包澄章

導言

“9·11”事件后,在西方學界關(guān)于恐怖主義的學術(shù)研究,以及政策界和媒體界圍繞美國反恐戰(zhàn)略的政策辯論中,沙特阿拉伯(以下簡稱“沙特”)經(jīng)常被視為“恐怖主義和宗教極端主義的支持者”。此類觀點認為沙特長期扮演恐怖主義意識形態(tài)和本土伊斯蘭極端主義“孵化器”以及激進狂熱分子“輸出國”的角色,指責沙特資助恐怖組織和宗教極端勢力。(1)參見Mark A.Gabriel,Islam and Terrorism:What the Quran Really Teaches About Christianity,Violence and the Goals of the Islamic Jihad,Lake Mary:Charisma House,2002; Dore Gold,Hatred’s Kingdom:How Saudi Arabia Supports the New Global Terrorism,Washington,D.C.:Regnery Publishing,2003; Stephen Schwartz,The Two Faces of Islam:Saudi Fundamentalism and Its Role in Terrorism,New York:Random House,2003; Robert Baer,Sleeping with the Devil:How Washington Sold Our Soul for Saudi Crude,New York:Three Rivers Press,2004; Robert Spencer,The Myth of Islamic Tolerance:How Islamic Law Treats Non-Muslims,Amherst:Prometheus,2005; Nino P.Tollitz,ed.,Saudi Arabia:Terrorism,U.S. Relations And Oil,New York:Nova Novinka,2006; Thomas Hegghammer,Jihad in Saudi Arabia:Violence and Pan-Islamism Since 1979,Cambridge:Cambridge University Press,2010; Thomas Small and Jonathan Hacker,Path of Blood:The Story of Al Qaeda’s War on the House of Saud,New York:The Overlook Press,2015; Pierre Conesa,The Saudi Terror Machine:The Truth About Radical Islam and Saudi Arabia Revealed,New York:Skyhorse Publishing,2018。參與“9·11”恐怖襲擊的19名劫機者中有15名是沙特籍公民,盡管沙特官方多次否認與襲擊事件存在聯(lián)系,但針對沙特支持恐怖主義的指控仍長期盛行于西方社會?！度A盛頓郵報》披露,蘭德公司分析師洛朗·穆拉維茨(Laurent Murawiec)在2002年7月向五角大樓高級顧問委員會所作的簡報中強調(diào)“從策劃者到金融家,從干部到步兵,從思想家到啦啦隊長,沙特人在恐怖鏈的各個層面都十分活躍”,將沙特描述為中東“邪惡核心(kernel of evil)、原動力、最危險的對手”。(2)Thomas E.Ricks,“Briefing Depicted Saudis as Enemies,” The Washington Post,August 6,2002,https://www.washingtonpost.com/archive/politics/2002/08/06/briefing-depicted-saudis-as-enemies/9180e4d9-9ef6-4189-95cb-5efa10c6b4f4/,上網(wǎng)時間:2023年3月7日。埃及裔美國學者喬達·巴赫賈特(Gawdat Bahgat)指出,“9·11”事件后美國國內(nèi)具有影響力的政策制定者和智庫人士批評“沙特宣揚恐怖主義和資助仇恨的政策”,兜售“石油收入是整個伊斯蘭世界恐怖主義和宗教狂熱的主要來源”等負面論調(diào),據(jù)此建議美國等西方國家“打破對沙特石油的依賴”。(3)Gawdat Bahgat,“Saudi Arabia and the War on Terrorism,” Arab Studies Quarterly,Vol.26,No.1,2004,p.54.美國資深記者托馬斯·李普曼(Thomas Lippman)認為,美國與沙特基于“石油換安全”的同盟一直是一場“終極的權(quán)宜婚姻”(ultimate marriage of convenience),官方宣布的友誼和聯(lián)盟背后隱藏著復雜關(guān)系,常常因兩個截然不同的社會之間相互厭惡而緊張,兩國間的脆弱關(guān)系最終未能經(jīng)受住“9·11”事件這場危機的考驗。(4)Thomas Lippman,Inside the Mirage:America’s Fragile Partnership with Saudi Arabia,Boulder:Basic Books,2008,p.5.

盡管美國“9·11”事件調(diào)查委員會(9/11 Commission)最終調(diào)查報告得出“沒有任何證據(jù)表明沙特政府作為一個機構(gòu)或沙特高級官員單獨資助過‘基地’組織”的結(jié)論,但仍強調(diào)沙特是“‘基地’組織直接通過個人(5)2003年伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后,一些沙特年輕人經(jīng)常以個人名義資助伊拉克當?shù)氐呐褋y勢力。據(jù)稱,一名沙特年輕人曾攜帶“足夠養(yǎng)活自己和他的伊拉克兄弟”的10萬沙特里亞爾(約合2.7萬美元)前往伊拉克參加“圣戰(zhàn)”。參見Christopher M.Blanchard and Alfred B.Prados,“Saudi Arabia:Terrorist Financing Issues,” CRS Report for Congress,RL32499,September 14,2007,p.8,https://sgp.fas.org/crs/terror/RL32499.pdf,上網(wǎng)時間:2021年7月10日。和慈善組織籌集資金的來源”,指出“得到沙特政府大力資助的慈善機構(gòu)”可能已將資金轉(zhuǎn)移至“基地”組織,據(jù)此給沙特貼上“在打擊伊斯蘭極端主義方面一個有問題的盟友(a problematic ally in combating Islamic extremism)”的標簽。(6)National Commission on Terrorist Attacks,The 9/11 Commission Report:Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States,July 22,2004,pp.371,171,https://www.9-11commission.gov/report/911Report.pdf,上網(wǎng)時間:2022年7月8日。但即便是這一具有爭議性的結(jié)論,也未能打消美國公眾對沙特與恐怖主義存在關(guān)聯(lián)的質(zhì)疑,“9·11”事件受害者家屬堅持認為,未公開的文件恰恰印證了沙特與襲擊制造者之間的聯(lián)系,指責美國政府拒絕公布這些文件是為了避免沙特政府尷尬和刻意回避美國的情報失誤。(7)Morgan Phillips,“Exclusive—9/11 Families Call Biden Administration’s Deal to Spare Terrorists the Death Penalty a ‘Sickening Betrayal’,” Daily Mail,August,27,2023,https://www.dailymail.co.uk/news/article-12446317/9-11-families-call-Biden-administrations-deal-spare-terrorists-death-penalty-sickening-betrayal.html,上網(wǎng)時間:2023年9月1日。關(guān)于美國在“9·11”事件中情報失誤的分析,參見Bob Senator Graham,Intelligence Matters:The CIA,the FBI,Saudi Arabia,and the Failure of America’s War on Terror,New York:Random House,2004。美國資深記者馬克斯·費舍爾(Max Fisher)指出,長期以來,沙特對外國極端分子一直采取“兩面三刀”(played a double game)的態(tài)度,沙特政府在20世紀90年代取消了本·拉登的沙特國籍并將其驅(qū)逐出境,但也是僅有的正式承認庇護本·拉登和“基地”組織的阿富汗塔利班政權(quán)的三個國家(8)1996年阿富汗塔利班掌權(quán)時,僅沙特、巴基斯坦和阿聯(lián)酋三國承認阿塔政權(quán)。之一,這種“兩面派”的做法使得美國社會從未間斷對沙特與“9·11”事件存在關(guān)聯(lián)的質(zhì)疑。(9)Max Fisher,“28 Pages:The Controversy over Saudi Arabia and 9/11,Explained,” Vox,April 20,2016,https://www.vox.com/2016/4/20/11454968/28-pages-saudi-arabia-911,上網(wǎng)時間:2022年4月28日。美國國務(wù)院國際麻醉品和執(zhí)法事務(wù)局發(fā)布的2009年度《國際麻醉品管制戰(zhàn)略報告》(InternationalNarcoticsControlStrategyReport)指出,沙特個人和境內(nèi)慈善組織一直是恐怖主義和極端主義的重要資金來源,報告還提到沙特政府官員承認沙特個人可能會資助恐怖主義。(10)Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs,International Narcotics Control Strategy Report,Volume II:Money Laundering and Financial Crimes,United States Department of State,March 2009,p.435,https://2009-2017.state.gov/documents/organization/120055.pdf,上網(wǎng)時間:2023年5月1日。

西方國家政策界在指責沙特涉嫌支持恐怖主義的同時,選擇性忽視沙特自身面臨的恐怖主義威脅以及沙特政府在打擊恐怖主義和極端主義方面的努力,刻意回避策劃“9·11”事件的“基地”組織正是由美國在阿富汗戰(zhàn)爭期間為對抗蘇聯(lián)而扶植的“叛亂”勢力(11)1979～1984年間擔任美國中央情報局行動局近東南亞分部主任查爾斯·科根(Charles G.Cogan)辯稱,美國對阿富汗資助叛亂勢力是一項“臨時安排”(a temporary arrangement),一旦蘇聯(lián)占領(lǐng)阿富汗這一外部威脅消除,美國政府與阿富汗的關(guān)系將恢復到“正常的、不那么親近的”(a normal,less embracing)狀態(tài)。參見Charles G.Cogan,“Afghanistan:Partners in Time,” World Policy Journal,Vol.25,No.3,2008,p.153。演變而來的歷史事實。與政策界的回避立場不同,學術(shù)界和媒體界對此類事實進行了大量披露?？死锼沟侔病づ羵惖?Christian Parenti)估計,1979年至1992年間,美國政府向與蘇聯(lián)及阿富汗納吉布拉政權(quán)作戰(zhàn)的各類“圣戰(zhàn)”組織提供了至少30億美元的資金資助。(12)Christian Parenti,“America’s Jihad:A History of Origins,” Social Justice,Vol.28,No.3,2001,p.32.史蒂夫·科爾(Steve Coll)認為,美國中央情報局參與阿富汗秘密戰(zhàn)爭(13)沙特政府在阿富汗戰(zhàn)爭中扮演的角色在美國備受爭議。沙特情報總局前局長圖爾基(Turki Al-Faisal Al Saud)曾披露,至1989年,沙特情報總局和美國中情局向阿富汗叛亂分子提供的資金每年高達10億美元,但這一數(shù)字仍低于極端分子從沙特個人和民間機構(gòu)獲得的捐贈數(shù)額。參見Tam Hussein,“Ex-Saudi Intelligence Head Weighs In on Afghanistan,” New Lines Magazine,October 11,2021,https://newlinesmag.com/review/ex-saudi-intelligence-head-weighs-in-on-afghani￣stan/,上網(wǎng)時間:2021年12月1日。關(guān)于沙特政府在阿富汗戰(zhàn)爭中的角色,圖爾基曾在《阿富汗檔案》(The Afghanistan File)一書中作過詳細論述,參見Prince Turki Alfaisal Al Saud,The Afghanistan File,Surbiton:Arabian Publishing,2021。助長了伊斯蘭極端分子跨國網(wǎng)絡(luò)的形成,進而催生出本·拉登領(lǐng)導的“基地”組織。(14)Steve Coll,Ghost Wars:The Secret History of the CIA,Afghanistan,and Bin Laden,from the Soviet Invasion to September 10,2001,New York:Penguin Group,2005,pp.17-18.

