的黃河流域與稻作農(nóng)業(yè)的長(zhǎng)江流域。從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，人類社會(huì)組織從初級(jí)聚落逐漸成熟，邊緣聚落與中心聚落出現(xiàn)。城鄉(xiāng)聚落產(chǎn)生于新舊石器時(shí)代（距今8000—10000年）交替時(shí)，根據(jù)甘肅大地灣遺址（距今5000—8000年）的考古發(fā)現(xiàn)，邊緣小聚落向中心大聚落的演變是鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)發(fā)展的最早見(jiàn)證。再者，根據(jù)良渚古城遺址的考古發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)聚落由內(nèi)向外漸次拉開(kāi)的布局表明基于社會(huì)分工有明確的城鄉(xiāng)劃分。由此可見(jiàn)，遠(yuǎn)古中國(guó)無(wú)論是北方的龍山文化（距今4000—4500年）還是南方的良渚文化（距今4000—5300年），城鄉(xiāng)雖有分野而相互依存。

西周的鄉(xiāng)遂制是古典時(shí)期中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的起點(diǎn)①，《周禮》中記載的鄉(xiāng)遂制度有國(guó)野之分，即“國(guó)人六鄉(xiāng)”（比、閭、族、黨、州、鄉(xiāng)）與“野人六遂”（鄰、里、贊、鄙、縣、遂）?！绑w國(guó)經(jīng)野”制度下的鄉(xiāng)遂制指明了國(guó)野之分，表征自上而下的行政等級(jí)。公元前221年，秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，廢分封而立郡縣，即在全國(guó)推廣以“縣”為最基本單元的地方行政區(qū)劃，中央集權(quán)下的行政等級(jí)扁平化。同時(shí)期，作為戶籍制度前身的“編戶齊民”問(wèn)世，便于國(guó)家組織基層。隨后2000多年里，歷朝歷代除了君主與少數(shù)貴族，絕大多數(shù)人為有戶籍、服徭役的平民百姓，基本國(guó)策以“重農(nóng)抑商”為主，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)始終為國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈。因此，各地城鄉(xiāng)貧富差別較有限，城鄉(xiāng)人權(quán)利與機(jī)會(huì)幾近均等，城鄉(xiāng)之間依存共生為古代城鄉(xiāng)關(guān)系的主基調(diào)。

基于歷史數(shù)據(jù)可知，從戰(zhàn)國(guó)時(shí)期到南宋之間的約1500年里，全國(guó)城鎮(zhèn)化率總體上保持上升態(tài)勢(shì)（圖1），在南宋時(shí)達(dá)到中國(guó)古代城鎮(zhèn)化率的最高峰22%，這是由于在唐宋之際國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)關(guān)系變遷下的一次具有劃時(shí)代意義的中國(guó)歷史實(shí)踐轉(zhuǎn)變，國(guó)家對(duì)民間生活管控放松，商品經(jīng)濟(jì)繁榮與社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)，國(guó)家稅收的主要來(lái)源從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)變?yōu)楣ど虡I(yè)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)、文化、政治環(huán)境整體性變革背景下，社會(huì)活力得到充分釋放，客觀上促使土地、人口、商品等生產(chǎn)要素的流通性變強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的普遍繁榮形成良性的城鄉(xiāng)發(fā)展生態(tài)，普通人的空間流動(dòng)性與身份流動(dòng)性變強(qiáng)，在城鄉(xiāng)間與跨地域可流動(dòng)，職業(yè)身份與社會(huì)階層可轉(zhuǎn)變，進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化率得到提高。

三、近代城鄉(xiāng)關(guān)系：內(nèi)外沖擊引致城鄉(xiāng)分離

近代以來(lái)，國(guó)內(nèi)外多方因素導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間隔離發(fā)展。具體而言，因西方經(jīng)濟(jì)與文化入侵，中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走向解體、社會(huì)結(jié)構(gòu)遭到破壞，[8]城鄉(xiāng)發(fā)展失衡而逐漸發(fā)生分離。清末西方列強(qiáng)從沿海打破中國(guó)國(guó)門，頻繁戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村凋零；西方資本與中國(guó)本土工商業(yè)摧毀傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，很多破產(chǎn)的農(nóng)民與手工業(yè)者大量涌入城市，城市人口劇增致使人地矛盾突出。1820年，城鎮(zhèn)化率從南宋時(shí)的22%下降到6.9%；1846年，全國(guó)4.3億人，城鎮(zhèn)化率降至5.1%的中國(guó)歷史最低點(diǎn)（圖1）。首先，這與西方列強(qiáng)入侵沖擊中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)繼而引發(fā)國(guó)內(nèi)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)全面沖突的外部因素相關(guān)。其次，也深受中國(guó)內(nèi)部動(dòng)蕩影響，戊戌變法、洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)、鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、辛亥革命等導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村凋零、城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)搖擺不定。在內(nèi)外聯(lián)合沖擊下導(dǎo)致近代中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生分離。

