李漢文 張華鋒

【摘 要】 住房公積金制度的弊端已經日益凸顯并影響到全民共同富裕，分析和解決住房公積金制度存在的問題刻不容緩。文章運用定量分析方法研究了住房公積金制度運行以來取得的成就和存在的問題。研究發(fā)現：住房公積金制度的繳存規(guī)模、繳存人群、提取規(guī)模逐年擴大，但住房公積金制度存在不夠公平和效率較低的問題，住房公積金制度的國民覆蓋率實際值僅為10.63%，政策效用覆蓋度為19.21%，住房公積金沉淀資金占比維持在13%左右，貸款風險金常年高于27%，與此同時，住房保障功能和住房金融功能也在逐漸弱化。因此，可考慮擴大繳存面、調整繳存機制、創(chuàng)新政策組合；全面推行異地貸款業(yè)務，提升管理水平；關注普通職工、建立住房融資需求傾斜的信貸機制等舉措完善住房公積金制度，以此扎實推動共同富裕。

【關鍵詞】 住房公積金制度； 住房功能； 共同富裕

【中圖分類號】 F812? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）24-0060-06

一、引言及文獻綜述

黨的二十大報告提出，要加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，扎實推動共同富裕。作為重要的住房制度安排之一，住房公積金制度解決了億萬人民的住房問題。根據《全國住房公積金2022年年度報告》數據顯示，2022年住房公積金繳存額31 935.05億元，全年實繳職工16 979.57萬人，發(fā)放個人住房貸款247.75萬筆、11 841.85億元，住房公積金制度無可爭議地成為我國住房制度的重要組成部分。但隨著經濟社會的發(fā)展，公積金制度在運行過程中暴露出公平性缺失、運行效率低下等問題，已經嚴重滯緩了共同富裕目標的實現進度。在這一背景下，研究住房公積金制度的相關問題及解決措施，是完善住房保障體系、加快實現共同富裕目標的應然之舉，也是對國家重大戰(zhàn)略方針的積極回應，具有重大現實意義。

學界對住房公積金制度問題的探討，主要有三類文獻。一是制度定位不清，保障功能不足。中低收入階層的住房保障需求明顯，但因缺乏明確的價值原則，制度很難滿足住房需求[1-2]。同時也存在住房公積金制度的保障功能不足等問題[3-4]。二是擴大差距，影響社會公平。從住房公積金的政策實踐來看，現行公積金制度不僅沒有做到為中低收入群體“雪中送炭”，反而為高收入人群“錦上添花”，這加劇了收入分配不公[5]。實證研究同樣表明，是否繳存住房公積金的家庭對家庭的住房財富存在較大影響[6-7]。三是運行效率低下，制度漏損嚴重。住房公積金制度的效率較低，其貸款的使用比例僅為30%左右[8]，同時大量的公積金資金沉淀以極低的收益存放銀行及高昂的運行成本造成了嚴重的制度漏損[9]。此外，住房公積金制度的問題還包括法理存有缺陷，授權依據不足[2，10]、制度剛性不夠，談判空間較大、功能可替代性強[9]。

關于如何完善住房公積金制度，學界貢獻了諸多政策建議。一是通過結構性改革保存制度。住房公積金制度存在較大的改革和完善空間，在短期內不宜直接廢除[11]。可通過漸進性改革，將住房公積金去行政化，打造成真正的混合所有制住房儲蓄銀行或住房基金類型的政策性住宅金融機構[12-13]。二是提高制度的公平性。不斷提高住房公積金制度的覆蓋面，將更多中低收入者納入覆蓋范圍，提高制度的公平性，特別要重點關注普通職工，為居民住有所居發(fā)揮應有作用[14]。另外，限制住房公積金的繳存比例也是緩解制度不公的有力舉措[9]。三是拓寬資金保值增值渠道?？赏ㄟ^降低貸款門檻、提高經營效率、壓縮支出成本等辦法解決資金使用效率低下的問題[15]，也可拓寬資金使用渠道，妥善處理住房公積金制度保值增值問題。

