鄭濤

二0一八年，美國特朗普政府發(fā)動對華貿(mào)易戰(zhàn)；在其四年任期內(nèi)，美國還與諸多傳統(tǒng)盟友，如歐洲國家、日本、加拿大，發(fā)生了不同程度的貿(mào)易摩擦。這讓人們意識到國際貿(mào)易問題在美國政治生活中的重要性。這種重要性并不僅僅體現(xiàn)為國際貿(mào)易問題經(jīng)常成為美國選舉政治中的動員策略，或者日常政治中美國政府用以應(yīng)對某些現(xiàn)實問題的政策工具；實際上，這個問題還曾在美國憲制變遷史中多次扮演重要角色—盡管在憲法文本中不那么顯眼。

國際貿(mào)易問題與美國聯(lián)邦制的建立

道格拉斯·歐文的《貿(mào)易的沖突：美國貿(mào)易政策200年》一書系統(tǒng)梳理了美國近兩個半世紀(jì)的貿(mào)易政策史。從憲法和政治的角度重新考察和理解這段歷史，我們將獲得新的認(rèn)識和啟發(fā)。

在獨立前，北美十三個殖民地在經(jīng)濟上對海外貿(mào)易（尤其是與母國英國及其殖民地的貿(mào)易）的依賴相當(dāng)深，進出口狀況是影響殖民地經(jīng)濟發(fā)展和福利水平的關(guān)鍵因素。獨立戰(zhàn)爭期間，戰(zhàn)爭帶來的破壞，以及英國對美國的貿(mào)易封鎖，使得美國的對外貿(mào)易基本中斷。戰(zhàn)爭結(jié)束時，美國曾期望國際貿(mào)易能立刻強勁復(fù)蘇，甚至非常天真地認(rèn)為與英國本土及其殖民地之間的貿(mào)易也能恢復(fù)。但這樣的希望很快就落空了，在國內(nèi)航運利益集團的影響下，英國政府繼續(xù)禁止其殖民地與美國之間進行貿(mào)易。英美貿(mào)易雖然在戰(zhàn)爭結(jié)束后得以恢復(fù)，但當(dāng)時英國對美國的出口遠遠大于美國對英國的出口，甚至由此帶來了嚴(yán)重的金銀外流和通貨緊縮。

美國人后來又寄望于與英國簽訂貿(mào)易協(xié)定，然而被派往英國談判的約翰·亞當(dāng)斯發(fā)現(xiàn)，英國官員對此毫無興趣，因為他們敏銳地發(fā)現(xiàn)了當(dāng)時美國的憲政體制在處理國際貿(mào)易問題時存在關(guān)鍵缺陷。美國獨立后初期只是由十三個邦組成的松散邦聯(lián)，《邦聯(lián)條例》授予邦聯(lián)國會的權(quán)力非常少，大部分權(quán)力都由各州保留，管理對外貿(mào)易的權(quán)力也不例外。在這樣的憲制框架下，美國無法制定統(tǒng)一的全國性對外貿(mào)易政策，邦聯(lián)既無從對英國的貿(mào)易限制措施做出反制，也無法許諾進一步改善英國在美國全國的貿(mào)易待遇。既無力揮舞大棒，也沒有胡蘿卜，這無疑使得美國從一開始就喪失了與英國談判貿(mào)易協(xié)定的最大籌碼。尋求與法國和其他歐洲國家簽訂互惠貿(mào)易協(xié)定的努力，也遭遇了失敗。

此外，《邦聯(lián)條例》還禁止邦聯(lián)國會征收進口關(guān)稅，這使得邦聯(lián)沒有穩(wěn)定的財政收入來源，以致維持邦聯(lián)政府日常運轉(zhuǎn)以及償還外債和舉借債務(wù)都成為問題。