1908年，清朝頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，提出劃分城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，標(biāo)志著近現(xiàn)代中國(guó)市鎮(zhèn)制度的逐步建立。1911年，江蘇的市鄉(xiāng)制以人口規(guī)模劃分城鎮(zhèn)（城、鎮(zhèn)統(tǒng)稱為市）與鄉(xiāng)村，人口5萬(wàn)設(shè)市，不足5萬(wàn)則為鄉(xiāng)。1911年，上海設(shè)市政廳；1914年，北京設(shè)京師市政公所；1918年，廣州設(shè)市政公所。上海、北京、廣州、武漢相繼建市并設(shè)置市政公所、市政廳、市政府等行政機(jī)構(gòu)。然而直到1921年，廣州才成為中國(guó)第一個(gè)行政區(qū)劃意義上的“建制市”。1949年新中國(guó)剛剛成立時(shí)，全國(guó)雖已設(shè)立207個(gè)市，但城鎮(zhèn)化率僅為10.64%（圖1）。近代的港口貿(mào)易促進(jìn)了沿江沿海大城市的率先發(fā)展，一般的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力式微，區(qū)域發(fā)展不均、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)不平等加劇。

四、現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系：在緩和與對(duì)立中再破冰

總體上，從新中國(guó)成立至今，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)恢復(fù)趨向城鄉(xiāng)分化、從城鄉(xiāng)彌合走向二元對(duì)立、城鄉(xiāng)巨大鴻溝呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、城鄉(xiāng)一體發(fā)展有效緩解城鄉(xiāng)差距的四個(gè)階段。

（一）1949—1978年：從城鄉(xiāng)恢復(fù)趨向城鄉(xiāng)分化

1949年3月，毛澤東強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)兼顧、工農(nóng)緊密聯(lián)系。1950—1952年為三年經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，國(guó)家提倡恢復(fù)與發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，合理制定農(nóng)副產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系，[9]保障城市工業(yè)品與農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品的自由交換，城鄉(xiāng)物資周轉(zhuǎn)靈活，城市與鄉(xiāng)村均得到一定發(fā)展。

“一五”期間（1953—1957年），施行“三大改造”，通過(guò)新（擴(kuò)）建城市、提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，保障了城鄉(xiāng)間人口的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)之間保持開(kāi)放的對(duì)流系統(tǒng)，促進(jìn)了建國(guó)初期城鄉(xiāng)的恢復(fù)發(fā)展。“一五”期間，全國(guó)城鎮(zhèn)化從13.31%緩緩提高到15.39%（圖2）。

“二五”期間（1958—1962年），發(fā)展重工業(yè)與人民公社“大躍進(jìn)”，農(nóng)產(chǎn)值比例失調(diào)，工業(yè)產(chǎn)值大幅增加而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值大幅下降，原先有機(jī)互動(dòng)的城鄉(xiāng)關(guān)系受影響；城鎮(zhèn)化從1958年的16.25%提高到1960年的19.75%，但是1962年降到17.33%。

“三五”（1966—1970年）與“四五”（1971—1975年）是“文革”十年，工農(nóng)產(chǎn)品的不等價(jià)交換、重要物資統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度形成的剪刀差以及違背廣大農(nóng)民意愿的農(nóng)業(yè)合作化制度加劇了城鄉(xiāng)分離的局面，已經(jīng)趨好的城鄉(xiāng)關(guān)系受到嚴(yán)重影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件時(shí)，我國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村補(bǔ)給城市，全國(guó)有限資源集中去解決最緊迫的國(guó)防問(wèn)題。農(nóng)民、工人、知識(shí)分子無(wú)私奉獻(xiàn)推動(dòng)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展。此階段，人的發(fā)展服從于城市發(fā)展，城市發(fā)展傾向于資源型、工業(yè)型城市，一切均服從于國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略。而且持續(xù)多年抑制農(nóng)民向城市自由遷徙的政策一步步促成了新中國(guó)的戶籍制度。城鄉(xiāng)不平等的區(qū)別對(duì)待政策，致使新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系一度出現(xiàn)分化。這十年，全國(guó)城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)停滯甚至發(fā)生倒退，從1966年的17.86%降到1975年的17.34%（圖2）。

