陳夏紅

隨著全球經(jīng)濟增長普遍切換到債務驅(qū)動型模式，債務問題成為現(xiàn)代國家治理中特別需要關注的危機之一。古往今來的諸多史實已經(jīng)告訴我們，治國必先治債。社會的長治久安、經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，都需要把債務危機控制在合理的限度內(nèi)。如果放任自流或者缺乏有效干預，債務危機往往會成為社會不穩(wěn)定的誘因。站在國家治理的視角看債務問題，構建現(xiàn)代化的破產(chǎn)法律體系，可謂當務之急。

一、人類史就是債權人與債務人的關系史

正如美國破產(chǎn)法學者伊麗莎白·沃倫所說，“人類的歷史就是一部債權人和債務人的關系史”，債務的問題貫穿人類社會的始終。在《債：第一個五千年》中，美國人類學家大衛(wèi)·格雷伯提出，人類的所有關系都涉及債務，幾千年來人類中絕大部分人都被告知自己是債務人，富人和窮人之間的斗爭在絕大多數(shù)時候也都是以債權人和債務人沖突的方式呈現(xiàn)的。甚至所有的叛亂，核心目標之一都是銷毀債務記錄。按照格雷伯的描述，貨幣的產(chǎn)生不是源于“以物易物”，而是源于記賬工具。馬克思、恩格斯甚至把債務人和債權人的關系上升到階級斗爭的高度：“古代世界的階級斗爭主要是以債權人和債務人之間的斗爭的形式進行的。在羅馬，這種斗爭以負債平民的破產(chǎn)，淪為奴隸而告終。在中世紀，這種斗爭以負債封建主的破產(chǎn)，他們的政治權力隨著它的經(jīng)濟基礎一起喪失而告終?！?/p>

在一定程度上，債務是人類社會的連接點之一。為了解開債務的“法鎖”，債務人和債權人展開浴血奮戰(zhàn)，構成一部異彩紛呈的人類經(jīng)濟發(fā)展史。而債務治理的失敗，很容易釀成社會的動亂。歷史上這樣的例子比比皆是。第一個例子來自古羅馬。李維的羅馬《建城以來史》中提到，有個叫普布利烏斯的少年，因父親欠債而淪為帕皮里烏斯的債奴。帕皮里烏斯著迷于普布利烏斯的年輕姿色，欲火中燒。他先是語言猥褻，然后威脅恐嚇。當普布利烏斯軟硬不吃、寧死不從時，他便下令剝光其衣服，暴打后將之拋棄。備受摧殘的普布利烏斯向人們訴說高利貸者的淫欲和殘忍，激起民憤。人們沖進廣場、擁向庫里亞會場，迫使執(zhí)政官召開元老院會議。元老院耳聞目睹普布利烏斯的慘狀，立即通過廢除債務奴隸的法案。第二個例子來自美國。一七八六年發(fā)生的謝司起義，也是債務危機失控而釀成社會動蕩的體現(xiàn)。獨立戰(zhàn)爭期間，馬薩諸塞既是獨立革命的發(fā)源地，也是重災區(qū)。加起來高達一千五百萬美元之巨的公債，最終都轉(zhuǎn)嫁在三十八萬人口頭上。戰(zhàn)后數(shù)年間，馬薩諸塞民眾稅負極重，大量居民不得不舉債度日，然后因不能清償債務而被關進債務人監(jiān)獄。在不到五萬人口的伍斯特縣，僅一七八四年就有多達兩千件債務訴訟。而法院連一半都處理不完，各類律師、訟棍大肆盤剝，反而使得債務人的處境雪上加霜。到一七八六年時，公眾不得不公開請愿，呼吁當局采取有效措施延長還債期限、降低稅負、發(fā)行新幣，防止破產(chǎn)潮的蔓延。由于利益集團的阻撓，議會并未回應民眾的呼吁。九月二十六日，退伍軍人丹尼爾·謝司率領民眾發(fā)動武裝起義，圍攻法院并迫使法院停止審理與債務有關的案件，還沖進當?shù)乇O(jiān)獄釋放大批因負債而遭到監(jiān)禁的窮人。起義者們高呼：“消滅一切債務的時刻已經(jīng)到來！”更近的例子來自德國。按照瑞士史學家斯特勞曼的《一九三一：債務、危機與希特勒的崛起》一書，第一次世界大戰(zhàn)后，戰(zhàn)勝國通過巴黎和會和《凡爾賽和約》，加給德國巨額賠款責任。在長期償還巨額外債的壓力下，德國經(jīng)濟一蹶不振，民眾生活舉步維艱。一九三一年，經(jīng)年累月的外債危機終于釀成金融風暴，銀行大量倒閉，經(jīng)濟持續(xù)衰退，政府風雨飄搖。有觀點認為，二十世紀三十年代世界經(jīng)濟陷入蕭條的導火索正是一九三一年德國金融危機，而非一九二九年美國大蕭條。在這種背景下，希特勒和納粹黨利用民眾的不滿迅速崛起，最終把德國和世界都帶入“二戰(zhàn)”的深淵。