美國政治精英當(dāng)然清楚，要解決這些困難，無疑要求對美國的憲制框架做出改變。一七八四年十二月，邦聯(lián)國會任命了一個委員會，試圖修訂《邦聯(lián)條例》，賦予邦聯(lián)國會在管理對外貿(mào)易和征收進口關(guān)稅方面的唯一和排他性權(quán)力。但由于歐洲國家的貿(mào)易限制措施對不同地區(qū)的影響有差異，各邦對國際貿(mào)易問題存在巨大分歧，最終這一行動并未取得任何成果。而這次改革嘗試的失敗，反過來讓受歐洲國家貿(mào)易限制措施影響最大的新英格蘭地區(qū)非常失望和憤怒。詹姆斯·麥迪遜甚至擔(dān)心，如果邦聯(lián)始終無法解決國際貿(mào)易方面的問題，因英國的貿(mào)易限制措施而受損的邦，可能會喪失對邦聯(lián)的忠誠，進而威脅到邦聯(lián)本身的存在。

美國在邦聯(lián)制下的這些經(jīng)歷，最終讓美國國父們走向了改變整個憲制框架的費城制憲會議。新憲法授予了國會管理對外貿(mào)易和征收進口關(guān)稅的排他性權(quán)力；并且，國際貿(mào)易條款在制憲過程中發(fā)揮了獨特的作用。如所周知，一七八七年美國憲法是妥協(xié)的產(chǎn)物，關(guān)于奴隸貿(mào)易的“骯臟妥協(xié)”是其中的重要一環(huán)。而在“骯臟妥協(xié)”中，深南方地區(qū)正是以支持貿(mào)易條款為對價，換取了新英格蘭地區(qū)對通過憲法保護奴隸貿(mào)易的支持。

關(guān)稅政策分歧與美國的國家整合

圍繞國際貿(mào)易問題的分歧，并未隨著聯(lián)邦的建立而消失，只是相關(guān)斗爭的舞臺隨之轉(zhuǎn)移到了聯(lián)邦國會。甚至，這樣的斗爭還曾給美國聯(lián)邦制帶來過巨大的沖擊。

在《聯(lián)邦論》第十篇中，詹姆斯·麥迪遜認(rèn)為，各個文明國家中總是存在不同的利益集團；而管理多種多樣且彼此沖突的利益集團，正是現(xiàn)代立法工作的基本任務(wù)。他還以國際貿(mào)易政策為例進行說明：“是否應(yīng)該，以及應(yīng)該在何種程度上利用對外國制造商的限制，鼓勵本國制造商？土地所有者階層和制造商階層對這些問題有大相徑庭的結(jié)論?！薄堵?lián)邦論》是三位美國國父為了說服美國人民接受一七八七年美國憲法和聯(lián)邦制而作，其中討論的問題自然是事關(guān)美國憲制的重大問題。不同利益集團之間圍繞是否應(yīng)當(dāng)限制外國進口這一問題的沖突，之所以值得麥迪遜特別提出來，是因為它直接關(guān)系著聯(lián)邦的團結(jié)與穩(wěn)固。

圍繞國際貿(mào)易政策的意見分歧，往往發(fā)生在具有不同性質(zhì)的不同產(chǎn)業(yè)之間。而不同產(chǎn)業(yè)在美國國內(nèi)的分布，又與國家的經(jīng)濟地理特征高度相關(guān)。這意味著相關(guān)分歧極有可能會沿著州界線分裂：一些州生產(chǎn)的產(chǎn)品用于出口，或者需要從國外進口原材料，因此傾向于較低的關(guān)稅和相對開放的貿(mào)易政策；另一些州的產(chǎn)品則可能面臨進口產(chǎn)品的競爭，因此傾向于較高的關(guān)稅和保護性的貿(mào)易政策。因此，美國的政治家和政黨能否在關(guān)稅問題上成功整合足夠多的利益集團和州，在國會中構(gòu)建起支持特定關(guān)稅政策共識的多數(shù)，就關(guān)系到美國國會能否正常運轉(zhuǎn)，乃至聯(lián)邦制能否存續(xù)。