（二）1979—2002年：從城鄉(xiāng)彌合走向二元對(duì)立

改革開(kāi)放后，快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始固化，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾?！拔逦濉保?976—1980年）與“六五”（1981—1985年）期間，市場(chǎng)化改革首先從農(nóng)村開(kāi)始，此時(shí)重點(diǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)，國(guó)家放開(kāi)原先擠壓農(nóng)村的強(qiáng)制性政策（白永秀，2015），通過(guò)建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與提高農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民收入迅速增加，農(nóng)村生活得到初步改善，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小?！拔母铩苯Y(jié)束后，全國(guó)城鎮(zhèn)化率開(kāi)始穩(wěn)步上升，1981年中國(guó)城鎮(zhèn)化率再次突破20%，1984年（23.01%）超過(guò)南宋時(shí)（22%）的城鎮(zhèn)化率，1985年達(dá)到23.71%。

1984年以后，國(guó)家發(fā)展重心轉(zhuǎn)向城市，在城市通過(guò)改革國(guó)有企業(yè)、調(diào)整工資分配形式以調(diào)動(dòng)城市職工的生產(chǎn)積極性，公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好；非公有制經(jīng)濟(jì)也得到了一定發(fā)展。雖取消農(nóng)副產(chǎn)品派購(gòu)制度來(lái)維護(hù)農(nóng)民利益，但農(nóng)村改革停滯，出現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢、工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價(jià)不合理（“剪刀差”再現(xiàn)），強(qiáng)迫征地、補(bǔ)償過(guò)低、資源與權(quán)利分配不公等一系列新問(wèn)題，廣大農(nóng)民隱性負(fù)擔(dān)絲毫未減。

“六五”（1981—1985年）期間設(shè)立特區(qū)、開(kāi)放港口，“七五”（1986—1990年）期間開(kāi)發(fā)浦東、開(kāi)放省會(huì)，“八五”（1991—1995年）期間鄧小平南方談話后發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，均是控制大城市的非均衡性城市化發(fā)展戰(zhàn)略。1994年分稅制后“央—地”關(guān)系發(fā)生新的變化，地方發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制發(fā)生從工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)變。地方政府實(shí)行土地財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，農(nóng)民利益受損、社會(huì)貧富分化。此時(shí)段的一大特征為土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。[10]

“九五”（1996—2000年）與“十五”（2001—2005年）期間均強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代化建設(shè)宜大中小城市協(xié)調(diào)、東中西均衡發(fā)展，新世紀(jì)中國(guó)加入WTO與國(guó)際廣泛接軌，接合千年發(fā)展目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展理念。國(guó)家以城市為中心的發(fā)展路徑下，現(xiàn)代化進(jìn)程得到加快，但城鄉(xiāng)差別卻逐步拉大，“重城輕鄉(xiāng)”政策與戶籍制度讓城鄉(xiāng)二元之間出現(xiàn)多方面（如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等）對(duì)立的局面。1998年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率在歷史上首次突破30%大關(guān)，按照經(jīng)典的城市發(fā)展“諾瑟姆曲線”規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化達(dá)到30%的臨界值時(shí)將出現(xiàn)第一次拐點(diǎn)，意味著城鎮(zhèn)化將進(jìn)入加速階段。

（三）2003—2012年：城鄉(xiāng)巨大鴻溝呼喚城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

2000年以來(lái)，國(guó)家高度重視城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性問(wèn)題。經(jīng)過(guò)多年持續(xù)高速發(fā)展，“三農(nóng)”問(wèn)題、城鄉(xiāng)差別問(wèn)題以及社會(huì)矛盾等顯現(xiàn)出來(lái)，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略，這是黨首次明確從國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局的角度來(lái)考慮城鄉(xiāng)共同發(fā)展的問(wèn)題。2004年形成“工業(yè)反哺農(nóng)村、城市支持農(nóng)村”的基本思路，中央提出農(nóng)民免稅計(jì)劃、增加農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政支出。2005年，中央對(duì)農(nóng)民采取“多予、少取、放活”政策；2006年，徹底取消農(nóng)業(yè)稅；2007年，全面減免義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)，建立并推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療與農(nóng)村低保制度。黨的十七大進(jìn)一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。

