李黎 鄭亮

0 引言

在國家安全的戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計中，重大工程全過程應(yīng)急管理也成為其中不可或缺的要素。黨的二十大報告從中國的現(xiàn)代化建設(shè)的角度提供了引導(dǎo)，各類重大項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的安全性至關(guān)重要。突發(fā)事件一旦爆發(fā)，這些項(xiàng)目的環(huán)境發(fā)生劇變，并對政治、經(jīng)濟(jì)以及社會等領(lǐng)域產(chǎn)生破壞力，進(jìn)而威脅國家安全和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。在這個背景下，全過程應(yīng)急管理的實(shí)施變得迫切，它以風(fēng)險的生命周期為主線，確保項(xiàng)目實(shí)施的各個階段都有應(yīng)對風(fēng)險的措施，維持項(xiàng)目的可持續(xù)性，增強(qiáng)社會的整體安全底線。

基于此，研究以國家總體安全觀為引導(dǎo)，基于全面應(yīng)急管理理論的理論邏輯，通過對“7·12”九綿（九寨溝—綿陽）高速公路暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理的分析，驗(yàn)證全過程應(yīng)急管理的有效性，發(fā)現(xiàn)其中的優(yōu)勢和不足，并論述如何有效實(shí)施重大工程全過程應(yīng)急管理。

1 重大工程全過程應(yīng)急管理的理論邏輯

現(xiàn)代危機(jī)往往伴隨著各種不確定性和多樣性的因素[1][2]，僅僅依靠單一的應(yīng)急響應(yīng)難以勝任復(fù)雜多變的突發(fā)危機(jī)情境[3]；因而，常規(guī)的應(yīng)急管理模式常常處于失靈的狀態(tài)[4]。全過程應(yīng)急管理的出現(xiàn)填補(bǔ)了常規(guī)模式的不足，并與現(xiàn)代危機(jī)環(huán)境的特征相契合。它摒棄了零散的應(yīng)急管理格局，強(qiáng)調(diào)在風(fēng)險的生命周期內(nèi)實(shí)施連續(xù)的管理措施[5]。如圖1 所示，全過程應(yīng)急管理是一個動態(tài)的管理循環(huán)[6]。在危機(jī)發(fā)生前，通過風(fēng)險評估，制定應(yīng)急響應(yīng)計劃、培訓(xùn)演練等，旨在提前做好準(zhǔn)備，為危機(jī)應(yīng)對打下基礎(chǔ)。在危機(jī)發(fā)生時，多方合作、資源整合、信息共享等措施有助于應(yīng)對復(fù)雜多變的挑戰(zhàn)。而在實(shí)時救援工作完成后，政府負(fù)責(zé)部門和施工單位，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行長期恢復(fù)，可以更好地減少危機(jī)對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境造成的影響。

圖1 全過程應(yīng)急管理示意圖

重大工程通常指的是規(guī)模龐大、涉及大量資源投入、對社會經(jīng)濟(jì)有重要影響的工程項(xiàng)目，包括石油開采、橋梁隧道以及航天航空工程等，并且往往在技術(shù)、資金、人力等方面都具有高度復(fù)雜性[7][8][9]。這些風(fēng)險因素相互交織、相互影響，呈現(xiàn)一種復(fù)雜的狀態(tài)，如果不妥善管理，可能導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

管理人員遵循風(fēng)險的生命周期，審視工程的全過程，洞察潛在風(fēng)險，并以此制定全面的應(yīng)急策略。在項(xiàng)目啟動階段，就需要進(jìn)行風(fēng)險評估，識別可能影響工程的各種威脅和機(jī)遇，并通過深入分析潛在風(fēng)險，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備。同時，隨著工程的推進(jìn)，每個階段都需要持續(xù)監(jiān)測和評估風(fēng)險，及時收集信息、分析數(shù)據(jù)。應(yīng)急管理不僅僅是在事故發(fā)生后的反應(yīng)，更應(yīng)當(dāng)是一種積極主動的方法。另外，通過定期的演練、培訓(xùn)和持續(xù)的信息溝通，相關(guān)部門能夠增強(qiáng)應(yīng)急管理人員的能力、優(yōu)化內(nèi)部的緊密協(xié)作、提高決策的迅速性和準(zhǔn)確性。最后，全過程應(yīng)急管理的目標(biāo)是最大程度地減少風(fēng)險對項(xiàng)目的影響，為項(xiàng)目的成功創(chuàng)造更加有利的環(huán)境，保障項(xiàng)目按計劃順利進(jìn)行。