2003年伊拉克戰(zhàn)爭后,中東地區(qū)日益高漲的反美浪潮被“基地”組織借以煽動實施針對美國目標及其中東盟友境內(nèi)目標的恐怖襲擊,地區(qū)恐怖主義勢力持續(xù)坐大。沙特堅定支持美國的反恐立場,積極配合美國在中東地區(qū)的反恐行動,一度扭轉(zhuǎn)了“9·11”事件后國家形象惡化的趨勢。2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后,恐怖主義勢力趁亂擴張并外溢至歐洲地區(qū)甚至美國國內(nèi),反伊斯蘭、反沙特的話語敘事再次占據(jù)西方主流媒體、學術(shù)界和政策界。丹尼爾·拜曼(Daniel L.Byman)認為,盡管沙特對恐怖主義的支持“大部分由非國家行為體提供”(15)Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs,International Narcotics Control Strategy Report,Volume II:Money Laundering and Financial Crimes,p.435.,但這“并不能免除沙特政府的責任”,更無法回避“這些非國家行為體與沙特政權(quán)之間存在千絲萬縷的聯(lián)系”的事實。(16)Daniel L.Byman,“Saudi Arabia and Terrorism Today,” The Brookings Institution,September 29,2016,https://www.brookings.edu/articles/saudi-arabia-and-terrorism-today/,上網(wǎng)時間:2022年1月9日。艾哈邁德·納吉(Ahmed Nagi)則批評沙特通過軍事介入也門危機,將作為軟實力的激進意識形態(tài)轉(zhuǎn)化為軍事硬實力,“沙特將(也門)當?shù)氐乃_拉菲分子作為首選合作伙伴,通過將薩拉菲派學生轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)場上的戰(zhàn)士,改變了過去十年薩拉菲主義以傳播宗教教義為主的軟實力形態(tài),令薩拉菲主義成為沙特硬實力的組成部分”。(17)Ahmed Nagi,“Saudi Arabia’s Split-Image Approach to Salafism,” Peripheral Vision,Spring 2022,p.4,https://asiafoundation.org/wp-content/uploads/2022/07/Regional_X-Border-Lo￣cal-Research-Network_Peripheral-Vision_Spring-2022.pdf,上網(wǎng)時間:2023年2月3日。

面對西方國家對沙特“支持恐怖主義”的指控,沙特官方人士和學者予以批駁和辯解。“9·11”事件發(fā)生后,以時任沙特皇家陸軍準將納伊夫·本·艾哈邁德·阿勒沙特(Naef Bin Ahmed Al-Saud)為代表的官方人士辯稱,沙特政府通過采取切斷恐怖組織資金來源、提高國家對恐怖主義威脅的戰(zhàn)略性認知以及對社會中的激進分子實施康復計劃“三管齊下的方法”(a three-pronged approach),成功遏制了沙特境內(nèi)恐怖主義的擴散,而沙特政府在國內(nèi)推進漸進式改革,旨在避免激進式改革刺激恐怖分子實施暴力和破壞政權(quán)穩(wěn)定。(18)Naef Bin Ahmed Al-Saud,“Saudi Arabia’s Strategy to Combat Terrorism:An Insider’s Perspective,” The RUSI Journal,Vol.154,No.6,2009,pp.74-75.沙特前駐巴基斯坦和黎巴嫩大使阿西里(Ali S.Awadh Asseri)在《打擊恐怖主義:沙特阿拉伯在反恐戰(zhàn)爭中的作用》(CombatingTerrorism:SaudiArabia’sRoleintheWaronTerror)一書中通過援引穆斯林學者關(guān)于恐怖主義的代表性論述,試圖糾正西方學者對“穆斯林恐怖分子”的錯誤假設(shè)和帶有偏見的敘事,在考察沙特在國內(nèi)、地區(qū)和國際層面反恐實踐及其成效的基礎(chǔ)上,肯定了沙特的反恐標準、反恐努力及其之于全球反恐的積極意義。(19)Ali S.Awadh Asseri,Combating Terrorism:Saudi Arabia’s Role in the War on Terror,Oxford:Oxford University Press,2010.沙特海軍特種部隊少校法赫德·多葛里(Fahad Al Doghere)強調(diào)沙特“一直以來都是恐怖主義行動的受害者”,認為“沙特政府和人民不支持,也不縱容極端主義、原教旨主義和自殺式炸彈襲擊等恐怖主義行為”,而“境外勢力企圖通過向狂熱分子提供資金和物質(zhì)支持,煽動其對沙特發(fā)動戰(zhàn)爭”。(20)Fahad Al Doghere,The Long War Against Terrorism in Saudi Arabia,Master thesis,Marine Corps University,2008,p.6,https://apps.dtic.mil/sti/tr/pdf/ADA491325.pdf,上網(wǎng)時間:2023年4月10日。沙特學者蘇曼托·庫爾圖比(Sumanto Al Qurtuby)和沙菲·達米爾(Shafi Aldamer)極力批駁西方社會將恐怖主義與伊斯蘭教掛鉤的錯誤言論,指出沙特國內(nèi)恐怖主義是“政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)、社會文化、宗教和世俗等因素的混合體”,強調(diào)沙特政府在開展國內(nèi)反恐時不斷調(diào)整行動、戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù),有效挫敗了恐怖組織的襲擊圖謀。(21)Sumanto Al Qurtuby and Shafi Aldamer,“Terrorism and Counterterrorism in Saudi Arabia,” Contemporary Review of the Middle East,Vol.8,No.1,2021,pp.59,64.

阿卜杜拉擔任王儲實際執(zhí)掌國家最高權(quán)力和繼任國王后主政期間,主導了沙特國家反恐政策和戰(zhàn)略的制定。在阿卜杜拉作為沙特實際統(tǒng)治者(22)阿卜杜拉·本·阿卜杜勒-阿齊茲·阿勒沙特(1924～2015)于1982年6月法赫德國王登基時被立為沙特王儲。1995年11月29日,法赫德國王中風。因身體原因,法赫德國王于1996年1月2日將王國事務(wù)的管理權(quán)委托給時任王儲阿卜杜拉,阿卜杜拉自此代表國王主持王室和政府事務(wù),實際執(zhí)掌國家最高權(quán)力。2005年8月1日,法赫德國王去世。當日,阿卜杜拉繼承王位,至2015年1月23日去世。的20世紀90年代中后期,恐怖主義勢力主要針對沙特境內(nèi)美國軍事目標和人員發(fā)動零星襲擊,當時沙特政府反恐政策的重心是通過與美國的反恐情報合作,挫敗“基地”組織等恐怖主義勢力針對境內(nèi)美國目標的襲擊,但該時期沙特尚未形成完整的反恐戰(zhàn)略?！?·11”事件后,沙特既面臨國際社會指控其“支持恐怖主義”的輿論和外交壓力,又面臨國內(nèi)恐怖主義和極端主義反彈的現(xiàn)實壓力。當時,面對本土恐怖主義威脅加劇、國家形象惡化、反恐能力薄弱、同盟友美國關(guān)系緊張等現(xiàn)實挑戰(zhàn),沙特政府將反恐提升至國家戰(zhàn)略高度,反恐理念和目標逐漸清晰。

阿卜杜拉時期,沙特秉持多域融合的綜合反恐理念,建立了符合本國國情和地區(qū)實際的反恐模式,在金融反恐、去極端化領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗。西方學術(shù)界和政策界多關(guān)注沙特官方意識形態(tài)與恐怖主義思想來源的聯(lián)系,政策界則聚焦“9·11”等涉恐事件對美沙聯(lián)盟關(guān)系的沖擊及美國的應(yīng)對,對沙特政府反恐戰(zhàn)略的理念、模式及實踐,尚缺乏系統(tǒng)性考察,本文試圖對這些問題進行整體考察。在時間范圍上,本文聚焦阿卜杜拉時期沙特的反恐戰(zhàn)略,該時期自2001年“9·11”事件后至2015年阿卜杜拉去世前,涵蓋阿卜杜拉擔任王儲后期和整個國王時期。

一、沙特阿拉伯反恐戰(zhàn)略的理念及領(lǐng)域

“9·11”恐怖襲擊事件制造者中沙特籍恐怖分子占多數(shù)的事實,引發(fā)了西方國家政府和社會對沙特支持恐怖主義的質(zhì)疑。(23)類似質(zhì)疑還包括針對沙特向哈馬斯提供資金支持的指控。2002年4月沙特政府通過電視募捐活動募集到1億多美元,資金去向遭到外界質(zhì)疑,沙特方面聲稱這些資金用于幫助巴勒斯坦人,外界則認為其中相當一部分被用于實施自殺式炸彈襲擊。沙特方面辯稱哈馬斯是“巴勒斯坦地區(qū)合法的抵抗運動”,理應(yīng)獲得政治上的支持。參見Gawdat Bahgat,“Saudi Arabia and the Long War on Terrorism,” Arab Studies Quarterly,Vol.26,No.1,Winter 2004,p.58。2002年8月,600多名“9·11”事件受害者家屬代表向沙特政府、王室成員(24)起訴名單中包括兩名沙特王室成員,即時任沙特第二副首相兼國防與航空大臣、軍隊總監(jiān)蘇爾坦(Sultan bin Abdulaziz),以及前情報局局長、時任沙特駐英國大使圖爾基(Turki bin Faisal)。、金融機構(gòu)和個人提起索賠約1萬億美元的訴訟。(25)“Still Fighting for 9/11 Families &Survivors,” Motley Rice,https://www.motleyrice.com/anti-terrorism/september-11-litigation,上網(wǎng)時間:2020年10月17日。沙特媒體將這起訴訟形容為“企圖勒索沙特在美國的存款”。(26)Christopher M.Blanchard and Alfred B.Prados,“Saudi Arabia:Terrorist Financing Issues,” p.5.沙特的國家形象遭受重創(chuàng)。

“9·11”事件促使美國調(diào)整對外戰(zhàn)略,小布什政府將反恐作為美國對外戰(zhàn)略的核心,先后發(fā)動阿富汗戰(zhàn)爭和伊拉克戰(zhàn)爭。美國戰(zhàn)略界和媒體界在構(gòu)建反恐話語時,刻意塑造和散布“伊斯蘭恐懼癥”、強調(diào)西方基督教世界與伊斯蘭世界“文明沖突”的政治敘事,極大沖擊了西方基督教世界與伊斯蘭世界的關(guān)系,使得包括沙特在內(nèi)的伊斯蘭國家成為此類宣傳的主要目標。美國主導的反伊斯蘭政治宣傳激起了中東地區(qū)和伊斯蘭世界的反美浪潮,刺激地區(qū)恐怖主義和宗教極端勢力抬頭,恐怖主義逐漸從沖突國家向沙特境內(nèi)滲透和蔓延。“基地”組織采取打擊“遠敵”與“近敵”并重策略,在伺機攻擊美國等“遠敵”目標的同時,不斷加大對與美國合作的阿拉伯地區(qū)政權(quán)(27)“基地”組織攻擊的“近敵”目標,既包括美國開展反恐合作、在宗教上相對保守的阿拉伯國家政權(quán),也包括阿拉伯地區(qū)的世俗政權(quán)。、組織、機構(gòu)、個人等“近敵”目標的攻擊頻次和烈度。沙特作為美國重要的反恐伙伴(28)Daniel L.Byman,“The U.S.-Saudi Arabia Counterterrorism Relationship,” The Brookings Institution,May 24,2016,https://www.brookings.edu/articles/the-u-s-saudi-arabia-coun￣ter￣terro￣rism-relationship/,上網(wǎng)時間:2023年1月9日。,遂成為“基地”組織攻擊的重要目標。2003年以來,沙特國內(nèi)先后發(fā)生多起針對外國僑民、本國官員和安全部隊等規(guī)模不等的恐怖襲擊,國內(nèi)安全形勢急劇惡化?！鞍⒗雿u基地組織”(Al-Qaeda in the Arabian Peninsula,AQAP)策劃實施了一系列針對沙特境內(nèi)目標的恐怖襲擊,共造成百余人死亡、數(shù)百人受傷。2003年5月12日,沙特首都利雅得發(fā)生3起連環(huán)爆炸案,共造成39人死亡、160多人受傷,“基地”組織企圖以此警告沙特“停止西方化”。(29)Phil Gurski,“May 12,2003:Multiple Suicide Bombings in Saudi Arabia,” Borealis Threat &Risk Consulting,May 12,2022,https://borealisthreatandrisk.com/may-12-2003-multiple-suicide-bombings-in-saudi-arabia/,上網(wǎng)時間:2022年6月1日。同年11月8日,利雅得遭遇自殺式汽車炸彈襲擊,共造成17人死亡、122人受傷。(30)“Significant Terrorist Incidents,1961-2003:A Brief Chronology,” Office of the Historian Bureau of Public Affairs,U.S. Department of State,https://2001-2009.state.gov/r/pa/ho/pubs/fs/5902.htm,上網(wǎng)時間:2023年2月3日。事后沙特官方確認,襲擊事件均系“基地”組織成員所為。2004年,延布、胡拜爾和吉達等地發(fā)生多起針對當?shù)卣髽恰⑼鈬I(lǐng)事館和企業(yè)的恐怖襲擊事件。沙特政府開展國內(nèi)反恐行動和國際反恐合作,亦遭致恐怖組織的報復性襲擊。2009年8月,“基地”組織針對負責沙特國內(nèi)反恐事務(wù)的時任內(nèi)政副大臣穆罕默德·本·納伊夫(Muhammad bin Nayef)的未遂暗殺,成為該組織在沙特境內(nèi)首次針對王室成員的恐怖襲擊。

