史今 夏政國

摘要：養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化是長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略下打造健康長(zhǎng)三角的重要支撐。以《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》編制為例，延續(xù)全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)要求，應(yīng)對(duì)長(zhǎng)三角一體化對(duì)區(qū)域人口流動(dòng)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與品質(zhì)、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)等影響，養(yǎng)老設(shè)施布局優(yōu)化應(yīng)突出四個(gè)導(dǎo)向，即面向服務(wù)人口對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量進(jìn)行空間預(yù)留，面向品質(zhì)養(yǎng)老來提升設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)頤養(yǎng)特色，面向區(qū)域協(xié)同來優(yōu)化“圈層式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局，面向活力營造來創(chuàng)新空間、產(chǎn)業(yè)和數(shù)字化治理模式等，期待為區(qū)域協(xié)同中其他公共服務(wù)設(shè)施的布局優(yōu)化提供借鑒。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)三角一體化；養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；空間布局優(yōu)化；青浦區(qū)

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.004

一、長(zhǎng)三角一體化與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化

（一）研究背景

當(dāng)前，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣，以下簡(jiǎn)稱“一體化示范區(qū)”）建設(shè)正如火如荼地開展。同時(shí)，長(zhǎng)三角也共同面臨著人口老齡化的挑戰(zhàn)，亟待建立多層次、高水平的長(zhǎng)三角養(yǎng)老服務(wù)體系。

近年來，長(zhǎng)三角養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)與空間規(guī)劃編制等已備受關(guān)注。在頂層設(shè)計(jì)上，《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出“打造健康長(zhǎng)三角”“建設(shè)一批國際知名的健康醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)生養(yǎng)老基地”，共享高品質(zhì)教育醫(yī)療資源；在空間指引上，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》明確打造“健康示范區(qū)”，“提供覆蓋全年齡段的公共服務(wù)保障，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化”“至2035年，養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率達(dá)到99%”；而《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》則要求“加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老院、長(zhǎng)者照護(hù)之家、日間照料中心、老年活動(dòng)室等社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施以及無障礙設(shè)施建設(shè)”。顯然，如何在長(zhǎng)三角一體化背景下，更好地優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施空間布局，從而支撐健康長(zhǎng)三角建設(shè)，相關(guān)研究亟待展開。

（二）研究綜述

當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于長(zhǎng)三角養(yǎng)老服務(wù)的討論主要有以下方面：一是長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老機(jī)制研究。長(zhǎng)三角是區(qū)域一體化發(fā)展的示范，但不平衡不充分的養(yǎng)老服務(wù)成為其一體化進(jìn)程中的短板，區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)政策協(xié)同可為此提供解決方案。[1]各地要樹立“一體化”和“一盤棋”思維，推動(dòng)形成定位精準(zhǔn)、互聯(lián)互通、分工明確、功能互補(bǔ)的區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)格局。[2]要提高老年人口的自由流動(dòng)以及養(yǎng)老資源的配置效率，從組織、系統(tǒng)、政策、平臺(tái)等層面全力推進(jìn)機(jī)制建設(shè)，滿足區(qū)域內(nèi)老年人多層次、多方面的養(yǎng)老需求。[3]但是，目前長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)一體化仍面臨著體制機(jī)制不健全、制度性障礙未破除、信息共享未完善、社會(huì)力量發(fā)揮不充分等問題。[4]二是區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)多元模式研究。其中，“時(shí)間銀行”互助養(yǎng)老模式可以彌補(bǔ)空巢非高收入老年人的家庭缺位，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式可以滿足長(zhǎng)期照護(hù)高收入老年人的專業(yè)照護(hù)需求，旅居養(yǎng)老模式可以迎合自理高收入老年人的個(gè)性需求，持續(xù)照料退休社區(qū)模式可以涵蓋自理高收入老年人的超值需求，[5]另外還有“物業(yè)+養(yǎng)老”模式、[6]老年友好的健康社區(qū)營造[7]等；三是養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃編制研究。相關(guān)研究主要聚焦城市尺度而非區(qū)域，如上海面對(duì)老年人口快速增長(zhǎng)，從發(fā)展導(dǎo)向、設(shè)施布局、存量評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及部門協(xié)作方面探索養(yǎng)老設(shè)施布局的優(yōu)化策略，[8]而對(duì)杭州的研究則從人文關(guān)懷的視角出發(fā)，指出養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃的編制應(yīng)與當(dāng)今老年人的多元化需求相耦合；[9]此外還有針對(duì)長(zhǎng)三角4個(gè)城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置的研究。[10]總體而言，目前對(duì)于長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老一體化機(jī)制的研究多以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)槌叨?，關(guān)注政策機(jī)制的內(nèi)容，尚未落實(shí)至相應(yīng)的設(shè)施實(shí)體。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)模式和養(yǎng)老規(guī)劃編制的研究盡管較豐富，但對(duì)于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展如何影響區(qū)域老齡人口流動(dòng)、城鎮(zhèn)空間布局、養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)品質(zhì)等，以及設(shè)施布局如何支撐區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)格局等問題，尚未充分展開。