二、治國必先治債

古往今來的統(tǒng)治者，無不把債務治理問題放在治國理政的核心位置。如果債務人不能清償債務，又不想經(jīng)歷社會動蕩，最好的辦法就是由當局出面免除債務。這種債務免除，有深厚的宗教背景。印度圣典《梨俱吠陀》中，人們把阿迭多神組視為救世主，認為阿迭多“堅持真理，是債務之解除者”，體現(xiàn)出上古印度時期人們對神靈保佑下天下無債的希冀。另外，在《圣經(jīng)》中有“禧年”。以色列人每七年安息一次，七次安息后，第五十年就是“禧年”。據(jù)《利未記》二十五章十節(jié)載，在“禧年”里，“第五十年，你們要當作圣年，在遍地給一切的居民宣告自由。這年必為你們的禧年，各人要歸自己的產(chǎn)業(yè)，各歸本家”。按照格雷伯、施特爾特等的解讀，在“禧年”來臨的時候，債務要全部免除，土地要歸公重分。雅典政治家梭倫在公元前五九四年出任雅典執(zhí)政官時，大刀闊斧展開改革。梭倫改革中經(jīng)濟政策的核心，就是免除債務、禁止債務奴役。在梭倫改革之前，債務奴役十分普遍，而且很多債務都是源于稅收和地租。亞里士多德在其《雅典政制》中就寫道：“要是他們未能繳納地租，他們本人及其子女就會被擄去，并且，所有的借款均是以債務人的人身為擔保，直到梭倫時代為止。”

在今天，直接免除債務的方法依然未過時。美國現(xiàn)任總統(tǒng)拜登在競選期間，就承諾為教育貸款債務人免除一萬美元債務。早在二十世紀六十年代美蘇爭霸期間，美國為實施其科教興國戰(zhàn)略，逐漸形成各種各樣的教育貸款方案。早期的《美國破產(chǎn)法》允許通過個人破產(chǎn)免除教育貸款，但在債權人集團的游說下，《美國破產(chǎn)法》限制越來越嚴，通過個人破產(chǎn)免除教育貸款后來幾乎不可能。近二十多年來，美國教育貸款債務人和債務總額都屢創(chuàng)新高。截至二0二三年六月，美國教育貸款總額高達一點六萬億美元，涉及四千多萬債務人。越來越多的年輕人因為擔心負債而放棄高等教育；已經(jīng)背負巨債的年輕人為了償債，而推遲婚育、購車購房等人生主要消費。教育貸款債務問題已經(jīng)成為總統(tǒng)選舉激辯的話題之一。拜登上臺后兌現(xiàn)了自己的承諾，二0二二年八月二十四日，拜登宣布他將行使總統(tǒng)權力，直接為聯(lián)邦教育貸款債務人免除最高兩萬美元的教育貸款。

無論《圣經(jīng)》的“禧年”、梭倫的改革還是拜登的教育貸款免除方案，前提都是債務導致的社會問題十分嚴峻?？梢哉f，免除債務就是決策者治國理政工具箱里的一件戰(zhàn)略武器。但這種做法也容易引起激烈的反對和批評。比如梭倫改革措施發(fā)布后，作為債權人階層的貴族對此怨聲載道。有人在改革前舉債購置土地田產(chǎn)，在改革后即成為無債一身輕的富豪，在受益于改革的同時也濫用了改革。甚至有誹謗認為，梭倫也是取消債務政策的受益者。梭倫一氣之下，旅居埃及，宣稱十年之內(nèi)不會回來。直接免除債務的改革使梭倫徹底失去了貴族的支持。同樣，美國教育貸款免除方案發(fā)布后，爭議不止。有觀點認為，免債事宜屬于立法權的范疇，作為行政首腦的總統(tǒng)缺乏“法定權威”來減免債務。二0二三年六月三十日，美國最高法院做出判決，宣布該教育貸款免除方案無效。目前，拜登依然在試圖通過其他方案履行其競選承諾。