沙特境內(nèi)發(fā)生的一系列恐怖襲擊,扭轉(zhuǎn)了沙特國內(nèi)部分民眾此前對“基地”組織持同情態(tài)度的局面,為政府以強硬手腕打擊恐怖主義創(chuàng)造了有利條件。2003年沙特國內(nèi)連遭恐怖襲擊后,時任沙特王儲阿卜杜拉決定加大國內(nèi)反恐規(guī)模和力度,并將反恐提升至國家戰(zhàn)略高度。沙特在國家層面制定反恐戰(zhàn)略主要出于幾方面考慮:一是應(yīng)對國內(nèi)與地區(qū)恐怖主義和宗教極端主義抬頭對沙特政權(quán)安全構(gòu)成的威脅,努力從源頭上打擊和遏制恐怖組織;二是對外宣示沙特官方反恐立場,為沙特開展國內(nèi)反恐尋求外部政治和道義支持,正面回應(yīng)外界對沙特官方“支持恐怖主義”的質(zhì)疑;三是通過開展反恐國際合作,加強本國反恐能力建設(shè),提升社會反恐意識,擴大國內(nèi)反恐成效;四是緩解因美國發(fā)動全球反恐戰(zhàn)爭而日益加劇的伊斯蘭世界與西方對立,改善急劇惡化的沙特國家形象,修復沙特與西方國家尤其是盟友美國之間的緊張關(guān)系;五是遏制宗教極端主義蔓延擴散,根除滋生宗教極端主義的土壤,營造國內(nèi)安全的社會環(huán)境和溫和的宗教環(huán)境。

(一) 沙特反恐戰(zhàn)略的理念

“9·11”事件發(fā)生前,沙特政府在不同國際場合闡述過譴責一切形式的恐怖主義,以及愿與國際社會一道共同打擊恐怖主義的官方反恐立場?！?·11”事件發(fā)生當日,沙特政府即發(fā)表聲明“強烈譴責這一違反一切宗教價值觀和人類文明概念的行為”,強調(diào)沙特“反對一切形式恐怖主義”的堅定立場,表達與國際社會持續(xù)開展合作打擊恐怖主義的意愿。(31)Anthony H.Cordesman,“Saudi Official Statements on Terrorism After the September 11th Attacks,” Center for Strategic and International Studies,November 2001,p.2,https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/legacy_files/files/media/csis/pubs/saudi_terror.pdf,上網(wǎng)時間:2021年11月5日。沙特政府還取消了當年原定于9月23日在全球各地舉行的沙特國慶日慶祝活動,以示對襲擊受害者的同情和“對全體美國人民的尊重”。(32)Ibid.沙特內(nèi)政大臣納伊夫(Nayef bin Abdulaziz),第二副首相兼國防與航空大臣、軍隊總監(jiān)蘇爾坦(Sultan bin Abdulaziz),沙特駐美國大使班達爾(Bandar bin Sultan bin Abdulaziz)和常駐聯(lián)合國代表法齊(Fawzi Bin Abdul Majeed Shobokshi)等政府官員,在不同場合發(fā)表聲明嚴厲譴責襲擊事件。沙特大穆夫提暨最高宗教機構(gòu)“高級宗教學者委員會”主席阿勒謝赫(Abdulaziz bin Abdullah Al ash-Sheikh)、沙特最高司法委員會主席魯海丹(Salih al-Luheidan)等在公開譴責襲擊事件的同時,還特別強調(diào)襲擊行為違背伊斯蘭教教義。(33)Ibid.,pp.2,3-9,10-11,14.沙特內(nèi)政部副大臣艾哈邁德(Ahmed bin Abdulaziz Al Saud)公開宣稱,本·拉登是“站在邪惡一邊的持不同政見者……當他回到正道上的努力失敗后,其沙特國籍就被取消了”,試圖以此回應(yīng)國際社會的質(zhì)疑,撇清沙特政府與本·拉登的關(guān)系,并特別強調(diào),“真正的穆斯林譴責殺害無辜平民這種不道德、不人道、完全違背伊斯蘭教的恐怖主義行為”。(34)Ibid.,p.3.

2003年利雅得連環(huán)恐怖襲擊進一步增強了沙特開展反恐國際合作的意愿。為打破外交困局和尋求反恐國際合作,沙特主動在國際場合闡述官方反恐理念并提出反恐國際合作倡議。2005年2月5日至8日,由沙特召集的首屆國際反恐會議在利雅得召開。16個阿拉伯國家和中國、美國、英國、法國、俄羅斯、伊朗、土耳其等國,以及聯(lián)合國、歐盟、阿盟、非盟、海合會、伊斯蘭會議組織(35)2011年6月28日,伊斯蘭會議組織更名為“伊斯蘭合作組織”。、穆斯林世界聯(lián)盟、國際刑警組織等國際與區(qū)域組織代表和反恐問題專家出席會議。

時任沙特王儲阿卜杜拉出席會議并在開幕式致辭,闡述和宣介沙特政府的反恐理念。首先,在對恐怖主義的定性方面,阿卜杜拉強調(diào)恐怖主義不屬于任何文化、宗教或政治制度,而是“由充滿對人類仇恨、盲目殺戮和毀滅欲望的邪惡思想在全球范圍內(nèi)犯下的罪行”(36)“Counter-Terrorism International Conference,Riyadh,Saudi Arabia,February 5-8,2005,” The Embassy of the Kingdom of Saudi Arabia in Washington,DC,https://www.saudiembassy.net/sites/default/files/terrorism-CTIC-overview-Feb05-Q.pdf,上網(wǎng)時間:2021年3月2日。,揭示恐怖主義反文明、反人類的犯罪行為本質(zhì)。其次,在應(yīng)對極端意識形態(tài)方面,阿卜杜拉強調(diào),打擊恐怖主義必須堅持“以正義同邪惡作斗爭”、“以智慧和高尚理念對抗邪念”和“以溫和寬容的態(tài)度挑戰(zhàn)極端主義”(37)Ibid.,指出在開展反恐實踐的同時,應(yīng)凸顯伊斯蘭教的和平與寬容理念。最后,關(guān)于反恐的具體領(lǐng)域,阿卜杜拉指出,必須認識到與恐怖主義在全球擴散密切相關(guān)的軍火走私、販毒和洗錢等犯罪行為,強調(diào)遏制恐怖主義融資的重要性,據(jù)此確立多領(lǐng)域綜合反恐的理念和路徑。(38)Ibid.這些理念原則成為之后沙特開展國內(nèi)反恐行動和反恐國際合作的重要依據(jù)。

首屆國際反恐會議通過的《利雅得宣言》(以下簡稱《宣言》)從話語、行動、機制等層面闡述了國際社會在反恐理念、目標和路徑上達成的共識,為各國在恐怖主義溯源和協(xié)調(diào)反恐行動等方面開展合作奠定了基礎(chǔ)。首先,《宣言》呼吁不應(yīng)將恐怖主義同任何宗教、種族或地區(qū)相掛鉤,呼吁新聞媒體、民間機構(gòu)和教育機構(gòu)共同應(yīng)對恐怖組織的宣傳,敦促媒體不要發(fā)布含有暴力和極端主義內(nèi)容的報道,強調(diào)傳播人類美德和寬容共處精神的重要性。其次,《宣言》指出與會國家和國際組織代表一致同意阿卜杜拉王儲提出的關(guān)于建立國際反恐中心的建議,呼吁各國在聯(lián)合國框架內(nèi)加強反恐國際合作,強調(diào)聯(lián)合國是加強反恐國際合作的主要平臺,聯(lián)合國反恐決議是全球反恐合作的基礎(chǔ)。再次,《宣言》呼吁反恐行動應(yīng)與打擊洗錢、販毒、走私軍火相結(jié)合,要求聯(lián)合國制定和規(guī)范慈善及人道主義機構(gòu)、團體募捐活動的統(tǒng)一國際標準,嚴禁將募捐款用于涉恐非法活動。最后,《宣言》呼吁與會國家和組織通過立法等措施,共同防范恐怖分子利用庇護和移民法在相關(guān)國家境內(nèi)進行招募或培訓,策劃、煽動或發(fā)動針對其他國家的恐怖主義行為。(39)Ibid.

(二) 沙特實施反恐戰(zhàn)略的主要領(lǐng)域

阿卜杜拉時期,沙特政府秉持多域融合的綜合反恐理念,在政治、外交、安全、社會、法律等領(lǐng)域多措并舉實施國家反恐戰(zhàn)略,推動反恐國際合作。

在政治領(lǐng)域,沙特積極呼吁為伊斯蘭教正名,區(qū)分恐怖主義暴行和為爭取合法權(quán)利的正義斗爭。沙特政府在各種場合強化“恐怖主義是伊斯蘭教和全人類的敵人”的話語敘事,強調(diào)沙特同其他國家一樣,同為恐怖主義的受害者,堅持恐怖主義不應(yīng)與特定宗教和民族相掛鉤的立場,從話語層面應(yīng)對“9·11”事件后借反恐污名化伊斯蘭教和沙特的負面國際輿論。同時,沙特政府注重區(qū)分恐怖主義暴行和巴勒斯坦人民為爭取生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等合法權(quán)利進行的正義斗爭,強調(diào)恐怖主義依賴于征服和暴力,而非權(quán)利和正義,試圖通過推動中東和平進程,維護自身在伊斯蘭世界的道義形象。

在外交領(lǐng)域,沙特倡導泛伊斯蘭團結(jié)與國際合作,借助區(qū)域和國際平臺宣示本國反恐立場。一方面,沙特將泛伊斯蘭主義作為聯(lián)合伊斯蘭國家開展反恐國際合作的動員工具,積極倡導伊斯蘭世界內(nèi)部團結(jié),借助伊斯蘭會議組織/伊斯蘭合作組織、海合會等國際和區(qū)域組織宣示本國反恐立場和協(xié)調(diào)伊斯蘭國家的反恐立場。另一方面,沙特多次呼吁在聯(lián)合國框架內(nèi)凝聚各國反恐共識并協(xié)調(diào)反恐行動,積極參與各種形式的反恐國際合作,尋求國際社會認同并支持沙特的反恐立場,為擴大反恐國際合作創(chuàng)造條件。時任王儲的阿卜杜拉也通過西方媒體,向國際社會宣示沙特官方的反恐立場和決心,2005年他在接受法國《世界報》專訪時指出:“反恐主義是伊斯蘭和全人類的敵人。如果需要,我們會一直打擊恐怖主義,十年、二十年、三十年,無論他們(恐怖分子)是穆斯林或非穆斯林。我們過去已召喚他們回歸理性和對話,但卻徒勞無功。他們執(zhí)意繼續(xù)他們的恐怖活動,所以,我們或許要以武力打擊暴力。”(40)[沙特]易卜拉欣·本·穆罕默德·馬立克:《阿卜杜拉國王的反恐戰(zhàn)略與哲學》,張文博譯,北京:中國國際出版集團朝華出版社2013年版,第15頁。

在安全領(lǐng)域,沙特政府重視與其他國家尤其是西方國家開展反恐合作,通過機制化安排提升本國反恐能力。2003年至2006年間,“基地”組織針對沙特境內(nèi)目標發(fā)動的恐怖襲擊造成100多人死亡、數(shù)百人受傷。(41)Daniel L.Byman,“The U.S.-Saudi Arabia Counterterrorism Relationship”.“基地”組織對沙特國內(nèi)安全構(gòu)成直接威脅,促使沙特政府加強了與美國方面的情報合作。沙特同西方國家尤其是盟友美國深化反恐合作,分享反恐情報,加大聯(lián)合反恐行動的范圍和力度,提升沙特安全部隊的反恐能力和現(xiàn)代化水平,掌握國內(nèi)反恐主動權(quán),加強有效預防和打擊恐怖主義的能力,以此震懾國內(nèi)恐怖主義勢力,瓦解恐怖組織跨國網(wǎng)絡(luò),削弱恐怖組織在沙特境內(nèi)發(fā)動大規(guī)模襲擊的能力。2008年,沙特與美國簽署雙邊技術(shù)反恐合作協(xié)議。根據(jù)協(xié)議,美國向沙特派遣跨部門關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護技術(shù)顧問團、協(xié)助沙特政府采取安全措施,美軍協(xié)助訓練沙特軍隊。(42)Christopher M.Blanchard,“Saudi Arabia:Background and U.S.Relations,” Congres￣sional Research Service,Updated October 5,2021,p.21,https://sgp.fas.org/crs/mideast/RL33533.pdf,上網(wǎng)時間:2021年12月19日。