（三）研究思路

本研究以筆者所承擔(dān)的《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》編制為例展開，這是因?yàn)?，青浦區(qū)作為一體化示范區(qū)的重要組成部分，是長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的前沿陣地，其中，金澤鎮(zhèn)、朱家角鎮(zhèn)被納入先行啟動(dòng)區(qū)，青浦新城著力打造長(zhǎng)三角獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，徐涇鎮(zhèn)又是整個(gè)虹橋商務(wù)區(qū)的核心區(qū)域。因而，青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃的編制，除了應(yīng)當(dāng)落實(shí)全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃的相關(guān)要求之外，必然還應(yīng)反映出長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的重要內(nèi)容。

為此，本研究旨在結(jié)合專項(xiàng)規(guī)劃編制的實(shí)踐，探索如何更好地優(yōu)化養(yǎng)老設(shè)施空間布局，從而支撐長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)水平的整體提升，在技術(shù)路線上，基于對(duì)《上海市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2023-2035年）》編制思路的研究，結(jié)合長(zhǎng)三角一體化發(fā)展對(duì)青浦及其周邊地區(qū)人口流動(dòng)、服務(wù)品質(zhì)、空間組織等影響，探索長(zhǎng)三角一體化背景下養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化的規(guī)劃策略，期待為區(qū)域協(xié)同中其他公共服務(wù)設(shè)施的布局優(yōu)化提供借鑒與思路。

二、新時(shí)期上海養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃的思路轉(zhuǎn)變

上海共編制過兩輪全市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃。《上海市養(yǎng)老設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2013-2020年）》（滬府〔2014〕73號(hào)）（下稱“上輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃”）于2014年批復(fù)，初步構(gòu)建全市養(yǎng)老設(shè)施體系與空間架構(gòu)?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃（2022-2035年）》（滬府〔2022〕33號(hào)）（下稱“本輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃”）于2022年批復(fù)，銜接《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》（下稱“上海2035”）建設(shè)老年友好型城市的目標(biāo)，落實(shí)“十四五”養(yǎng)老設(shè)施布局全新要求，從對(duì)象、設(shè)施、空間、實(shí)施等四個(gè)方面，不斷優(yōu)化與提升上海養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)和管理水平（見表1）。

（一）上輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃的主要思路

為應(yīng)對(duì)上海市日益突出的老齡化問題，上輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃體現(xiàn)以下特征：

在服務(wù)對(duì)象上，相對(duì)側(cè)重戶籍老年人口。該規(guī)劃主要目的在于解決機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的問題，因而更關(guān)注使用機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的戶籍老年人口的需求，通過預(yù)測(cè)各區(qū)戶籍老年人口規(guī)劃總量與空間分布來確立設(shè)施供給總量和空間導(dǎo)引。而對(duì)于常住老年人口，在這輪規(guī)劃中主要用于確定社區(qū)居家設(shè)施的總量和布局。

在設(shè)施體系上，構(gòu)建機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施兩大類型。面向不同的群體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，該規(guī)劃確立了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施兩大類型。其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施包含養(yǎng)老院、福利院、敬老院等，其規(guī)劃導(dǎo)向突出醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；而社區(qū)居家養(yǎng)老則包含日間照料中心、助餐點(diǎn)等設(shè)施，其規(guī)劃導(dǎo)向在于社區(qū)嵌入與服務(wù)便利。