通過行政命令免除債務，由此產(chǎn)生的批評意見不容忽視：第一，在現(xiàn)代法治社會，通過行政手段免除債務往往缺乏足夠的法律依據(jù)，成為行政亂作為的表現(xiàn)。第二，通過行政手段免除債務后，債權人集團的利益會直接受損，如果沒有合理的補償機制，債權人未來放貸意愿降低，會影響到市場經(jīng)濟金融供給；第三，如果政府試圖對債權人集團做出補償，無論出于什么樣的名目，最終都需要全體納稅人買單，相當于全體納稅人為債務人的舉債行為承擔最終責任，于法于理都不通。那么，我們有沒有更好的選項？

三、破產(chǎn)法是現(xiàn)代社會債務治理的樞紐

放眼寰球，治理債務危機的相對公平和高效的工具，主要是破產(chǎn)法。近年來，各國無不把破產(chǎn)法作為治理債務危機工具箱里的最優(yōu)選項。破產(chǎn)法被譽為市場經(jīng)濟的“經(jīng)濟憲法”。就人類歷史而言，破產(chǎn)法誕生的時間并不算長。全世界第一部破產(chǎn)法產(chǎn)生于一五四二年的英國。在當時，破產(chǎn)法是刑法的附庸，主要用于懲罰涉及債務的坑蒙拐騙和刑事犯罪行為。工業(yè)革命帶動經(jīng)濟高速發(fā)展，破產(chǎn)法很快便在市場經(jīng)濟中占據(jù)了主力位置。在現(xiàn)代社會，不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，破產(chǎn)法都是市場經(jīng)濟體系的標配。

破產(chǎn)法之所以在市場經(jīng)濟中這么受歡迎，其魅力最重要的來源之一，可能就是破產(chǎn)法自帶的“大殺器”：自動中止制度。自動中止制度目標有兩個：一個是讓所有債權人都有機會獲得公平有序的清償，另一個是讓債務人可以有喘息的空間。簡單說來，自動中止的實際效果體現(xiàn)在如下幾個方面：其一，叫停所有債權人的催收行為、民事訴訟、仲裁和財產(chǎn)保全行為，保護債務人財產(chǎn)。其二，叫停所有“執(zhí)行競賽”，阻止個別債權人通過民事執(zhí)行程序先到先得、先到全得，導致后來者不得。此舉可以確保所有債權人不管強勢還是弱勢，都在破產(chǎn)程序里有序分配。其三，要求債務人“躺平”，暫時停止所有個別清償行為，防止債務人與個別債權人勾結(jié)而坑害其他債權人。二0二三年九月五日，英國第二大城市伯明翰宣布破產(chǎn)。盡管英國沒有地方政府破產(chǎn)制度，但這一宣告的核心也是依據(jù)其他法律獲得自動中止的效果，暫時停止除基本公共服務外地方政府的所有償付義務。在美國，不同類型的市場主體更是把自動中止玩出了花，幾乎所有破產(chǎn)程序啟動的第一目標，都是借助自動中止制度把自己保護起來，這也是為什么在美國破產(chǎn)與保護往往連用。世界銀行營商環(huán)境評估新指標，明確了對自動中止制度“三件套”（自動中止、例外和救濟）的考察。目前我國《企業(yè)破產(chǎn)法》有一些制度設計屬于自動中止的衍生品，但還沒有明確的自動中止制度，對自動中止例外和救濟規(guī)定更是付之闕如，在未來修訂中可以考慮回應世行指標，予以針對性完善。

破產(chǎn)法的力量，既來自當事人的意思自治，更來自司法權的強制約束?，F(xiàn)代破產(chǎn)程序是司法程序，需要國家司法權做終極保障。破產(chǎn)程序中當事各方可以就商業(yè)利益展開談判和重新安排，但所有交易最終都要取得法院的批準。在特定情形下，法院可以不考慮債權人會議的決議而強制批準重整計劃。在破產(chǎn)程序中，任何協(xié)議框架都不能奢望所有債權人百分之百通過，能夠有相對多數(shù)債權人且能代表相對多數(shù)債權額的債權人支持，已經(jīng)是很了不起的成就。這個時候，司法權的介入對于約束異議債權人具有十分重要的作用。司法權能夠威懾個別債權人，不要過分基于自身利益輕易“綁架”整個談判，進而成為債務重組談判中的“釘子戶”。不管庭外債務重組程序多么花里胡哨，破產(chǎn)法框架內(nèi)法院的介入始終不可或缺。如果沒有司法權的約束，破產(chǎn)制度就會變成無牙之虎。