在美國憲政史上的大多數(shù)時間里，政治家和兩黨基本上都能夠成功地做到這一點。但在獨立后至內(nèi)戰(zhàn)前，彼時的兩大政黨聯(lián)邦黨與民主共和黨卻均無法在關(guān)稅議題上成功塑造共識，搭建多數(shù)。當(dāng)時，以制造業(yè)為主的中大西洋各州，因面臨外國產(chǎn)品競爭而主張高關(guān)稅；以農(nóng)業(yè)為主的南方各州，則因其產(chǎn)品主要用于出口而主張低關(guān)稅。雙方一直爭辯不休，誰都不能戰(zhàn)勝誰。隨著十九世紀(jì)初新英格蘭地區(qū)棉紡織業(yè)的發(fā)展，以及北方各州通過支持聯(lián)邦政府以高關(guān)稅收入加大對中西部各州的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，成功將后者整合進保護主義陣營，支持高關(guān)稅政策的力量日益強大，美國的平均關(guān)稅率也因此日漸走高。一八二八年關(guān)稅法案更是將平均關(guān)稅率逐步推升至一八三0年時62% 的歷史最高水平，引發(fā)了南方各州的強烈不滿，因此被稱為“可憎關(guān)稅”。

此后幾年里，南方各州持續(xù)致力于推動降低關(guān)稅水平，但進展和成效始終有限。在這一過程中，南卡羅來納州的政治家約翰·C.卡爾霍恩逐漸發(fā)展出聯(lián)邦法律廢止權(quán)（nullification）學(xué)說，主張州有權(quán)廢止那些與本州的保留權(quán)力相抵觸的聯(lián)邦法律。一八三二年，國會通過的新關(guān)稅法案雖然降低了平均關(guān)稅率，但幅度不能令南方滿意，且對一些進口產(chǎn)品的保護稅率依然得以維持。這一失敗使得南卡羅來納州內(nèi)部的政治格局發(fā)生了變化：主張應(yīng)該在聯(lián)邦體制內(nèi)反抗的“聯(lián)合派”被邊緣化，而主張通過廢止聯(lián)邦法律來捍衛(wèi)州主權(quán)的派別的影響力迅速增長，并在當(dāng)年的州議會選舉中贏得了近三分之二的席位。隨后，南卡羅來納州議會召集州選民代表大會，發(fā)表了《聯(lián)邦法律廢止權(quán)公告》，聲稱一八二八和一八三二年的關(guān)稅法案違背了美國憲法，是無效和非法的，對南卡羅來納州及其官員和公民沒有約束力；《公告》最后甚至威脅道，如果聯(lián)邦政府試圖以武力強制實施關(guān)稅法案，南卡羅來納州將退出聯(lián)邦。

事件發(fā)生后，時任總統(tǒng)安德魯·杰克遜一邊強硬表態(tài)，譴責(zé)南卡羅來納州的分裂行為；另一邊則敦促國會修改關(guān)稅法，進一步降低稅率，最終化解了這次危機。但由關(guān)稅政策分歧引起的這次激烈政治斗爭，仍然是美國內(nèi)戰(zhàn)前最嚴(yán)重的憲制危機。更要緊的是，在上述政治斗爭過程中，州權(quán)派理論家和南方各州逐漸發(fā)展出了完備的州權(quán)聯(lián)邦制理論，為南方各州三十年后以奴隸制問題為由退出聯(lián)邦提供了理論武器。

保護主義關(guān)稅與美國國家－社會關(guān)系的重塑

在西方資本主義及其民主政治的發(fā)展史上，社會保障體制的出現(xiàn)和發(fā)展，意味著政府的權(quán)力和責(zé)任范圍、政府與民眾關(guān)系的重大變化，是重塑歐美國家－社會關(guān)系的重要一環(huán)。在小政府傳統(tǒng)更加根深蒂固的美國，在社會保障體制誕生的過程中，一個頗具“美國特色”的因素—保護主義關(guān)稅政策發(fā)揮了特殊的作用。

