國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部、中國(guó)信息通信研究院課題組

提 要：數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代重要的生產(chǎn)要素，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)是開(kāi)展數(shù)字貿(mào)易的前提條件。2022年，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模保持高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，區(qū)域流動(dòng)的多中心化趨勢(shì)凸顯，亞洲和金磚國(guó)家?guī)捜萘亢驮鏊俦憩F(xiàn)亮眼。在數(shù)據(jù)本地化政策多維交織的復(fù)雜態(tài)勢(shì)下，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策制定和國(guó)際合作勢(shì)頭不斷增強(qiáng)，多邊、區(qū)域等國(guó)際機(jī)制持續(xù)深化核心議題討論，提升國(guó)際政策的協(xié)調(diào)性和包容性成為各方關(guān)注重點(diǎn)。

夯實(shí)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展基礎(chǔ)，拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。一是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)使得數(shù)字服務(wù)貿(mào)易可跨越地域限制實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程線(xiàn)上交付，如數(shù)字醫(yī)療、在線(xiàn)辦公、在線(xiàn)教育等。二是數(shù)據(jù)通過(guò)數(shù)字平臺(tái)在各國(guó)生產(chǎn)者和消費(fèi)者間流動(dòng)，支撐跨境電子商務(wù)蓬勃發(fā)展和在線(xiàn)市場(chǎng)高效運(yùn)營(yíng)。三是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)數(shù)字貿(mào)易及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有明顯拉動(dòng)效應(yīng)。據(jù)麥肯錫估測(cè)，數(shù)據(jù)流動(dòng)量每增加10%，將帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)0.2%。預(yù)計(jì)到2025年，全球數(shù)據(jù)流動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)將達(dá)到11萬(wàn)億美元①。

擴(kuò)大全球化參與主體，提升國(guó)際貿(mào)易包容度。一是數(shù)據(jù)要素推動(dòng)的數(shù)字全球化已成為區(qū)域間重要的聯(lián)系紐帶，是數(shù)字貿(mào)易范圍擴(kuò)大和頻次提升的重要原因。二是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)可以降低中小企業(yè)參與跨境業(yè)務(wù)所需的最低規(guī)模和邊際成本，提升其數(shù)字貿(mào)易參與度，使其能夠“生而全球化”。同時(shí)，幫助跨國(guó)企業(yè)建立并維護(hù)復(fù)雜的全球價(jià)值鏈，有效協(xié)調(diào)人力資源、研發(fā)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售和售后等流程②。三是助力更多欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)更廣泛融入全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)并從中獲益。麥肯錫研究認(rèn)為，以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為基礎(chǔ)的數(shù)字貿(mào)易對(duì)欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有顯著促進(jìn)作用①。

深刻改變?nèi)蚧壽E，重塑全球價(jià)值鏈分工。一是跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在傳輸信息流和知識(shí)流的同時(shí)，支持商品、服務(wù)、資本等的全球流動(dòng)，促使全球進(jìn)入超級(jí)互聯(lián)時(shí)代，深刻改變參與主體、跨境交易方式和經(jīng)濟(jì)利益流向等全球化軌跡。二是推動(dòng)全球價(jià)值鏈中高端向具有數(shù)據(jù)要素和數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)和企業(yè)轉(zhuǎn)移，形成新的“全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈”②，增加全球化收益新維度，進(jìn)一步影響國(guó)際利益分配格局。三是促進(jìn)全球產(chǎn)、學(xué)、研等創(chuàng)新主體之間的知識(shí)共享和協(xié)作創(chuàng)新，通過(guò)跨境交流信息、研究成果和應(yīng)用實(shí)踐，不斷推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新突破，進(jìn)而改變?nèi)騼r(jià)值鏈分工。

全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模大幅增長(zhǎng)，流動(dòng)增速持續(xù)穩(wěn)定在高位。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著數(shù)字全球化深入推進(jìn)和數(shù)字技術(shù)的發(fā)展及廣泛應(yīng)用，全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，總體保持高速增長(zhǎng)。從流動(dòng)規(guī)?？?，2005-2022年，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)模從3554GBPS擴(kuò)張至997301GBPS，增長(zhǎng)超280倍。從增長(zhǎng)速度看， 近三年，平均規(guī)模增速超30%，總體處于高位。其中，2020年由于疫情對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)需求的刺激放大作用，增速突破34%，其余時(shí)間段相對(duì)比較平穩(wěn)，2022年小幅回落至約27%（如圖1所示）。