綜上，住房公積金制度作為重要的制度安排，是解決收入不平等和財富不平等的關鍵，可在縮小收入差距、加快實現共同富裕方面發(fā)揮重要作用。已有研究對住房公積金制度的問題及解決措施做了較為深入的研究，取得了豐碩的研究成果，但與此同時，也還存在一些不足。第一，既有研究對住房公積金的公平、效率及功能的分析多以定性分析為主，缺乏數據支撐，而通過數據量化住房公積金制度的公平、效率及功能屬性等相關指標是科學評價住房公積金制度的關鍵，也可為優(yōu)化住房保障政策提供思路。第二，既有研究關于如何完善住房公積金政策的對策建議，多停留在修補制度層面，并沒有跳出住房公積金制度本身，著眼于共同富裕，而完善住房公積金制度在促進共同、協(xié)調富裕方面扮演著重要角色，基于共同富裕視角提出完善住房公積金制度的對策建議將極具應用價值。

基于上述現實研判和文獻總結，本文利用全國住房公積金的歷年相關數據，研究了住房公積金制度取得的成就和存在的問題。研究結果表明，第一，住房公積金繳存規(guī)模和繳存人數逐年擴大、提取規(guī)模不斷上升、提取范圍維持穩(wěn)定，解決了億萬人民的住房問題；第二，住房公積金制度公平性缺失，該制度的國民覆蓋率實際值僅為10.63%，政策效用覆蓋度為19.21%，公平性缺失引發(fā)住房保障功能發(fā)揮不完全，住房保障得分常年維持在0.2左右，未獲得顯著提升。第三，住房公積金沉淀資金使用效率不高，沉淀資金占比維持在13%左右，貸款風險金常年高于27%，與此同時，住房公積金制度的住房金融功能發(fā)揮受限，商貸與公積金貸款利差不僅低于理財產品與定期存款的利差，也跑不贏同期消費者價格指數（CPI）。

本文的邊際貢獻是：第一，量化了住房公積金制度的公平、效率及功能等屬性。與既有文獻從定性角度分析住房公積金制度的相關問題不同，本文準確量化了住房公積金制度的公平、效率及功能等屬性，這不僅有利于科學評價住房公積金制度，也有利于精確識別住房公積金制度存在的問題，制定針對性的對策建議。第二，從共同富裕視角提出了完善住房公積金制度的對策建議。與既有文獻相比，本文基于共同富裕視角提出了完善住房公積金制度的對策建議，這不僅是對國家戰(zhàn)略的積極回應，更是扎實推動共同富裕的有力舉措。

二、住房公積金制度業(yè)務開展現狀

為了適應城市化進程，在借鑒新加坡經驗的基礎之上，我國于1991年在上海試點建立了住房公積金制度，隨后迅速在全國推廣。住房公積金制度從設立至今，促進了人人住有所居，在發(fā)揮共同富裕方面積極作為。隨著住房消費類提取比例占當年提取額的比例越來越大，有效減輕了居民住房消費負擔。近年來，住房公積金業(yè)務開展情況出現一些新的特征。

（一）繳存規(guī)模逐年擴大

得益于我國經濟社會的不斷發(fā)展和住房公積金制度的不斷完善，我國住房公積金年度繳存額和繳存余額不斷擴大，年度繳存額增長率較穩(wěn)定。2015—2021年，年度繳存額從14 549.46億元增加到29 156.87億元，年度平均增長率為11.12%，同時期繳存余額從40 674.22億元增加到81 882.14億元，年度平均增長率為10.14%。我國住房公積金年度繳存規(guī)模和累計余額逐漸擴大，年度繳存額增長率呈現平穩(wěn)態(tài)勢，這有利于彌補傳統(tǒng)資本市場的不足，在一定程度上拓寬融資渠道。同時通過職工繳存住房公積金個人賬戶的不斷累積，該制度也提升了職工的購房、裝修、租房支付能力，強化了住房公積金制度的住房保障功能。通過做大住房公積金繳存資金池，幫助百姓圓安居夢，降低住房不平等，縮小財富差距，助力共同富裕。