破產(chǎn)法提供的規(guī)則，則構成了傳統(tǒng)民商事交易的底層邏輯。作為一種終局性的民商事糾紛解決機制，能夠讓所有的民商事糾紛最終都可以轉(zhuǎn)化成債權，按照“同等順位債權，同比例清償”的黃金原則獲得公平有序的清償。不到萬不得已，破產(chǎn)法不會輕易干預其他法律確定的規(guī)則和秩序，比如個人破產(chǎn)程序不會影響婚姻家庭關系的維系，企業(yè)破產(chǎn)程序中擔保物權依然會受到擔保法規(guī)則的保護。但是傳統(tǒng)的民商事法律關系在破產(chǎn)程序中既能延續(xù)，也能重新安排。在破產(chǎn)程序中，破產(chǎn)程序的主導者可以重新審查特定時間段內(nèi)的所有交易，并在必要時基于法定理由撤銷交易。另外，還可以重新審視雙方均未履行完畢的合同，并視是否有利于債務人財產(chǎn)最大化而選擇履行，給當事各方提供了反悔的機會。這些制度的存在，使得當事各方可以在破產(chǎn)程序內(nèi)重新安排各自的權利義務。

現(xiàn)代破產(chǎn)法猶如破產(chǎn)程序的“超市”，盡可能把每一類市場主體都納入覆蓋的范圍，同時也會根據(jù)市場主體的規(guī)模和實際需要來調(diào)整規(guī)則。比如從企業(yè)拯救角度來說，重整程序當然是很好的制度，既能保護企業(yè)自身的運營價值，也能保障就業(yè)和稅收，對社會來說有百利而無一害。但重整程序運行既需要很高的時間成本，也仰賴于高度專業(yè)化的破產(chǎn)服務行業(yè)。而破產(chǎn)執(zhí)業(yè)者進軍破產(chǎn)服務市場，不是為了做慈善，而是為了在合法限度內(nèi)賺取高額報酬，無形中增加了重整程序的經(jīng)濟成本。這事實上也導致很多市場主體用不起重整程序。因此，現(xiàn)代破產(chǎn)法就因勢利導，在重整基礎上針對中小微企業(yè)做了簡化和改良，為適格的市場主體提供一種價格便宜量又足的重整機制。另外，重整程序往往有很強的時間約束，比如不能在特定期限內(nèi)提出重整計劃會導致重整轉(zhuǎn)為破產(chǎn)清算。為了防止這種局面出現(xiàn)，實踐中摸索出預重整機制，讓債權人、債務人和當事各方在程序之外先談判，談好再重整，快進快出并且快速實現(xiàn)債務調(diào)整和企業(yè)拯救的目標。再如金融機構破產(chǎn)，可能會導致系統(tǒng)性風險并引發(fā)金融市場的紊亂，因此，各國金融機構破產(chǎn)制度都賦予行政機構更多的監(jiān)管和審批權，確保風險可控。這種多元設計，使得不管什么樣的債務人，總有一款適合你；而且，破產(chǎn)法把所有的債務問題納入破產(chǎn)軌道，在破產(chǎn)程序中給所有債務人找到出口，便避免了債務風險外溢引發(fā)的社會動蕩。目前我國《企業(yè)破產(chǎn)法》只有單一的重整程序，還沒有針對主體做出細分，但實踐中預重整實踐和金融機構成功破產(chǎn)已有成功先例，中小微企業(yè)重整在理論和實務界也都很受關注，破產(chǎn)法修訂中應該積極回應實踐需求。

