◎文/吳然

2001年，我國開始設(shè)立政府引導基金，由國家出資引導社會資本投資于特定領(lǐng)域，主要用于支持國家產(chǎn)業(yè)政策所鼓勵的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，起到了激發(fā)市場活力、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用。同時，由于政府引導基金存在一些問題，尤其是在實踐中，政府引導基金往往被用來投資于某一特定領(lǐng)域的企業(yè)，造成了資金的閑置。

為了彌補市場失靈現(xiàn)象，緩解資源配置效率低下問題，我國在轉(zhuǎn)型時期先后設(shè)立了大量的政府引導基金。這類基金主要是由政府部門與其他社會資本共同出資設(shè)立的政策性基金。這些基金作為一種政策性金融工具，在設(shè)立之初就被賦予了“引導”“扶持”等目標。其主要目的是通過對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供資金支持來引導社會資本向符合國家產(chǎn)業(yè)政策的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和配置。通過對我國政府引導基金的研究發(fā)現(xiàn)，目前我國政府引導基金在實踐中存在諸多問題：一方面是由于相關(guān)法律法規(guī)不健全導致其投資范圍過窄，另一方面是由于投資決策過程不透明、投資方式不合理等原因?qū)е缕渫顿Y效率低下。因此，本文提出通過優(yōu)化政府引導基金管理模式、建立有效監(jiān)管體系來提高其投資效率和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

政府引導基金存在的問題

政府引導基金在實際操作中還存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，資金來源單一，投資范圍受限。政府引導基金的資金來源主要是財政撥款，但是由于財政撥款受地方財力影響，難以滿足全部需求，因此很多地區(qū)只能依靠社會資本，導致政府引導基金的規(guī)模和資金來源受到限制。同時，政府引導基金投資范圍僅限于國家確定的重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，一般都有很高的準入門檻。

第二，管理機制不健全。我國政府引導基金一般都是由政府發(fā)起設(shè)立的，由地方財政出資設(shè)立的政府引導基金相對較少。雖然部分地區(qū)成立了專門管理政府引導基金的管理機構(gòu)，但是這些機構(gòu)并不具備直接投資企業(yè)的權(quán)力和能力，難以發(fā)揮實質(zhì)性作用。

第三，退出渠道不通暢。由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，因此很多地方政府對于引導基金的發(fā)展十分重視。在具體操作過程中，許多地方政府設(shè)立了多個引導基金和投資平臺，這些平臺與企業(yè)簽訂對賭協(xié)議或者股權(quán)回購協(xié)議后便不再進行管理或退出了。在這種情況下，其他企業(yè)和社會資本無法獲得股權(quán)收益并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

第四，缺乏專業(yè)化人才。政府引導基金的運作需要專業(yè)人才，然而目前我國尚缺乏專業(yè)化人才來從事這項工作，特別是一些地方政府對引導基金的設(shè)立沒有足夠重視和專業(yè)人才支持。同時，由于缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和規(guī)章制度對其進行規(guī)范管理和監(jiān)督檢查，因此容易導致一些不規(guī)范行為的出現(xiàn)。

第五，基金運作模式不完善。政府引導基金雖然具有資金杠桿作用，可以有效吸引社會資本，但是具體的運作方式還有待完善。例如，部分地方政府引導基金在運作過程中只注重資金的放大作用，卻忽略了引導基金的監(jiān)督和管理職能，導致基金投資效率低下，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

政府引導基金的資金主要來源于財政撥款，但政府財政撥款又受到地方財力影響。因此，一些地方政府為了實現(xiàn)基金規(guī)模擴大和資金來源拓寬等目標，只能依靠社會資本來設(shè)立基金。這類協(xié)議雖然有利于吸引企業(yè)參與到引導基金中來，但實際上很難保證其他企業(yè)的股權(quán)收益。

目前，我國還沒有一套完善的退出機制來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，因此政府引導基金往往難以實現(xiàn)有效退出。即使有退出渠道，由于缺乏專業(yè)化人才和法律法規(guī)等也難以保證其順利運作。