2 九綿高速公路工程與“7.12”暴雨災(zāi)害事件

九綿（G8513 九寨溝至綿陽）高速公路起于四川阿壩州九寨溝縣川甘界青龍橋，與G8513 甘肅省“兩水—青龍橋”高速、綿遂高速銜接，經(jīng)平武、北川，止于綿陽游仙區(qū)東林鄉(xiāng)張家坪。公路全長244.97 公里，途徑市內(nèi)回龍、平武、青蓮等17 地（如圖2 所示）。

圖2 九綿高速公路

九綿高速公路工程沿途地勢復(fù)雜，尤其是位于平武段的白馬隧道，隧道建設(shè)穿越多條斷裂帶，地質(zhì)條件復(fù)雜，五級圍巖占比超過98%，存在瓦斯、高地應(yīng)力及軟弱圍巖大變形等施工難題，建設(shè)過程中多次遭遇地震、泥石流、特大洪水等自然災(zāi)害，施工推進(jìn)困難重重[10]。與此同時，項(xiàng)目位于四川省阿壩藏族羌族自治州九寨溝縣勿角鎮(zhèn)與綿陽市平武縣白馬藏族鄉(xiāng)交界處，區(qū)域由藏、回、漢、羌等多民族組成，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相對較緩、社會形勢呈現(xiàn)多元并存的狀態(tài)。因此，九綿高速公路工程項(xiàng)目的實(shí)施不僅是一項(xiàng)技術(shù)上的挑戰(zhàn)，也是對責(zé)任單位施工管理、風(fēng)險防范等能力的綜合考驗(yàn)。

災(zāi)害發(fā)生地為木座藏族鄉(xiāng)，屬于龍門山地區(qū)，人口密度較高，人類工程活動頻繁。受汶川地震和蘆山地震疊加影響，該地區(qū)的地質(zhì)災(zāi)害仍處于高發(fā)多發(fā)期，區(qū)域性強(qiáng)降雨及局地暴雨極易引發(fā)群發(fā)性崩塌、滑坡及泥石流等地質(zhì)災(zāi)害。2022 年7 月12 日，木座藏族鄉(xiāng)火溪河黑水溝受強(qiáng)降雨影響發(fā)生山洪，G247 國道K990+100 處、K960+500 處公路斷道，和平村黑水溝組有50 人被困、河口組34人被困，多處農(nóng)房沖毀。其中，九綿高速LJ15 合同段①LJ15 合同段全長4.5km，設(shè)有隧道2 座、橋梁3 座。此次貫通的民族村隧道位于綿陽市平武縣木座藏族鄉(xiāng)，全長3073 米，最大埋深600 米，隧址區(qū)為構(gòu)造剝蝕高中山地貌，海拔高程極值2240m，地形起伏較大。根據(jù)《鐵路隧道設(shè)計規(guī)范》(TB10003-2005），該區(qū)域的圍巖級別主要為Ⅲ級（硬質(zhì)巖，Rc＞30MPa）、Ⅳ級（硬質(zhì)巖Rc＞30MPa），巖性為中風(fēng)化花崗巖。民族村駐地東北側(cè)山體溝槽暴發(fā)泥石流災(zāi)害，泥石流大約5 千方，造成合同段路基沖毀、公網(wǎng)通信與電力中斷，駐地板房被泥石流沖毀。截止7 月12 日 12 時，災(zāi)害共造成暴雨造成死亡2 人，失聯(lián)4 人。

3 “7·12”暴雨災(zāi)害全過程應(yīng)急管理分析

“7·12”暴雨災(zāi)害應(yīng)急管理案例充分彰顯了重大工程全過程應(yīng)急管理的關(guān)鍵性。從前期的災(zāi)害預(yù)防和隱患排查，到暴雨發(fā)生當(dāng)天的緊急停工和人員撤離，每個環(huán)節(jié)都在保障工程安全中扮演了重要角色。指揮層的果斷決策、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)緊密協(xié)作和高效協(xié)調(diào)、工程人員的積極參與，共同構(gòu)筑了成功的應(yīng)急管理體系。在暴雨發(fā)生當(dāng)天，施工單位迅速行動，共有10 個施工駐地的906 名工作人員被緊急撤離出受災(zāi)區(qū)域，避免了98 位員工的傷亡損失。如圖3 所示，包括如下環(huán)節(jié)：