“十一五”（2006—2010年）期間，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，中國(guó)開(kāi)始依托大城市發(fā)展城市群。2002—2012年中國(guó)城鎮(zhèn)化率高速提高，從40.52%提高到52.27%（圖2），2011年城鎮(zhèn)化率突破50%，從此中國(guó)進(jìn)入城市社會(huì)。城市發(fā)展高歌猛進(jìn)，國(guó)家采取多項(xiàng)惠農(nóng)政策讓“城市反哺農(nóng)村”，力度也是顯而易見(jiàn)的。然而，這10年間城鄉(xiāng)差距是新中國(guó)成立以來(lái)最懸殊的時(shí)段。從2002年起連續(xù)12年，城鄉(xiāng)人均可支配收入比居高不下，均在3.0以上，2009年峰值達(dá)3.33（圖3），城鄉(xiāng)差距不斷創(chuàng)新高。若將城鎮(zhèn)居民的一些隱性福利和優(yōu)惠政策折算成收入，中國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距可能達(dá)到6∶1。[11]有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾敏銳地指出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)最大的結(jié)構(gòu)失衡就是城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡，反映貧富差距的基尼系數(shù)接近0.5（0.4—0.5視為差距較大）。消減彌合城鄉(xiāng)間的巨大鴻溝已刻不容緩，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是國(guó)家現(xiàn)代化與可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

（四）2013—至今：城鄉(xiāng)一體發(fā)展有效緩解城鄉(xiāng)差距

“十二五”（2011—2015年）期間，開(kāi)始四化同步建設(shè)，提出西部大開(kāi)發(fā)與國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；“十三五”（2016—2020年）期間，國(guó)家提出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、政治、文化“五位一體”，高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理、高品質(zhì)生活的新發(fā)展格局；國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)保障人人享有基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，推進(jìn)公共服務(wù)均等化對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉具有重要意義。[12]在“十四五”規(guī)劃綱要中，既注重堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展與全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興（實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)并健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制），也強(qiáng)調(diào)完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量（深化戶籍制度改革、健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制、提升城市品質(zhì)及提高城市治理水平）。[13]

黨的十九大指出新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制和政策體系的意見(jiàn)》，將我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，具有重大的歷史意義與現(xiàn)實(shí)意義。黨的二十大進(jìn)一步理順新型城鎮(zhèn)化的思路，強(qiáng)調(diào)通過(guò)深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略及新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，來(lái)縮小地域差別、城鄉(xiāng)差別，[14]最終實(shí)現(xiàn)共同富裕與人民幸福。

2013年中央召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議，把推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化作為首要任務(wù)，規(guī)定四類差別落戶，即取消建制鎮(zhèn)和小城市的落戶政策，中等城市戶口有序開(kāi)放，大城市落戶條件放寬。2014年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推動(dòng)公共服務(wù)均等化和人的全面發(fā)展。2015年召開(kāi)中央城市工作會(huì)議，提出尊重城市發(fā)展規(guī)律，推進(jìn)農(nóng)民工市民化，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。2017年召開(kāi)中央農(nóng)村工作會(huì)議，提出加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，標(biāo)志著對(duì)農(nóng)民工市民化的政策由鼓勵(lì)流動(dòng)向鼓勵(lì)融入城市的轉(zhuǎn)變。[15]2013年以后，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比回落到3.0以下，并且逐年降低，2019年為2.64（2020年上半年為2.63），為自1999年以來(lái)的最低值（圖3）。這得益于國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的引導(dǎo)與全社會(huì)集體的共同努力。改革開(kāi)放40多年來(lái)，中國(guó)7億多人擺脫貧困，對(duì)世界減貧貢獻(xiàn)率超過(guò)70%，目前已基本消除區(qū)域性整體貧困。2012年底全國(guó)貧困人口為9899萬(wàn)人，2019年底為551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率從10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬(wàn)人以上。截至2020年11月，全國(guó)832個(gè)貧困縣全部脫貧摘帽。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下中國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展模式從“土地城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“人的城鎮(zhèn)化”，[16]著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。[17]城鄉(xiāng)差距依然不容輕視，鄉(xiāng)村人窮根雖拔卻不富足，城鄉(xiāng)生活品質(zhì)問(wèn)題仍在。