政府引導基金對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用機理

政府引導基金通過發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)，引導社會資本參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來，從而為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供資金支持。首先，政府引導基金可以改變傳統(tǒng)融資方式，利用資本市場等融資渠道為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持。政府引導基金可以與其他社會資本形成共同基金，將更多的社會資本引入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。同時，政府引導基金可以通過股權(quán)投資等方式為企業(yè)提供資金支持，幫助企業(yè)發(fā)展壯大。其次，政府引導基金可以通過股權(quán)投資、債權(quán)融資等方式對企業(yè)進行直接投資，從而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。政府引導基金可以將資金投入到產(chǎn)業(yè)中去，然后再將資金投入到各個行業(yè)中。在這種模式下，政府引導基金可以為企業(yè)提供資金支持，使其有能力擴大生產(chǎn)規(guī)模、提高技術(shù)水平并加快技術(shù)創(chuàng)新進程。此外，政府引導基金還可以通過各種方式支持企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品升級。政府引導基金在投資過程中會關(guān)注企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)、產(chǎn)品更新和技術(shù)進步情況。

一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)在這些方面取得突破和進步，政府引導基金便會進行投資和支持。例如，政府可以通過對新技術(shù)進行研發(fā)并提供相應(yīng)的補貼政策來鼓勵企業(yè)進行創(chuàng)新和產(chǎn)品升級。

由于政府引導基金具有一定的規(guī)模和資金實力，因此可以通過參股或者控股的方式來與其他社會資本形成共同投資的形式參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。例如，政府可以通過參股或者控股的方式直接對企業(yè)進行投資和管理，從而推動其發(fā)展壯大并實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

解決對策

針對我國政府引導基金存在的問題，可以從以下幾個方面入手解決：

拓寬資金來源渠道 加大財政撥款支持力度通過轉(zhuǎn)變政府職能，變直接干預(yù)為間接調(diào)控，變直接投入為間接投入。一方面，要拓寬資金來源渠道。政府應(yīng)從資金籌集源頭入手，通過改革財政體制，積極推動國有資本的資本化運作；通過建立完善的資本市場，實現(xiàn)財政資金的保值增值。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，減少直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，將部分資金投入到股權(quán)投資領(lǐng)域，通過引導基金的設(shè)立和管理來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)進步。

健全政府引導基金管理機制一是要建立完善的政策法律體系，通過制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范政府引導基金的運作。二是要制定合理的財政資金分配辦法。在滿足國家政策法律要求的前提下，可以適當向社會資本開放政府引導基金的投資領(lǐng)域和范圍。三是要建立合理的監(jiān)管體系和運行機制，通過建立監(jiān)管體系和運行機制來促進政府引導基金的良性發(fā)展。四是要建立健全績效評價體系和監(jiān)督管理機制，通過建立績效評價體系和監(jiān)督管理機制來提高政府引導基金的投資效果。五是要加強人才隊伍建設(shè)。

合理界定政府引導基金的職能范圍政府引導基金是一種政策性基金，其職能范圍主要包括以下四個方面：一是作為政策性銀行，引導社會資本進入金融服務(wù)業(yè)，即為社會資本進入金融領(lǐng)域創(chuàng)造良好的環(huán)境。二是作為產(chǎn)業(yè)投資機構(gòu)，引導社會資本投向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和企業(yè)轉(zhuǎn)型升級項目等。三是作為政府引導基金的出資人，利用財政資金撬動社會資本共同發(fā)起設(shè)立政府引導基金。四是作為基金管理人，負責對政府引導基金進行管理、運作和投資。只有明確界定政府引導基金的職能范圍，才能避免政府引導基金的職能越位和缺位現(xiàn)象。

建立完善的基金管理機制在對政府引導基金進行頂層設(shè)計時，要明確引導基金的功能定位、引導方向、支持重點、資金來源和投資方向等，在此基礎(chǔ)上再設(shè)立具體的子基金。要根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需要，加強對區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的分析研究，按照發(fā)展階段、地域特點等合理劃分產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點。

政府引導基金可以建立理事會或董事會制度，對政府引導基金實行規(guī)范、科學的管理。政府引導基金理事會或董事會成員由政府有關(guān)部門代表、行業(yè)專家、社會資本及其他相關(guān)方面代表組成，其中要有企業(yè)家和專家學者的參與。政府引導基金應(yīng)建立完善的信息披露機制，增強公眾對政府引導基金的了解程度。

