陳儉

摘要：新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)經(jīng)歷了四個(gè)階段：1949—1952年：城鄉(xiāng)互助互惠；1953—1978年：城鄉(xiāng)分割制度的形成與固化；1979—2002年：城鄉(xiāng)分割制度的解構(gòu)與城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡；2003—2015年：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)。新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的過(guò)程主要是政府與農(nóng)民的博弈過(guò)程，農(nóng)民負(fù)擔(dān)了工業(yè)化、城市化的大量成本，城鄉(xiāng)關(guān)系演變的動(dòng)力來(lái)自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。從新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史經(jīng)驗(yàn)顯示：城鄉(xiāng)關(guān)系的穩(wěn)定首先要明確城市與鄉(xiāng)村的和諧共生關(guān)系，堅(jiān)持共享發(fā)展，構(gòu)建民生為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制，新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建還需保障農(nóng)民市場(chǎng)主體地位。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)關(guān)系；二元體制；城鄉(xiāng)分割；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；城鄉(xiāng)一體化；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；社會(huì)保障

中圖分類(lèi)號(hào)：C912；F291.37 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2016）06-0048-05

新中國(guó)成立60多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)獲得了巨大發(fā)展，但是，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村問(wèn)題一直是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，城市與農(nóng)村發(fā)展失衡已嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，這必然引起了黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。黨的十八屆五中全會(huì)明確指出要“推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”，客觀上要求我們?cè)诔鞘懈咚侔l(fā)展的同時(shí)要重視農(nóng)村的發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，改革二元體制，走城鄉(xiāng)一體化道路。當(dāng)前，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的研究主要集中在城鄉(xiāng)一體化、收入分配、公共產(chǎn)品供給以及農(nóng)民工市民化等方面，這些多是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系某一側(cè)面的實(shí)證分析，而對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展演變的歷史及其特點(diǎn)進(jìn)行整體研究的成果還比較少。筆者以經(jīng)濟(jì)史的視角，通過(guò)對(duì)新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的梳理，分析我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史及其特點(diǎn)，總結(jié)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的規(guī)律，以期拋磚引玉，為我國(guó)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有益的啟示。

一、新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的演進(jìn)歷程

（一）1949—1952年：城鄉(xiāng)互助互惠

新中國(guó)的成立標(biāo)志著新民主主義社會(huì)的建立，黨和政府面臨的首要任務(wù)就是要恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)，一方面，在新解放區(qū)進(jìn)行土地革命，把土地?zé)o償分配給農(nóng)民；另一方面，在城市調(diào)整工商業(yè)生產(chǎn)，并提出“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的“四面八方”政策。隨著這種政策的實(shí)施，城鄉(xiāng)之間商品、資金和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，形成了互助、互惠的城鄉(xiāng)關(guān)系。在這種新型的城鄉(xiāng)關(guān)系下，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)，1952年的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都超過(guò)了歷史最高水平的1936年。其中工業(yè)總產(chǎn)值增加22.3%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增加18.5%[1]。政府不斷提高農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，1952年比1950年提高了21%，而農(nóng)村工業(yè)品價(jià)格只上升9.7%[2]，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”逐漸縮小，城鄉(xiāng)收入差距不大，城市化發(fā)展迅速。1950—1952年，大量農(nóng)村人口遷入城市，使城市人口凈增加1 300多萬(wàn)，城市化率增加了1.82個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到了12.46%。總之，這期間，城鄉(xiāng)之間呈現(xiàn)出開(kāi)放、互助、互惠的狀態(tài)。

（二）1953—1978年：城鄉(xiāng)分割制度的形成與固化

1953年，在前蘇聯(lián)援助下我國(guó)開(kāi)始實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的“一五”計(jì)劃，但是，落后的農(nóng)業(yè)不能滿足工業(yè)化快速發(fā)展的要求。為解決這對(duì)矛盾，政府開(kāi)始在農(nóng)村實(shí)行“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)”政策，并實(shí)施農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品向城市的自由流動(dòng)受限，城鄉(xiāng)分割制度開(kāi)始形成。隨后進(jìn)入農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，人民公社執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃，農(nóng)民沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，也不能支配自己的剩余產(chǎn)品，完全同生產(chǎn)資料割裂開(kāi)來(lái)。農(nóng)民作為公社社員參加集體勞動(dòng)，勞動(dòng)產(chǎn)品按照工分平均分配，在缺乏激勵(lì)機(jī)制的制度環(huán)境下，農(nóng)民出工不出力的“搭便車(chē)”現(xiàn)象普遍發(fā)生。而且，為阻止農(nóng)民向條件較好的城市流動(dòng)，1958年頒布《中華人民共和國(guó)戶口條例》限制農(nóng)民在城市就業(yè)和隨意流動(dòng)。這樣，城鄉(xiāng)分割制度完全形成且日益固化，最終形成城鄉(xiāng)“二元”體制。