（二）繳存人群越來越廣

在繳存人數逐年增加的背景下，各類型單位繳存比例又存在異質性特征。國家機關和事業(yè)單位、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)占比最高，但國家機關和事業(yè)單位、國有企業(yè)的占比呈下降趨勢，城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)的占比上升速度較快。2015—2021年，國家機關和事業(yè)單位繳存人數占比從35.06%下降到28.33%，國有企業(yè)繳存人數占比從25.10%下降到18.06%，而同期城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)的繳存人數占比從19.07%上升到37.01%，此外，城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和社會團體、其他類型單位的繳存人數占比也在緩慢增加。這說明了我國城鎮(zhèn)私營經濟快速發(fā)展，住房公積金繳存人群越來越廣。住房公積金制度的覆蓋范圍不斷擴大，加強了住房公積金制度的互濟性，為人人“住有所居”創(chuàng)造了條件，增強了共同富裕的“共同”功能。

（三）提取規(guī)模逐年上升

根據《住房公積金管理條例》，住房公積金使用除了可用于公積金貸款外，還可用于提取。近年來，我國住房公積金年度提取額和提取總額穩(wěn)步增長，提取結構比較穩(wěn)定。2015—2021年，住房公積金年度提取額從10 987.47億元增加到20 316.13億元，提取總額從48 815.64億元增加到143 109.17億元，與此同時，住房公積金的提取主要集中在購買、建造、翻建、大修自住住房，償還購房貸款本息以及其他非住房消費三個項目，三者所占比例基本穩(wěn)定在30%、50%和20%左右。但值得注意的是，住房公積金提取率在逐年波動下降、租賃住房和其他住房消費的提取比例很低，住房公積金提取比例從2015年的75.52%下降到2021年的68.67%，租賃住房和其他住房消費的提取比例相加也僅為6%。這說明住房公積金制度在為人人“住有所居”創(chuàng)造條件的同時，仍然有一大部分人被“排斥”在住房公積金制度的覆蓋范圍之外，更不用說利用住房公積金制度實現人人“住有所居”“共同富?！钡哪繕?。

三、住房公積金制度存在的問題分析

從上文的分析可以得知，我國現行的住房公積金制度在住房保障和住房金融方面發(fā)揮了積極作用，雖然也經過了多次改革，管理水平和效能都有所提升，但問題仍然存在，有些問題是制度本身從一開始就存在的，還有一些是隨著時間的推移而逐漸產生的。

（一）公平缺失

住房公積金制度主要是一項住房保障制度，其運行機理是通過強制單位和職工繳費，創(chuàng)建城鎮(zhèn)居民住房基金，解決社會成員住房資金短缺的問題，但是住房公積金在運行過程中存在嚴重不公平的弊端。考慮到我國居民70%的財富構成是住房，住房公積金制度的這種不公自然會造成收入不平等和財富不平等，進而影響全民共同富裕。本文從準入公平、過程公平、結果公平三個維度探討住房公積金公平性缺失的問題。

1.準入公平。從準入公平來看，國民覆蓋度和政策效用覆蓋度反映了住房公積金制度的準入公平程度，覆蓋度越高，享受住房公積金福利的居民也就越多。表1報告了住房公積金的覆蓋率理論值應該在56%左右，而實際覆蓋率僅在10%左右，這說明我國大部分居民并沒有被住房公積金制度覆蓋，并不具有普適性，即全國46%左右的人口并不在住房公積金的適用范圍內。此外，按照住房公積金國民覆蓋度實際值和政策效用覆蓋率最高的2021年來看，住房公積金國民覆蓋率實際值僅為10.63%，政策效用覆蓋度為19.21%，也就是說，全國80.79%的居民和65.28%的在崗職工沒有享受到住房公積金制度帶來的福利，住房公積金制度明顯存在準入不公。