北美容量規(guī)模仍全球領(lǐng)先，但中心地位有所下降。從區(qū)域間連接的國(guó)際帶寬容量看，北美地區(qū)的份額明顯縮小。2022年，北美的容量規(guī)模雖仍位居全球首位，但其區(qū)域間國(guó)際寬帶容量的份額從2013年的38%持續(xù)下降至2022年的28%。歐洲地區(qū)的份額逐步接近北美，2022年達(dá)到26%。非洲、中東的全球占比則明顯擴(kuò)大，其中非洲占比從2%增長(zhǎng)至5%，中東則從6%增長(zhǎng)至11%。從連接北美的國(guó)際寬帶容量看，主要大洲連接北美的寬帶容量在其自身中的占比均在持續(xù)下降。2018-2022年，亞洲連接美國(guó)的國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)寬帶容量在亞洲總國(guó)際寬帶容量中的占比由27%下降至20%，拉丁美洲和大洋洲分別由84%和59%下降至77%和46%，歐洲和中東也均有小幅下降（如圖2、圖3所示）。

主要區(qū)域內(nèi)部數(shù)據(jù)流動(dòng)加強(qiáng)，歐洲、亞洲區(qū)域內(nèi)國(guó)際帶寬連接超越區(qū)域間國(guó)際帶寬連接。從國(guó)際寬帶容量規(guī)模和增速的排序看，排名最高的均為區(qū)域內(nèi)的國(guó)際寬帶連接。2022年容量最高的方向分別是歐洲內(nèi)部（442TBPS）和亞洲內(nèi)部（149TBPS），明顯高于任何區(qū)域間國(guó)際寬帶容量。歐洲作為國(guó)際帶寬容量最大的區(qū)域，2022年其73%的國(guó)際寬帶容量集中在本區(qū)域內(nèi)部，主要原因是歐洲內(nèi)部國(guó)家眾多、互聯(lián)需求大，且是中東和非洲連接全球互聯(lián)網(wǎng)的重要轉(zhuǎn)接地①。 2013-2022年，復(fù)合增長(zhǎng)率最高的方向分別是非洲內(nèi)部（54%）和大洋洲內(nèi)部（52%），也高于任何區(qū)域間的國(guó)際寬帶容量增長(zhǎng)率。從區(qū)域內(nèi)國(guó)際寬帶在自身中的占比看，多數(shù)大洲呈現(xiàn)持續(xù)上升態(tài)勢(shì)。2013-2022年，亞洲內(nèi)部國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)帶寬容量增長(zhǎng)迅速，占其總國(guó)際帶寬的份額從37%上升至60%。拉美、中東、非洲、大洋洲內(nèi)部的國(guó)際帶寬也在逐步增長(zhǎng)，占自身總國(guó)際寬帶容量的比重分別由2013年的14%、6%、9%和7%提高至2022年的23%、8%、17%和27%（如圖4、圖5所示）。

金磚國(guó)家寬帶容量和流量增速均顯著超越美德等發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)新加坡等亞洲國(guó)家表現(xiàn)亮眼。從各國(guó)總國(guó)際寬帶容量的增速看，金磚國(guó)家增速顯著高于美、德等主要發(fā)達(dá)國(guó)家。2013-2022年，金磚國(guó)家中，中國(guó)增長(zhǎng)約14倍、印度增長(zhǎng)約23倍、俄羅斯增長(zhǎng)約10倍、南非增長(zhǎng)約36倍、巴西增長(zhǎng)約10倍，遠(yuǎn)超美國(guó)的約7倍和德國(guó)的8倍。從各國(guó)實(shí)際使用的數(shù)據(jù)流量規(guī)模增速①看，三個(gè)亞洲國(guó)家增長(zhǎng)最快。2018-2022年，全球年均復(fù)合增長(zhǎng)率最高的前3個(gè)國(guó)家均是亞洲國(guó)家，依次是新加坡（42%）、日本（36%）和中國(guó)（33%），它們作為亞洲最大的國(guó)際帶寬樞紐，其數(shù)據(jù)流量規(guī)模增速明顯高于美國(guó)（26%）和德國(guó)（23%）等傳統(tǒng)流量大國(guó)（如圖6、圖7所示）。

全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，同時(shí)數(shù)據(jù)本地化措施多維交織，亟須數(shù)據(jù)跨境國(guó)際政策的協(xié)同增效。多邊機(jī)制持續(xù)深化跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策討論，推動(dòng)數(shù)據(jù)跨境國(guó)際合作從概念化階段向機(jī)制化階段邁進(jìn)。在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體引領(lǐng)核心議題走向的同時(shí)，更多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體積極參與規(guī)則構(gòu)建，各國(guó)通過(guò)政府間對(duì)話(huà)、多元主體參與等不同形式，著力推動(dòng)全球跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)政策更具協(xié)調(diào)性和包容性。