在城鄉(xiāng)分割制度下，工農(nóng)產(chǎn)品不能平等交換，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”從農(nóng)村吸取了大量資金支持工業(yè)化建設(shè)。大量農(nóng)村資金為我國(guó)城市工業(yè)化的快速發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，以1952年為100，1978年工業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)為1598.6，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)只有229.6[3]，這客觀上造成了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的落后與停滯。在城鄉(xiāng)分割制度下，城鄉(xiāng)為各自循環(huán)的體系，城鄉(xiāng)之間要素不能自由流動(dòng)，農(nóng)民被固定在農(nóng)村和土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并與城市居民的權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)不平等[4]；農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素也是受限的，如農(nóng)村多地發(fā)展工業(yè)也被限制在“三就地”原則而不能發(fā)展為面向全國(guó)的大市場(chǎng)，致使我國(guó)城鎮(zhèn)的數(shù)量不斷萎縮，由1954年的5 400個(gè)減少到1978年2 850個(gè)[5]，城市化發(fā)展也很緩慢，1978年城市化率為17.92%，僅比1952年上升5.28個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界的同期平均發(fā)展水平。

（三）1979—2002年：城鄉(xiāng)分割制度的解構(gòu)與城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡

隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制實(shí)施和人民公社解體以及一系列農(nóng)村相關(guān)制度改革的推進(jìn)，城鄉(xiāng)分割制度開(kāi)始解構(gòu)。主要表現(xiàn)在：農(nóng)民獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、用益權(quán)與支配自己人力資本及剩余產(chǎn)品的權(quán)利，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，大大促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展，農(nóng)民收入獲得了快速提高，城鄉(xiāng)差距也有不斷縮小的趨勢(shì)。在市場(chǎng)化改革取向的背景下，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量也開(kāi)始增加，城市的發(fā)展邁入快車(chē)道。

但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)向城市轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)關(guān)系又出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)失衡的態(tài)勢(shì)，突出表現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)下，農(nóng)村大量資源向城市流動(dòng)。一方面，農(nóng)民以農(nóng)業(yè)稅的形式承擔(dān)了沉重的稅費(fèi)，農(nóng)民增產(chǎn)不增收，出現(xiàn)了嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題；另一方面，農(nóng)民以資金、廉價(jià)的土地及廉價(jià)的勞動(dòng)力等方式支持城市的快速發(fā)展，客觀上造成了我國(guó)城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大與失衡。1985年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均收入為397.6元人民幣，而城市居民家庭人均收入是739.1元人民幣[6]，二者相差1.86倍，而到2002年，二者相差3.11倍。雖然這期間我國(guó)城市化發(fā)展迅速，2002年我國(guó)城市化率上升到39.09%，但是，我國(guó)的城市化存在嚴(yán)重的缺陷，農(nóng)民工不能享受市民待遇，很難融入城市。

（四）2003—2015年：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)

為解決嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題，十六大以來(lái)，黨中央開(kāi)始把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展作為工作的重點(diǎn)。2004年黨的十六屆四中全會(huì)上，胡錦濤作出了“兩個(gè)趨向”的判斷，指出我國(guó)進(jìn)入“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)入了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新時(shí)期。一方面，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行稅費(fèi)改革，廢除了農(nóng)業(yè)稅，對(duì)種田農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)制，并進(jìn)行縣鄉(xiāng)財(cái)政改革，大大減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民收入；另一方面，財(cái)政資金向農(nóng)村傾斜，增加對(duì)農(nóng)村水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的投入，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度和補(bǔ)貼范圍，建立農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老保障等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策體系。2003年中央財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的投入為1 754.5億元，到2013年增加到13 799億元[7]，10年增長(zhǎng)了6.86倍，年均增長(zhǎng)21.2%。中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體化政策的實(shí)施取得了顯著的效果，城市高速發(fā)展，農(nóng)民得到的實(shí)惠增多了，“三農(nóng)”問(wèn)題有所緩解，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了一體化趨勢(shì)。但是，由于城鄉(xiāng)之間體制性障礙沒(méi)有消除，要素市場(chǎng)流動(dòng)不暢，城鄉(xiāng)權(quán)利存在不平等，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間收入差距擴(kuò)大，城市高度繁榮，而農(nóng)村許多地方處于凋敝狀態(tài)。[8]