2022年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為45.4%，兩者的差值高達(dá)18.49%，意味著至少有2.61億的城鎮(zhèn)非戶籍人口徘徊在城鄉(xiāng)之間求存與發(fā)展。這充分說(shuō)明傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化尚不是真正意義上的完整城鎮(zhèn)化，以流動(dòng)人口所支撐的城鎮(zhèn)化率指標(biāo)背后隱含著諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。[18]由此可推斷出中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不充分發(fā)展的三層次：一是宏觀國(guó)家尺度的區(qū)域差異，二是中觀地方尺度的城鄉(xiāng)差別，三是微觀家庭尺度的貧富差距。自2019年中國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%，人均GDP超過(guò)1萬(wàn)美元，中國(guó)全面進(jìn)入城鎮(zhèn)化中后期的萬(wàn)元美金社會(huì)，意味著國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平?？缭街械仁杖胂葳宓年P(guān)鍵在于縮小城鄉(xiāng)收入差距，因此推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展正當(dāng)其時(shí)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是破解新時(shí)代社會(huì)矛盾、解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的抓手，是中國(guó)走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，[19]其關(guān)鍵在于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和減弱城鄉(xiāng)居民生活水平差別。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入融合發(fā)展的新階段，[20]可通過(guò)設(shè)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)來(lái)破局。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，不能犧牲農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民利益。[21]城鄉(xiāng)一體化可通過(guò)同工同酬、同城同權(quán)的城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)與保障農(nóng)村公平分享土地增值收益的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。[22]城鄉(xiāng)融合可分體制機(jī)制初步建立、逐步完善、成熟穩(wěn)定三步走，接著分階段、分地域施行不同的融合方式，對(duì)應(yīng)不同的標(biāo)準(zhǔn)與模式。城鄉(xiāng)融合的鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村振興的鄉(xiāng)，兩者有差別。前者為與城市關(guān)聯(lián)度高的或臨近城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及城郊的城鄉(xiāng)接合部，后者指一般意義上的鄉(xiāng)村、村莊以及有特色的傳統(tǒng)村落。城鄉(xiāng)融合并非消除城鄉(xiāng)的差異性，而是要確保鄉(xiāng)村對(duì)稱于城鎮(zhèn)的主體地位。[23]未來(lái)城鄉(xiāng)通過(guò)相互賦能有望實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展。

五、中國(guó)城鄉(xiāng)分布格局：城鎮(zhèn)集中建設(shè)、鄉(xiāng)村有機(jī)分散

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒，城鄉(xiāng)分為城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村兩大部分：城市、縣城、中心鎮(zhèn)統(tǒng)稱為城鎮(zhèn)，一般建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊合稱鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村以本地人為主體，基于農(nóng)業(yè)的第一產(chǎn)業(yè)為主；城市以城市戶籍人口與外來(lái)流動(dòng)人口混居為主體，以工商業(yè)為基礎(chǔ)的第二、三產(chǎn)業(yè)為主。從數(shù)量上，城少而鄉(xiāng)多；從規(guī)模上，城大而鄉(xiāng)小；布局上，城集中而鄉(xiāng)離散。