在空間布局上，根據(jù)區(qū)域特征分類引導(dǎo)。該規(guī)劃結(jié)合老年人口分布，根據(jù)地區(qū)發(fā)展特征，將全市劃分為優(yōu)化完善、重點(diǎn)配置、預(yù)留配置、有限配置四類區(qū)域。優(yōu)化完善類主要為成熟城鎮(zhèn)地區(qū)，地區(qū)人口和需求相對(duì)穩(wěn)定；重點(diǎn)配置為快速城鎮(zhèn)化區(qū)域或人口導(dǎo)入重點(diǎn)區(qū)域；預(yù)留配置為遠(yuǎn)郊新市鎮(zhèn)，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求尚不強(qiáng)烈的區(qū)域；有限配置為特定功能區(qū)，未來人口以導(dǎo)出為主的區(qū)域，以這四類空間分區(qū)為依據(jù)，對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施進(jìn)行差異化配置。

在實(shí)施保障上，完善多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制。該規(guī)劃構(gòu)建“前期戰(zhàn)略研究—全市專項(xiàng)規(guī)劃—試點(diǎn)區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃—區(qū)縣指導(dǎo)意見—區(qū)縣專項(xiàng)規(guī)劃—數(shù)據(jù)庫建設(shè)”的全過程的專項(xiàng)規(guī)劃編制框架，形成了市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)、規(guī)劃民政等橫向協(xié)同的工作推進(jìn)機(jī)制，并要求區(qū)級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施地塊應(yīng)編制至控規(guī)圖則的深度，保障機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)落實(shí)。[8]

（二）本輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃的優(yōu)化提升

2021年起，結(jié)合對(duì)上輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃的評(píng)估和當(dāng)前新要求，[11]本輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃編制工作正式啟動(dòng)并完成，在以下方面對(duì)上輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)化和提升。

在服務(wù)對(duì)象上，落實(shí)“人民城市”理念，實(shí)現(xiàn)服務(wù)對(duì)象從戶籍老人向常住老人的全覆蓋?！吧虾?035”明確“住房和養(yǎng)老、基礎(chǔ)教育、體育、綠地等基本公共服務(wù)設(shè)施以滿足常住人口需求為主”。為此，本輪規(guī)劃將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施服務(wù)對(duì)象進(jìn)一步向常住人口拓展，根據(jù)戶籍人口和常住人口的不同，設(shè)定責(zé)任床位和控制床位兩部分。前者以全市戶籍老年人口的3%為總目標(biāo)，依據(jù)戶籍老年人口預(yù)測(cè)結(jié)果分解至各區(qū)；后者考慮外來常住老年人口養(yǎng)老床位需求，按常住老年人口的3%配置。另外，為了解決中心城區(qū)用地緊張、床位建設(shè)困難的困境，在全市建立了床位統(tǒng)籌機(jī)制，中心城區(qū)可將部分責(zé)任床位統(tǒng)籌至五個(gè)新城范圍內(nèi)建設(shè)。

在設(shè)施體系上，體現(xiàn)“品質(zhì)養(yǎng)老”要求，持續(xù)優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的指標(biāo)體系與配置標(biāo)準(zhǔn)。上海市關(guān)于人民城市的相關(guān)意見提出了“品質(zhì)養(yǎng)老”的要求，為此，本輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃根據(jù)近年來老年人口的新要求，對(duì)既有設(shè)施體系進(jìn)行擴(kuò)充與優(yōu)化。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，鼓勵(lì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，優(yōu)化針對(duì)失智老人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施指標(biāo)。在社區(qū)居家養(yǎng)老方面，增加社區(qū)綜合為老服務(wù)中心、長(zhǎng)者照護(hù)之家、長(zhǎng)者食堂等新型設(shè)施類型，提升各類社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的千人標(biāo)準(zhǔn)與功能內(nèi)涵。

在空間布局上，銜接城鄉(xiāng)空間體系，針對(duì)不同區(qū)域特征與規(guī)劃導(dǎo)向優(yōu)化完善養(yǎng)老設(shè)施布局。在宏觀布局上，全面落實(shí)“上海2035”空間結(jié)構(gòu)，形成中心城區(qū)—主城片區(qū)—五個(gè)新城—新市鎮(zhèn)地區(qū)—鄉(xiāng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局，進(jìn)行分類引導(dǎo)。其中，尤其要注重發(fā)揮五個(gè)新城在統(tǒng)籌養(yǎng)老床位中的支撐作用，建設(shè)面向全市的高品質(zhì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，在保障本區(qū)責(zé)任養(yǎng)老床位基礎(chǔ)上，每個(gè)新城配置不少于2000張高品質(zhì)床位，用于承接全市統(tǒng)籌床位建設(shè)，同時(shí)落實(shí)遠(yuǎn)期面向常住人口的控制床位建設(shè)。在微觀布局上，結(jié)合15分鐘社區(qū)生活圈的要求，針對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)與鄉(xiāng)村社區(qū)的特點(diǎn)來差異化地配置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

