提 要：在多頭負責與部門本位主義、流域治理的跨域跨部門特性、“河長制”實踐遭遇挑戰(zhàn)以及政府部門與社會公眾交流主動性不足等內(nèi)外部因素的共同影響下，我國的流域水環(huán)境治理實踐中存在不同區(qū)域之間的協(xié)作困境、不同部門之間的協(xié)作困境以及政府與社會之間的協(xié)作困境等問題，對我國的水環(huán)境治理及生態(tài)文明建設成效產(chǎn)生了一定的負面影響。通過強化組織領導并樹立大局意識、強化問責從而以責任倒逼協(xié)作、推廣協(xié)作規(guī)范以及政府部門主動接觸社會公眾等途徑，能夠有效地緩解我國流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境。

流域治理長期以來一直被視為我國水利工作的重中之重。進入新時代后，長江流域、黃河流域的經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護上升為國家重大戰(zhàn)略，流域成為我國現(xiàn)代化治理的空間單元。[1]當前，生態(tài)文明建設成為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和中華民族偉大復興中國夢不可或缺的一部分。流域是我國陸地水資源的主要載體之一，流域水環(huán)境的治理被視為生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的重要組成部分，這對我國各級政府實施流域水環(huán)境治理的能力提出了更高的要求。

經(jīng)過長期的努力、調(diào)整和迭代，我國流域水環(huán)境治理能力和治理成效有了較為顯著的提升。但必須指出的是，由于各種主客觀因素的存在，我國流域水環(huán)境治理仍然存在一定的缺陷與困境。其中一個較為典型的問題就是基于流域水環(huán)境治理特殊性而導致的協(xié)作困境。本文試圖分析這些問題的具體表征、生成原因與優(yōu)化路徑，從而有助于提升我國流域水環(huán)境治理的能力。

根據(jù)協(xié)作主體的差異，本文將流域水環(huán)境治理中協(xié)作困境劃分為不同區(qū)域之間的協(xié)作困境、不同部門之間的協(xié)作困境以及政府與社會之間的協(xié)作困境。

（一）不同區(qū)域之間的協(xié)作困境

我國流域治理中不同區(qū)域之間的協(xié)作主要指當流域治理事務涉及多個行政區(qū)域時帶來的空間上的協(xié)作需求，不同地方政府在水環(huán)境治理過程中需要共同合作來完成治理任務，通常表現(xiàn)為河流上游與下游之間的協(xié)作、左岸與右岸之間的協(xié)作以及不同支流所在地方政府之間的協(xié)作。

盡管在理論上不同地方政府之間在流域水環(huán)境治理過程中通力協(xié)作有利于實現(xiàn)社會福利的最大化，可有效踐行“全國一盤棋”的要求。但在現(xiàn)實中由于這樣或那樣的原因，流域水環(huán)境治理在空間層面上的協(xié)作仍然存在不盡如人意的地方，近年來多次發(fā)生不同地方政府在流域水環(huán)境治理過程中拒絕協(xié)作、推諉扯皮的現(xiàn)象。例如有學者指出太湖流域某河流的治理過程中由于沿岸的治理目標和保護管控范圍方面的嚴重分歧，省際和部門間矛盾突出、協(xié)作困難，未能形成空間上的合力。[2]

不同區(qū)域之間的協(xié)作困境在現(xiàn)實層面上會導致水環(huán)境治理行動在流域中的某一個范圍內(nèi)戛然而止。但由于流域的自然屬性，這種空間上的終止必然會導致流域水環(huán)境治理任務功虧一簣，進而對流域水環(huán)境治理能力和成效產(chǎn)生顯著的負面影響，最終可能波及我國生態(tài)文明建設的成效。