2.過程公平。從過程公平來看，個貸比率可較好地衡量住房公積金使用過程的公平度，個貸比率越高，表明期末貸款余額對期末繳存余額的占比就越大。如果住房公積金個貸比率過高容易引起兩個問題，一是導致流動性困境，出現部分繳存者無錢可貸的現狀；二是嚴重影響公積金的提取業(yè)務，損害繳存人的利益，造成公積金使用過程不公平。表1反映了在2017—2021年期間，住房公積金個貸比率均超過80%，且總體呈現上升趨勢，較高的個貸比率造成了住房公積金制度過程不公。

3.結果公平。從運行公平來看，非繳存者受用比率是衡量住房公積金使用過程公平的指標，如果該比率越大，則對繳存者越不公平①。根據《住房公積金管理條例》規(guī)定，住房公積金的增值收益主要用于提取貸款風險準備金、管理費用與補充廉租房建設資金，而并未提及將增值收益支付給繳存人。住房公積金增值收益屬于繳存者的私有財產，不是公共財政資金，更不是一個稅種，政府用住房公積金增值收益的錢去辦公共財政的事，明顯有失公平。表1揭示了2017—2021年期間，非繳存者受用比率呈現上升趨勢且均超過50%，這說明超過一半的增值收益用于廉租房建設，而繳存者并未從增值收益中受益。所以，這對于住房公積金的繳存者來說是不公平的。

（二）效率不高

住房公積金制度的效率是指公積金繳存、使用、管理的效率和制度目標的實現程度。我國建立住房公積金制度的最初目標是建立一項高效運行的住房保障制度，但在實施過程中，住房公積金制度效率低下，甚至引發(fā)居民財富縮水。本文通過覆蓋效率、使用效率以及管理效率三個維度來衡量租房公積金的效率。

1.覆蓋效率。由于繳存余額反映了公積金的繳存范圍，所以用增值收益與繳存余額的比值能反映住房公積金的覆蓋效率。表2顯示了在2017—2021年期間，住房公積金的覆蓋效率未獲顯著提升，2017年住房公積金覆蓋效率為1.47%，而2021年也僅為1.54%，這反映了該制度覆蓋效率不高的事實。更為重要的是，在研究期內，增值收益與繳存余額的比值最高也未超過1.55%，但商業(yè)銀行定期存款利率最低也有1.75%，這就意味著如果將增值收益的錢全部發(fā)放給繳存住房公積金的職工，也不能彌補將等量資金用于定期存款的損失。住房公積金制度的覆蓋效率不高，最直接的后果是繳存者利益受損，財富縮水。

2.使用效率。使用效率可由沉淀資金比率和提取貸款風險準備金比率兩個指標來反映，其中沉淀資金比率是沉淀資金與繳存余額的比率，貸款風險準備金比率是貸款風險準備金與增值收益的比率。表2報告了研究期內沉淀資金比率逐年上升，這說明沉淀資金規(guī)模逐年增大，越來越多的錢既沒有發(fā)揮保值增值的作用，也沒有發(fā)揮居民住房保障的功能。同期貸款風險準備金雖然呈現下降趨勢，但所有年份的比值均超過27%，而財政部又尚未同意這筆資金可用于核銷壞賬，導致這筆資金處于閑置狀態(tài)，也不能夠投資國債增值，資金使用效率極低。

3.管理效率。住房公積金增值收益的用途之一是用于提取管理費用，故管理費用與增值收益的比值是衡量住房公積金管理效率的較好指標。從表2可以發(fā)現，2018年管理費用與增值收益比在2017年的基礎上有大幅增加，而在2018年后管理費用與增值收益比未見明顯下降，這說明了住房公積金管理中心的管理效率未取得立竿見影的效果。這些現象反映了住房公積金制度背后的一些問題：一是住房公積金管理中心定性不準，功能紊亂；二是住房公積金管理中心的壟斷地位使其積極工作、努力創(chuàng)新的動力不足，極易導致供給效率低下、服務意識和服務質量差；三是缺乏實質性監(jiān)督，難免有違規(guī)行為。這些問題又反過來導致住房公積金管理效率降低。