在社會領(lǐng)域,沙特政府實施“有限赦免”政策,幫扶弱勢群體,推進國內(nèi)改革和開展去極端化工作。一方面,沙特政府基于伊斯蘭教的人道主義理念和寬容原則頒布“有限赦免”政策,(43)2004年6月23日,時任沙特王儲阿卜杜拉簽署發(fā)布特赦令,“有限赦免”在一個月內(nèi)自首的恐怖分子,宣稱為“誤入歧途”的個人重返伊斯蘭陣營提供自我反省的機會?！盎亍苯M織一直譴責沙特政權(quán)是“叛教政權(quán)”,沙特的特赦政策旨在反駁“基地”組織的指責。其間,政府官員、“基地”組織成員親屬、宗教領(lǐng)袖通過不同方式傳遞政府對自首者將依據(jù)伊斯蘭教法得到保護和對待、有機會重返社會的立場。7月23日特赦令到期之日,被沙特官方通緝的26名恐怖分子中,12人在逃,12人被殺害,2人投降;另有30名未被列入通緝名單的個人在沙特境內(nèi)自首,27人在其他國家自首。當時,有宗教學者要求沙特政府延長特赦期限,但政府拒絕了這一請求。參見Bouchaib Silm,“Saudi Amnesty:A New Approach to Counter-Terrorism?,” IDSS Commentaries,No.39,2004,https://www.rsis.edu.sg/wp-content/uploads/2014/07/CO04039.pdf,上網(wǎng)時間:2020年12月4日。為自首的恐怖分子提供從輕量刑和重返社會的機會,藉此瓦解恐怖分子的心理防線,塑造沙特領(lǐng)導人的寬厚形象,為開展反恐行動夯實國內(nèi)民意基礎(chǔ),在反恐行動與維護伊斯蘭傳統(tǒng)價值觀之間取得平衡。另一方面,沙特政府注重從社會層面幫扶弱勢群體、消除貧困和推進改革,實施糾正宗教狂熱、極端主義等錯誤思想的去極端化計劃,為受極端思想感染的群體重返社會提供非暴力替代選擇。

在法律領(lǐng)域,沙特健全國內(nèi)反恐法律法規(guī),批準或加入聯(lián)合國反恐公約。沙特政府不斷健全國內(nèi)反恐法律法規(guī),依法打擊恐怖主義和洗錢等犯罪行為,完善反恐的刑事司法制度。與此同時,沙特參與起草和加入《海灣阿拉伯國家合作委員會打擊恐怖主義公約》(2004)和《阿拉伯打擊洗錢和資助恐怖主義公約》(2010)等地區(qū)反恐公約,簽署、批準或加入聯(lián)合國反恐公約,在遵循國際法原則的基礎(chǔ)上,開展反恐國際合作。

二、沙特阿拉伯反恐模式及其特點

阿卜杜拉時期,沙特政府在實施國家反恐戰(zhàn)略過程中,采取戰(zhàn)術(shù)性反恐與戰(zhàn)略性反恐并行推進的策略,建立了以提升國內(nèi)反恐能力建設(shè)為核心,以金融反恐和去極端化為雙翼,符合本國國情和地區(qū)實際的反恐模式。

第一,采取戰(zhàn)術(shù)性反恐與戰(zhàn)略性反恐相結(jié)合的策略。戰(zhàn)術(shù)性反恐追求通過軍事與安全手段對恐怖主義進行“剛性治理”,旨在消除恐怖主義在物理空間的短期威脅,采取先發(fā)制人戰(zhàn)術(shù),發(fā)現(xiàn)、摧毀和擊敗恐怖組織,追捕、逮捕和擊斃恐怖分子,以此震懾恐怖分子和剿滅恐怖組織實體。戰(zhàn)略性反恐追求通過非軍事手段對恐怖主義進行“柔性治理”,旨在從社會層面消除恐怖主義的長期威脅,側(cè)重運用教育、經(jīng)濟、文化、法律等非軍事手段,根除滋生極端意識形態(tài)和恐怖主義的土壤。(44)Sumanto Al Qurtuby and Shafi Aldamer,“Terrorism and Counterterrorism in Saudi Arabia,” pp.63,68-69; David Cortright and George A.Lopez,eds.,Uniting Against Terror:Cooperative Nonmilitary Responses to the Global Terrorist Threat,Cambridge and London:The MIT Press,2007,p.2.2003年初,106名沙特公民簽署了一份呼吁政府進行廣泛國內(nèi)改革的請愿書,沙特政府“首次認識到改革的必要性和公眾要求的合法性”,阿卜杜拉王儲在回應(yīng)民間訴求時,首次使用“擴大政治參與”的表述。(45)Khalid al-Dakhil,“2003:Saudi Arabia’s Year of Reform,” Carnegie Endowment for International Peace,August 22,2008,https://carnegieendowment.org/sada/21305,上網(wǎng)時間:2022年8月1日。同年5月,利雅得發(fā)生連環(huán)恐襲,沙特政府進一步認識到擴大政治參與對改善國內(nèi)安全與社會環(huán)境的重要性。8月,沙特政府建立“全國對話論壇”,為普通民眾提供政治表達的渠道,倡導寬容和平的社會環(huán)境,有效傳播正義、平等和寬容美德所體現(xiàn)的崇高價值觀。戰(zhàn)術(shù)性反恐與戰(zhàn)略性反恐相結(jié)合的反恐策略,是沙特政府在反恐過程中根據(jù)不同對象使用差異化治理手段的表現(xiàn),通過軍事威懾與社會和解相互配合,構(gòu)建剛性反恐與柔性反恐相互補充的恐怖主義治理框架,以“剛?cè)岵狈绞街卫韲鴥?nèi)恐怖主義。

第二,將提升國內(nèi)反恐能力建設(shè)作為反恐工作的核心。由沙特內(nèi)政部主導的反恐行動旨在挫敗恐怖組織針對境內(nèi)目標的襲擊,抓捕恐怖分子,削弱恐怖組織在沙特境內(nèi)策劃和組織恐怖襲擊的能力,直至最終消滅恐怖主義實體。提升國內(nèi)反恐部門和相關(guān)機構(gòu)的反恐能力,是政府取得反恐主動權(quán)和反恐行動取得成效的關(guān)鍵。沙特內(nèi)政部重視對安全部門、軍隊等反恐實戰(zhàn)部門開展定期培訓和反恐演習,借助講習班、研討會等形式,開展反恐教育與培訓、提供技術(shù)支持、分享社區(qū)反恐經(jīng)驗。在政府的資助下,沙特安全人員和專業(yè)人士定期參加國際反恐聯(lián)合計劃,同美國、英國等國反恐專業(yè)人士開展經(jīng)驗交流,分享反恐情報和前沿技術(shù)?；钴S在反恐一線的警察積極參與社區(qū)反恐,與不同背景的社區(qū)成員開展合作,及時獲取可疑活動的線索和情報。

第三,將反洗錢和打擊恐怖主義融資作為反恐工作的優(yōu)先事項。沙特曾被指在“9·11”事件前長期縱容恐怖主義。1979年蘇聯(lián)入侵阿富汗后,大批沙特籍極端分子赴阿富汗參加抗蘇“圣戰(zhàn)”,但沙特當局未采取任何行動阻止私人和公共資金流向境外極端組織。(46)Gawdat Bahgat,“Saudi Arabia and the Long War on Terrorism,” p.53.“9·11”事件后,恐怖主義加速向沙特境內(nèi)滲透。2003年利雅得“5·12”連環(huán)爆炸案發(fā)生后,沙特政府持續(xù)提升國內(nèi)反恐等級,加大國內(nèi)反恐力度。沙特政府將切斷涉恐資金源頭、防范恐怖分子濫用金融系統(tǒng)視為制約恐怖組織行動能力的關(guān)鍵,以反洗錢和打擊恐怖主義融資為主要形式的金融反恐,遂成為沙特國家反恐戰(zhàn)略的優(yōu)先事項。

2003年5月27日,沙特阿拉伯貨幣局(Saudi Arabian Monetary Agency,簡稱SAMA)(47)沙特阿拉伯貨幣局即沙特中央銀行。發(fā)布針對沙特銀行系統(tǒng)的反洗錢和打擊恐怖主義融資指南。(48)根據(jù)該指南,沙特阿拉伯貨幣局對銀行作出了具體要求:設(shè)立針對沙特阿拉伯貨幣局列出的各類“特別指定國民”(Specially Designated Nationals)的監(jiān)控機制;銀行的資金轉(zhuǎn)移系統(tǒng)能夠檢測出“特別指定國民”;嚴格遵守沙特阿拉伯貨幣局關(guān)于開戶和處理慈善募捐的通知;銀行能夠為所有匯出轉(zhuǎn)賬提供匯款人的識別信息;銀行使用軟件對客戶進行分析,檢測異常交易模式;建立10萬里亞爾的監(jiān)控閾值;制定內(nèi)部控制系統(tǒng)和合規(guī)系統(tǒng)。參見International Narcotics Control Strategy Report,Volume II:Money Laundering and Financial Crimes,pp.390-391。同年8月23日,沙特政府通過《反洗錢法》(Anti-MoneyLaunderingLaw),首次對洗錢和恐怖主義融資的刑事處罰措施作出具體規(guī)定(49)沙特《反洗錢法》規(guī)定,禁止金融機構(gòu)以假名或匿名名義從事金融或商業(yè)交易;金融對交易記錄至少保存十年;金融機構(gòu)應(yīng)制定反洗錢的預防措施和內(nèi)部監(jiān)測機制;銀行和金融機構(gòu)應(yīng)報告可疑交易;授權(quán)政府檢察官調(diào)查洗錢和恐怖主義融資;允許與沙特簽訂正式協(xié)議的國家交換信息和打擊洗錢活動的司法行動。參見International Narcotics Control Strategy Report,Volume II:Money Laundering and Financial Crimes,p.390;沙特《反洗錢法》全文參見Combating Money Laundering,Royal Decree No.M/39,25 Jumada II 1424[23 August 2003],The Embassy of The Kingdom of Saudi Arabia,https://www.saudiembassy.net/combating-money-laundering,上網(wǎng)時間:2021年1月8日。,為國內(nèi)反恐行動提供制度保障與合法性基礎(chǔ)。根據(jù)《反洗錢法》,沙特政府成立負責處理洗錢和恐怖融資案件的“金融情報小組”(Financial Intelligence Unit)(50)沙特“金融情報小組”隸屬于“埃格蒙特集團”(Egmont Group),后者是由各國金融情報小組組成的聯(lián)合體。沙特《反洗錢法》規(guī)定,除“金融情報小組”外,沙特反洗錢的監(jiān)管機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)還包括沙特阿拉伯貨幣局、內(nèi)政部、外交部、司法部、商務(wù)部、財政部、海關(guān)、調(diào)查和起訴委員會以及資本市場管理局。,要求銀行設(shè)立專門的反洗錢部門,配備專員同沙特阿拉伯貨幣局和執(zhí)法部門在反洗錢和打擊恐怖主義融資領(lǐng)域開展合作。從成效來看,2004年沙特國內(nèi)各銀行以違反《反洗錢法》為由,凍結(jié)了25萬個賬戶,對作為恐怖主義融資重要工具的替代性匯款系統(tǒng)哈瓦拉(Hawala)(51)關(guān)于哈瓦拉系統(tǒng)在恐怖主義融資方面的作用及其運作原理,參見Robert Looney,“Hawala:The Terrorist’s Informal Financial Mechanism,” Middle East Policy,Vol.10,No.1,2003:Mohammed El-Qorchi,“Hawala,” Finance &Development,Vol.39,No.4,December 2002; Maryam Razavy,“Hawala:An Underground Haven for Terrorists or Social Phenomenon?,” Contemporary Crises,Vol.44,No.4,2005; Farooqi,M.Nauman,“Curbing the Use of Hawala for Money Laundering and Terrorist Financing:Global Regulatory Response and Future Challenges,” International Journal of Business Governance and Ethics,Vol.5,Nos.1/2,2010。進行了有效打擊。沙特阿拉伯貨幣局與納伊夫阿拉伯安全科學大學(Naif Arab University for Security Sciences)進行合作,對國內(nèi)銀行從業(yè)人員、檢察官、法官、海關(guān)官員和政府部門和機構(gòu)相關(guān)官員開展培訓,提高專業(yè)人士對恐怖主義融資問題的認識,從技術(shù)層面提升相關(guān)從業(yè)人員對洗錢、犯罪分子信息交換的識別能力。