圖3 施工單位“7·12”暴雨災(zāi)害中的全過程應(yīng)急管理體系

3.1 事前風(fēng)險評估

“推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”是推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化的重要措施。在提升災(zāi)害綜合治理能力方面，需要從災(zāi)后救助向?yàn)?zāi)前預(yù)防的重心轉(zhuǎn)變、從應(yīng)對單一災(zāi)種的策略向綜合減災(zāi)的取向轉(zhuǎn)變、從減少災(zāi)害損失的目標(biāo)向減輕災(zāi)害風(fēng)險的追求轉(zhuǎn)變。九綿高速位于崇山峻嶺之間，白馬隧道地理?xiàng)l件更是苛刻。因而，樹立憂患意識、主動防災(zāi)減災(zāi)，對自然環(huán)境進(jìn)行全面的風(fēng)險評估變得至關(guān)重要。

在暴雨發(fā)生前，施工方已經(jīng)制定了詳細(xì)的地質(zhì)災(zāi)害隱患排查方案，并多次組織中鐵西北院等專業(yè)機(jī)構(gòu)以及地災(zāi)行業(yè)專家，對項(xiàng)目全線駐地展開了拉網(wǎng)式的地質(zhì)災(zāi)害隱患排查和評估。同時，各參建單位充分利用了無人機(jī)等高科技手段，以及專業(yè)技術(shù)人員的現(xiàn)場勘察，強(qiáng)化了對地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)的日常巡查和復(fù)查工作。期間，發(fā)現(xiàn)并督促整改隱患94處。除此之外，施工單位還對危險地段進(jìn)行了持續(xù)的24 小時監(jiān)測巡查，并建立了詳細(xì)的隱患臺賬。在面對不同級別的風(fēng)險時，單位分級分類制定了相應(yīng)的應(yīng)對措施。特別是對于8 處危險性較大的駐地，一旦接到橙色以上的預(yù)警或連續(xù)黃色預(yù)警，就會立即采取轉(zhuǎn)移避讓措施，以確保人員的安全。

3.2 編制應(yīng)急預(yù)案

應(yīng)急預(yù)案不僅有助于風(fēng)險管理和災(zāi)害防范，還能在緊急情況下提供快速而有序的響應(yīng)流程，減少混亂和誤操作的可能性。施工單位于2021 年4 月初次制定應(yīng)急方案，并隨后在5 月根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行了進(jìn)一步修訂。方案明確了避險工作的原則，建立了專門的工作組織機(jī)構(gòu)。同時，方案劃分了預(yù)警監(jiān)測和應(yīng)急響應(yīng)階段，明確了撤離路線，落實(shí)了具體的撤離措施。

在汛期安全工作方案中，施工方細(xì)化了防汛減災(zāi)工作的各個方面，涵蓋了防汛減災(zāi)工作的對接機(jī)制、風(fēng)險評估與隱患排查治理、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置、涉水施工等六大重點(diǎn)任務(wù)，確保了汛期防災(zāi)減災(zāi)責(zé)任得到具體分解，并落實(shí)到每個崗位。同時，對項(xiàng)目沿線全線99 處人員駐地（共6943 人）進(jìn)行梳理建檔，明確了各駐地防災(zāi)責(zé)任人和信息聯(lián)絡(luò)人，全面掌握沿線人員轉(zhuǎn)移避險方案。

3.3 開展定期應(yīng)急演練

通過模擬真實(shí)情境，應(yīng)急演練能夠有效地提高個人和團(tuán)隊(duì)的應(yīng)急處置能力，使其能夠在緊急情況下迅速做出決策、協(xié)調(diào)行動。在2022 年度，施工單位積極組織了一系列防汛應(yīng)急演練，以提高應(yīng)急處置能力、做好應(yīng)急準(zhǔn)備，并完善應(yīng)急預(yù)案。