二、新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的特點(diǎn)

（一）城鄉(xiāng)關(guān)系演變進(jìn)程是政府與農(nóng)民的博弈過(guò)程

在城鄉(xiāng)關(guān)系演變過(guò)程中，決定城鄉(xiāng)關(guān)系走向的是政府。因?yàn)檎畱{借國(guó)家職能，通過(guò)制定國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中決定資源配置方式、產(chǎn)權(quán)形式及分配方式，城鄉(xiāng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)是國(guó)家戰(zhàn)略與農(nóng)民的關(guān)系。因此，在城鄉(xiāng)關(guān)系演變中，存在政府與農(nóng)民的利益博弈，只是博弈的雙方地位和權(quán)利是不對(duì)稱(chēng)的，政府處在博弈的主導(dǎo)地位，農(nóng)民處在被動(dòng)地位。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，由于農(nóng)業(yè)資源對(duì)重工業(yè)發(fā)展的約束，政府不得不依靠計(jì)劃手段來(lái)配置資源，將農(nóng)業(yè)和農(nóng)民也納入了計(jì)劃管理，嚴(yán)禁農(nóng)民“單干”，并把大量農(nóng)業(yè)剩余輸入到城市和工業(yè)領(lǐng)域，使廣大農(nóng)民的生活長(zhǎng)期停留在溫飽線上。但農(nóng)民一有機(jī)會(huì)就要求退回到“單干”的經(jīng)營(yíng)制度去。從1956年實(shí)現(xiàn)合作化到1976年“文革”結(jié)束前，農(nóng)民有三次自發(fā)“包產(chǎn)到戶”，但都被政府否定。在不能選擇“單干”的情況下，由于人民公社體制缺乏激勵(lì)機(jī)制，偷懶、搭便車(chē)成為農(nóng)民無(wú)奈的博弈策略，造成了農(nóng)業(yè)長(zhǎng)達(dá)二十年的停滯發(fā)展?！拔母铩苯Y(jié)束后，以安徽鳳陽(yáng)縣小崗村為代表的農(nóng)民又開(kāi)始自發(fā)搞“單干”，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)徘徊不前的情況下，政府只能“默許”，然后“認(rèn)可”，再到全面“實(shí)施”聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，即政府開(kāi)始放松對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的控制，農(nóng)民獲得了支配自己勞動(dòng)及勞動(dòng)剩余的權(quán)利。因此，農(nóng)民的積極性得到了極大的提高，農(nóng)業(yè)獲得持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)民收入也有很大的提高，城鄉(xiāng)差距開(kāi)始縮小，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)緩和趨勢(shì)。但是，隨著改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了城市，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，地方政府在GDP競(jìng)賽下成為與中央政府利益不同的市場(chǎng)主體，實(shí)行了偏向城市的發(fā)展戰(zhàn)略，在城市和農(nóng)村之間實(shí)行非均衡的公共產(chǎn)品供給，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，以至于1990年代末期出現(xiàn)了嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題，城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重失衡。農(nóng)民在農(nóng)村得不到更多收益的情況下，只有逃離農(nóng)村才是其最優(yōu)的策略，致使大片耕地拋荒，糧食減產(chǎn)，這直接威脅到我國(guó)糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定，政府不得不提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略。一方面加強(qiáng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，公共產(chǎn)品供給向農(nóng)村傾斜，農(nóng)民種田得到的實(shí)惠增多；另一方面不斷加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，讓更多的農(nóng)民成為“市民”。但是，由于城鄉(xiāng)“二元”體制的影響和原有制度的慣性，留在農(nóng)村建設(shè)“新農(nóng)村”的大部分是老人、婦女和兒童，導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)的空心化現(xiàn)象；而留在城市的都是邊務(wù)工邊領(lǐng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“兩面人”、“兩棲人”，這是農(nóng)民在無(wú)法融入城市的情況下與政府博弈的無(wú)奈選擇，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及其與新型城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的道路還很長(zhǎng)，政府的農(nóng)業(yè)政策還需要新的破局。