其中,加大對慈善機構(gòu)資金來源的審查成為沙特金融反恐的重要內(nèi)容。天課作為伊斯蘭教五大功修之一,是沙特慈善機構(gòu)接受捐款的主要形式。2002年法國反恐專家讓-查爾斯·布里薩(Jean-Charles Brisard)主持的一項研究指出,此前十年間“基地”組織濫用天課制度,利用伊斯蘭國家官方監(jiān)管漏洞(52)沙特于1976年通過的《慈善目的籌款條例》并未對制止濫用“天課”制度的行為作出明確規(guī)定。將合法的宗教義務(wù)變成非法洗錢手段,以慈善活動為幌子,籌集了約3億～5億美金的非法資金,其中大部分來自沙特慈善機構(gòu)和個人捐贈者。(53)Jean-Charles Brisard,Terrorism Financing:Roots and Trends of Saudi Terrorism Financing,JCB Consulting,December 19,2002,p.3,https://rightsidenews.com/wp-content/uploads/2016/04/Terrorism-Financing.pdf,上網(wǎng)時間:2021年10月7日。美國“9·11”事件調(diào)查委員會發(fā)布的最終報告中多次提到沙特政府對恐怖主義融資的監(jiān)管存在漏洞。(54)Christopher M.Blanchard and Alfred B.Prados,“Saudi Arabia:Terrorist Financing Issues,” pp.2-3.面對國際社會對沙特慈善機構(gòu)為恐怖組織提供資金的指控,沙特政府于2004年6月批準成立“海外救濟與慈善工作國家委員會”(National Commission for Relief and Charity Work Abroad),該委員會負責指導和監(jiān)督沙特對外援助工作和慈善機構(gòu)的活動。(55)根據(jù)此前沙特法律規(guī)定,慈善機構(gòu)由沙特社會事務(wù)部進行登記、審核與監(jiān)督。但直到2008年6月,“海外救濟與慈善工作國家委員會”仍因種種原因未能進入實際運作階段。為防止恐怖組織以慈善名義進行涉恐融資,沙特政府制定了一系列規(guī)范慈善機構(gòu)運行的規(guī)定,如禁止本國私人慈善機構(gòu)向境外轉(zhuǎn)移資金(56)當前,沙特的慈善機構(gòu)不得在國外開展業(yè)務(wù),除非通過薩勒曼國王人道主義援助和救濟中心(King Salman Humanitarian Aid and Relief Center)或半官方的沙特紅新月會(Saudi Red Crescent)。參見“Saudi Arabia and Counterterrorism:Fact Sheet:Fighting and Defeating DAESH,” Official Website of Saudi Arabia Embassy,May 2017,https://www.saudiembassy.net/sites/default/files/Fact%20sheet%20-%20Fighting%20and%20Defeating%20Daesh.pdf,上網(wǎng)時間:2021年7月1日。;禁止清真寺和公共場所收取現(xiàn)金作為天課;每個慈善機構(gòu)只能在銀行開設(shè)一個主要綜合帳戶;取消慈善機構(gòu)的現(xiàn)金支付方式,改由以銀行支票方式向第一受益人支付捐贈款;禁止將自動取款機和信用卡用于慈善目的,等等。

第四,開展去極端化工作,重視為伊斯蘭教正名以及宣揚溫和的伊斯蘭教教義。金融反恐與去極端化作為沙特反恐戰(zhàn)略的兩翼,承擔著不同功能。“9·11”事件后,沙特既面臨打擊以宗教極端主義為思想基礎(chǔ)的恐怖主義的迫切任務(wù),也面臨西方基督教世界與伊斯蘭世界對立加劇和國家形象惡化的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。沙特政府從思想層面治理恐怖主義和宣揚正確伊斯蘭價值觀的措施,主要包括以下幾個方面。

其一,通過電視、廣播、廣告牌、社交媒體、校園、清真寺和體育賽事等各種渠道投放公益廣告,提高社會對極端意識形態(tài)和恐怖主義的認知,宣揚伊斯蘭教溫和、寬容、開放的價值理念,弱化極端意識形態(tài)和恐怖主義對普通民眾尤其是青年群體的吸引力。沙特政府重視通過大規(guī)模公共信息和宣傳活動,增強公眾對恐怖主義的認知。2003年利雅得“5·12”連環(huán)爆炸案發(fā)生后,沙特政府在首都利雅得主要道路和立交橋上豎起帶有“我們的宗教拒絕恐怖主義”“我們都對恐怖主義說不”等口號的公益廣告牌,提高公眾對恐怖主義的認知。(57)Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” Carnegie Papers,No.97,September 2008,p.10,https://carn￣egieen￣dowment.org/files/cp97_boucek_saudi_final.pdf,上網(wǎng)時間:2018年6月18日。政府還敦促公眾與安全人員開展反恐合作,擴大公眾的反恐參與。當時,沙特街頭的一張公益廣告照片上,穿著傳統(tǒng)阿拉伯長袍的普通公眾與身著制服的安全人員緊握著手,暗示政府和民眾正在共同采取行動維護公共安全。(58)Ibid.,p.10.

其二,由沙特內(nèi)政部主導的去極端化計劃,旨在借助宗教學者和心理學家提供的專業(yè)支持,促使服刑的恐怖分子放棄支持極端意識形態(tài)、改變個人暴力行為取向,為其最終回歸社會提供非暴力的替代選擇,并向恐怖分子罪犯及其家人克服經(jīng)濟困難提供社會和經(jīng)濟支持。(59)防止恐怖分子家庭成員的激進化也是沙特反恐戰(zhàn)略關(guān)注的重點之一,沙特政府經(jīng)常向恐怖分子家庭提供住房貸款等經(jīng)濟上的支持。參見Naef Bin Ahmed Al-Saud,“Saudi Arabia’s Strategy to Combat Terrorism:An Insider’s Perspective,” p.77。沙特是阿拉伯世界最早在監(jiān)獄設(shè)立專業(yè)和綜合思想矯正計劃的國家。(60)Nicole Stracke,“Arab Prisons:A Place for Dialog and Reform,” Perspectives on Terrorism,Vol.1,Iss.4,2007,p.8.2004年,沙特內(nèi)政部成立“咨詢委員會”(Lijanal-Munasaha)(61)咨詢委員會總部位于利雅得,在七個主要城市設(shè)有常駐代表。咨詢委員會下設(shè)宗教分委會、心理與社會分委會、安全分委會和媒體分委會等四個分委會。其中,宗教分委會由約150名宗教人士、學者、大學教授等專業(yè)人士組成,這些成員直接與被拘留者進行對話,參與宗教辯論和提供指導。心理與社會分委會由近50名心理學家、精神病學家、社會學家和研究人員組成,這些專業(yè)人士負責評估被拘留者的社會地位,診斷其心理問題,通過與被拘留者長時間相處,跟蹤和評估其行為取向。安全分委會主要負責評估被拘留者的安全風險,工作重心是對被拘留者出獄后的行為進行監(jiān)測。媒體分委會負責宣傳和教育工作,采取與伊斯蘭事務(wù)部和教育部協(xié)調(diào)工作的模式,制作清真寺、學校、俱樂部等公共場所使用的書籍、手冊等去極端化宣傳材料,在清真寺舉辦相關(guān)講座,提高公眾對極端主義的辨別能力。參見Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” pp.11-14。并啟動“咨詢計劃”,聘請宗教學者、心理學家、社會學家等不同領(lǐng)域的專業(yè)人士同極端分子開展對話,評估極端分子受極端思想感染的程度。沙特政府認為,絕大多數(shù)因涉嫌參與恐怖主義活動被拘留的年輕人都是“對伊斯蘭教誤導性解釋的受害者(victims of misguided interpretations of Islam),或者屈服于好戰(zhàn)團體的壓力”,以去極端化為主要內(nèi)容的“咨詢計劃”旨在對被認定或涉嫌持有極端主義觀點的個人進行“思想矯正”或“再教育”。(62)Nicole Stracke,“Arab Prisons:A Place for Dialog and Reform,” p.8; Amnesty International,Saudi Arabia Assaulting Human Rights in the Name of Counter-Terrorism,London:Amnesty International Publications,2009,p.45.

其三,實施公共和宗教教育計劃,通過修訂課程和教科書(63)關(guān)于沙特國內(nèi)阿拉伯語教科書中的反恐概念,參見Feras Mohammed Al-Madani,“Students’ Internalization of Counter-Terrorism in Arabic Language Textbooks in Saudi Arabia,” International Journal of Educational Sciences,Vol.15,No.3,2016。、改進教學方法等手段,使學校教育呈現(xiàn)伊斯蘭教的“中道”形象。沙特伊斯蘭事務(wù)部指導并監(jiān)督清真寺的宗教活動和宗教學校的教育活動,教育部則對學校教學進行審查,要求學校解聘一批傳播極端主義觀點的教師。2003年利雅得“5·12”連環(huán)爆炸案發(fā)生后,沙特伊斯蘭事務(wù)部隨即宣布解除353名教職人員的職務(wù),并勒令1,357名教職人員接受進一步培訓。(64)F.Gregory Gause III,“Saudi Arabia and the War on Terrorism,” in Adam Garfinkle,ed.,A Practical Guide to Winning the War on Terrorism,Stanford:Hoover Institution Press,2004,p.98.沙特政府還大力支持賽車、賽駱駝、沙漠四驅(qū)車運動等體育賽事活動,重視發(fā)揮體育在遏制極端主義方面的特殊作用,解決過去年輕人因缺乏社交渠道而選擇參加極端組織設(shè)立的夏令營和非法宗教活動的問題,阻止極端組織借夏令營和宗教講習班招募年輕成員并向其灌輸極端思想,同時禁止思想激進人士參加各類夏令營活動。(65)Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” p.8.

其四,倡導全球跨宗教對話,促進不同宗教間的諒解和交流。沙特政府在國內(nèi)層面推動遜尼派和什葉派之間開展對話,在國際層面推動沙特穆斯林同猶太人、基督徒、佛教徒、印度教徒、錫克教徒和神道教徒等國外非穆斯林群體間開展對話。2012年11月,沙特在維也納牽頭成立阿卜杜拉國王國際跨宗教與跨文化對話中心(King Abdullah bin Abdulaziz International Centre for Interreligious and Intercultural Dialogue,KAICIID),旨在“促進和利用跨宗教對話來支持沖突預防和解決、可持續(xù)和平和社會凝聚力;促進不同宗教和文化群體之間的相互尊重和理解;抵制濫用宗教來為壓迫、暴力和沖突辯護的行為”。(66)該中心通常被稱為“國際對話中心”(International Dialogue Centre)。中心成立時總部設(shè)在奧地利維也納,2022年7月遷往葡萄牙里斯本。中心締約方理事會由沙特、奧地利和西班牙三個創(chuàng)始成員國代表組成,董事會由世界主要宗教(猶太教、基督教、伊斯蘭教、印度教和佛教)和文化界知名人士組成。關(guān)于中心運作機制和成立以來舉辦的活動,參見KAICIID,https://www.kaiciid.org/。

其五,致力于暢通政府與社會溝通和對話渠道。2003年8月,沙特成立阿卜杜勒·阿齊茲國王全國對話中心(King Abdulaziz Center for National Dialogue),旨在加強不同背景的沙特公民之間的溝通與對話,建立不同群體、知識分子和非政府組織共同參與的對話機制,為沙特人討論包括宗教問題在內(nèi)的與生活息息相關(guān)的問題設(shè)立對話平臺和溝通渠道。2003年12月,該中心以“極端主義與溫和思想:一種綜合方法”為主題舉行第二次全國對話會議,沙特精英圍繞應(yīng)對宗教極端主義的方法進行了廣泛討論,這場討論對沙特政府日后完善去極端化工作和反恐實踐產(chǎn)生了重要影響。(67)關(guān)于阿卜杜勒·阿齊茲國王全國對話中心的建設(shè)成效,以及全國對話會議在遏制沙特國內(nèi)極端主義方面的作用,參見Mark Thompson,“Assessing the Impact of Saudi Arabia’s National Dialogue:The Controversial Case of the Cultural Discourse,” Journal of Arabian Studies,Vol.1,No.2,2011,pp.163-181。

三、沙特阿拉伯反恐戰(zhàn)略的實踐及其限度

阿卜杜拉時期,沙特政府基于本國國情、地區(qū)安全環(huán)境和國際反恐形勢制定反恐戰(zhàn)略,采取戰(zhàn)術(shù)性反恐與戰(zhàn)略性反恐相結(jié)合的反恐模式,借助反恐國際合作提升本國反恐能力建設(shè),有效遏制了恐怖主義勢力在沙特境內(nèi)實施恐怖襲擊的能力,切斷了涉恐資金源頭,降低了宗教極端主義的風險?？陀^地看,沙特反恐戰(zhàn)略仍存在反恐對象與主體錯位,反恐工具化色彩濃厚,去極端化計劃成本過高、路徑偏差和范疇狹隘等局限。

(一) 沙特反恐戰(zhàn)略的實踐

沙特政府通過反恐國際合作、簽署或加入反恐國際條約、維護官方宗教權(quán)威和對沖宗教極端主義風險、實施去極端化計劃等方式,開展了一系列反恐實踐。

第一,積極開展反恐國際和區(qū)域合作,提升沙特在地區(qū)和國際反恐事務(wù)中的話語權(quán)?？植乐髁x威脅的跨國性、全球性特征,凸顯了開展反恐國際合作的必要性。沙特政府與他國政府和反恐安全部隊、國際社會和多邊機構(gòu)建立了不同層級的安全伙伴關(guān)系,通過反恐國際合作落實本國反恐戰(zhàn)略。