內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，美國貿(mào)易政策的歷史進入新階段。南方在內(nèi)戰(zhàn)中的失敗，使得代表南方農(nóng)業(yè)利益集團的民主黨的低關(guān)稅政策主張也被邊緣化。共和黨人則通過打造包括北方制造業(yè)利益集團及其產(chǎn)業(yè)工人、中西部原材料生產(chǎn)商等在內(nèi)的貿(mào)易保護聯(lián)盟，牢牢控制著國會的關(guān)稅立法議程。于是，高關(guān)稅成為這一時期美國關(guān)稅政策的顯著特征，其目標(biāo)是限制進口，以保護本國“幼稚產(chǎn)業(yè)”免受外國競爭。

然而，保護主義關(guān)稅帶來的收入，給共和黨帶來了其他難題。內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，美國聯(lián)邦政府長期處于財政盈余狀態(tài)，而自內(nèi)戰(zhàn)至“一戰(zhàn)”期間，關(guān)稅收入占聯(lián)邦政府財政收入的比例高達30%—58%。大量財富堆積在國庫的情形，使得民主黨的關(guān)稅政策口號—“開征關(guān)稅的唯一目的是獲得財政收入”變得更加刺耳，他們認(rèn)為保護主義關(guān)稅帶來的收入已經(jīng)不再必要，其給消費者和出口行業(yè)帶來的額外負(fù)擔(dān)顯得更加不公平。

為了應(yīng)對這一問題，共和黨政府開始向社會保障領(lǐng)域投入財政資金。當(dāng)然，在這一過程中，戰(zhàn)爭的動員需求、政黨競爭也是重要因素。一八六二年，林肯政府推出了針對因戰(zhàn)爭致殘的聯(lián)邦軍軍人的撫恤金計劃，在戰(zhàn)爭中死亡的軍人的被撫養(yǎng)人也可領(lǐng)取撫恤金。一八七九年，海斯政府推出《撫恤金拖欠法案》，規(guī)定新發(fā)現(xiàn)的因內(nèi)戰(zhàn)而殘疾的軍人可以一次性領(lǐng)取他們自十九世紀(jì)六十年代以來有資格獲得的所有撫恤金，此舉使得撫恤金領(lǐng)取人數(shù)激增。一八九0年，哈里森政府推出《軍人家屬撫恤金法案》，撫恤金的給付原因不再與因戰(zhàn)爭致殘掛鉤，任何在聯(lián)邦軍隊中服役超過九十天的退伍軍人，即便在戰(zhàn)后因其他原因喪失勞動能力，或者僅僅是年老了，也可以申請撫恤金。在十九世紀(jì)九十年代，撫恤金支出金額達到頂點，幾乎占聯(lián)邦政府支出的40%，領(lǐng)取人數(shù)最多時高達七十余萬。正是因為這一撫恤金體系不斷擴充其受益對象，政治學(xué)家斯考切波視其為“美國第一個社會保障體系”，而不只是單純的戰(zhàn)爭傷殘撫恤制度。

共和黨的高關(guān)稅政策和撫恤金體系，形成了互相支撐的關(guān)系：一方面，前者為后者提供了資金來源；另一方面，后者通過向并未因高關(guān)稅受益的地區(qū)或群體讓利，擴大了支持共和黨的陣營，由此使得前者更難以撼動。民主黨也意識到了二者之間的關(guān)聯(lián)，他們譴責(zé)共和黨政府建立的撫恤金體系是“一個世故精明的體系，受保護的利益集團建議利用它耗盡財政盈余，并避免修正關(guān)稅”。在克利夫蘭總統(tǒng)時期，民主黨曾試圖嚴(yán)格審查撫恤金申領(lǐng)者的資格，也嘗試過降低關(guān)稅，但都因這兩項政策的支持者陣營太過穩(wěn)固，而收效甚微。