在實(shí)施保障上，堅(jiān)持增存并舉導(dǎo)向，多路徑多渠道推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施存量提質(zhì)與新增落地并舉。一是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)劃用地落實(shí)，在以往機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施落實(shí)至控規(guī)圖則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施編制至圖則深度，保障養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間落地；二是強(qiáng)化存量空間挖潛。鼓勵(lì)改造存量企業(yè)廠房、辦公用房、商辦設(shè)施、培訓(xùn)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)資源，建設(shè)符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；三是加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加快完善全市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施管理平臺(tái)系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃、建設(shè)的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管控，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展。

三、青浦區(qū)養(yǎng)老設(shè)施布局優(yōu)化的主要策略

在落實(shí)全市新一輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)進(jìn)一步響應(yīng)“打造健康長(zhǎng)三角”的總體要求，落實(shí)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》和《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》對(duì)空間結(jié)構(gòu)、服務(wù)品質(zhì)等要求，突出以下導(dǎo)向。

（一）面向服務(wù)人口，預(yù)留養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施發(fā)展空間

人口是開展養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)要素?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》指出，“按照提前謀劃、超量配置、品質(zhì)提升的原則，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，既滿足現(xiàn)有老年人的養(yǎng)老需求，也為現(xiàn)有居民未來養(yǎng)老以及中心城區(qū)老年人選擇新城養(yǎng)老留有余量”。對(duì)青浦區(qū)來說，除了承擔(dān)青浦新城在長(zhǎng)三角的角色外，還應(yīng)當(dāng)在常住人口的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮長(zhǎng)三角一體化所帶來的流動(dòng)老年人口的需求，這些流動(dòng)老年人口既有上海高端就業(yè)人才的隨遷父母，也有向往上海優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的長(zhǎng)三角其他城市高凈值老人。

為此，青浦區(qū)在規(guī)劃養(yǎng)老設(shè)施時(shí)應(yīng)充分考慮面向各類老年人口提供多元服務(wù)，對(duì)養(yǎng)老設(shè)施空間進(jìn)行充分預(yù)留。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，應(yīng)延續(xù)全市關(guān)于責(zé)任床位、控制床位以及統(tǒng)籌床位（青浦新城）的要求，其中，責(zé)任床位按全區(qū)戶籍老年人口3.5%配置，控制床位作為遠(yuǎn)期服務(wù)區(qū)域常住老年人口的空間預(yù)留，統(tǒng)籌床位則是由青浦新城承接中心城用地緊張難以疏解的老年人口。同時(shí)，鼓勵(lì)建立人口流動(dòng)與需求的監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)時(shí)反映區(qū)域老年人口的實(shí)際需求。在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施方面，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施是服務(wù)流動(dòng)老年人口的主要設(shè)施，應(yīng)對(duì)長(zhǎng)三角流動(dòng)老年人口的臨時(shí)性托管和就餐等需求，提供靈活的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，因而應(yīng)在設(shè)施規(guī)模上做出更多預(yù)留。

（二）突出品質(zhì)養(yǎng)老，提升設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)特色

長(zhǎng)三角一體化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)品質(zhì)提出了新要求，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃從以下方面響應(yīng)。