在防汛應(yīng)急演練中，施工方充分考慮了平武地區(qū)的自然環(huán)境和地質(zhì)特點(diǎn)，針對項(xiàng)目的具體情況制定了演練方案。在項(xiàng)目開始前，單位通過微信群、宣傳標(biāo)語、展板等方式進(jìn)行了防汛減災(zāi)宣傳，確保項(xiàng)目員工充分理解應(yīng)急演練的重要性和必要性。具體到演練過程，單位成立了防洪領(lǐng)導(dǎo)小組，分設(shè)多個工作組，如信息聯(lián)絡(luò)組、物資供應(yīng)組、安全防護(hù)組、應(yīng)急救援組等。在模擬火溪河上游山洪暴發(fā)情形的演練中，項(xiàng)目部和民族村駐地片區(qū)都參與了防洪應(yīng)急演練。同時，演練也發(fā)現(xiàn)了一些問題，如信息溝通、部門協(xié)調(diào)、人員及車輛管理等方面。針對這些問題，施工單位及時調(diào)整了預(yù)案，以提升應(yīng)急管理水平。

3.4 強(qiáng)化監(jiān)測預(yù)警

風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警對于確保工程建設(shè)和災(zāi)害防范的成功至關(guān)重要。通過實(shí)時監(jiān)測和科學(xué)預(yù)警，可以及早發(fā)現(xiàn)潛在的自然災(zāi)害和地質(zhì)風(fēng)險，為采取及時的防范和救援措施提供必要的時間窗口，最大限度地減少災(zāi)害帶來的損失和影響。

施工方以此為依托，在關(guān)鍵地點(diǎn)安裝了監(jiān)測預(yù)警設(shè)備，同時建立了預(yù)報預(yù)警信息的接收與反饋機(jī)制，確保信息能夠快速傳遞。單位實(shí)施24 小時值班制度，不僅保障了領(lǐng)導(dǎo)層的常態(tài)化巡查監(jiān)測，還實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案的即時調(diào)動，從而大幅提高了應(yīng)急響應(yīng)的迅捷性。此外，在降雨期間，單位加強(qiáng)了動態(tài)監(jiān)測巡查，特別注重危險地段的監(jiān)控，進(jìn)一步提升了預(yù)警與處置的效能。

3.5 及時的應(yīng)急響應(yīng)

及時的應(yīng)急響應(yīng)不僅能夠挽救生命、減少財產(chǎn)損失，還能維護(hù)責(zé)任單位的社會形象，為社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展提供重要支持。

2022 年7 月11 日，四川省氣象臺發(fā)布暴雨藍(lán)色預(yù)警，綿陽市氣象局、平武縣氣象局、平武縣應(yīng)急管理局、平武縣水利局發(fā)布暴雨黃色預(yù)警。同時，平武縣發(fā)布地質(zhì)災(zāi)害黃色預(yù)警。面對多重預(yù)警，施工單位立即啟動地質(zhì)災(zāi)害三級預(yù)警響應(yīng)，召開防汛減災(zāi)安全部署會議，確保各級人員值班巡查，實(shí)現(xiàn)了最小工作單元的全覆蓋。在接收預(yù)警信息后，施工單位即刻向各處傳達(dá)信息，并密切關(guān)注雨情、水情變化，迅速轉(zhuǎn)移人員。在山洪暴發(fā)時，LJ15 合同段根據(jù)應(yīng)急預(yù)案的部署，迅速實(shí)施停工避險、24 小時值班巡查，有序轉(zhuǎn)移98 人，實(shí)現(xiàn)了人員的零傷亡。凌晨4 點(diǎn)55 分的異常情況發(fā)生，值班人員及時鳴鑼示警，參建各方根據(jù)應(yīng)急預(yù)案，安全撤離駐地人員。最終，憑借平時的隱患排查和山洪暴發(fā)時的迅速反應(yīng)，施工方保證了駐地所有人員的生命安全。

3.6 災(zāi)害評估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

災(zāi)害評估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)有助于形成持續(xù)改進(jìn)的循環(huán)。通過對災(zāi)害發(fā)生后的情況進(jìn)行評估，可以深入了解災(zāi)害的性質(zhì)、范圍和影響，識別應(yīng)急管理存在的問題和不足，為未來的防災(zāi)預(yù)案和措施提供科學(xué)依據(jù)。

災(zāi)害發(fā)生當(dāng)晚，施工方迅速召開了防汛搶險專題工作會，對應(yīng)急避險的全過程進(jìn)行了評估。其中，通過對災(zāi)情爆發(fā)、救援避險過程的回溯，項(xiàng)目組總結(jié)了本次救援的經(jīng)驗(yàn)，包括與地方政府的聯(lián)動協(xié)作、項(xiàng)目單位全體成員全程參與以及分級響應(yīng)、分級撤離方法。同時，單位還分析了本次救援工作的不足，并為之后的危機(jī)管理提出了建議，包括強(qiáng)化監(jiān)控高風(fēng)險點(diǎn)的頻率、優(yōu)化預(yù)警信息通訊體系、完善汛期隱患排查治理工作等。