在討論破產(chǎn)法的底色的時候，人文關懷是一個不能忽視的因素?？v觀整個破產(chǎn)法史，破產(chǎn)法就是一部對債務人越來越寬容的歷史。比如在美國，個人破產(chǎn)程序以幫助“誠實但不幸”的債務人東山再起為目標，設計了兩種程序：一種是第七章破產(chǎn)清算，即在破產(chǎn)程序啟動后，債務人交出絕大部分財產(chǎn)供變現(xiàn)后清償債權人，然后免除剩余債務。在破產(chǎn)清算程序中，會通過特定數(shù)額和類別的自由財產(chǎn)，確保債務人最低限度的生活保障，甚至允許債務人保留有一定價值的獎牌、紀念品、書籍，盡量避免個人破產(chǎn)對人格尊嚴和人性的傷害。另一種是第十三章個人債務重整，即允許債務人保留幾乎全部財產(chǎn)，以未來三到五年的收入為限制訂重整計劃。債務人在特定期限內(nèi)按照重整計劃規(guī)定的收入百分比償債后，剩余債務免除，鼓勵債務人在個人破產(chǎn)程序終結(jié)后獲得“新生”。由于債權人集團的反對，美國破產(chǎn)法在二00五年改革中加入了收入測試機制，還要求債務人在申請個人破產(chǎn)前要完成一定時間段的財務教育。這無形中提高了債務人申請個人破產(chǎn)的門檻和成本。前述美國破產(chǎn)法學者伊麗莎白·沃倫近年來力推的改革措施之一，就是改良美國個人破產(chǎn)程序。沃倫提出的建議包括：第一，增加自由財產(chǎn)的數(shù)量，尤其是在自由財產(chǎn)中另外留出給小孩子購買玩具和接受基本課外教育的培訓班費用，避免個人破產(chǎn)對家庭成員尤其是孩子的影響；第二，把第七章個人破產(chǎn)清算和第十三章個人債務重整合而為一，化繁為簡；第三，大幅度降低個人破產(chǎn)的成本，避免債務人因為太窮而不能破產(chǎn)。我國現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》被稱為“半部破產(chǎn)法”，跟個人破產(chǎn)程序缺失有很大關系。目前深圳個人破產(chǎn)試點已經(jīng)取得初步成就，未來個人破產(chǎn)制度能否成為全國性的制度，讓全國各地誠實但不幸的債務人都能感受到個人破產(chǎn)制度的溫度，我們拭目以待。

盡管現(xiàn)代破產(chǎn)法特別強調(diào)對市場主體的拯救，但始終未放棄清算預期這一基準。破產(chǎn)清算程序作為破產(chǎn)法的“原點”。拯救機制在保障稅收、保障就業(yè)以及挽救商業(yè)價值方面，具有無可替代的位置；但及時高效的破產(chǎn)清算程序，對于市場主體退出市場、節(jié)約經(jīng)濟資源，作用重大。清算預期首先會給破產(chǎn)程序之外的商業(yè)交易主體帶來穩(wěn)定期待，讓交易各方對商業(yè)交易的失敗和違約后果都能夠提前籌劃安排，規(guī)避最壞情況下可能出現(xiàn)的清算風險。另外，清算預期也會給破產(chǎn)程序之內(nèi)參與各方帶來指引。比如重整程序中在多種情況下都可以轉(zhuǎn)化為破產(chǎn)清算程序；這種清算預期，屬于底限思維，反而會誘導和迫使重整參與各方努力互相妥協(xié)。世界銀行二0二三年五月發(fā)布的營商環(huán)境評估新指標也傳達了這種理念，即破產(chǎn)清算和重整并重，而不是像之前的舊指標片面強調(diào)重整程序的價值。我國《企業(yè)破產(chǎn)法》有破產(chǎn)清算、和解、重整等程序，破產(chǎn)清算的底線不能丟，或許可以考慮增加簡易破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)清算的效率。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，破產(chǎn)法變得越來越精密，對于經(jīng)濟發(fā)展的作用也越來越明顯，各個國家在內(nèi)政外交方面都強化了對破產(chǎn)法的關注。對于我國在加入世界貿(mào)易組織十五年后是否自動獲得“市場經(jīng)濟地位”的外交斡旋中，歐洲的標準之一就是是否具有高效的破產(chǎn)法律機制。其他國家和地區(qū)也無不把破產(chǎn)法的重要性上升到提高國際競爭力的新高度。印度近年來為吸引外國直接投資，自二0一六年以來數(shù)次大修破產(chǎn)法，大幅度提高破產(chǎn)程序的效率，試圖讓印度破產(chǎn)法在吸引外商投資方面提供更高的可預期性。迪拜、新加坡等近年來在破產(chǎn)法領域亦大展身手，既大幅度提高立法的質(zhì)量，也強化了國內(nèi)外的交流，努力打造全球性的商業(yè)交易和糾紛解決中心。正因為破產(chǎn)法如此重要，世界銀行在營商環(huán)境評估指標中，始終都把破產(chǎn)作為最關鍵的指標之一。二0二三年五月世界銀行公布營商環(huán)境供給評估新指標，繼續(xù)把“商事破產(chǎn)”作為十大指標之一。

總而言之，債務問題是人類社會的基本問題。債務治理成功，則國泰民安、風調(diào)雨順；債務治理失敗，則民不聊生、生靈涂炭?，F(xiàn)代社會在實現(xiàn)債務驅(qū)動型經(jīng)濟發(fā)展過程中，需要把債務治理問題放在治國安邦的新高度，并以此為目標打造充分市場化、法治化的破產(chǎn)法律機制。唯其如此，方可實現(xiàn)債務可用、危機可控。