（二）不同部門之間的協(xié)作困境

我國流域水環(huán)境治理中不同部門之間的協(xié)作指在完成流域水環(huán)境治理任務過程中涉及同一地區(qū)內(nèi)乃至跨區(qū)域的部門間合作，產(chǎn)生了部門間的協(xié)作需求。例如曾經(jīng)有一位水利系統(tǒng)的干部與筆者談及某河流非法漁船治理問題時表示，“如果漁政的人去了，他們（非法漁船）就說我是客船；如果交通運輸委的人去了，他們就說我是漁船，這種時候就需要聯(lián)合執(zhí)法了”?？梢钥闯觯谏鲜銮榫持腥魏涡姓块T都難以獨自完成水環(huán)境治理任務，完成治理任務的現(xiàn)實需求倒逼流域水環(huán)境治理中的部門間協(xié)作。

與不同區(qū)域間的協(xié)作一樣，不同部門之間的協(xié)作也面臨著協(xié)作不暢的問題。流域水環(huán)境治理中存在著“九龍治水”的尷尬境地，水利、環(huán)保、城建、國土、農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)等不同行政部門都具備參與水環(huán)境治理的職責與權限，反而導致了“誰也不好領導誰，誰也不便指揮誰”問題的出現(xiàn)。[3]

不同于區(qū)域間協(xié)作困境帶來的空間上的切割，不同部門之間的協(xié)作困境則導致了治理任務不同側面在實踐中的剝離，這種情況下不論在理論還是現(xiàn)實層面都不可能真正完成流域水環(huán)境治理任務。

（三）政府與社會之間的協(xié)作困境

流域水環(huán)境治理中的政府與社會間協(xié)作主要指政府部門與社會公眾之間的協(xié)作，相比于人力有限的政府部門，社會公眾有的時候反而會掌握水環(huán)境治理信息與力量上的優(yōu)勢。當政府部門在進行流域水環(huán)境治理時，如果能夠有效地調(diào)動社會公眾參與的積極性，形成政社之間的合力，就可以實現(xiàn)二者的互補，將社會公眾所掌握的信息優(yōu)勢、人數(shù)優(yōu)勢同政府部門的專業(yè)資質(zhì)、管理權限相結合，發(fā)揮出“1+1>2”的效果。

我國流域水環(huán)境治理協(xié)作困境的形成源自多種因素的共同影響，其中既包括我國各級政府機構設置與工作過程中的共性因素，也包含了流域水環(huán)境治理領域自身所帶有的特性因素，二者之間的相互作用，再加上“河長制”實踐遭遇挑戰(zhàn)、政府部門與社會公眾交流主動性不足等因素的存在，導致了流域水環(huán)境治理協(xié)作困境的產(chǎn)生。

（一）多頭負責與部門本位主義

在條塊分割的行政架構之下，水環(huán)境治理領域內(nèi)縱向延伸下來的“條”和橫向蔓延出的“塊”相互交匯，[4]在水環(huán)境治理場域內(nèi)形成了多部門共同參與同一治理任務的客觀形勢，這些部門之間互不統(tǒng)屬又都對特定的流域水環(huán)境治理任務負有不完全的責任。從已有的經(jīng)驗證據(jù)來看，這一點導致不同行政部門對于落實流域水環(huán)境治理任務存在兩種截然相反的可能性。一是由于各部門均具有參與流域水環(huán)境治理的權限與責任，因而在治理實踐中“一擁而上”；二是出于避責的考慮而回避水環(huán)境治理中的協(xié)作訴求，相互推諉。而無論行政部門選擇哪一種行為，都會導致水環(huán)境治理中協(xié)作的失效。特別是在上級部門缺位的情況下，流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境會變得更加嚴重。

與此同時，部門本位主義會放大這種由于機構設置而導致的協(xié)作困境。例如前文所述的非法漁船問題，在這一案例中，基于聯(lián)合執(zhí)法所承擔的人力、物力、時間成本以及可能面對的執(zhí)法風險，有的部門就采取了較為消極的態(tài)度，導致了協(xié)作困境的出現(xiàn)。

對于地方政府來說，這也是導致政府間協(xié)作困境產(chǎn)生的主要原因。不同地區(qū)在流域水環(huán)境治理上的利益訴求并不相同，當相互之間的責任認定不明確、追責較困難的時候，出于對地方（部門）利益的考慮，就有可能拒絕參與水環(huán)境協(xié)作治理。