4 “7·12”暴雨災(zāi)害全過程應(yīng)急管理的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

4.1 將增強(qiáng)憂患意識落到實(shí)處

“居安思危、未雨綢繆”是維護(hù)工程安全發(fā)展的根本要求。增強(qiáng)憂患意識可以保證全過程應(yīng)急管理的全局性和整體性，從而提升整體應(yīng)對能力。施工方項(xiàng)目部以制度準(zhǔn)備為基石，成立了工作組織機(jī)構(gòu)，包括汛期人員轉(zhuǎn)移避險工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明晰了各人的職責(zé)和行動，呼應(yīng)著“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人參與”的理念。

在汛期前夕，項(xiàng)目部采取了一系列措施，全面開展地質(zhì)災(zāi)害防治工作，包括應(yīng)急培訓(xùn)與演練、隱患排查和檢測預(yù)警。而在平穩(wěn)時期，項(xiàng)目部持續(xù)推行實(shí)戰(zhàn)演練，使員工熟諳應(yīng)急流程，以確保在災(zāi)情發(fā)生時能夠快速作出反應(yīng)。高層堅(jiān)定秉持“寧可承受責(zé)備也不聽到哭聲”的理念，將應(yīng)急演練貫徹到企業(yè)各級部門和分駐地，為員工提供全面的防災(zāi)減災(zāi)培訓(xùn)。在災(zāi)情來臨時，無論是高層的決策還是基層的有序轉(zhuǎn)移，應(yīng)急管理機(jī)制都得以迅速啟動，確保了防災(zāi)行動的迅猛推進(jìn)。最后，災(zāi)情結(jié)束后，施工方還組織了專業(yè)機(jī)構(gòu)對管理過程進(jìn)行評估，不斷改進(jìn)應(yīng)急預(yù)案以應(yīng)對未來災(zāi)害。這種整體性的應(yīng)急響應(yīng)正是源自深刻的憂患意識，它使每個參建人員都深切理解應(yīng)急響應(yīng)的不可或缺，從而在緊要關(guān)頭做出明智的判斷和果斷的行動。

4.2 建立高效的責(zé)任團(tuán)隊(duì)

高效的責(zé)任團(tuán)隊(duì)在實(shí)現(xiàn)全過程應(yīng)急管理的全局性方面發(fā)揮著重要作用。通過定義各團(tuán)隊(duì)成員的職責(zé)、確保信息傳遞高效暢通、實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)和緊急措施的順利執(zhí)行，使得團(tuán)隊(duì)在事前、事中和事后的各階段能夠緊密協(xié)作，從而實(shí)現(xiàn)全過程應(yīng)急管理的無縫銜接。

施工方貫徹了四川省交通廳、平武縣政府、縣應(yīng)急管理局關(guān)于防汛減災(zāi)措施的要求，并以標(biāo)段為單位，將項(xiàng)目的防汛減災(zāi)工作融入地方的防汛減災(zāi)和應(yīng)急管理體系，層層壓實(shí)責(zé)任，明確了應(yīng)急管理每個步驟的責(zé)任人。同時，其項(xiàng)目部建立了汛期網(wǎng)格化人員管理，明確每個樓層的網(wǎng)格責(zé)任人。接到暴雨預(yù)警和地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險發(fā)布信息后，值班人員履職盡責(zé)，通過多種通訊方式召集各個駐地的責(zé)任人，由負(fù)責(zé)人組織工人進(jìn)行撤離和轉(zhuǎn)移，有效打通了災(zāi)害防治的“最后一公里”。災(zāi)害發(fā)生時，以鳴鑼為信號的預(yù)警響起，所有人員立即撤離工地，真正做到了“上游下雨、中游吹哨、下游開跑”的高效協(xié)同防災(zāi)。人員轉(zhuǎn)移完成后，在隧道洞口和橋頭設(shè)置第一和第二關(guān)卡，并安排值班員進(jìn)行值守。