一方面，注重設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的提升。在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方面，青浦區(qū)在規(guī)劃建設(shè)中尤其要體現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的特點(diǎn)，青浦區(qū)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施往往采用養(yǎng)護(hù)院的模式，將養(yǎng)老院與護(hù)理院結(jié)合起來，提供全方位的養(yǎng)老服務(wù)。例如，本輪專項(xiàng)規(guī)劃就設(shè)置了重固九如城福泉養(yǎng)護(hù)院、仁澤趙巷養(yǎng)護(hù)院等，鼓勵(lì)公立養(yǎng)老院與社會(huì)資本進(jìn)行合作，引入差異化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以提供更加個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)。反過來，從醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施來看，位于青浦區(qū)的中山醫(yī)院分院在規(guī)劃中也專門預(yù)留了養(yǎng)老用地空間，為未來機(jī)構(gòu)養(yǎng)老醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提供便利條件，以滿足老年人對(duì)醫(yī)療服務(wù)的需求。在社區(qū)養(yǎng)老方面，青浦區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不僅應(yīng)滿足上海市專項(xiàng)規(guī)劃要求，同時(shí)也應(yīng)滿足長(zhǎng)三角地區(qū)的配置標(biāo)準(zhǔn)，并予以適度高配，以滿足長(zhǎng)三角地區(qū)老年人口不同的社區(qū)居家需求。例如，在本輪專項(xiàng)規(guī)劃中，通過銜接金澤鎮(zhèn)全域土地綜合整治方案，在商榻片區(qū)陳東村預(yù)留了鄉(xiāng)村長(zhǎng)者照護(hù)之家等養(yǎng)老服務(wù)空間，為未來可能的長(zhǎng)三角養(yǎng)老需求提供空間。

另一方面，注重長(zhǎng)三角江南水鄉(xiāng)特色的營造?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》進(jìn)一步明確“在長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)試點(diǎn)建設(shè)生態(tài)養(yǎng)老設(shè)施”等要求，以體現(xiàn)生態(tài)綠色的發(fā)展要求。為此，青浦區(qū)注重將養(yǎng)老設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與江南水鄉(xiāng)風(fēng)貌相融合，推崇在水鄉(xiāng)風(fēng)景中發(fā)展生態(tài)型養(yǎng)老服務(wù)。例如，建設(shè)具有江南中式建筑特色的淀山湖福利院，該福利院的整體建筑設(shè)計(jì)采用江南園林風(fēng)格，以環(huán)境、生態(tài)及健康作為設(shè)計(jì)理念，內(nèi)庭設(shè)計(jì)別致，體現(xiàn)江南水鄉(xiāng)韻味。

（三）響應(yīng)區(qū)域協(xié)同，優(yōu)化“圈層式”的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局

長(zhǎng)三角一體化背景下，青浦區(qū)城市空間結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，全區(qū)東西軸線日益清晰，自西向東串聯(lián)一體化示范區(qū)、一體化示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)、青浦新城、虹橋商務(wù)區(qū)，直達(dá)上海主城區(qū)范圍，是長(zhǎng)三角空間要素集聚與資源雙向流通的重要通道，深刻影響區(qū)域人口流動(dòng)與布局。與此同時(shí)，也影響著養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間布局。

在宏觀布局上，構(gòu)建面向區(qū)域的“養(yǎng)老服務(wù)圈”。圍繞長(zhǎng)三角三大重點(diǎn)板塊——虹橋商務(wù)區(qū)、青浦新城、一體化示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)，差異化配置高能級(jí)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，以服務(wù)區(qū)域需求。其中，虹橋商務(wù)區(qū)徐涇區(qū)域發(fā)揮虹橋樞紐便捷的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)，新增高品質(zhì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，為長(zhǎng)三角提供優(yōu)質(zhì)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老產(chǎn)品服務(wù)。青浦新城是全區(qū)高能級(jí)公共服務(wù)設(shè)施集聚區(qū)，也是全市統(tǒng)籌床位的重點(diǎn)承載區(qū)，應(yīng)量質(zhì)并舉提高養(yǎng)老服務(wù)供給能力，增加新城機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的床位數(shù)，提升區(qū)級(jí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)能級(jí)，強(qiáng)化醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，以服務(wù)新城內(nèi)部及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)需求（圖1）。一體化示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)構(gòu)建由“新市鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)）—集鎮(zhèn)（社區(qū)）—村莊”組成的鎮(zhèn)村體系，促進(jìn)先行啟動(dòng)區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。新市鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)）主要涉及朱家角鎮(zhèn)區(qū)、金澤鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)，集鎮(zhèn)（社區(qū)）主要涉及沈巷、西岑、蓮盛和商榻等撤制鎮(zhèn)，結(jié)合各鎮(zhèn)資源稟賦與特色，構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系。例如，西岑社區(qū)聚焦華為小鎮(zhèn)未來產(chǎn)業(yè)人群及家庭養(yǎng)老需求，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施中增加注重日間照料中心與長(zhǎng)者照護(hù)之家的配置，解決特定流動(dòng)人口的養(yǎng)老服務(wù)需求。