其一,推動建立聯(lián)合國框架下的反恐國際合作機制。為獲取國際社會對沙特政府反恐的支持和提升沙特在國際反恐事務(wù)中話語權(quán),沙特政府積極推動在聯(lián)合國框架內(nèi)開展反恐國際合作,提出反恐合作倡議。2005年2月,沙特主辦首屆國際反恐會議,時任沙特王儲阿卜杜拉在會上呼吁國際社會建立一個打擊恐怖主義的國際中心,協(xié)調(diào)各國開展反恐合作和共享反恐情報。2006年9月,聯(lián)合國大會通過具有里程碑意義的《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》,將“創(chuàng)建一個國際反恐中心”(68)關(guān)于聯(lián)合國反恐中心成立的背景,參見李金祥、孫曉光:《聯(lián)合國反恐中心成立的背景及影響》,載《國際信息資料》2012年第6期,第1-6頁。作為加強國際反恐努力的一部分。2008年,沙特向聯(lián)合國捐贈1,000萬美元用以推動該中心的建立。2011年9月,聯(lián)合國反恐中心(69)在2014年11月7日舉行的聯(lián)合國反恐中心咨詢委員會第九次會議上,聯(lián)合國秘書長古特雷斯闡述了聯(lián)合國反恐中心的六大愿景:一是在建設(shè)過程中應(yīng)在反恐領(lǐng)域彌補聯(lián)合國其他機構(gòu)的專業(yè)知識短板;二是推動聯(lián)合國會員國和區(qū)域組織的反恐能力建設(shè),推動《聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略》的實施,工作側(cè)重恐襲高發(fā)國家和地區(qū);三是運用戰(zhàn)略方式利用各類反恐資源,以產(chǎn)生短期、中期和長期影響;四是支持聯(lián)合國國家工作隊、聯(lián)合國政治特派團和聯(lián)合國維持和平行動,確保將反恐納入防止致命性沖突、促進社會和經(jīng)濟發(fā)展以及人權(quán)先行倡議等優(yōu)先事項;五是通過共同資助能力建設(shè)項目,建立反恐激勵機制;六是繼續(xù)確保有效的方案和項目管理。參見“Secretary-General’s Opening Remarks at Ninth Meeting of the UN Counter-Terrorism Centre Advisory Board,” United Nations,November 7,2014,https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2014-11-07/secretary-generals-opening-remarks-ninth-meeting-theun-counter,上網(wǎng)時間:2021年10月7日。正式成立。2012年6月3日,聯(lián)合國反恐中心咨詢委員會第二次會議在沙特吉達召開。2014年8月,沙特向聯(lián)合國反恐中心捐款1億美元,用以提高各國的反恐能力和深化反恐國際合作。阿卜杜拉國王去世后兩年半,聯(lián)合國大會于2017年6月通過決議,合并反恐執(zhí)行工作隊辦公室和聯(lián)合國反恐怖主義中心,成立聯(lián)合國反恐怖主義辦公室。

其二,推動建立民間層面的反恐多邊平臺。2011年啟動的全球反恐論壇(Global Counterterrorism Forum)(70)“國際反恐論壇”創(chuàng)始成員共30個,包括阿爾及利亞、澳大利亞、加拿大、中國、哥倫比亞、丹麥、埃及、法國、德國、印度、印尼、意大利、日本、約旦、摩洛哥、荷蘭、新西蘭、尼日利亞、巴基斯坦、卡塔爾、俄羅斯、沙特、南非、西班牙、瑞士、土耳其、阿聯(lián)酋、英國、美國和歐盟。論壇下設(shè)“打擊暴力極端主義”“外國恐怖主義武裝人員”“刑事司法和法治”三個專題工作組,以及“東非地區(qū)能力建設(shè)”和“西非地區(qū)能力建設(shè)”兩個區(qū)域工作組。參見Global Counterterrorism Forum,https://www.thegctf.org/,上網(wǎng)時間:2021年3月1日。是一個非正式的、非政治性的多邊反恐平臺,旨在聯(lián)合成員國和非成員國、聯(lián)合國及其附屬機構(gòu)、區(qū)域和國際組織、學術(shù)機構(gòu)和智庫等力量,通過舉辦會議、研討和相關(guān)活動等形式,加強各國反恐官員、民間反恐力量和反恐研究人員之間的對話與交流。沙特作為論壇創(chuàng)始成員國,同其他創(chuàng)始成員國一道,致力于在論壇框架內(nèi)推動采取戰(zhàn)略性、長期性的方法預防和打擊恐怖主義和暴力極端主義,完善聯(lián)合國全球反恐戰(zhàn)略各項機制的實施,補充現(xiàn)行多邊反恐機制。

其三,主導區(qū)域?qū)用娣纯质聞?wù),協(xié)調(diào)反恐立場與政策。除借助聯(lián)合國反恐中心、聯(lián)合國反恐基金等聯(lián)合國相關(guān)機構(gòu)和平臺外,沙特也依托海合會、阿拉伯國家聯(lián)盟、伊斯蘭合作組織等區(qū)域組織,在反恐領(lǐng)域協(xié)調(diào)立場與政策、加強反恐能力建設(shè)和開展反恐地區(qū)合作。為應(yīng)對“9·11”事件19名襲擊者中有17人來自海合會國家(71)包括15名沙特人和2名阿聯(lián)酋人。這一事實對海合會國際聲譽造成的沖擊,2002年初海合會六個成員國“史無前例地聯(lián)合在《紐約時報》上刊登整版告示”,公布2001年底海合會成員國聯(lián)合調(diào)查結(jié)果,譴責外界針對沙特的“虛假指控”。(72)Rory Miller,“The Gulf Cooperation Council and Counter-Terror Cooperation in the Post-9/11 Era:A Regional Organization in Comparative Perspective,” Middle Eastern Studies,Vol.58,No.3,2022,p.442.2002年10月,海合會成員國內(nèi)政部長會議在阿曼召開,會議發(fā)表《打擊恐怖主義馬斯喀特宣言》(MuscatDeclarationonCombatingTerrorism)。該宣言稱將加強海合會成員國之間安全合作與協(xié)調(diào)的方法,打擊與恐怖主義相關(guān)的極端主義,強調(diào)“西方媒體對沙特的攻擊旨在制造對沙特在國際關(guān)系中溫和平衡政策的懷疑”。(73)“GCC Declares Its Full Support to Terror Fight,” Arab News,October 9,2002,https://www.arabnews.com/node/224899,上網(wǎng)時間:2022年6月10日。2003年利雅得“5·12”連環(huán)爆炸案發(fā)生后,在沙特的主導下,反恐成為當年海合會年度峰會的首要議題,六個成員國一致同意加入國際反恐公約,并就各自制定相關(guān)國內(nèi)法律、將恐怖主義行為定性為刑事犯罪和實施更廣泛的反恐措施達成共識。必須指出的是,海合會成員國超越宣言和聲明并啟動反恐合作的主要動力并非“9·11”襲擊事件本身,而是2003年以來“基地”組織等恐怖主義勢力對沙特境內(nèi)目標的襲擊,當時海合會成員國之間的反恐情報合作僅限于雙邊或非正式的多邊形式,海合會內(nèi)部也缺乏基于共享情報合作的全面反恐戰(zhàn)略。(74)Rory Miller,“The Gulf Cooperation Council and Counter-Terror Cooperation in the Post-9/11 Era:A Regional Organization in Comparative Perspective,” p.443.

第二,簽署、批準或加入反恐國際與區(qū)域公約。自20世紀60年代以來,沙特先后簽署、批準或加入了《關(guān)于在航空器內(nèi)的犯罪和犯有某些其他行為的公約》(1963)、《關(guān)于制止非法劫持航空器的公約》(1970)、《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(1971)、《補充〈關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約〉的制止在為國際民用航空服務(wù)的機場上的非法暴力行為的議定書》(1988)、《反對劫持人質(zhì)國際公約》(1979)、《制止危及海上航行安全非法行為公約》(1988)、《制止危及大陸架固定平臺安全非法行為議定書》(1988)、《關(guān)于在可塑炸藥中添加識別劑以便偵測的公約》(1991)、《制止恐怖主義爆炸事件的國際公約》(1997)、《制止向恐怖主義提供資助的國際公約》(1999)、《制止核恐怖主義行為國際公約》(2005)、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》(2005)等反恐國際公約(75)截至2019年3月,沙特已簽署16項有關(guān)打擊恐怖主義及恐怖融資的聯(lián)合國公約,積極執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1267號、第1989號、第1988號、第1373號和第2170號等相關(guān)反恐決議。參見“Saudi Arabia Counterterrorism,” The Embassy of the Kingdom of Saudi Arabia,April 2019,p.2,https://www.saudiembassy.net/sites/default/files/White%20Paper_Counterterrorism_April2017_1.pdf,上網(wǎng)時間:2021年1月8日。,以及《阿拉伯制止恐怖主義公約》(1998)、《伊斯蘭會議組織打擊國際恐怖主義公約》(1999)、《海灣阿拉伯國家合作委員會打擊恐怖主義公約》(2004)、《阿拉伯打擊洗錢和資助恐怖主義公約》(2010)等區(qū)域反恐公約,(76)《消除國際恐怖主義的措施:秘書長的報告》,聯(lián)合國,A/62/150,2007年7月27日,第17-19、25頁,https://undocs.org/pdf?symbol=zh/A/62/160,上網(wǎng)時間:2021年1月8日。其中半數(shù)是在阿卜杜拉時期簽署、批準或加入的。同時,沙特積極參與執(zhí)行聯(lián)合國安理會第1267號、第1989號、第1988號、第1373號和第2170號有關(guān)打擊恐怖主義的決議,支持通過國際合作與協(xié)調(diào)加強國內(nèi)反恐能力,推動沙特與其他國家開展反恐部門間的對話與合作。

第三,在不同層面提升金融反恐的機制化水平。金融反恐以切斷涉恐資金來源、防范恐怖組織濫用金融系統(tǒng)融資為主要目標,是沙特反恐實踐的重要組成部分。沙特政府重視在不同層面提升金融反恐的機制化水平:在國內(nèi)層面,沙特政府于2003年5月出臺銀行監(jiān)管新規(guī),禁止私人慈善機構(gòu)和救援組織(77)這項規(guī)定未對穆斯林世界聯(lián)盟、國際伊斯蘭救濟組織、世界穆斯林青年大會等總部設(shè)在沙特的多邊組織的資金轉(zhuǎn)移作出限制。將資金轉(zhuǎn)移至海外。在區(qū)域?qū)用?沙特以海合會成員國的身份參與反洗錢“金融行動特別工作組”(Financial Action Task Force,FATF)的行動。2004年11月,在沙特的支持下,“中東北非金融行動特別工作組”(Middle East and North Africa Financial Action Task Force,MENAFATF)在彼時的中東金融中心巴林成立,以加快國際反洗錢和反恐融資標準在海灣地區(qū)的實施。2017年5月,沙特與海合會其他五個成員國聯(lián)合美國發(fā)起成立“打擊恐怖主義融資中心”(Terrorist Financing Targeting Center,TFTC)(78)自2017年5月成立至2020年7月,“打擊恐怖主義融資中心”針對全球60多個恐怖主義實體和個人,先后五次發(fā)布聯(lián)合制裁名單。名單上的制裁對象除“伊斯蘭國”、“基地”組織等恐怖組織外,也包括具有爭議的伊斯蘭革命衛(wèi)隊、巴斯基民兵相關(guān)企業(yè)等伊朗目標,以及黎巴嫩真主黨等受伊朗支持的目標。參見“Terrorist Financing Targeting Center Sanctions Network of ISIS-Linked Financial Facilitators and Money Services Businesses,” U.S. Department of the Treasury,July 15,2020,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1057,上網(wǎng)時間:2021年9月27日。,通過共享情報、協(xié)調(diào)行動和整合資源,監(jiān)測、跟蹤和評估海合會國家的資金流情況和交易信息,共同打擊資助恐怖主義的金融網(wǎng)絡(luò)、應(yīng)對地區(qū)恐怖主義威脅,實現(xiàn)次區(qū)域?qū)用娼鹑诜纯值臋C制化。在國際層面,沙特政府與美國、英國等西方國家政府開展合作,進一步限制為恐怖主義活動提供資金的沙特慈善機構(gòu)在境內(nèi)外的活動。2003年利雅得“5·12”連環(huán)爆炸案發(fā)生后,沙特與美國成立情報特別工作組,共同調(diào)查恐怖組織融資問題,并就資金線索、銀行記錄和帳戶信息建立情報交換機制。美國聯(lián)邦調(diào)查局和美國國稅局刑事調(diào)查處還專門為沙特組織打擊恐怖主義融資方面的培訓,提升沙特金融從業(yè)人員打擊涉恐融資的能力。沙特和美國向聯(lián)合國安理會提出聯(lián)合申請,要求將哈拉曼伊斯蘭基金會(Al-Haramain Islamic Foundation)(79)哈拉曼伊斯蘭基金會于1998年在巴基斯坦卡拉奇成立,1992年將總部遷至利雅得,同年在索馬里設(shè)立分支機構(gòu)。2001年,該基金會被美國政府列為“特別指定的恐怖實體”。在肯尼亞、巴基斯坦、坦桑尼亞和印度尼西亞的分支機構(gòu)列入恐怖主義支持者名單。在美方施壓下,沙特當局于2004年6月宣布解散哈拉曼伊斯蘭基金會。金融反恐機制化水平的提高,使得沙特在反洗錢和打擊恐怖主義融資領(lǐng)域的努力日益受到國際社會的認可。在后阿卜杜拉時期,繼2015年1月成為反洗錢“金融行動特別工作組”觀察員國后,沙特于2019年6月獲接納為“金融行動特別工作組”正式成員國,成為首個獲此資格的阿拉伯國家。