4.3 專業(yè)的技術(shù)支持

通過先進(jìn)的監(jiān)測技術(shù)和數(shù)據(jù)分析，團(tuán)隊(duì)能夠及時預(yù)警潛在災(zāi)害，為應(yīng)急決策提供可靠的依據(jù)。在汛期來臨前，施工方應(yīng)用科技措施來增強(qiáng)全過程應(yīng)急管理的能力。各種監(jiān)測和預(yù)警設(shè)備在駐地得到安裝和調(diào)試，參建各方融入當(dāng)?shù)胤姥礈p災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，建立預(yù)報預(yù)警信息的雙向反饋機(jī)制。此外，單位配置了60 部衛(wèi)星電話，為通訊保障提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

科技在防災(zāi)減災(zāi)中的應(yīng)用，特別是衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的結(jié)合，提升了暴雨監(jiān)測的精確性。這些技術(shù)也在風(fēng)險感知、隱患識別、輔助決策和資源調(diào)度等方面提高了風(fēng)險防控的科學(xué)性，企業(yè)能夠憑借科技手段為決策提供數(shù)據(jù)支持，確保在重大突發(fā)公共安全事件中能夠高效應(yīng)對。這些措施共同構(gòu)建了一個高效的科技支撐體系，為全過程應(yīng)急管理提供了重要的技術(shù)保障。

5 重大工程全過程應(yīng)急管理的實(shí)施路徑

根據(jù)九綿高速應(yīng)急的過程和經(jīng)驗(yàn)，研究認(rèn)為：需要通過事前（制度建設(shè)）、事中（應(yīng)急機(jī)制）、事后（社會維穩(wěn)）三個階段出發(fā)，構(gòu)思重大工程全過程應(yīng)急管理的實(shí)施路徑。

5.1 推進(jìn)重大工程應(yīng)急管理的制度體系建設(shè)

5.1.1 進(jìn)一步完善重大工程應(yīng)急管理的法律法規(guī)

2002 年，我國出臺了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，為重大工程的全過程應(yīng)急管理提供了法律依據(jù)。2020 年 4 月，國家安委會頒布了《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動計劃》，從制度層面明確了安全生產(chǎn)事故治理的責(zé)任鏈條、管理辦法、工作機(jī)制等內(nèi)容。但是，隨著中國現(xiàn)代化進(jìn)程的快速演進(jìn)，越來越多重大工程開始投產(chǎn)，如橋梁、高速公路、污水處理工程、石油天然氣開發(fā)等，現(xiàn)行的法律體系研究不能支撐全過程應(yīng)急管理的開展，導(dǎo)致部分工程應(yīng)急管理措施的實(shí)施缺乏必須的法律依據(jù)。例如，過時的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)與快速發(fā)展的應(yīng)急管理技術(shù)的矛盾，應(yīng)急計劃的制定、演練、人員培訓(xùn)等細(xì)節(jié)與應(yīng)急管理?xiàng)l文的模糊性之間的矛盾等。因此，為保障重大工程全過程應(yīng)急管理的實(shí)施、確保管理人員的應(yīng)急行為具備合法性，立法機(jī)關(guān)、政府部門應(yīng)與工程領(lǐng)域的專家、相關(guān)利益相關(guān)方和行業(yè)協(xié)會等商討，盡快出臺符合應(yīng)急管理需求的重大工程安全生產(chǎn)的實(shí)施細(xì)則。

5.1.2 以制度規(guī)范重大項(xiàng)目的應(yīng)急培訓(xùn)與演練

全過程應(yīng)急管理重視事前的培訓(xùn)與演練，但是現(xiàn)行制度缺乏對重大工程應(yīng)急管理培訓(xùn)、演練的具體細(xì)則。在《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》中，共有九條條文中涉及工程項(xiàng)目的安全培訓(xùn)；其中，僅有第二十八條直接涉及工程項(xiàng)目的應(yīng)急培訓(xùn)工作。而在《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動計劃》中，并未出現(xiàn)應(yīng)急管理培訓(xùn)專題，也缺乏對于培訓(xùn)內(nèi)容的規(guī)定。因此，工程相關(guān)部門要以制度的形式確立應(yīng)急管理的培訓(xùn)、演練，以保證工作能夠定時、定量的完成。一方面，要針對參與重大工程的不同主體進(jìn)行應(yīng)急教育培訓(xùn)。對于工程的管理者，要宣講國家法律以及安全會議精神；而對于工程的施工者，要注意安全操作培訓(xùn)，采用演練、模擬的措施，不斷夯實(shí)應(yīng)急技術(shù)。另一方面，要定期開展模擬演練，防止相關(guān)人員因投入施工而疏忽了對安全的顧慮，并通過模擬演練發(fā)現(xiàn)平時的不足。