內(nèi)戰(zhàn)后的撫恤金體系并未延續(xù)太長時間，它隨著那一代老兵的逝世走向了終結(jié)。但是，這個與保護主義關(guān)稅有著密切關(guān)聯(lián)的“美國第一個社會保障體系”，憑借其對美國國家－社會關(guān)系的塑造與影響，應(yīng)當(dāng)在美國憲制史上留下一筆；并且，它也預(yù)示了新政時代美國國家－社會關(guān)系將發(fā)生更持久的改變。

殖民地的關(guān)稅難題與新型帝國的初現(xiàn)

十九、二十世紀(jì)之交美國的另一個重大變化，是西進運動逐漸結(jié)束，在國內(nèi)經(jīng)濟社會危機的刺激下，美國開始嘗試海外擴張。在一八九八年的美西戰(zhàn)爭中，內(nèi)戰(zhàn)后經(jīng)濟實力迅速提高的美國輕易取勝，并獲得了一些西班牙的殖民地；其中最大也最受關(guān)注的是菲律賓，因為它被視為美國通往中國這個最具潛力的海外市場的跳板。對于美國這個誕生于反抗殖民帝國的共和國而言，獲得殖民地?zé)o疑會帶來巨大的憲制沖擊：新領(lǐng)地的憲制地位是什么？聯(lián)邦憲法和法律是否在這些領(lǐng)地適用？新領(lǐng)地是處于美國的關(guān)稅墻內(nèi)，還是在關(guān)稅墻外？一九0一年，聯(lián)邦最高法院在被稱為《海島案》（Insular Case ）的一系列判例中給出了解決方案：美國憲法不完全適用于波多黎各、菲律賓等領(lǐng)地，一些基本權(quán)利自動適用于新領(lǐng)地，但憲法的其他部分是否適用、如何適用則由國會決定—關(guān)稅問題正屬于應(yīng)由國會決定的范疇。而在制定針對菲律賓的關(guān)稅安排時，同樣發(fā)生了許多爭議。亨利·威廉·布蘭茲在《必然走向帝國：美國與菲律賓》一書中呈現(xiàn)了當(dāng)時的爭論。

一九0一至一九0二年，在制定新關(guān)稅法案的過程中，時任菲律賓總督威廉·塔夫脫建議大幅削減菲律賓商品的關(guān)稅；他甚至提出，美國最終應(yīng)與菲律賓實現(xiàn)完全的自由貿(mào)易。塔夫脫認(rèn)為，這樣做可以促進菲律賓的繁榮，有利于美國在菲律賓推行殖民統(tǒng)治。而一旦美菲之間實現(xiàn)完全的自由貿(mào)易，繁榮的菲律賓經(jīng)濟將為美國國內(nèi)剩余的資本和產(chǎn)品提供更廣闊的海外市場，并在美菲之間形成廣泛且深入的利益聯(lián)結(jié)，最終讓菲律賓人自愿接受美國的“監(jiān)護”。但這樣的觀點引起了部分國會議員的反對，他們擔(dān)心大幅降低菲律賓商品的關(guān)稅，將導(dǎo)致菲律賓對美國出口的飛速增長，進而威脅到美國相關(guān)產(chǎn)業(yè)。最終，新關(guān)稅法案將自菲律賓進口的商品的關(guān)稅率降低25%，與塔夫脫的期望相差甚遠。

一九0九年國會再次進行關(guān)稅立法改革時，塔夫脫已成為美國總統(tǒng)，他再次試圖降低菲律賓商品的關(guān)稅，實現(xiàn)美菲之間的互惠式自由貿(mào)易。塔夫脫的主張又一次遇到了糖業(yè)、煙草業(yè)、大米生產(chǎn)商等利益集團的反對。在各方妥協(xié)之下，最終通過的《佩恩- 奧爾德里奇法案》雖然將菲律賓的糖和煙草列入免稅名單，但限定了配額，大米則未能進入免稅名單。