第四,維護官方宗教權(quán)威,降低宗教極端主義風險。沙特不僅將恐怖主義視為一系列暴力行為,而且大力批判恐怖主義借伊斯蘭教之名合法化暴力行為的激進思想。(80)Naef Bin Ahmed Al-Saud,“Saudi Arabia’s Strategy to Combat Terrorism:An Insider’s Perspective,” p.74.打擊恐怖主義和其他形式暴力極端主義的斗爭,不僅是沙特官方與恐怖分子、暴力極端分子之間在物理空間的戰(zhàn)斗,也是雙方之間圍繞伊斯蘭教話語權(quán)合法性與權(quán)威性的“思想戰(zhàn)”。沙特常年保守的宗教政策和社會環(huán)境為原教旨主義、宗教激進主義和宗教極端主義的滋生提供了土壤。宗教極端勢力利用沙特國內(nèi)權(quán)力斗爭、發(fā)展失調(diào)、治理赤字的現(xiàn)實,以及保守宗教勢力宣傳的反西方思潮,逐漸發(fā)展出一套強調(diào)暴力抗爭的政治話語,試圖通過對穆斯林進行所謂的“正統(tǒng)性”改造來“凈化伊斯蘭教”。

20世紀90年代末,沙特國內(nèi)興起了被稱為“圣戰(zhàn)薩拉菲謝赫”(shuyukhal-Salafiyyahal-Jihadiyya)的群體。該群體通過簽發(fā)“法特瓦”(宗教法令)、發(fā)布聲明、著書立說等方式,為跨國“圣戰(zhàn)”運動提供宗教正當性,“現(xiàn)代史上首次出現(xiàn)了沙特宗教學者發(fā)現(xiàn)自己能為‘圣戰(zhàn)’分子提供全球性意識形態(tài)的情況”。(81)Saud Al-Sarhan,“The Struggle for Authority:The Shaykhs of Jihadi-Salafism in Saudi Arabia,1997-2003,” in Bernard Haykel,Thomas Hegghammer and Stéphane Lacroix,eds.,Saudi Arabia in Transition:Insights on Social,Political,Economic and Religious Change,Cambridge:Cambridge University Press,2014,p.181.沙特官方宗教機構(gòu)兩大代表人物——沙特大穆夫提阿卜杜勒·阿齊茲·本·巴茲(Abd al-Aziz ibn Baz)和教法學家穆罕默德·本·烏賽敏(Mohammed bin Uthaymin)于1999年和2001年相繼離世后,沙特官方宗教權(quán)威日漸式微。為應(yīng)對這一局面,沙特當局開始將“覺醒”(Sahwa)運動領(lǐng)導層納入體制內(nèi),應(yīng)對宗教極端主義不斷挑戰(zhàn)和稀釋沙特官方宗教話語權(quán)的局面?！坝X醒”運動不僅從意識形態(tài)層面對圣戰(zhàn)薩拉菲分子進行譴責,還依靠廣泛的基層網(wǎng)絡(luò)進行反“基地”組織敘事的社會動員,強烈譴責恐怖組織在沙特境內(nèi)制造的自殺式襲擊。在沙特政府的支持下,多位“覺醒”運動代表人物公開支持當局的反恐立場和舉措,批評奧薩馬·本·拉登,呼吁政治反對派與政府進行對話,為緩和反對派與政權(quán)之間的緊張關(guān)系發(fā)揮了重要作用。一些“基地”組織成員被“覺醒”運動成員勸服后,主動向沙特當局自首。“覺醒”運動支持政府反恐的立場使得官方宗教學者重拾權(quán)威。圣戰(zhàn)薩拉菲分子被官方形容為“偏離伊斯蘭教教義、行為出格一群人”。(82)Saud Al-Sarhan,“The Struggle for Authority:The Shaykhs of Jihadi-Salafism in Saudi Arabia,1997-2003,” pp.205-206.2003年,沙特當局逮捕大批圣戰(zhàn)薩拉菲分子。為維護官方宗教機構(gòu)的權(quán)威,沙特王室頒布多項國王令禁止批評沙特大穆夫提和最高宗教機構(gòu)“高級學者委員會”(Hay’atKibaral-‘Ulama)。2007年10月,沙特教令機構(gòu)創(chuàng)建官方法特瓦網(wǎng)站,將其作為沙特發(fā)布合法教令的唯一官方平臺,維護官方宗教權(quán)威。2010年,阿卜杜拉國王簽發(fā)國王令,規(guī)定只有經(jīng)正式批準的宗教學者即“高級學者委員會”的21名成員才有資格發(fā)布宗教法令。該委員會還設(shè)立“學術(shù)研究和教令常委會”,以監(jiān)督宗教法令的發(fā)布程序,防止未經(jīng)官方授權(quán)的學者濫發(fā)教令以挑戰(zhàn)官方宗教話語權(quán)和權(quán)威。

第五,通過建立對話平臺、重建伊斯蘭學術(shù)話語體系、加大網(wǎng)絡(luò)空間極端主義治理等手段,推進去極端化計劃的實施。阿卜杜拉時期,沙特政府將去極端化作為反恐戰(zhàn)略的重要內(nèi)容,通過建立公共和私人機構(gòu),提高社會對極端主義意識形態(tài)的認知水平和辨別能力,倡導不同宗教、政治和意識形態(tài)團體之間開展對話。沙特的去極端化計劃,具體包括以下四方面內(nèi)容。

其一,制定“預防、康復和善后關(guān)愛”(Prevention,Rehabilitation and After-Care,簡稱PRAC)戰(zhàn)略。由沙特內(nèi)政部制定的“預防、康復和善后關(guān)愛”戰(zhàn)略由三部分組成:“預防”旨在切斷極端主義與個人之間的聯(lián)系,防止個人接觸極端思想和加入極端組織,在社會層面提高公眾對極端主義危害性的認知和對曲解伊斯蘭教教義的辨別能力;“康復”旨在對受極端思想感染群體進行“思想矯正”,通過對話、教育、感化等手段,說服和規(guī)勸其放棄極端思想、暴力觀念和行為“脫離接觸”;“善后關(guān)愛”旨在借助專業(yè)人士、社會網(wǎng)絡(luò)、家庭等力量,運用物質(zhì)激勵、職業(yè)培訓、社會監(jiān)督等手段,鼓勵完成“思想矯正”的人員重新融入社會,幫助其提升就業(yè)技能,回歸正常生活。(83)關(guān)于沙特“預防、康復和善后關(guān)愛”戰(zhàn)略的研究,參見Andreas Casptack,“Deradicalization Programs in Saudi Arabia:A Case Study,” Middle East Institute,June 10,2015,https://www.mei.edu/publications/deradicalization-programs-saudi-arabia-case-study; Bandar A.Alsubaie,Countering Terrorism in the Kingdom of Saudi Arabia:An Examination of the Prevention,Rehabilitation,and After-Care strategy (PRAC),Ph.D.dissertation,University of New Haven,2016,https://www.cve-kenya.org/media/library/Alusbaie_2016_Running_head_Counterring_Terrorism_in_the_KSA_The_PRAC_STRATEGY.pdf,上網(wǎng)時間:2020年10月18日;胡雨:《國際反恐斗爭中的去極端化研究——以沙特PRAC戰(zhàn)略為個案分析》,載《國際論壇》2012年第5期,第19-25頁;王杏芝:《全球恐怖主義治理:恐怖分子“去極端化”改造的視角》,外交學院博士論文,2018年6月,第93-147頁。為實施這一戰(zhàn)略,沙特內(nèi)政部于2006初在利雅得成立“穆罕默德·本·納伊夫咨詢和輔導中心”(Mohammad bin Nayef Counseling and Care Centre),標志著沙特反恐的主要任務(wù)開始從遏制“基地”組織境內(nèi)活動能力、阻止恐怖組織進一步招募成員,向幫助極端分子放棄激進思想和行為后重新融入社會等領(lǐng)域擴大。

其二,建立對話平臺弘揚伊斯蘭教寬容與和平的教義理念。2012年成立的阿卜杜拉國王國際跨宗教與跨文化對話中心“通過由國家組成的締約方理事會和由宗教領(lǐng)袖組成的董事會,構(gòu)建起一套雙重治理結(jié)構(gòu)”(84)“Who We Are,” KAICIID,https://www.kaiciid.org/who-we-are,上網(wǎng)時間:2023年1月8日。,是沙特在去極端化領(lǐng)域向國際社會提供的重要公共產(chǎn)品。沙特反對將恐怖主義與伊斯蘭教相掛鉤的做法,強調(diào)反恐也需要打擊針對穆斯林和伊斯蘭教的暴力極端言論?！吧⒉急┝ρ哉撜叩奈ｋU性不亞于犯下恐怖主義行為的人。如果不與其斗爭,可能會讓我們陷入進一步的暴力、殺戮和恐怖主義惡性循環(huán)?！?85)參見Christopher Boucek,“The Sakinah Campaign and Internet Counter-Radicalization in Saudi Arabia,” CTC Sentinel,Vol.1,Iss.9,August 2008,https://carnegieendowment.org/files/CTCSentinel_Vol1Iss9.pdf,上網(wǎng)時間:2022年1月2日。后阿卜杜拉時期,沙特政府的去極端化計劃延續(xù)了此前側(cè)重揭露和駁斥宗教極端主義、傳播伊斯蘭教寬容和溫和理念、加強國際合作的總體思路,但開始創(chuàng)新地使用數(shù)字手段對網(wǎng)絡(luò)上的極端主義言論進行監(jiān)測、分類和分析。2017年5月,沙特發(fā)起成立“打擊極端主義意識形態(tài)全球中心”(Global Center for Combating Extremist Ideology,簡稱Etidal)。

其四,加大對網(wǎng)絡(luò)空間極端主義的治理。隨著網(wǎng)絡(luò)空間恐怖主義的興起,恐怖組織利用社交媒體招募成員和傳播極端意識形態(tài)日益成為世界各國的挑戰(zhàn)。美國布魯金斯學會2015年發(fā)布的一項研究指出,該年在推特上公開支持“伊斯蘭國”組織的帳號保守估計約有4.6萬個,最多可能達9萬個。(88)J.M.Berger and Jonathon Morga,“The ISIS Twitter Census:Defining and Describing the Population of ISIS Supporters on Twitter,” The Brookings Institution,March 2015,p.9,http://www.brookings.edu/～/media/research/files/papers/2015/03/isis-twitter-census-berger-morgan/broo￣kings-an￣aly￣sis-paper_jm-berger_final_web.pdf,上網(wǎng)時間:2020年3月6日。早在2006年10月,沙特伊斯蘭事務(wù)部便發(fā)起了旨在打擊網(wǎng)絡(luò)極端主義的“靜默運動”(SakinahCampaign)。該運動通過宗教學者與尋求宗教知識的個人之間的在線互動,勸服個人遠離極端主義,遏制極端主義在互聯(lián)網(wǎng)空間的傳播。2008年沙特內(nèi)閣通過新的信息安全法,對任何創(chuàng)建恐怖組織網(wǎng)站、與恐怖組織頭目交流、為恐怖組織籌集資金、利用互聯(lián)網(wǎng)散布極端主義或恐怖襲擊戰(zhàn)術(shù)信息的個人,處以最高10年監(jiān)禁或500萬里亞爾(約合130萬美元)罰款的處罰措施。(89)Christopher Boucek,“The Sakinah Campaign and Internet Counter-Radicalization in Saudi Arabia,” p.4.