5.1.3 深化重大工程隱患排查和風(fēng)險管控措施

重大工程隱患排查和風(fēng)險管控是全過程應(yīng)急管理的必備措施。工程施工單位要以風(fēng)險管控為抓手，通過邀請專業(yè)人士開展重大工程的風(fēng)險評估與預(yù)測。首先，施工單位要加強(qiáng)對風(fēng)險點(diǎn)的防控，建立風(fēng)險臺賬，對安全系數(shù)較低的工作開展不定時評估、對系數(shù)較高的工作進(jìn)行全程實(shí)時把控。其次，相關(guān)政府部門、建設(shè)單位要定期進(jìn)行安全隱患排查治理工作，嚴(yán)格執(zhí)行隱患驗(yàn)收閉環(huán)工作，預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性，確保重大工程的風(fēng)險處于可控、在控的姿態(tài)。最后，要以制度形式確保隱患排查和風(fēng)險管控措施，明確工程各方在隱患排查、風(fēng)險把控的責(zé)任。

5.2 健全重大工程應(yīng)急管理的動態(tài)運(yùn)行機(jī)制

5.2.1 健全黨政部門為核心的應(yīng)急協(xié)同治理體系

重大工程的參與主體包含黨政部門、施工單位、社會組織、公民等。一旦應(yīng)急程序響應(yīng)，需要協(xié)調(diào)各方利益，共同參與應(yīng)急治理。因此，需要建立高效的協(xié)同合作機(jī)制，以確保在緊急情況下能夠迅速開展工作。首先，作為公共利益的守護(hù)者，黨政部門需要以領(lǐng)導(dǎo)者的身份，明確各方主體的責(zé)任、協(xié)調(diào)各方主體行為，并通過資源調(diào)配、信息發(fā)布和溝通保障應(yīng)急管理的實(shí)施。其次，作為重大工程的直接負(fù)責(zé)人，施工單位應(yīng)在配合黨政部門的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身的主動性，第一時間響應(yīng)重大工程應(yīng)急計劃，雇傭應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)用專業(yè)技術(shù)盡快排查風(fēng)險源頭、應(yīng)對危機(jī)。最后，對于社會組織和公民而言，他們應(yīng)積極配合黨政部門、施工單位的應(yīng)急措施，采取適當(dāng)?shù)男袆右员Ｗo(hù)自己和他人的安全。

5.2.2 確立以數(shù)字技術(shù)為核心的緊急應(yīng)急系統(tǒng)

新興的5G 網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺以及云計算等數(shù)字技術(shù)能夠保證重大工程處于實(shí)時在控、可控的狀態(tài)。首先，通過5G網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)建立高效的通信系統(tǒng)，包括移動應(yīng)用程序、社交媒體渠道、短信通知等，一旦事故爆發(fā)，及時向公眾和相關(guān)部門發(fā)布警報和應(yīng)急信息，確保政府部門、群眾能夠在第一時間獲得應(yīng)急信息。其次，在事故爆發(fā)時，政府部門、施工單位要利用大數(shù)據(jù)分析、人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)，對收集的事故數(shù)據(jù)進(jìn)行分析和建模，盡快發(fā)現(xiàn)危機(jī)源、選擇合適的應(yīng)急管理技術(shù)。再者，建立數(shù)字化的資源調(diào)配系統(tǒng)，以便根據(jù)重大工程的性質(zhì)和地點(diǎn)，有效分配救援人員、醫(yī)療設(shè)備、物資等資源。最后，運(yùn)用云平臺等技術(shù)建立合作平臺，促進(jìn)相關(guān)主體間的數(shù)據(jù)共享和協(xié)同合作。

5.2.3 規(guī)范重大工程專項(xiàng)應(yīng)急物資倉儲管理

重大工程涉及風(fēng)險因素復(fù)雜、多變，應(yīng)急管理的難度更大。因此，為了保障重大工程應(yīng)急管理的有效實(shí)施、減少事故的破壞性，責(zé)任部門和施工單位應(yīng)做好應(yīng)急物資的倉儲，并制定管理制度確保物資的管理、使用。重大工程的施工單位應(yīng)按照應(yīng)急物資儲備相關(guān)要求，以工程項(xiàng)目實(shí)際需要，配置符合要求的應(yīng)急物資。例如，對于高速鐵路橋梁工程，應(yīng)根據(jù)工程實(shí)施地點(diǎn)配置不同的物資。對于靠近水域部分，施工單位應(yīng)配置適當(dāng)數(shù)量的救生艇、救生衣等水上救援設(shè)備；對于山地森林部分，施工單位應(yīng)儲備可靠的發(fā)電機(jī)組、應(yīng)急照明設(shè)備、搶險救援工具等，以確保在斷電或其他緊急情況下保持工程進(jìn)展。同時，事故爆發(fā)后，倉儲管理系統(tǒng)要迅速與應(yīng)急前線取得聯(lián)系，保證應(yīng)急的實(shí)施無后顧之憂。