（三）住房功能逐漸弱化

1.住房保障功能弱化。自從住房公積金制度建立以來，在全國范圍內房價的上漲幅度是遠遠超過城鎮(zhèn)居民可支配收入的，而城鎮(zhèn)居民繳存住房公積金基數又與其可支配收入直接掛鉤，也就是說如今中低收入者購房是很難通過住房公積金制度實現的，特別是在大城市；而對高收入人群而言，有沒有這個制度均不影響其購房需求，這個制度本來就是主要瞄準中低收入人群的。為進一步量化住房公積金的住房保障功能，本文對其進行量化評分。結果如表2所示。

從表3可以看出，住房保障功能綜合得分未獲得顯著提升，這說明住房公積金的住房保障功能發(fā)揮不足。將綜合得分進一步分解成住房消費貢獻度、政策執(zhí)行力度和資金運作效率后分析發(fā)現，住房消費貢獻度的不足拉低了住房保障功能綜合得分。住房公積金制度的住房消費貢獻不足，從側面反映了住房公積金制度的覆蓋范圍有限，住房保障功能發(fā)揮不完全；此外，政策執(zhí)行力度是住房保障功能發(fā)揮的前提，而資金運作效率是住房保障功能發(fā)揮的加速器。但從表3發(fā)現，政策執(zhí)行力度和資金運作效率均較低，影響了住房公積金住房保障功能的發(fā)揮。

共同富裕的核心要義是富裕與共享，富裕屬性要求做大住房公積金資金池，為人人住有所居創(chuàng)造條件，共同屬性要求住房公積金發(fā)揮優(yōu)化資源配置的作用，確保每一個人實現住有所居的目標。當前住房公積金制度由于公平性缺失，住房保障功能弱化，不僅沒有發(fā)揮收入再分配功能保障人人享有住有所居的基本權利，這與共同富裕的基本精神是背道而馳的。

2.住房金融功能弱化。我國現行住房公積金制度不僅能為高收入人群提供住房貸款，而且公積金貸款利率比商業(yè)銀行住房貸款利率低，具體操作模式是職工購房時按商業(yè)銀行貸款利率付給銀行，其利差部分由公積金管理中心的業(yè)務支出中的“公轉商貼息”來承擔。近五年的數據如表4所示。

同時還應注意到盡管住房公積金貸款利率相對于商業(yè)住房貸款利率較低，但如果貸款者在非貸款期選擇購買理財產品而不是僅僅獲取同期銀行活期存款的話，其在貸款期獲得住房公積金較低貸款利率的收益完全可由非貸款期較高利率的理財產品收益所彌補，這樣住房公積金就成了可有可無的貸款補充。表5比較了同期商業(yè)銀行住房貸款利率與公積金利率的利差、理財產品與定期存款利率的利差以及同期消費者價格指數，從中不難發(fā)現，商業(yè)銀行住房貸款利率與公積金貸款利率的利差跑不贏同期CPI的上漲幅度，也大幅度低于同期理財產品與定期存款的利差，金融機構理財業(yè)務的開展已經完全可以彌補公積金管理中心的利率補貼。

共同富裕是全體人民的富裕，要求共享發(fā)展成果，全體人民過上幸福美好的生活，而合理有效的住房制度安排是實現共同富裕的重要項目。當前住房公積金制度運行效率低下，住房金融功能逐漸喪失，這意味著住房公積金制度縮小住房不平等的效能降低，同時，“公轉商”貼息僅為有購房支付能力的中高收入人群所享受，而對于低收入人群，住房公積金的利息還低于同期定期存款，也低于同期CPI。這樣的制度缺陷不僅擴大了群體間的住房財富不平等，也會導致低收入人群財富縮水，對“共同”和“富?！本a生不利影響。