（二）農(nóng)民負(fù)擔(dān)了工業(yè)化、城市化的大量成本

由落后的農(nóng)業(yè)國(guó)變?yōu)楣I(yè)國(guó)是新中國(guó)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以后面臨的首要任務(wù)，然而，工業(yè)化建設(shè)需要資金、土地、勞動(dòng)力和技術(shù)等因素，實(shí)際上這些因素就是工業(yè)化所需的成本。縱觀新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系史，我們可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)了工業(yè)化的大量成本。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略下，重工業(yè)高積累成本的很大一部分仍然被轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)中[9]，這主要通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民負(fù)擔(dān)。據(jù)估算，從1954年開(kāi)始大致為每年300億元左右，到1979年農(nóng)民共負(fù)擔(dān)了7 000億元左右的[10]工業(yè)化成本。改革開(kāi)放以來(lái)，這一數(shù)據(jù)進(jìn)一步擴(kuò)大，從1985年的391.8億元增加到1998年的3 591億元[11]；雖然1998年開(kāi)始實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度，但由于工業(yè)品價(jià)格上漲的速度遠(yuǎn)快于糧食等農(nóng)產(chǎn)品的上漲速度，工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”依然存在并有繼續(xù)擴(kuò)大的傾向，60年來(lái)僅此一項(xiàng)農(nóng)民就為我國(guó)的工業(yè)化負(fù)擔(dān)了數(shù)萬(wàn)億元的資金。

工業(yè)化過(guò)程必然伴隨城市化的發(fā)展，無(wú)論是工業(yè)化還是城市化都需要土地資源來(lái)承載。然而，在我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村土地制度存在缺陷，農(nóng)村土地價(jià)值被嚴(yán)重低估。改革開(kāi)放前，土地經(jīng)常被以極低的價(jià)格或無(wú)償劃撥給企業(yè)；改革開(kāi)放以后，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行城市建設(shè)用地的有償使用，但是，土地的一級(jí)市場(chǎng)被政府控制，農(nóng)民缺乏應(yīng)有的市場(chǎng)主體地位，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的能力，只能被動(dòng)接受土地被政府廉價(jià)征用。農(nóng)民大量土地被征用于城市開(kāi)發(fā)，而政府給農(nóng)民的土地補(bǔ)償不及土地出讓金的十分之一，甚至僅有三十分之一左右[12]，土地的差價(jià)都上繳財(cái)政了，形成了地方政府的“土地財(cái)政”，僅通過(guò)土地這一項(xiàng)，農(nóng)民在30多年來(lái)就損失了幾十萬(wàn)億元，農(nóng)村廉價(jià)的土地使我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展獲得了比較低的發(fā)展成本。

由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門(mén)存在大量剩余勞動(dòng)力，勞動(dòng)的邊際產(chǎn)品價(jià)值為零或負(fù)值。因此，我國(guó)工業(yè)化、城市化擴(kuò)張過(guò)程中勞動(dòng)力成本極低，這已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“優(yōu)勢(shì)”。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在城鄉(xiāng)分割的“二元”體制下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市工業(yè)轉(zhuǎn)移存在體制性障礙。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民獲得了支配自己人力資本的自由，大量農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但是，農(nóng)民工在工資、福利和社會(huì)保障等方面與市民有較大的差距。一是農(nóng)民工的工資低，一般相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的60%左右，而且還經(jīng)常被拖欠。1978年以來(lái)，農(nóng)民工僅工資一項(xiàng)就比城市居民少收入10萬(wàn)億元以上。二是農(nóng)民工從業(yè)時(shí)間長(zhǎng)，勞動(dòng)強(qiáng)度大，權(quán)益長(zhǎng)期缺乏保障或保障水平偏低，至2013年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例僅為15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%[13]。實(shí)際上，農(nóng)村廉價(jià)的勞動(dòng)力資源降低了我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張的成本。我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)了工業(yè)化、城市化的大量成本。

（三）城鄉(xiāng)關(guān)系演變的動(dòng)力來(lái)自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略