5.3 建立重大工程的可持續(xù)維穩(wěn)措施

5.3.1 開展專業(yè)化的應(yīng)急管理評估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

專業(yè)化的應(yīng)急管理評估和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)是責(zé)任追責(zé)和事故賠償?shù)那爸贸绦?，它可以幫助施工單位及時發(fā)現(xiàn)和解決潛在的安全隱患、改進(jìn)應(yīng)急響應(yīng)措施、提高工程安全性。因此，一方面，在事故發(fā)生后，相關(guān)部門以及責(zé)任單位要依托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化的應(yīng)急管理評估，評估的內(nèi)容包括事故預(yù)防、應(yīng)急響應(yīng)、危險源識別和風(fēng)險分析等各個方面。同時，評估過程應(yīng)透明和公開，確保專業(yè)評估結(jié)果的客觀性和可信度。另一方面，施工單位要向社會及時公開專業(yè)評估的結(jié)果，包括事故原因、應(yīng)急響應(yīng)措施、責(zé)任認(rèn)定等各方面的信息，以便其他重大工程項(xiàng)目能夠從中吸取教訓(xùn)，不斷改進(jìn)安全管理措施。

5.3.2 完善事故責(zé)任認(rèn)定和行政追究機(jī)制

事故責(zé)任認(rèn)定和追責(zé)機(jī)制能夠倒逼重大工程的責(zé)任人切實(shí)履行起安全職責(zé)，它不僅有助于及時發(fā)現(xiàn)和解決潛在的安全隱患，還能夠激勵各方積極參與安全管理、推動重大工程的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，首先，在事故處置和專業(yè)評估結(jié)束后，要立即啟動事故追溯程序，成立專門的調(diào)查組，在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上，對涉及重大工程的事故的主體責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，并出具書面報告。其次，確定嚴(yán)格的追責(zé)機(jī)制。相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)事故調(diào)查的結(jié)果，對違規(guī)行為和責(zé)任人采取相應(yīng)的法律和行政制裁措施，包括罰款、吊銷執(zhí)照、刑事起訴等。最后，鼓勵公眾參與，確保事故追責(zé)程序的透明度和公正性。鼓勵公眾參與事故調(diào)查和追責(zé)過程，通過公開聽證會、社區(qū)會議等方式，聽取公眾的意見和建議，以提高事故責(zé)任認(rèn)定和行政追究結(jié)果透明度和公信力，維護(hù)社會穩(wěn)定。

5.3.3 建立以事實(shí)為依據(jù)的事故賠償體系

自項(xiàng)目的開始、實(shí)施到結(jié)束，重大工程涉及較多的利益相關(guān)人。因而，一旦事故發(fā)生，必然會引發(fā)較多群體的利益受損。如果不及時彌補(bǔ)利益相關(guān)人的損失，很有可能會產(chǎn)生事故的次生災(zāi)害，引發(fā)社會秩序失衡。因此，要建立以事實(shí)為依據(jù)的事故賠償體系，滿足相關(guān)群體的合法利益訴求。首先，實(shí)施公平、公開的事故賠償準(zhǔn)則，包括各種損失的詳細(xì)項(xiàng)目，如醫(yī)療費(fèi)用、失去的收入、身體和心理損傷、財產(chǎn)損失等。其次，確立專業(yè)的賠償標(biāo)準(zhǔn)。賠償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該依靠專業(yè)人士的評估和鑒定，包括醫(yī)療專家、法律專家和財務(wù)專家等。最后，吸納群眾意見，暢通利益訴求渠道。事故賠償體系應(yīng)該充分考慮社會的多元化和受害者的不同需求。為此，相關(guān)部門應(yīng)建立一個公開的意見征詢和投訴渠道，允許受害者和其他利益相關(guān)者提出建議、疑慮或投訴。