1978年，全國(guó)城市共有193個(gè)（包括地級(jí)市與縣級(jí)市），縣城2153個(gè)，建制鎮(zhèn)10126個(gè)；1990年，中國(guó)城市450個(gè)，縣1919個(gè)，建制鎮(zhèn)10126個(gè)，鄉(xiāng)40152個(gè)，村莊377.32萬(wàn)個(gè)；2021年，城市692個(gè)，縣城1482個(gè)，建制鎮(zhèn)19072個(gè)，鄉(xiāng)8190個(gè)，村莊236.09萬(wàn)個(gè)（圖4）。改革開(kāi)放40多年來(lái)，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2021年的63.89%，年均持續(xù)增長(zhǎng)速度保持1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)人口以史無(wú)前例的超大規(guī)模從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。1990—2021年是中國(guó)城鎮(zhèn)化高快速發(fā)展的黃金30年，在此期間，城市增加225個(gè)，縣城減少421個(gè)，建制鎮(zhèn)增加8946個(gè)，鄉(xiāng)減少31962個(gè)，村莊（自然村）減少141.23萬(wàn)個(gè)。整體上來(lái)看，城市、建制鎮(zhèn)的數(shù)量大幅增加，縣城、鄉(xiāng)、村莊數(shù)量大幅度減小，城鎮(zhèn)規(guī)?？焖侔l(fā)展的同時(shí)伴隨著鄉(xiāng)村規(guī)模的急劇縮減（圖5），背后的影響機(jī)制主要在于快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中的“合村并居”“村改社區(qū)”“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”“撤縣改區(qū)”以及“縣改市”等行政區(qū)劃調(diào)整。有研究認(rèn)為，我國(guó)的市制建設(shè)仍嚴(yán)重不足，[24]從地理密度②、人口密度③來(lái)看，落后于日本及歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。截至2020年底，城鎮(zhèn)居委會(huì)109620個(gè)，鄉(xiāng)村村委會(huì)533073個(gè)，鄉(xiāng)村基層單元數(shù)目為城鎮(zhèn)的4.86倍，這意味著城鎮(zhèn)人口集聚程度（人口密度）遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村，這也反映出中國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)依然為大集中、小分散，即集中建設(shè)的城鎮(zhèn)與分散布局的鄉(xiāng)村為城鄉(xiāng)發(fā)展格局的基本特征。此外，在珠三角與長(zhǎng)三角地區(qū)還存在大量以村莊集體建設(shè)用地為特征的半城市化地區(qū)，該類“亦城亦鄉(xiāng)”地區(qū)則為城鄉(xiāng)融合的主戰(zhàn)場(chǎng)與流動(dòng)人口市民化的一線場(chǎng)域。

六、結(jié)論與展望：中國(guó)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化之路徑思考

基于歷史長(zhǎng)時(shí)段看中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展演化，從古代到近現(xiàn)代城鎮(zhèn)化率會(huì)隨著朝代更新與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在不斷發(fā)生波動(dòng)變化，中國(guó)古代城鄉(xiāng)曾在南宋出現(xiàn)一次城鎮(zhèn)化率高峰為22%，在清朝晚期跌入歷史低谷，城鎮(zhèn)化率僅為5.1%；中華民國(guó)時(shí)期出現(xiàn)一次峰值，城鎮(zhèn)化率一度為28.02%（1946年）；新中國(guó)成立后城鎮(zhèn)化率從10.64%起步，雖然在不同發(fā)展時(shí)段仍有波動(dòng)，但在改革開(kāi)放后40多年里城鎮(zhèn)化保持高快速發(fā)展，不斷創(chuàng)造歷史新高；2022年常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)65%（圖6）?？梢?jiàn)，中國(guó)城鎮(zhèn)化是中國(guó)走向現(xiàn)代化的重要驅(qū)動(dòng)力。

從歷史的實(shí)踐中總結(jié)出古今中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演變規(guī)律與發(fā)展特征，城鄉(xiāng)關(guān)系大體上可分為依存、分化（對(duì)立）、融合三種情況。中國(guó)古代、近代、現(xiàn)代三大時(shí)段里可能同時(shí)會(huì)發(fā)生此三種情況，總體上看，古代城鄉(xiāng)相互依存、近代城鄉(xiāng)走向分化、現(xiàn)代城鄉(xiāng)從對(duì)立開(kāi)始趨向城鄉(xiāng)融合是中國(guó)城市關(guān)系演變的基本規(guī)律。推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系演化的影響因素具有綜合性，但不同歷史時(shí)代的主要因素有區(qū)別，古代城鄉(xiāng)關(guān)系主要由文化和地理因素形塑，近代城鄉(xiāng)關(guān)系受工、商業(yè)經(jīng)濟(jì)因素的影響頗深，現(xiàn)代城鄉(xiāng)關(guān)系則主要是由國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)而成，而文化是一以貫之具持續(xù)性的影響因素與驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系演化的底層邏輯。