（二）流域治理的跨域、跨部門特性

流域水環(huán)境治理自然而然地承載于流域這一空間單元之上，不可能脫離其自然特性而單獨存在。流域以客觀存在的河流及其部分支流為基礎，其范圍并不受人們主觀劃分的行政區(qū)劃的影響，長江、黃河這樣的大江大河甚至會跨越數(shù)個省級行政區(qū)劃。這也意味著流域水環(huán)境治理過程中不可避免地存在跨區(qū)域的情況，相應地會有多個地方政府參與到流域水環(huán)境治理中來，形成流域水環(huán)境治理橫向協(xié)作的客觀需求。

另一方面，流域是一個相對較為復雜的概念，其并不僅僅指代流動的水體，還包含著河道、水、沿岸景觀、水利設施、建筑物、船只等元素，以及在治理實踐中衍生出的治污、限排、捕撈、執(zhí)法、稅務等不同的具體事務。流域水環(huán)境治理中的不同元素、不同具體事務往往對應不同政府部門，如河道和水體往往由水利部門負責，河道航行的船只則由交通運輸或漁政部門負責，在具體治理實踐中還可能遇到需要執(zhí)法部門介入的情況。

如前文所述，流域水環(huán)境治理中的跨域、跨部門的自然特性同多頭負責與部門本位主義在治理場域中共同作用，導致了協(xié)作困境的強化。前者意味著流域水環(huán)境治理中潛在協(xié)作參與主體數(shù)量的膨脹，后者則會帶來潛在協(xié)作參與主體參與協(xié)作可能性的降低，即形成了“協(xié)作參與者數(shù)量上升+參與協(xié)作意愿降低→協(xié)作困難”的流域水環(huán)境治理協(xié)作困境生成路徑。

（三）“河長制”實踐遭遇挑戰(zhàn)

流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境由來已久，在長期的治理實踐中，學術界和實務界為解決這一問題進行了許多嘗試。當前最為成功、應用最為廣泛的措施之一就是“河長制”的推廣和實施。“河長制”將流域水環(huán)境治理的責任賦予各級黨政領導者，在省、市、縣、鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）等各個行政層級上設立（總）河長，由各級領導班子成員擔任河長并承擔協(xié)調(diào)流域水環(huán)境治理中各部門、下級地方政府的職責。各級河長通過“職位權威”和“組織權威”，在流域水環(huán)境治理過程中強化了不同部門之間的整合力、執(zhí)行力，[5]一定程度上緩解了流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境。

但必須指出的是，在調(diào)解流域水環(huán)境治理過程中的協(xié)作困境時，“河長制”也存在一定的缺陷。一方面，“河長制”在治理資源上既缺乏政府間合作的法規(guī)支撐，專項資金的籌集也較為薄弱；[6]另一方面，“河長制”的制度邏輯起點和實施關鍵都在于河長，“領導關注”是流域水環(huán)境治理過程中各協(xié)作參與主體所感受到的直接壓力來源，但隨著層級的上升，領導干部的人數(shù)整體上會呈下降趨勢，這種“領導關注”本質(zhì)上還是一種稀缺資源，特別是當前“林長制”“山長制”“路長制”等相近的制度設計迭次推出，進一步壓縮了各級河長的關注空間，進而在實踐中越來越多地依賴河長辦來完成治理任務。而河長辦盡管在一定程度上代表河長來促進流域水環(huán)境治理中的協(xié)作，但一般來說其并不具備能夠與各級河長相匹配的職務權威和組織權威，難以像一些高級別河長那樣憑借自身的關注和立場就可以迫使各協(xié)作主體參與協(xié)作。[4]由此導致了“河長制”對流域水環(huán)境協(xié)作治理的正面作用被削弱，在前述兩個因素的基礎上進一步強化了流域水環(huán)境治理的協(xié)作困境。