數(shù)據(jù)本地化政策多維交織，亟須促進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理協(xié)同增效。一是全球數(shù)據(jù)本地化呈現(xiàn)加強(qiáng)趨勢(shì)。OECD報(bào)告顯示，目前至少有92項(xiàng)數(shù)據(jù)本地化措施在39個(gè)國(guó)家實(shí)施，其中一半以上是于近五年制定①。而麥肯錫報(bào)告顯示，75%的國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了一定程度的數(shù)據(jù)本地化措施②，措施類(lèi)型包括要求數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)但不禁止跨境流動(dòng)、要求數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)并附加跨境流動(dòng)條件、要求數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在境內(nèi)并禁止跨境流動(dòng)等不同情形。二是各國(guó)數(shù)據(jù)本地化政策錯(cuò)綜交織，總體限制程度有所提升。從數(shù)據(jù)類(lèi)型看，各國(guó)通常對(duì)個(gè)人信用數(shù)據(jù)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、健康數(shù)據(jù)等特定類(lèi)型數(shù)據(jù)施加數(shù)據(jù)本地化要求；從監(jiān)管目的看，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人隱私、反洗錢(qián)等是各國(guó)采取數(shù)據(jù)本地化措施的主要考量。受網(wǎng)絡(luò)攻擊、數(shù)據(jù)泄露等風(fēng)險(xiǎn)因素影響，全球網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全關(guān)切進(jìn)一步加強(qiáng)，各國(guó)數(shù)據(jù)本地化措施總體更趨于限制性。

“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”探討持續(xù)深化。2023年，世界經(jīng)濟(jì)論壇（WEF）發(fā)布白皮書(shū)《從碎片化到協(xié)調(diào)：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的制度機(jī)制方案》提出，2023年是“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”實(shí)施過(guò)程中的重要里程碑，建議從G7成員國(guó)開(kāi)始建立一個(gè)永久性的新機(jī)制，以彌補(bǔ)現(xiàn)有國(guó)際機(jī)制的不足。七國(guó)集團(tuán)（G7）聚焦數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的機(jī)制性安排，以推動(dòng)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)概念落地。在“G7數(shù)字貿(mào)易原則”、《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)路線(xiàn)圖》和《可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)行動(dòng)計(jì)劃》基礎(chǔ)上，G7數(shù)字和技術(shù)部長(zhǎng)會(huì)議宣布成立新的“伙伴關(guān)系制度安排”，并在G7廣島峰會(huì)上予以批準(zhǔn)。該制度安排強(qiáng)調(diào)以原則為基礎(chǔ)、以解決方案為導(dǎo)向，加強(qiáng)數(shù)據(jù)領(lǐng)域監(jiān)管合作和數(shù)據(jù)共享，標(biāo)志著“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”進(jìn)入機(jī)制化階段。二十國(guó)集團(tuán)（G20）數(shù)字經(jīng)濟(jì)工作組將“可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)”列為三大核心議題之一，《巴厘領(lǐng)導(dǎo)人宣言》提出將繼續(xù)致力于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的信任自由流動(dòng)。2023年數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議重申在尊重適用法律框架的前提下，通過(guò)信任實(shí)現(xiàn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的重要性。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）先后發(fā)布《跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)相關(guān)政策和舉措盤(pán)點(diǎn)》《促進(jìn)可信數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)》《推動(dòng)可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)：商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的新證據(jù)和分析》等報(bào)告，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已有政策、機(jī)制和工具進(jìn)行梳理、分類(lèi)和評(píng)估，為數(shù)據(jù)跨境監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作提供政策建議。多邊機(jī)制之間建立聯(lián)動(dòng)路線(xiàn)?？尚艛?shù)據(jù)跨境流動(dòng)等議題在G7范圍內(nèi)形成基本共識(shí)，并委托OECD圍繞共識(shí)落地的可行性及具體方案進(jìn)行研究，此后在聯(lián)合國(guó)等傳統(tǒng)多邊機(jī)制下向更多國(guó)家宣傳推廣。