在微觀布局上，完善城鄉(xiāng)15分鐘“養(yǎng)老生活圈”（圖2）。《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃》要求“至2035 年，教育、衛(wèi)生、文化、體育、養(yǎng)老等社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施15分鐘步行可達(dá)覆蓋率達(dá)到99%。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可根據(jù)實(shí)際需要，按規(guī)定轉(zhuǎn)換使用功能，同時(shí)在用地供給上作適度的彈性預(yù)留，以滿足未來外來人口的基本公共服務(wù)需求。”為此，青浦區(qū)圍繞“溫暖家”的建設(shè)目標(biāo)，建設(shè)全齡友好的幸福社區(qū)，結(jié)合15分鐘生活圈加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的布點(diǎn)增能。例如，在青浦區(qū)本輪專項(xiàng)規(guī)劃中，結(jié)合大量現(xiàn)狀日間照料中心，增加社區(qū)長(zhǎng)者食堂、助餐點(diǎn)等養(yǎng)老服務(wù)功能，提升現(xiàn)狀養(yǎng)老設(shè)施的綜合性，強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)的供給能力，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)能級(jí)的提升。

（四）培育發(fā)展活力，創(chuàng)新空間、產(chǎn)業(yè)和數(shù)字化治理方式

長(zhǎng)三角一體化既是區(qū)域規(guī)劃的創(chuàng)新，更是治理模式的變革。對(duì)公共服務(wù)來說，既要突破地區(qū)間公共服務(wù)行政邊界，協(xié)調(diào)各方構(gòu)建開放共享的公共服務(wù)供需體系，又要注重公共服務(wù)在治理、產(chǎn)業(yè)等方面活力的提升。青浦區(qū)作為一體化示范區(qū)的重要組成部分，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化中還需要關(guān)注以下內(nèi)容。

在空間治理方面，目前《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》及《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》均已取得批復(fù)，將按法定程序開展各類下位規(guī)劃編制和實(shí)施工作。由于相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度和人口導(dǎo)入等存在一定不確定性，相關(guān)下位規(guī)劃也可能會(huì)有所調(diào)整，為此，青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃既要落實(shí)全市對(duì)于養(yǎng)老設(shè)施落實(shí)于圖則的要求，又要充分預(yù)留設(shè)施布局優(yōu)化的彈性，即在部分不確定的區(qū)域，并不是將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)落實(shí)至地塊，而是落實(shí)至區(qū)域，為后續(xù)調(diào)整提供相對(duì)便利的空間。

在產(chǎn)業(yè)治理方面，生態(tài)綠色是長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)的重要底色，因而健康產(chǎn)業(yè)也是長(zhǎng)三角一體化下重點(diǎn)培育的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)；《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出要“建設(shè)一批國際知名的健康醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)生養(yǎng)老基地”，《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》又指出要“鼓勵(lì)優(yōu)秀品牌養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在一體化示范區(qū)布局設(shè)點(diǎn)或托管經(jīng)營”。為此，圍繞“健康長(zhǎng)三角”的總目標(biāo)，青浦區(qū)養(yǎng)老相關(guān)服務(wù)業(yè)應(yīng)在長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)用嫘纬慑e(cuò)位發(fā)展，避免優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重復(fù)建設(shè)。在生態(tài)優(yōu)勢(shì)明顯、醫(yī)療水平相對(duì)較高、高端老年人口相對(duì)集中的青浦區(qū)，既可以鼓勵(lì)市場(chǎng)主體開發(fā)一些高端養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品，又可以鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施的運(yùn)營，從而更好地培育市場(chǎng)活力。