（四）政府部門與社會公眾交流主動性不足

如前所述，流域水環(huán)境治理中涉及范圍廣泛，治理任務復雜，社會公眾和政府部門之間的協(xié)作能夠更有效地提升治理成效。當前各級政府及相關職能部門在水環(huán)境治理中較為重視同社會公眾的交流，采取了各種措施來促進流域水環(huán)境治理中的政社協(xié)作。但仍需進一步改進的是，在流域水環(huán)境治理過程中政府部門很多時候處于政社交流的被動一方，等待社會公眾將水環(huán)境治理所需的信息傳遞至政府部門中。但社會公眾可能存在怕麻煩、拿不準、不信任的想法，導致其在獲取水環(huán)境治理的信息后可能不會主動地將其分享給政府部門，造成了信息的浪費和環(huán)境治理的失效。同時政府在政社交流中主動性的缺失也對動員社會公眾實際參與流域水環(huán)境治理造成了阻礙。

（一）強化組織領導，樹立大局意識

本文所指向的流域水環(huán)境治理中的協(xié)作參與主體整體上以各級黨政機關、職能部門中的領導干部、公職人員為主，在工作職務之外大部分干部都具備共產(chǎn)黨員身份或接受黨的領導。因此，可以通過加強黨的領導，進一步在參與流域水環(huán)境治理的干部隊伍中樹立大局意識，從而改變流域水環(huán)境治理參與者的主觀認知。

通過組織領導與基于大局意識的認識學習，逐漸讓各地方政府、各部門領導班子成員和普通干部更為清晰、牢固地認識到全局利益大于地方利益、部門利益，認識到與其他地區(qū)、部門共同開展流域水環(huán)境治理是完成治理任務的必需方式，只有各地區(qū)、部門協(xié)作起來才能夠提升治理成效。

（二）強化問責，以責任倒逼協(xié)作

除了組織學習之外，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的問責強化也能夠改變流域水環(huán)境治理中協(xié)作參與主體的主觀意識。對無故不參與協(xié)作、推諉治理責任并對完成治理任務產(chǎn)生不良影響的主要領導干部應予以相應的問責，使其承擔回避協(xié)作的后果。從“成本-收益”上來看，當協(xié)作參與者認為回避協(xié)作所要支付的成本大于從中所能獲得的收益時，會理性地選擇參與協(xié)作來避免遭到問責。

（三）推廣協(xié)作規(guī)范，明確協(xié)作方式

目前部分地區(qū)在流域治理過程中已形成了一定的協(xié)作規(guī)范，如“左岸協(xié)調(diào)右岸”“上游協(xié)調(diào)下游”“誰主張誰牽頭”等。在未來的流域水環(huán)境治理中，從中央層面可以鼓勵各地設立并推廣類似的協(xié)作規(guī)范并進一步細化。

在這一條件下，流域水環(huán)境協(xié)作治理的參與者能夠清楚地知道在治理任務中各地區(qū)、部門應該協(xié)作什么、如何協(xié)作、承擔何種協(xié)作責任，使得協(xié)作行為有規(guī)可依，形成協(xié)作過程中的自我運轉，減少對外部力量的依賴。通過這一方式，可避免對“河長制”、河長辦等外部因素的過度依賴，減少其工作負擔和壓力，形成內(nèi)部與外部因素的相互補充。

（四）政府部門主動接觸社會公眾，形成良性的政社協(xié)作

在流域水環(huán)境治理實踐中，各級政府部門應調(diào)整工作方式，盡可能主動地同社會公眾接觸。一是建立定期走訪制度，由相關部門負責人定期走訪河道沿岸的居民，使其更加了解水環(huán)境治理的具體措施，并詢問其是否發(fā)現(xiàn)了新的水環(huán)境污染問題。二是可以加大宣傳力度，定期派出專職宣傳隊伍前往各社區(qū)、村莊向社會公眾宣傳水環(huán)境治理的措施及重要性，激發(fā)社會公眾的參與意識。

流域水環(huán)境治理中的協(xié)作困境嚴重影響我國生態(tài)文明建設，我們應在更為廣泛、長期的視角上看待這一治理問題。各級政府要更加清楚地認識解決這一問題的必要性，在長期的治理實踐中不斷尋找最優(yōu)路徑，從而進一步提升我國流域水環(huán)境治理的成效。

參考文獻

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（作者單位為天津社會科學院政府治理和公共政策評估研究所）