國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略決定一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，不同時(shí)期國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略不同。在我國(guó)，國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的演變決定城鄉(xiāng)關(guān)系的走向，城鄉(xiāng)關(guān)系演變的動(dòng)力來(lái)自國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。新中國(guó)成立初期，為了擺脫我國(guó)工農(nóng)業(yè)落后狀況，政府確立了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。這種發(fā)展戰(zhàn)略在資金缺乏、技術(shù)落后、農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的中國(guó)并不具有比較優(yōu)勢(shì)。為保證重工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實(shí)施，我國(guó)通過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)、人民公社和戶籍管理制度等，把城鄉(xiāng)分割開(kāi)來(lái)，這種城鄉(xiāng)分割制度實(shí)際上就是城鄉(xiāng)二元體制的主要內(nèi)容；隨著城鄉(xiāng)分割制度的實(shí)施，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給不均衡，城鄉(xiāng)居民享有不平等的醫(yī)療、養(yǎng)老和福利待遇，農(nóng)民完全被邊緣化，農(nóng)民利益被剝奪，城鄉(xiāng)聯(lián)系斷裂，城鄉(xiāng)關(guān)系嚴(yán)重扭曲，城鄉(xiāng)二元體制不斷強(qiáng)化。

1970年代末期，我國(guó)確立了改革開(kāi)放戰(zhàn)略，這種戰(zhàn)略在農(nóng)村率先取得突破。在農(nóng)村實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，廢除人民公社，農(nóng)民重新獲取了個(gè)體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、支配農(nóng)業(yè)剩余等權(quán)利，農(nóng)民在非農(nóng)化就業(yè)與發(fā)展方面邁出了一大步。隨著改革的重心轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)民又獲得進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商等權(quán)利，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)日益頻繁，城鄉(xiāng)聯(lián)系緊密了，城鄉(xiāng)分割制度開(kāi)始解體。但是，由于政府的戰(zhàn)略重點(diǎn)在城市，改革沒(méi)有觸及城鄉(xiāng)二元體制，城鄉(xiāng)二元體制依然存在，并與市場(chǎng)因素相結(jié)合，使農(nóng)村資源不斷流向城市及工業(yè)部門(mén)。而且，城鄉(xiāng)之間存在著不同的土地制度、財(cái)政制度、金融制度、戶籍制度及社會(huì)保障制度，農(nóng)民無(wú)法享受與城市居民一樣的待遇和發(fā)展機(jī)遇，等等。這種不公平、不公正的二元體制使我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、不對(duì)稱(chēng)，“三農(nóng)”問(wèn)題日益嚴(yán)重。

進(jìn)入21世紀(jì)，“三農(nóng)”問(wèn)題日益受到高度重視，黨的十六大提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的“反哺”政策。黨的十六屆三中全會(huì)把建立有利于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制作為完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的主要任務(wù)，并不斷強(qiáng)化城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果。在這種戰(zhàn)略及其政策的影響下，農(nóng)民得到的實(shí)惠不斷增加，城鄉(xiāng)二元體制的藩籬開(kāi)始被打破，城鄉(xiāng)關(guān)系向一體化方向發(fā)展。然而，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代形成的城鄉(xiāng)二元體制并沒(méi)有根本破除，只是其影響開(kāi)始弱化，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)一體化還存在很多制約因素，諸如現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)、城鄉(xiāng)差距、農(nóng)民工市民化、農(nóng)民市場(chǎng)主體地位不強(qiáng)等，這些因素都與我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元體制密切相關(guān)?？梢哉f(shuō)，城鄉(xiāng)二元體制的確立與持續(xù)性存在是我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系得不到根本改觀的本質(zhì)原因[14]。但是，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，隨著各種有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策的深入實(shí)施與不斷完善，我國(guó)的城鄉(xiāng)關(guān)系必然由二元化走向一元化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