城鄉(xiāng)之間最基本的關(guān)系為經(jīng)濟(jì)關(guān)系，最根本的關(guān)系為文化關(guān)系，空間關(guān)系為演變過(guò)程，社會(huì)關(guān)系為發(fā)展結(jié)果。新中國(guó)成立以來(lái)在不同發(fā)展階段，政策偏向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)緩和，城鄉(xiāng)差距會(huì)縮??；政策偏向工業(yè)、城市時(shí)，城鄉(xiāng)關(guān)系易發(fā)生對(duì)立，城鄉(xiāng)差距會(huì)拉大；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)段，城鄉(xiāng)關(guān)系有融合之態(tài)。改革開(kāi)放后，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)效率的工業(yè)化與注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，加速了中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程，同時(shí)也拉大了城鄉(xiāng)差距。基于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，中國(guó)城鄉(xiāng)相互賦能方可實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合。城鄉(xiāng)融合發(fā)展可表征為三個(gè)方面：從城市歷史發(fā)展角度看，它是后城鎮(zhèn)化階段城鄉(xiāng)關(guān)系的高級(jí)發(fā)展階段；從城鄉(xiāng)地理空間看，它是城鎮(zhèn)密集地區(qū)的特定空間單元；從城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間看，它是城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間融合。現(xiàn)階段，中國(guó)城鄉(xiāng)融合的關(guān)鍵在于促進(jìn)城鄉(xiāng)之間資源要素的自由流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、公共服務(wù)的均衡供給。未來(lái)面向中國(guó)式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)關(guān)系與中國(guó)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化，宜結(jié)合大歷史觀與大現(xiàn)代觀，深入研究健康城鎮(zhèn)化、人民幸福感、中國(guó)式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化之間的互動(dòng)關(guān)系及其因果邏輯。城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科可深度整合城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)、公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的基礎(chǔ)理論，形成“空間+制度+經(jīng)濟(jì)”“空間+制度+社會(huì)”的新型研究框架，最終將城市化、城市性、城市人的理論研究與創(chuàng)新實(shí)踐進(jìn)行貫通整合而促進(jìn)政商學(xué)研用的知行合一。

注釋：

①鄉(xiāng)遂制是西周時(shí)期的地方基層社會(huì)組織，鄉(xiāng)是貴族居住之地、遂是平民居住之所；鄉(xiāng)遂有國(guó)野之分，國(guó)為都城及其近郊，野為邊遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)；在城市地區(qū)，五家為比、五比為閭、五族為黨、五黨為州、五州為鄉(xiāng)。

②設(shè)市的地理密度：我國(guó)建制市數(shù)量為679個(gè)，平均每14000平方千米設(shè)立1市，中國(guó)僅為日本的1/30（參考有關(guān)文獻(xiàn)）

③設(shè)市的人口密度：中國(guó)每200萬(wàn)人設(shè)市1座，日本每16萬(wàn)人設(shè)市1座，中國(guó)僅為日本的1/12（參考有關(guān)文獻(xiàn)）。

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The Evolution Pattern of Urban-Rural Relations in China：

From Dependence， Opposition? to? Integration

Han Shuai， Liang Shuang， Fu Xingfan， Yang Yiqian

（South China University of Technology， Guangzhou 510641， China）

Abstract： China's urban-rural relations have continuously developed and evolved from ancient times to the present. Through literature research， policy interpretation and data analysis， this paper summarizes the basic patterns of the evolution of urban-rural relations in ancient， modern and contemporary China over a long historical period. The study concludes that， on the whole， the rural-urban relationship in ancient times， which was dominated by the agrarian economy， was a symbiotic relationship of dependence; the rural-urban relationship in modern times， which was dominated by the industrial civilization， was gradually divided into a dichotomy; and the rural-urban relationship in modern times， which emphasizes the eco-civilization and the knowledge-based economy， has been gradually breaking the ice of the previously solidified dichotomy and tends to be melted down. At different stages of development since the founding of New China， national governance systems and urban-rural development strategies have had a profound impact on urban-rural relations. Specifically， when national policies favor agriculture and the countryside， urban-rural relations are eased and the urban-rural gap narrows accordingly; when national policies favor industry and the city， urban-rural relations tend to be antagonistic and the urban-rural gap widens; and when national policies emphasize the equivalence of urban and rural areas in the urban-rural governance system， the urban-rural trend develops in a synergistic manner. After the reform and opening-up， industrialization with emphasis on production efficiency and traditional urbanization with emphasis on economic growth accelerated the process of China's urbanization and modernization process， while widening the gap between of urban and rural areas. In recent years， the Chinese government has advocated the people-centered urbanization， which is expected to promote the integrated development of urban and rural areas.

Key words： urban-rural relations; urbanization rate; urban-rural integration