加大政府引導基金的監(jiān)管力度為促進政府引導基金更好地發(fā)揮作用，除了明確界定政府引導基金的職能范圍外，還應(yīng)該加大政府引導基金的監(jiān)管力度。首先，應(yīng)建立有效的監(jiān)督管理制度，從法律層面賦予監(jiān)督部門對政府引導基金進行監(jiān)管的權(quán)力，并結(jié)合實際情況建立科學合理的績效評價機制。其次，要加大政府引導基金的宣傳力度，對政府引導基金進行廣泛宣傳，提高公眾對政府引導基金的認知度和認可度。最后，建立公開透明的信息披露制度。信息披露是保證公眾知情權(quán)的重要途徑，也是防止信息不對稱、提高公眾參與度的重要手段。通過加強對政府引導基金及其管理人相關(guān)信息的公開披露力度，保證投資者對政府引導基金及其管理人進行有效監(jiān)督。

提高基金運作效率政府引導基金要想發(fā)揮對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的引導作用，就必須提高基金的運作效率。

第一，應(yīng)加強對基金管理機構(gòu)和基金投資管理人員的激勵與約束，一方面，可以通過考核獎勵、崗位晉升等手段激勵管理人員提高基金運作效率；另一方面，也要建立健全監(jiān)督約束機制，防止政府引導基金的不當使用。

第二，政府應(yīng)加強對基金管理人的引導與培育，將引導和培育有機結(jié)合起來。

第三，要進一步完善政府引導基金的退出機制，防止引導基金“投了就不管”現(xiàn)象的發(fā)生。

第四，政府應(yīng)鼓勵、支持地方政府設(shè)立母基金、產(chǎn)業(yè)投資子基金等多種形式的母基金以及各種形式的子基金。

第五，建立和完善政府引導基金風險分擔機制和激勵約束機制。

案例分析

某地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不充分，該地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占 GDP 的比重為12.06%，明顯低于全國水平（17.46%），也低于江蘇?。?8.59%）、浙江?。?9.47%）等其他省份。通過數(shù)據(jù)分析可以看出，該地區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平還不夠高。為了促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，當?shù)卣疀Q定設(shè)立政府引導基金。為了吸引更多的資金，當?shù)卣O(shè)立了“科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”“新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金”等多個引導基金。其中，“科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”和“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”主要針對高新企業(yè)的發(fā)展，而“新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導基金”則是為了推動當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體情況如下：

首先，設(shè)立政府引導基金能夠?qū)萍汲晒D(zhuǎn)化起到一定的促進作用，一方面可以通過促進高新企業(yè)的發(fā)展來推動當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；另一方面也可以通過在一定程度上刺激新興產(chǎn)業(yè)的市場需求，進而推動當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體到案例中，在當?shù)卣O(shè)立了“科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”之后，政府引導基金出資3000 萬元對該地區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化進行扶持。由于當?shù)卣Ｍ咝缕髽I(yè)能夠?qū)⒖蒲谐晒M行轉(zhuǎn)化，所以政府設(shè)立該引導基金主要是為了促進企業(yè)將科研成果轉(zhuǎn)化為市場需求，因此在該地區(qū)設(shè)立了“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”，其中政府出資2000 萬元來為該地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)提供資金支持。通過該措施可以刺激創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)對當?shù)馗咝缕髽I(yè)的投資力度，進而加大創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)對當?shù)馗咝缕髽I(yè)的扶持力度。

另一方面，設(shè)立政府引導基金也能對當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)進行扶持。由于當前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，在這個時期出現(xiàn)了很多新興產(chǎn)業(yè)。為了促進這些新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當?shù)卣O(shè)立了“科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”。通過設(shè)立“科技成果轉(zhuǎn)化引導基金”“創(chuàng)業(yè)投資引導基金”等多個引導基金，可以促使這些新興產(chǎn)業(yè)得到更好的發(fā)展。而在具體實踐中，由于我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，存在很多市場失靈現(xiàn)象。因此，政府設(shè)立多個政府引導基金不僅可以彌補市場失靈、促進市場發(fā)展，還能有效地促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

總而言之，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問題已日益凸顯，而政府引導基金作為一種市場化的投資方式，既可以直接促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，也可以通過政府引導基金的間接投資方式來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。目前，政府引導基金在實踐過程中還存在市場化程度不夠、政府定位不清晰、與其他資金混同運作以及基金期限較短等問題。為了更好地發(fā)揮政府引導基金的作用，提高其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進作用，政府應(yīng)從以下幾方面著手：一是明確政府定位，二是提高市場化程度，三是建立良好的投資環(huán)境，四是提高資金使用效率，五是優(yōu)化基金管理模式，六是完善產(chǎn)業(yè)政策。