四、研究結論與對策建議

（一）研究結論

本文以全體人民住有所居是實現共同富裕的題中之義為邏輯起點，研究了我國住房公積金制度存在的問題及優(yōu)化路徑。研究結果表明，第一，住房公積金繳存規(guī)模和繳存人數逐年擴大、提取規(guī)模不斷上升、提取范圍維持穩(wěn)定，解決了億萬人民的住房問題。第二，住房公積金制度公平性缺失，該制度的國民覆蓋率實際值僅為10.63%，政策效用覆蓋度為19.21%，公平性缺失引發(fā)住房保障功能發(fā)揮不完全，住房保障得分常年維持在0.2左右，未獲得顯著提升。第三，住房公積金沉淀資金使用效率不高，沉淀資金占比維持在13%左右，貸款風險金常年高于27%，與此同時，住房公積金制度的住房金融功能發(fā)揮受限，商貸與公積金貸款利差不僅低于理財產品與定期存款的利差，也跑不贏同期消費者價格指數（CPI）。這些研究結論為政府完善住房公積金制度、縮小群體財富差距、全面推進共同富裕提供了政策思路。

（二）對策建議

1.促進住房公積金制度的公平。一是擴大住房公積金的繳存面。住房公積金管理中心須和勞動管理部門加強信息溝通，篩選出下崗再就業(yè)工人、進城務工農民等群體，均要求用人單位按照《條例》繳住房公積金，以此擴大住房公積金繳存面，為人人住有所居創(chuàng)造條件。二是調整住房公積金的繳存機制?，F行的住房公積金繳存制度是按照一定比例繳存的，在收入不等的群體間會造成繳存金額差距過大等問題，住房公積金繳存制度可參考個人所得稅累進稅制的反向操作模式，高收入者繳存低比例，低收入者繳存高比例。三是實現制度融通的無差異組合。部分不能購房而又長期加入住房公積金繳存的儲蓄者，住房公積金制度起到了“劫貧濟富”的作用，建議試行住房公積金、養(yǎng)老、就業(yè)等政策組合，在住房消費方面喪失補貼的低收入人群可在就業(yè)或養(yǎng)老等政策中得到政府優(yōu)先照顧。

2.提升住房公積金制度的效率。一是全面推行異地貸款業(yè)務。當前住房公積金沉淀資金占比較高，這使得住房公積金的使用效率未獲得顯著提升，因此，可試點跨省貸款業(yè)務，對異地繳存職工在本地購房的繳存者，允許按照本地住房公積金政策發(fā)放貸款。二是加強住房公積金管理。當前住房公積金制度貸款風險準備金居高不下，管理效率長期未見提升，這反映了住房公積金管理中心服務效率供給低下等問題。因此，住房公積金監(jiān)管部門要對住房公積金管理中心業(yè)務加強考核，其考核結果可作為年度績效評價的重要組成部分，不僅與工資掛鉤，還通報當地政府。與此同時，住房公積金管理中心還應該提高信息化服務水平，提升住房公積金管理中心的服務效率。

3.強化住房公積金制度的功能。一是準確定位住房公積金制度的適用人群。該制度不應該“光顧”高端住房和投資住房需求，而應該重點偏向中低收入群體基本住房保障需求，對于有購房支付能力的中等收入人群，可將資金限于購買低于90平方米的首套基本住房消費，對于沒有購房支付能力的低收入人群，住房公積金可增加對繳存者租房的支持力度，還可以從住房公積金增值收益中拿出一部分予以補貼，補償低收入人群只存不貸的利益差損。二是建立住房融資需求傾斜的信貸機制。合理制定貸款額度、科學設計貸款利率，運用市場化機制引導信貸資源向中低收入家庭的基本住房需求傾斜，以此強化住房金融功能；也可以根據繳存者收入設定差異化利息率，對低收入者賦予更高的利息率，這相當于通過住房公積金的制度設計將高收入人群的利益合理讓渡給低收入繳存者。三是穩(wěn)定住房支付能力預期。各地住房公積金管理中心可根據宏觀經濟形勢，適時調整住房公積金政策，形成穩(wěn)定的、可預期的住房支付能力，進而強化住房公積金制度的住房保障功能和住房金融功能。

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