三、新中國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系演變的啟示

（一）明確城市與鄉(xiāng)村的和諧共生關(guān)系

共生關(guān)系反映是共生單位之間的物質(zhì)信息交流與能量互換關(guān)系。共生關(guān)系是共生單位之間互相吸引與合作而不是相互排斥，相互補(bǔ)充與相互依賴(lài)而不是相互替代，是自身狀態(tài)和性質(zhì)的繼承與保留而不是喪失。共同進(jìn)化、共同發(fā)展、共同適應(yīng)是共生的深刻本質(zhì)[15]。就城鄉(xiāng)關(guān)系來(lái)說(shuō)，城市與鄉(xiāng)村是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中兩個(gè)共生的單位，它們之間是相互依賴(lài)、相互補(bǔ)充、共同進(jìn)化與共同發(fā)展，即城市的發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村，離不開(kāi)農(nóng)村資源的支持；而農(nóng)村的發(fā)展也離不開(kāi)城市，需要城市為農(nóng)村提供資金、技術(shù)與人才等方面的支持，二者是平等互助、共同進(jìn)化與共同發(fā)展的關(guān)系。然而，自新中國(guó)成立以來(lái)，農(nóng)村與城市長(zhǎng)期處在不平等、不對(duì)稱(chēng)的位置。如1953—1978年農(nóng)村對(duì)城市的單向付出，實(shí)際上是寄生性共生關(guān)系；1979—2002年偏向城市的發(fā)展，實(shí)際上是偏利共生關(guān)系；2003年以來(lái)，農(nóng)村與城市非對(duì)稱(chēng)性發(fā)展，實(shí)際上是非對(duì)稱(chēng)性共生關(guān)系，這些都不利于城鄉(xiāng)共同發(fā)展與和諧共生。因此，我們要明確城市與鄉(xiāng)村的和諧共生關(guān)系，即對(duì)稱(chēng)性、互惠性共生，而不是只強(qiáng)調(diào)某一方，是雙方共同進(jìn)化、共同發(fā)展，而不是城市代替農(nóng)村。這就要從根本上剔除不利于農(nóng)村發(fā)展的偏向城市的畸形發(fā)展理念，破除城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)，在政策設(shè)計(jì)和制度安排上，讓農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)之間平等互惠，鼓勵(lì)資金、技術(shù)、人才等要素資源向農(nóng)村流入，并加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，推動(dòng)美好鄉(xiāng)村建設(shè)，讓農(nóng)村與城市共同發(fā)展。因此，明確城鄉(xiāng)之間的和諧共生關(guān)系是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化改革的前提條件[16]。

（二）堅(jiān)持共享發(fā)展，構(gòu)建民生為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府形成了壓力型體制，即中央政府通過(guò)層層加碼，向下施壓，以保證中央政令的暢通，考核的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)上級(jí)的政令能否執(zhí)行或執(zhí)行的程度與效果。這種體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代為保證國(guó)家戰(zhàn)略的順利實(shí)施而形成的。改革開(kāi)放以來(lái)中央政府對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)實(shí)施“雙放權(quán)”改革，地方政府的利益動(dòng)機(jī)明顯，在地方資源不足的情況下，地方政府行為出現(xiàn)“公司化”傾向，并簡(jiǎn)單地把追求GDP的增長(zhǎng)等同于“發(fā)展是硬道理”。在這種體制下，一個(gè)突出的問(wèn)題就是地方政府為應(yīng)付上級(jí)的“指標(biāo)”，片面追求地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與財(cái)政收入，形成了忽視廣大農(nóng)村的發(fā)展與農(nóng)民利益的二元體制；地方政府只“唯上”不唯民，只向上級(jí)負(fù)責(zé)，而不是向民眾負(fù)責(zé)，民眾特別是農(nóng)民群體長(zhǎng)期承擔(dān)我國(guó)工業(yè)化、城市化的大部分成本，而沒(méi)有分享到改革開(kāi)放的果實(shí)，這是我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題始終得不到根本解決的重要根源。因此，必須堅(jiān)持共享發(fā)展，讓農(nóng)民分享到我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，包括讓農(nóng)民普遍享受與城市居民同等的待遇以及平等的政治地位和經(jīng)濟(jì)權(quán)利。

堅(jiān)持共享發(fā)展還必須構(gòu)建以民生為導(dǎo)向的考評(píng)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在趕超戰(zhàn)略下片面實(shí)施GDP政績(jī)觀而不是為廣大民眾所共享的民生觀，既不利于經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定，這顯然是不可持續(xù)的，也是有害的。當(dāng)前，在我國(guó)實(shí)行包容性增長(zhǎng)與科學(xué)發(fā)展觀的政策背景下，必須剔除不合理的政績(jī)觀，矯正地方政府“公司化”行為，改變地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短視行為，構(gòu)建以民生為導(dǎo)向的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和考評(píng)機(jī)制，涵蓋人民生活質(zhì)量的提高、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城鄉(xiāng)差距、環(huán)境的改善及綠色GDP、社會(huì)穩(wěn)定與公平等，讓包括農(nóng)民群體在內(nèi)的廣大民眾共享改革開(kāi)放的成果，這是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵。