在數(shù)字化治理方面，近年來，在全市統(tǒng)一部署下，青浦養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域已有一系列數(shù)字化應(yīng)用基礎(chǔ)，包括規(guī)劃資源部門專項(xiàng)規(guī)劃批復(fù)后的空間數(shù)據(jù)庫和近年開展的15分鐘社區(qū)生活圈工作所涉及的養(yǎng)老空間數(shù)據(jù)等，以及民政部門搭建的“上海養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)”以及目前正在推進(jìn)的“一鍵通”等工作。對(duì)長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的青浦區(qū)而言，為了更好地提高養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)效率和治理水平，亟待將上述空間數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，從老年人實(shí)際需求出發(fā)，加強(qiáng)智慧養(yǎng)老應(yīng)用場(chǎng)景的開發(fā)，打通老年人與醫(yī)院、交通、養(yǎng)老顧問等服務(wù)資源的匹配，采用線上與線下相結(jié)合的方式，完善策略措施，從而推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)更加均衡和精準(zhǔn)。

四、研究結(jié)論與思考

本研究以《上海市青浦區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局專項(xiàng)規(guī)劃》編制為例，探討長(zhǎng)三角一體化背景下養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局優(yōu)化的策略，即在落實(shí)全市新一輪養(yǎng)老專項(xiàng)規(guī)劃編制要求的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合長(zhǎng)三角一體化對(duì)青浦人口流動(dòng)、服務(wù)品質(zhì)、空間組織等影響，面向服務(wù)人口對(duì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量進(jìn)行空間預(yù)留，面向品質(zhì)養(yǎng)老來提升設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與展現(xiàn)江南水鄉(xiāng)頤養(yǎng)特色，面向區(qū)域協(xié)同來優(yōu)化“圈層式”養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局，面向活力營造創(chuàng)新空間、產(chǎn)業(yè)和數(shù)字化治理等，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)水平的整體提升，支撐健康長(zhǎng)三角目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在這一過程中，還需要注重以下方面：

一是注重各類老年人口需求的持續(xù)監(jiān)測(cè)。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源的高效率配置，應(yīng)以面向常住人口和流動(dòng)人口的養(yǎng)老需求為前提，構(gòu)建基于多元需求的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與空間體系，再通過各類機(jī)制確保實(shí)施落地。因此，人口需求研究是養(yǎng)老服務(wù)配置的關(guān)鍵，在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、分布、行為模式與需求等各方面需綜合考慮，形成具有針對(duì)性的人群畫像與需求研判，從而為養(yǎng)老服務(wù)的全面提升提供依據(jù)。

二是注重高水平的空間治理。養(yǎng)老問題是一個(gè)綜合性的社會(huì)問題，空間規(guī)劃作為城市治理的重要手段之一，應(yīng)結(jié)合醫(yī)療、社保、人才、教育等多方面機(jī)制，系統(tǒng)考慮空間設(shè)施和各類政策落地。目前，長(zhǎng)三角一體化和示范區(qū)建設(shè)正處于起步發(fā)展階段，在空間上應(yīng)預(yù)留一定的彈性，更好地實(shí)現(xiàn)各類空間資源的統(tǒng)籌。

三是注重高質(zhì)量的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)環(huán)境的培育。構(gòu)建“健康長(zhǎng)三角”產(chǎn)業(yè)體系，應(yīng)進(jìn)一步激發(fā)政府、社會(huì)組織與企業(yè)投身養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性，形成規(guī)?；⑵放苹酿B(yǎng)老產(chǎn)品，建立標(biāo)準(zhǔn)體系，從而推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

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Research on Layout Optimization for Elderly Care Facilities in the Context of Yangtze River Delta Integration

Shi Jin， Xia Zhengguo

（Shanghai Urban Architectural Planning & Design Consulting Co.， Ltd， Shanghai 200001， China）

Abstract： The layout optimization for elderly care facilities is an important support for building a healthy Yangtze River Delta area under the development strategy of regional integration. Taking the special planning for elderly care facilities in Qingpu District， Shanghai as an example， this study extends the requirements of city-level special planning for elderly care facilities to address the impact of Yangtze River Delta integration on population migration， service standards and quality， and regional spatial structure. The layout optimization for elderly care facilities should emphasize four aspects： reserving spatial capacity for elderly care facilities to serve the target population， improving facility standards for quality elderly care and showcasing the characteristics of Southern Part of Yangtze River Building Style， optimizing the "layered" spatial distribution of elderly care facilities through regional cooperation， and innovating space， industry and digital governance through creating vitality. The findings of this study are expected to provide reference on the layout optimization for other public service facilities in regional cooperation.

Key words： Yangtze River delta integration; elderly care facilities; spatial layout optimization; Qingpu District