政府獲取個(gè)人數(shù)據(jù)國(guó)際規(guī)范機(jī)制取得明顯進(jìn)展。一是達(dá)成首個(gè)政府間協(xié)議。2022年12月，OECD數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)并發(fā)布了《關(guān)于政府訪(fǎng)問(wèn)私營(yíng)部門(mén)實(shí)體持有的個(gè)人數(shù)據(jù)的聲明》，為成員國(guó)政府在遵循各國(guó)現(xiàn)有法律框架的前提下基于執(zhí)法或國(guó)家安全目的獲取私營(yíng)實(shí)體所持個(gè)人數(shù)據(jù)設(shè)定了共同規(guī)范框架，確立了適用法律標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督和救濟(jì)措施等七項(xiàng)原則，是解決數(shù)據(jù)跨境管控分歧的第一份政府間協(xié)議。二是美歐重新彌合分歧達(dá)成新的數(shù)據(jù)隱私框架。2023年7月，歐盟委員會(huì)通過(guò)了關(guān)于歐盟-美國(guó)數(shù)據(jù)隱私框架的充分性決定，個(gè)人數(shù)據(jù)可以安全地從歐盟流向參與該框架的美國(guó)公司，而無(wú)需采取額外的數(shù)據(jù)保護(hù)措施。歐盟-美國(guó)數(shù)據(jù)隱私框架引入了新的具有約束力的保障措施，包括將美國(guó)政府部門(mén)對(duì)歐盟數(shù)據(jù)的訪(fǎng)問(wèn)限制在必要范圍內(nèi)，并建立數(shù)據(jù)保護(hù)審查法院。

互操作性相關(guān)技術(shù)工具和合作模式不斷推進(jìn)。一是“數(shù)據(jù)空間”創(chuàng)新工具逐漸興起。國(guó)際數(shù)據(jù)空間協(xié)會(huì)、歐盟委員會(huì)、數(shù)據(jù)交換協(xié)會(huì)等國(guó)際組織積極推進(jìn)“數(shù)據(jù)空間”創(chuàng)新工具，打造以開(kāi)放和透明標(biāo)準(zhǔn)共享數(shù)據(jù)的系統(tǒng)，降低數(shù)據(jù)跨境傳輸壁壘并促進(jìn)創(chuàng)新。二是隱私增強(qiáng)技術(shù)得以推廣應(yīng)用。2023年G7《實(shí)施可信數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的愿景及其優(yōu)先事項(xiàng)》提出了增強(qiáng)監(jiān)管方法和工具兼容性的技術(shù)配套措施，包括支持發(fā)展隱私增強(qiáng)技術(shù)（PETs），推廣隱私保護(hù)數(shù)據(jù)應(yīng)用新范式。三是互操作性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐逐步清晰。2023年G20數(shù)字經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)會(huì)議強(qiáng)調(diào)應(yīng)開(kāi)放應(yīng)用程序編程接口（API）及其支持標(biāo)準(zhǔn)，以使不同數(shù)字系統(tǒng)進(jìn)行通信。東盟與歐盟于2023年2月發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)合同條款聯(lián)合指南》，以幫助企業(yè)簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)傳輸流程，提高業(yè)務(wù)效率。四是互操作性國(guó)際合作范圍持續(xù)拓展。 2023年，英國(guó)加入APEC全球跨境隱私規(guī)則論壇（CBPR），成為該論壇自2022年4月成立以來(lái)的首個(gè)非APEC經(jīng)濟(jì)體。阿根廷成為第23個(gè)批準(zhǔn)歐洲委員會(huì)隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)條約（“108公約”）修訂議定書(shū)的國(guó)家。

多利益攸關(guān)方對(duì)話(huà)機(jī)制雙軌并行。多邊層面，2023年5月，聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）第六屆電子商務(wù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)會(huì)議呼吁改變?nèi)驍?shù)據(jù)治理體系的分化現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)多利益攸關(guān)方參與規(guī)則制定，在促進(jìn)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。雙邊層面，2023年3月，歐盟與拉美和加勒比地區(qū)啟動(dòng)建立數(shù)字聯(lián)盟，核心目標(biāo)之一為促進(jìn)多利益攸關(guān)方和私營(yíng)部門(mén)在數(shù)字領(lǐng)域的合作創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)兩地區(qū)域內(nèi)更具包容性的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

（課題組成員：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部：陳紅娜、劉鐵志；中國(guó)信息通信研究院：張春飛、石立娜、馬蘭、朱雪婷）

① McKinsey Global Institute

② OECD

① McKinsey Global Institute

② Nguyen， D. and M. Paczos

① 中國(guó)信通院。

① 包含區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)生的跨境流量，表示為使用數(shù)據(jù)流量平均值。

①OECD

②McKinsey & Company