（三）新型城鄉(xiāng)關(guān)系的構(gòu)建還需保障農(nóng)民市場(chǎng)主體地位

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的實(shí)施使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失去了根基，農(nóng)民隸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，其市場(chǎng)主體地位無(wú)從談起。隨著改革開(kāi)放政策的深入實(shí)施，農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位開(kāi)始凸顯，但在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位殘缺不全，突出表現(xiàn)在農(nóng)民作為生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，對(duì)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的基本生產(chǎn)資料——土地沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民不敢進(jìn)行長(zhǎng)期投資，土地被政府隨意征用，土地補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入得不到保障。而且，農(nóng)民對(duì)自己的勞動(dòng)成果，尤其是糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格無(wú)能為力，始終處于被動(dòng)地位。作為勞動(dòng)者，農(nóng)民文化素質(zhì)不高，在城市的農(nóng)民工工資低，市民化的成本高、難度大，且缺乏社會(huì)保障或保障水平與比例較低?？梢?jiàn)，農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位缺乏保障是造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距大、“三農(nóng)”問(wèn)題嚴(yán)重的重要根源。因此，新時(shí)期構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系必須保障農(nóng)民市場(chǎng)主體地位。

保障農(nóng)民市場(chǎng)主體地位，首先是在堅(jiān)持土地農(nóng)民集體所有的前提下，用立法的形式賦予農(nóng)民更長(zhǎng)久的使用權(quán)和收益權(quán)；賦予農(nóng)民承包地和宅基地抵押、置換、流轉(zhuǎn)及入市等權(quán)利，保護(hù)好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，搞活農(nóng)村土地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地權(quán)利平等。其次，重塑村社共同體，增強(qiáng)村民一致合作行動(dòng)的能力[14]，在此基礎(chǔ)上組織農(nóng)民成立或參加各種合作社，增強(qiáng)市場(chǎng)談判能力，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。再次，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)民素質(zhì)。一方面培訓(xùn)有關(guān)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)、加工等方面的知識(shí)，培養(yǎng)更多的種田能手扎根農(nóng)村，建設(shè)美好鄉(xiāng)村，以應(yīng)對(duì)城市化背景下的農(nóng)村空心化；另一方面，對(duì)向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高他們?cè)诔鞘械木蜆I(yè)創(chuàng)業(yè)能力，培養(yǎng)融入城市的基礎(chǔ)條件。最后，打破戶籍制度的藩籬，推進(jìn)公共產(chǎn)品均等化供給，完善城鄉(xiāng)一致的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、失業(yè)和最低生活保障，為農(nóng)民市場(chǎng)主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)解除后顧之憂，這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的保障。

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Characteristics and Enlightenment of the Urban-Rural Relationship's Evolution in New China

Chen Jian

（Xinyang Normal University，Xinyang， Henan， 464000，China）

Abstract：The urban-rural relationship in New China has undergone four stages： mutual benefit between the rural and urban areas during 1949-1953， the formation and consolidation of rural-urban division system during 1953-1978， the imbalance between the destruction of rural-urban division system and urban-rural relationship during 1979-2002， the trend of overall urban-rural development and urban-rural Integration during 2003-2015. And the evolution process of the urban-rural relationship in New China is mainly the game between the government and farmers， the latter shoulders the most responsibility of industrialization and urbanization， and the motivation of its evolution comes from the national development strategy. The historical experience from the evolution of urban-rural relationship in New China shows： the harmonious relationship between the city and countryside should be given priority to towards the stability， insist in sharing the benefit of development， establish the people's livelihood oriented evaluation mechanism， protect the principal status of farmers in the market as to the construction of the new urban-rural relationship.

Key words： the Urban-rural relationship； Dualistic system； Urban-rural Division；Overall Urban-rural Development； Urban-rural Integration； Coordinated Urban-rural Development； Social Security