然而，在這次關(guān)稅改革過程中，更大的反對聲音來自菲律賓。菲律賓議會議員曼努埃爾·路易斯·奎松（他在一九三五年菲律賓自治后當(dāng)選首任總統(tǒng)）的觀點頗具代表性：在《佩恩- 奧爾德里奇法案》下，從菲律賓出口到美國的產(chǎn)品須受配額限制，而美國商品卻可以自由進入菲律賓，這無疑對菲律賓極不公平?？蛇€敏銳地意識到，如果美菲之間實現(xiàn)自由貿(mào)易，將給菲律賓的政治前景帶來深刻的負(fù)面影響：自由貿(mào)易將吸引強大的美國公司進入菲律賓，并使美國資本成為菲律賓市場的絕對主人；更要命的是，自由貿(mào)易還將在菲律賓國內(nèi)培育出許多與美國資本存在利益纏結(jié)關(guān)系的群體，這將使得菲律賓未來的獨立面臨更大的阻力。

奎松提出的決議雖然在菲律賓議會獲得了一致通過，卻被時任菲律賓總督卡梅倫·福布斯否決了。福布斯完全同意塔夫脫的治菲策略。在他看來，菲律賓的經(jīng)濟發(fā)展必須先于政治獨立，因為如果沒有堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)，自治（self-rule）將很快淪為治理不善（misrule）。福布斯認(rèn)為，在資本極其貧瘠的菲律賓，自由貿(mào)易和美國投資無疑是其經(jīng)濟發(fā)展的強大助力；但是，只有能夠提供安全與合理回報的地方才能吸引到資本。福布斯非常生動地寫道：“資本需要一個穩(wěn)定的政府。資本對國旗的顏色或設(shè)計不感興趣；它需要公正和公平的法律、政府方面健全和統(tǒng)一的政策以及法庭上公正和公平的待遇?！毖韵轮猓坡少e只有在美國的“監(jiān)護”下建立起保障美國資本安全的政治和法律制度，才可能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展；并且，只有在此基礎(chǔ)上，自治和獨立對于菲律賓來說才是有益的。

福布斯的這些觀點，與塔夫脫政府大力推行的“金元外交”的旨趣是一致的：通過美國資本的力量將其他國家與美國牢牢綁定在一起，使得它們在政治層面不得不待在美國的勢力范圍之內(nèi)。更有甚者，美國還可以推動經(jīng)濟發(fā)展為借口，向后發(fā)國家提出以美式政治體制為藍圖“改善”其政治體制的要求—這在福布斯這里體現(xiàn)得也很明顯。

另一方面，福布斯所說的“資本對國旗的顏色或設(shè)計不感興趣”其實也意味著，只要菲律賓能夠保障美國資本的安全和回報，美國人并不介意讓菲律賓獨立。這預(yù)示著美國人對國際秩序的新想象：美國對世界其他地區(qū)的控制，不一定非得采取歐洲老列強的殖民主義方式，而是可以承認(rèn)其他國家在法律上的獨立性，但后者必須允許美國資本在其國內(nèi)發(fā)揮水銀瀉地般的影響和滲透作用—這與“二戰(zhàn)”之后、二0一六年之前美國霸權(quán)支配之下的世界何其相似。因此，統(tǒng)治菲律賓的挑戰(zhàn)和經(jīng)歷，很可能給美國政治經(jīng)濟精英提供了構(gòu)想新型帝國秩序的驅(qū)動力和試驗場。如果把構(gòu)成這種帝國秩序的基本制度與實踐視為一種“帝國憲制”，那么，正如二十世紀(jì)初美菲之間關(guān)于關(guān)稅的這場爭論所顯示的，由于美國擁有龐大的國內(nèi)市場和強大的資本力量，其關(guān)稅政策無疑也是這一帝國憲制的重要構(gòu)件。視線回到當(dāng)代，二0一六年之后，特朗普對多國發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)，則表明美國關(guān)稅政策的最新轉(zhuǎn)向，正在修正乃至破壞原有的基于自由貿(mào)易的帝國憲制。