第六,加大邊境執(zhí)法力度,維護邊境安全。為防止恐怖分子非法入境,沙特政府建立了覆蓋邊境地區(qū)的安全網(wǎng)絡(luò)。沙特內(nèi)政部在入境口岸使用旅行證件安全技術(shù)、國際航班載運人員信息預報(Advanced Passenger Information,API)和生物識別篩查等先進技術(shù),密切監(jiān)控入境和出境航班的乘客名單,嚴防恐怖分子尤其是“回流”的恐怖組織成員入境沙特。防范海上恐怖主義也成為沙特政府反恐工作的重要內(nèi)容。“阿拉伯之春”以來,海灣地區(qū)局勢一度緊張,針對油輪和海灣沿岸基礎(chǔ)設(shè)施的海上恐怖主義呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。負責沙特領(lǐng)海內(nèi)海岸安全的邊境警衛(wèi)隊通過擴大搜索行動范圍,在陸地和海上邊界進行定期巡邏,及時發(fā)現(xiàn)和制止邊境地區(qū)的恐怖主義活動。

(二) 沙特反恐戰(zhàn)略的限度

阿卜杜拉時期,沙特官方的反恐模式體現(xiàn)了剛性反恐和柔性反恐相結(jié)合的策略和思路。沙特基于多域融合的反恐理念與剛?cè)岵姆纯帜Ｊ?依靠反恐國際合作與加強自身反恐能力建設(shè),在反恐實踐中有效打擊了國內(nèi)恐怖主義勢力,遏制了宗教極端思想的傳播與擴散。但沙特反恐戰(zhàn)略本身仍存在一定局限性,主要表現(xiàn)為反恐對象和反恐主體錯位,反恐工具化和功利化色彩濃厚,去極端化成本過高、路徑偏差和范疇狹隘等問題。

首先,反恐對象和反恐主體錯位。僅以恐怖組織和極端團體成員大多為青年,以及青年相較于其他年齡段群體更易受到極端思想、暴力觀念和恐怖主義蠱惑的事實作為政策制定依據(jù),進而將青年作為反恐的主要對象而非反恐主體的政策思路,忽視了青年在反恐和去極端化領(lǐng)域的特殊作用。阿卜杜拉時期,沙特反恐戰(zhàn)略存在反恐對象和反恐主體錯位的現(xiàn)象。沙特學者也承認該國反恐戰(zhàn)略存在這一局限性,坦言“如果青年被視為問題的一部分,那么他們也可以成為解決方案的重要組成部分”。(90)Sumanto Al Qurtuby and Shafi Aldamer,“Terrorism and Counterterrorism in Saudi Arabia,” p.71.薩勒曼國王上臺后,尤其是其子穆罕默德·本·薩勒曼被立為王儲以來,沙特逐步調(diào)整了國內(nèi)反恐的思路。穆罕默德王儲日益重視青年在國家現(xiàn)代化、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、打擊極端主義和促進寬容理念傳播等方面扮演的角色,強調(diào)青年在國家實施“2030愿景”、實踐文明對話和文化交流、推動伊斯蘭教溫和化改革等方面的主體作用,糾正了阿卜杜拉時期政府在反恐戰(zhàn)略實施過程中忽視將青年納入反恐主體的不足。

其次,反恐工具化和功利化色彩濃厚?！鞍⒗骸币詠?沙特和伊朗圍繞地區(qū)事務(wù)主導權(quán)開展了激烈爭奪,中東地區(qū)陷入長達十余年的陣營化對抗,地區(qū)格局持續(xù)失衡。沙特將伊朗的地區(qū)擴張視作“支持恐怖主義”的行為,遂以“反恐”名義聯(lián)合域內(nèi)外國家打壓伊朗及其支持的地區(qū)代理人。這一邏輯很大程度在后阿卜杜拉時期仍主導著沙特地區(qū)反恐政策的制定及實踐,無論是2015年3月對也門胡塞武裝的軍事打擊,同年12月發(fā)起成立排除伊朗的“伊斯蘭國家反恐軍事聯(lián)盟”(Islamic Military Counter Terrorism Coalition,IMCTC),還是2016年1月以“犯有恐怖主義罪行”為由處決什葉派教士尼姆爾(Nimr Baqir al-Nimr),均凸顯了沙特將反恐工具化、功利化以服務(wù)同伊朗地緣政治對抗的政策思路。

最后,去極端化計劃本身存在局限性。以去極端化為核心、預防犯罪為導向的“預防、康復和善后關(guān)愛”戰(zhàn)略,是沙特國家反恐戰(zhàn)略的重要組成部分。這一計劃雖實現(xiàn)了八至九成(91)沙特官方聲稱,去極端化計劃的成功率在80%～90%之間,而10%～20%的失敗率包括拒絕參加去極端化的被拘留者和未能完成思想矯正的群體。有專家認為,在評估去極端化計劃的實際效果時,通常需要五年時間才能準確衡量累犯率。參見Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” p.21。的極端思想矯正成功率(92)Christopher Boucek,“Extremist Re-education and Rehabilitation in Saudi Arabia,” in Tore Bj?rgo and John Horgan,eds.,Leaving Terrorism Behind:Individual and Collective Disengagement,London and New York:Routledge,2009,p.222.,但在三個維度存在局限性:

一是成本過高。阿卜杜拉時期,沙特政府投入3.67億美元用于去極端化計劃的實施。(93)Najah Al-Osaimi,“The Saudi Approach to Returning Jihadis,” USC Center on Public Diplomacy,July 12,2016,https://uscpublicdiplomacy.org/blog/saudi-approach-returning-jihadis,上網(wǎng)時間:2020年1月17日。參加去極端化計劃的被拘留者通常要接受8～12周的“思想矯正”,若實際矯正周期超過12周,被拘留者可向內(nèi)政部申請每天1,000沙特里亞爾(約合267美元)的賠償。(94)自2005年6月至2007年11月,沙特內(nèi)政部收到的32起超期賠償起訴案件中,起訴人全部獲勝。這一賠償制度被視為沙特政府減少極端分子反政府傾向的措施,政府以此向極端分子傳遞出“他們所鄙視的制度實際上對他們有利”的信號。參見Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” pp.18-19。除花費大量資金聘請專業(yè)人士、維持機構(gòu)運營外,沙特政府還為參加去極端化計劃的單身人士提供婚介服務(wù),并支付婚禮、嫁妝、住房、家具和汽車等費用。(95)Michael J.Williams and Samuel C.Lindsey,“A Social Psychological Critique of the Saudi Terrorism Risk Reduction Initiative,” Psychology,Crime &Law,Vol.20,No.2,2014,p.138.耗費巨資的去極端化計劃不僅增加政府財政負擔,難以在也面臨極端主義威脅的其他發(fā)展中國家和欠發(fā)達國家復制推廣。

二是路徑偏差。在實施路徑上,沙特去極端化計劃側(cè)重心理矯治,相對偏離對極端主義滋生土壤進行源頭治理的路徑。從恐怖主義的發(fā)生機制來看,心理因素只是作為中介因素發(fā)揮作用。(96)蘭迪:《沙特阿拉伯恐怖主義犯罪預防制度研究》,載《北京警察學院學報》2019年第3期,第104頁。發(fā)展失衡、貧富差距、失業(yè)問題、社會不公引發(fā)的不滿情緒、政治表達渠道受限、家庭內(nèi)部沖突、暴力觀念代際傳遞等社會問題,是極端組織借以煽動仇恨、進而提供暴力解決方案的基礎(chǔ)。阿卜杜拉時期,沙特政府雖努力推進漸進式改革,但對上述滋生極端主義的根源性問題治理相對滯后,尤其是“阿拉伯之春”爆發(fā)后,沙特政府為對抗伊朗而刻意塑造的教派主義敘事,導致什葉派等國內(nèi)宗教少數(shù)群體的處境持續(xù)惡化,國內(nèi)社會矛盾被進一步激化,極端主義的反噬效應(yīng)愈加凸顯。

三是范疇狹隘。在沙特,接受去極端化計劃“思想矯正”的對象主要是罪行相對較輕的極端分子、參與宣揚極端主義的個人、恐怖組織的支持者或同情者(97)Christopher Boucek,“Saudi Arabia’s ‘Soft’ Counterterrorism Strategy:Prevention,Rehabilitation,and Aftercare,” p.22.,而恐怖組織領(lǐng)導層的核心成員通常不被納入這一計劃。將恐怖組織外圍成員而非核心成員作為思想矯正對象,暴露出沙特去極端化范疇過于狹隘的缺陷?！皩植阑顒拥氖滓肿訉嵤┑某C治雖然更加困難,但是一旦成功就足以感召大量的恐怖組織成員自覺放棄暴力恐怖行為。”(98)蘭迪:《沙特阿拉伯恐怖主義犯罪預防制度研究》,第104頁。過于狹隘的去極端化范疇,很大程度上制約了這一計劃的實施效果。

四、結(jié)語

“9·11”事件引發(fā)了國際社會對沙特支持恐怖主義的質(zhì)疑。美國發(fā)動的全球反恐戰(zhàn)爭導致美國與伊斯蘭世界之間關(guān)系持續(xù)緊張,中東地區(qū)由此掀起了一輪反美高潮,刺激了地區(qū)極端恐怖勢力的抬頭,恐怖主義逐漸從沖突國家向沙特境內(nèi)滲透和蔓延。阿卜杜拉時期,面對恐怖主義威脅加劇、國家形象惡化、反恐能力薄弱、同盟友美國關(guān)系緊張等現(xiàn)實問題,沙特當局將反恐提升至國家戰(zhàn)略高度。

從反恐理念看,沙特政府秉持多域融合的綜合反恐理念,多措并舉實施國家反恐戰(zhàn)略和開展反恐國際合作。在政治領(lǐng)域,沙特積極為伊斯蘭教正名,區(qū)分恐怖主義暴行和巴勒斯坦人民為實現(xiàn)合法權(quán)利進行的正義斗爭;在外交領(lǐng)域,沙特倡導泛伊斯蘭團結(jié),借助聯(lián)合國平臺宣示本國反恐立場;在安全領(lǐng)域,沙特注重與盟友分享反恐情報,通過機制化安排提升本國反恐能力;在社會領(lǐng)域,沙特政府實施“有限赦免”政策,幫扶弱勢群體,推進國內(nèi)改革和開展去極端化工作;在法律領(lǐng)域,沙特在健全國內(nèi)反恐法律法規(guī)的同時,批準或加入聯(lián)合國反恐公約。

從反恐模式看,沙特政府建立了以提升國內(nèi)反恐能力建設(shè)為核心,以金融反恐和去極端化為雙翼,符合本國國情和地區(qū)實際、戰(zhàn)術(shù)性反恐與戰(zhàn)略性反恐相結(jié)合的反恐模式。其中,戰(zhàn)術(shù)性反恐追求通過軍事手段對恐怖主義進行“剛性治理”,旨在消除恐怖主義在物理空間的短期威脅,采取先發(fā)制人戰(zhàn)術(shù),發(fā)現(xiàn)、摧毀和擊敗恐怖組織,震懾恐怖分子。戰(zhàn)略性反恐追求通過非軍事手段對恐怖主義進行“柔性治理”,旨在消除恐怖主義在社會層面的長期威脅,側(cè)重使用教育、經(jīng)濟、文化、法律等非軍事手段,根除滋生和助長極端意識形態(tài)和恐怖主義的土壤。

從反恐實踐看,沙特政府注重在六大領(lǐng)域?qū)嵤﹪曳纯謶?zhàn)略。一是通過推動建立反恐國際合作機制、建立民間層面反恐多邊平臺、主導和協(xié)調(diào)區(qū)域?qū)用娣纯质聞?wù)和反恐政策等,積極開展反恐國際和區(qū)域合作。二是簽署、批準或加入反恐國際公約與區(qū)域公約。三是從不同層面提升金融反恐的機制化水平。四是維護官方宗教權(quán)威,降低宗教極端主義風險。五是通過制定去極端化計劃、建立對話平臺、重建伊斯蘭學術(shù)話語體系、加大網(wǎng)絡(luò)空間極端主義治理等手段,推進去極端化工作。六是加大邊境執(zhí)法力度,維護邊境安全。

從反恐成效看,沙特的反恐戰(zhàn)略有效打擊了國內(nèi)恐怖主義勢力,遏制了宗教極端思想的傳播與擴散。但這一戰(zhàn)略本身仍存在局限性,主要表現(xiàn)為反恐對象和反恐主體錯位,反恐工具化和功利化色彩濃厚,去極端化計劃成本過高、路徑偏差和范疇狹隘。尤其是阿卜杜拉執(zhí)政后期沙特將反恐工具化以服務(wù)同伊朗進行地緣政治博弈的政策思路,在薩勒曼時期得以延續(xù)并擴大,實際上削弱了沙特與中東國家合作反恐的努力。